第一篇：我國失業(yè)保險制度的變遷和發(fā)展

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我國失業(yè)保險制度的變遷和發(fā)展

摘要：在對我國失業(yè)保險的變遷進行描述和評價的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險制度面臨的困境和原因，認為導(dǎo)致目前失業(yè)保險面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒有根據(jù)失業(yè)保險的特點采取有針對性的措施。因此，必須以失業(yè)保險的特點為依據(jù)，在失業(yè)保險資金籌集、支付、管理上進行制度創(chuàng)新，促進失業(yè)保險制度進一步發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會目標(biāo)的順利實施提供必要的保證。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；變遷；困境；創(chuàng)新

一、我國失業(yè)保險制度的變遷

1951年2月，我國頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例對職工的生、老、病、死、傷殘、醫(yī)療等方面的待遇作了具體規(guī)定，初步確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、遺屬保險在內(nèi)的社會保險的基本框架。但由于當(dāng)時理論界不承認社會主義存在失業(yè)問題，因此，失業(yè)保險便被排除在社會保險體系之外。直到1986年，法律咨詢s.yingle.com

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為了配合國有企業(yè)改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，國務(wù)院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這標(biāo)志著我國失業(yè)保險制度的建立?！稌盒幸?guī)定》以當(dāng)時國營企業(yè)的四類職工，即宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工、瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的精簡人員、企業(yè)終止或解除勞動合同的工人、企業(yè)辭退的職工為實施對象；規(guī)定保險基金只由企業(yè)按全部職工標(biāo)準工資總額的1%繳納，救濟金按本人標(biāo)準工資的50%-75%發(fā)放，最長享受期為24個月?？梢?，《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構(gòu)成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標(biāo)準、管理機構(gòu)都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經(jīng)濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟性質(zhì)明顯。

20世紀90年代以后，由于經(jīng)濟改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革中的作用，1993年國務(wù)院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：（1）享受對象增加了按照國家有關(guān)規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工兩類。（2）重新規(guī)定失業(yè)救濟金按當(dāng)?shù)孛裾块T確定的社會救濟金的120%-150%發(fā)放。（3）規(guī)定失業(yè)保險基金實行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調(diào)劑使用?？梢姡秶衅髽I(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和

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超越。失業(yè)保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導(dǎo)致了失業(yè)保險在經(jīng)濟改革中沒有擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經(jīng)濟改革迫切要求失業(yè)保險能擔(dān)當(dāng)起保障國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》是從失業(yè)救濟的角度來設(shè)計失業(yè)保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業(yè)者履行相應(yīng)的義務(wù)，而作為失業(yè)保險金主要來源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導(dǎo)致失業(yè)保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業(yè)與職工解除勞動合同，失業(yè)保險機構(gòu)只能通過嚴格失業(yè)保險的享受條件來控制領(lǐng)取失業(yè)保險救濟的人數(shù)，保證失業(yè)保險基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業(yè)改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關(guān)鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務(wù)中心，與讓他們直接進人勞

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動力市場，由勞動力市場調(diào)節(jié)就業(yè)畢竟不同?！跋聧彙笔且环N“準顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動關(guān)系、減輕企業(yè)負擔(dān)、為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調(diào)節(jié)方式本身的局限性，導(dǎo)致在再就業(yè)工程的實施過程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權(quán)利虛置”兩種不正常現(xiàn)象。因此，抓住國有企業(yè)調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有利時機，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)勞動就業(yè)機制的完全轉(zhuǎn)換勢在必行。于是，深化失業(yè)保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險制度建立以來出現(xiàn)的一系列問題，改變失業(yè)保險嚴重滯后于經(jīng)濟的發(fā)展而無法適應(yīng)新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務(wù)院發(fā)布了《失業(yè)保險條例》。

與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國務(wù)院發(fā)布的《失業(yè)保險條例》，在完善失業(yè)保險制度、強化失業(yè)保險的保障功能、強調(diào)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質(zhì)、保障職工合法權(quán)益方面無疑有很大的進步。這主要表現(xiàn)在：（1）確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進再就業(yè)的基本宗旨。（2）將失業(yè)保險的實施范圍擴大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工；（3）建立了國家、單位、職工三方負擔(dān)的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業(yè)保險待遇的享受條件、申領(lǐng)程序?！稐l例》規(guī)定領(lǐng)取失業(yè)保險金必須同時符合三個條件：

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一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已履行繳費義務(wù)滿一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)保險登記，并有求職要求的。（5）重新調(diào)整了支出項目和支付標(biāo)準。在支出項目安排上，強調(diào)了失業(yè)保險金及其相關(guān)支出，增加了職業(yè)介紹補貼的開支項目，取消了生產(chǎn)自救費和管理費。失業(yè)保險金的標(biāo)準按照高于當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準，低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準的原則制定。累計繳費1-5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的最長期間為24個月。（6）提高了統(tǒng)籌層次，實行了市級統(tǒng)籌。（7）加強了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險基金必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

二、現(xiàn)行失業(yè)保險制度的困境

《失業(yè)保險條例》的頒布和實施，是我國失業(yè)保險制度發(fā)展的一個質(zhì)的飛躍，標(biāo)志著我國具有現(xiàn)代意義的失業(yè)保險制度的形成，其影響是巨大和深遠的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢下，我國失業(yè)保險又面臨新的問題和挑戰(zhàn)。

為了配合國有企業(yè)的進一步改革，建立一個獨立于企業(yè)之外的失業(yè)保險制度，我國已確立了在“十五”期間基本建立與市場經(jīng)濟相配套的勞動就業(yè)體制的目標(biāo)。下崗職工將不再進入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中

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心，原來滯留在企業(yè)中的下崗職工也將陸續(xù)進入勞動力市場，由失業(yè)保險為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸并為二條保障線，下崗再就業(yè)基本生活保障制度將退出歷史舞臺，失業(yè)保險制度被推到了前臺，它承擔(dān)起原來由下崗再就業(yè)基本生活保障制度分擔(dān)的保障責(zé)任。但是在《失業(yè)保險條例》實施的幾年時間里，各地的實踐表明，失業(yè)保險制度還有待于進一步創(chuàng)新。否則，無法抵御失業(yè)保險可能存在的風(fēng)險，將影響經(jīng)濟目標(biāo)的順利實現(xiàn)。現(xiàn)在失業(yè)保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事業(yè)單位、三資企業(yè)和私營企業(yè)只有很少一部分進入失業(yè)保險的覆蓋范圍，擴大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進入覆蓋范圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進一步深化，失業(yè)保險金的需求量卻很大，失業(yè)保險基金面臨巨大的資金缺口。

那么，是什么原因造成了當(dāng)前失業(yè)保險金收繳困難呢？除了一些無法控制的客觀因素，如國有企業(yè)不景氣，地方財政狀況不好，個人經(jīng)濟實力有限等等之外，主要的原因是：

（1）沒有針對失業(yè)保險的特點來進行失業(yè)保險制度的設(shè)計，失業(yè)保險金的征繳缺乏強有力的手段和激勵機制。失業(yè)保險較養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險更具有互濟性，因此，一些經(jīng)濟效益比較穩(wěn)定的國有單位及其職工就不愿意進入失業(yè)保險，或不愿意繳費，覺得交這一筆保險費純粹是為他人作貢獻。一些三資企業(yè)和民營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)則認為自

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己企業(yè)員工自愿流動現(xiàn)象頻繁，故不存在失業(yè)問題，企業(yè)也不想?yún)⒓邮I(yè)保險。他們把失業(yè)保險看成是一種額外的負擔(dān)。對此，目前既沒有根據(jù)失業(yè)保險的強制性設(shè)計出很好的強制征收的方式，也沒有針對失業(yè)保險的互濟性建立相應(yīng)的激勵機制，對投保單位、個人都缺乏有效的激勵手段。

（2）各地政府對失業(yè)保險的不重視加劇了失業(yè)保險實施的難度?，F(xiàn)在很多地方的領(lǐng)導(dǎo)還沒有認識到失業(yè)保險與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的直接聯(lián)系，沒有認識到完備失業(yè)保險是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保證，故不愿意在此花精力、花時間，導(dǎo)致相關(guān)政策銜接不夠、漏洞不少，政策落實也不到位。比如在事業(yè)單位繳納失業(yè)保險費的問題上，由于許多事業(yè)單位是由政府全額撥款的，但地方財政在做預(yù)算時，常常忽略了這一項目，造成事業(yè)單位及其職工無法繳納失業(yè)保險費。不僅如此，有部分領(lǐng)導(dǎo)甚至把失業(yè)保險與寬松的投資環(huán)境對立起來。他們的思維邏輯是這樣的，認為發(fā)展地方經(jīng)濟最關(guān)鍵的是要引進資金，而要引進資金就必須減輕企業(yè)負擔(dān)，創(chuàng)造一個寬松的投資環(huán)境，但交納失業(yè)保險金則會加重企業(yè)的負擔(dān)。由于失業(yè)保險是以政府作為主體的，因此在失業(yè)保險制度建設(shè)中，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視甚至認識錯誤，那么該地區(qū)的失業(yè)保險是很難發(fā)展起來的。

（3）失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的經(jīng)費不足，給征繳工作帶來難度。由于在1999年頒布的《失業(yè)保險條例》中，取消了失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)

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按征繳額提取管理費的辦法，割斷了失業(yè)保險基金征繳數(shù)額與征繳機構(gòu)、人員的直接利益聯(lián)系，失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)也由原來的自收自支的事業(yè)單位變成了全額撥款的事業(yè)單位。因此，失業(yè)保險征繳人員的積極性受到影響。加之，各級財政尤其是縣一級財政都比較緊張，財政撥付的經(jīng)費只夠維持失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)的日常工作需要，結(jié)果造成經(jīng)辦人員的工作越主動，工作做得越多，成本支出就越大，經(jīng)費就越緊張。正是由于失業(yè)保險具有很強的互濟性，客觀上加大了失業(yè)保險金征收的難度，而我們又沒有采取有針對性的措施，加上各地政府對失業(yè)保險又存在認識上的偏差，導(dǎo)致擴大覆蓋面的速度緩慢，失業(yè)保險金收繳不上來，進而增大了未來幾年我國失業(yè)保險的風(fēng)險。失業(yè)保險面臨非常嚴峻的形勢，進行制度創(chuàng)新勢在必行。

三、失業(yè)保險進一步發(fā)展的思路

要擺脫失業(yè)保險面臨的困境，當(dāng)然需要相關(guān)部門尤其是勞動部門的主觀努力，但在既定的制度下，這種努力的效果畢竟有限，更為重要的還是應(yīng)針對我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度在失業(yè)保險的特點上體現(xiàn)不夠這一深層次的問題來進行制度創(chuàng)新。失業(yè)保險制度作為一項通過國家立法強制實行、由社會集中建立基金、為因中斷就業(yè)而失去工資收入的勞動者提供基本物質(zhì)幫助的社會保險制度，有其自身的特點。由于它與社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密，是培育完備的勞動力市場的必要條件，是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提，是促進就業(yè)和社會穩(wěn)定的必要措施，故具

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有直接性、強制性；失業(yè)保險待遇不是每個繳費人都必然享受的，不失業(yè)者將終生不能享受失業(yè)保險待遇，因而具有互濟性；與失業(yè)救濟不同，享受失業(yè)保險待遇的人必須履行相應(yīng)的義務(wù)，符合資格條件，所以失業(yè)保險更強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)性。

失業(yè)保險的上述特點，正是我國失業(yè)保險制度完善的基礎(chǔ)。因為失業(yè)保險是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要保證，與經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系具有直接性，因此失業(yè)保險的制度創(chuàng)新應(yīng)該是以政府為創(chuàng)新主體的。在制度創(chuàng)新中要確定政府對資金籌集的最后調(diào)節(jié)者的責(zé)任，要開拓新的籌資渠道；要根據(jù)失業(yè)保險互濟性強的特點，建立起資金籌集的激勵機制；要根據(jù)失業(yè)保險權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)的特點，重新界定失業(yè)保險的責(zé)任。為了保證失業(yè)保險制度進一步改革的順利進行，體現(xiàn)失業(yè)保險強制性的特點，還必須在管理體制上進行創(chuàng)新，尤其要加強法制建設(shè)。

（一）實行失業(yè)保險籌資制度創(chuàng)新

1.籌資渠道的創(chuàng)新。由于目前我國失業(yè)保險尚處于初級階段，保險基金沒有太多的積累，保障功能還比較弱，但與此同時，由于幾十年計劃經(jīng)濟造成的企業(yè)內(nèi)部的富余人員又要在短時間進入市場，因此，要解決企業(yè)勞動力存量進入市場的問題，必須突出政府在失業(yè)保險基金籌集中的地位和作用。政府的這種作用主要從兩個方面來體現(xiàn)：第一，規(guī)定政府是失業(yè)保險的“最后調(diào)節(jié)者”，并且明確劃分中

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央政府和地方政府在失業(yè)保險籌資中的責(zé)任。當(dāng)失業(yè)保險出現(xiàn)收不抵支時，各級政府應(yīng)按規(guī)定通過財政撥款加以彌補。第二，尋求新的資金來源。從目前情況來看，以下來源是值得考慮的。比如可將部分國有企業(yè)的股權(quán)劃歸失業(yè)保險基金會，以后用股權(quán)收益作為部分資金來源。另外，可把部分國家財政對企業(yè)的虧損補貼變?yōu)槭I(yè)保險金。對頻臨破產(chǎn)的企業(yè)，國家財政不斷注入資金加以扶持是我國的一貫做法。由于國家財政對企業(yè)財務(wù)缺乏約束力，因此，這樣做的結(jié)果是，企業(yè)就象一個無底洞，資金越丟越多，效益卻怎么也上不去，白白浪費了大量資金。如果能從國家財政的企業(yè)虧損補貼費中拿出部分資金補充到失業(yè)保險基金中去，失業(yè)保險基金的保障功能將大大增強。

2.籌資機制的創(chuàng)新。建立資金籌集的激勵機制，充分重視經(jīng)濟手段在失業(yè)保險基金籌集中的應(yīng)用。由于失業(yè)保險不是人人都可享受的，有些人和企業(yè)可能純粹是在作貢獻。因此，在我國經(jīng)濟還是不太發(fā)達的情況下，物質(zhì)刺激在資金籌集中的作用是很大的。激勵機制既應(yīng)包括對繳費者的激勵，也應(yīng)包括對征收者的激勵。在對繳費者的激勵時主要采取通過一定的方式對按時繳費、并且繳費數(shù)量大的企業(yè)給予一定程度的返還；對個人也可考慮建立個人帳戶，將個人交納的失業(yè)保險金全部記人到個人帳戶上，個人帳戶的資金只能在失業(yè)和退休期間才可以動用。上述做法旨在減輕每一個繳費單位和個人的經(jīng)濟壓力，調(diào)動繳費者的積極性。同時還將失業(yè)保險與養(yǎng)老保險有機地結(jié)合在一起，有利于應(yīng)對即將到來的人口老化浪潮。

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不管是采用失業(yè)保險稅，還是按照現(xiàn)在的管理辦法由勞動部門來征收，都應(yīng)當(dāng)調(diào)動征收者的積極性。為了保證失業(yè)保險基金的完整、安全，現(xiàn)在已經(jīng)割斷了征收單位的管理經(jīng)費與征收數(shù)額之間的聯(lián)系，從而征收積極性受到了影響。因此可考慮財政每年在核定經(jīng)費時，拿出一塊與征收數(shù)額掛鉤。由于失業(yè)保險金共濟性強，征收難度也就自然加大，因此這一措施也就顯得尤為重要。

（二）實行失業(yè)保險支付制度的創(chuàng)新

要遵循權(quán)利與義務(wù)對等的原則，堅持只有符合享受條件，履行了義務(wù)，才能享受相應(yīng)的待遇。要從兩方面把握上述原則：一方面是嚴格審核失業(yè)保險金領(lǐng)取者的資格，尤其要排除隱性就業(yè)者。因為如果隱性就業(yè)者也領(lǐng)取了失業(yè)保險金，將加重失業(yè)保險的支付負擔(dān)。另一方面是在支付上要靈活和有差別。把促進就業(yè)納入失業(yè)保險的責(zé)任范圍，使失業(yè)者享受的權(quán)利形式更多樣化。同時對履行義務(wù)的程度不同的失業(yè)者給予不同的待遇?？偟脑瓌t是鼓勵職工積極繳納失業(yè)保險費，增加資金來源，減輕企業(yè)負擔(dān)。為達到上述目的，可進行以下制度創(chuàng)新：

1.建立隱性就業(yè)者的鑒別機制。由于信息的不對稱，使對隱性就業(yè)的鑒別非常困難。如何在管理成本不高的前提下尋找有效的鑒別方

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法，勞動管理部門在實踐中進行了許多有益的探索。目前有些地方從以下方面進行界定，規(guī)定只要滿足以下一個條件的就認定為再就業(yè)。（1）辦理了執(zhí)照；（2）重新簽定了勞動合同；（3）續(xù)辦了社會保險的；（4）在外地打工的。當(dāng)然上述方法也不完全合理，并且牽涉面很廣，還有待于在實踐中不斷完善。

2.建立貸款基金。對接受安置失業(yè)員工就業(yè)的企業(yè)給予周轉(zhuǎn)金借款，或作為失業(yè)人員再就業(yè)和從事個體經(jīng)營的周轉(zhuǎn)金借款；對自謀職業(yè)的失業(yè)人員，可一次性發(fā)放失業(yè)保險金，作為再就業(yè)啟動基金。

3.建立有差別的支付制度。改變目前按固定數(shù)額支付失業(yè)保險金的做法，建立與繳費的數(shù)量、時間適當(dāng)掛鉤的多檔次的失業(yè)保險金支付制度。個人繳費的數(shù)量越多、時間越長，可享受的失業(yè)保險待遇就越高。

（三）實行失業(yè)保險管理體制的創(chuàng)新

在失業(yè)保險的管理體制方面，應(yīng)按照政事分開、分工協(xié)作、收支兩條線的原則來進行制度創(chuàng)新。財政部門負責(zé)失業(yè)保險資金的管理、監(jiān)督和平衡。勞動部門負責(zé)政策的制定和具體行政事務(wù)的實施。尤其是為了加強失業(yè)保險征繳的力度，有必要開征失業(yè)保險稅，用稅法將失業(yè)保險固定下來。稅制的設(shè)計首先體現(xiàn)稅收的一般特征。因此，失

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業(yè)保險稅的納稅范圍應(yīng)包括所有不同所有制類型的企業(yè)、事業(yè)單位及其勞動者，還有個體工商戶。如果納稅人是單位，課稅對象應(yīng)為單位的職工工資總額；如果是個人，納稅則應(yīng)以個人的工資為課稅對象，稅率可采取比例稅率，與目前失業(yè)保險收取比例相銜接，單位為2%，個人為1%.從稅收的歸屬來看，失業(yè)保險稅應(yīng)為中央地方共享稅?？紤]到地方政府承擔(dān)主要的社會保障職責(zé)，因此，地方財政要得大頭。中央財政所掌握的部分，主要用于在全國范圍內(nèi)的調(diào)節(jié)。但是，失業(yè)保險稅畢竟不是一般的稅種，它要體現(xiàn)失業(yè)保險的特色。與一般稅收的無償性不同，失業(yè)保險稅是需要在一定的條件下返還的，因此，可采用與一般稅收不同的征管形式，前面所提出的建立個人帳戶還是可行的。并且在征稅管理中要注意稅收、財政、勞動等部門的協(xié)調(diào)。稅務(wù)部門負責(zé)依法征收，財政部門負責(zé)劃轉(zhuǎn)和監(jiān)督，勞動部門負責(zé)支付。

開征失業(yè)保險稅，首先有利于對失業(yè)保險基金進行法制化管理，明確收、用、管的責(zé)權(quán)，使失業(yè)保險金能按時征收，依法管理。這是開征失業(yè)保險稅的主要目的。其次，有利于公平負擔(dān)。不管哪一個地區(qū)，哪種所有制企業(yè)都按相同的稅率征收。再次，有利于資金的統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)劑，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用。此外還有利于降低征繳成本，不必重復(fù)建立一支收繳隊伍。

參考文獻：

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第二篇：我國養(yǎng)老保險制度變遷及其創(chuàng)新

我國養(yǎng)老保險制度變遷及其創(chuàng)新

摘要：養(yǎng)老保險制度是世界經(jīng)濟發(fā)展和人口發(fā)展的產(chǎn)物，是社會文明進步的標(biāo)志，體現(xiàn)了社會公平和人道。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區(qū)社會保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展，如何能在保持國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的同時，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險制度是一項“關(guān)乎國運，惠及子孫”的重要國策，對和諧社會的構(gòu)建具有重大而深遠的意義。

本文共分五部分。第一部分：導(dǎo)論。該部分主要論述了文獻綜述及研究內(nèi)容兩個方面的內(nèi)容。

第二部分，我國養(yǎng)老保險制度的改革。一個普遍適用的完美的養(yǎng)老保險制度是不存在的。每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險制度也不盡相同

第三部分：我國養(yǎng)老保險制度的變遷。隨著我國改革開放的推進，企業(yè)養(yǎng)老保險費用負擔(dān)畸輕畸重的問題逐步凸顯出來，改革養(yǎng)老保險制度、實行退休費用社會統(tǒng)籌勢在必行。

第四部分：我國養(yǎng)老保險制度改革的成就及存在問題。

第五部分：就如何更好地發(fā)展和完善我國的養(yǎng)老保險制度提出一些針對性的建議和對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度，制度變遷，制度創(chuàng)新

一、導(dǎo)論

1、文獻綜述

社會養(yǎng)老保險制度發(fā)端于西方工業(yè)國家，至今已有百余年的歷史。其研究重點包括三個方面：一是在維持現(xiàn)有制度框架的前提下，深入分析社會養(yǎng)老保險運行機制的合理性及其對經(jīng)濟的影響，并提出改革措施；二是論證如何構(gòu)建和組合多層次的養(yǎng)老保險模式，以解決日趨嚴重的人口老齡化問題；三是社會養(yǎng)老保險基金管理與投資營運、基金管理與資本市場之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

隨著社會養(yǎng)老保險制度的改革，國內(nèi)理論界關(guān)于社會養(yǎng)老保險的研究從實踐和理論兩個方面展開，在研究方法上越來越多的與國際接軌。1991 年國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，這是我國社會養(yǎng)老保險制度改革的重要標(biāo)志。同時，對養(yǎng)老保險的研究成為理論界和學(xué)術(shù)界的關(guān)注要點。其研究的重點主要是實踐研究和理論研究。

從實踐方面來說，研究主要是圍繞城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的具體方案和運行機制來進行的。1993 年經(jīng)濟學(xué)家提出了中國社會保障制度改革的綱領(lǐng)性意見，其中以周小川等人的《企業(yè)社會保障職能獨立化》和《社會保障：經(jīng)濟分析和體制建議》為主的兩大研究報告得到了中央政府的肯定認同，其具體改革方案則由世界銀行研究完成。1996 年下半年世界銀行發(fā)表了兩大研究報告：《中國養(yǎng)老保險制度》和《中國如何為其快速老化的人口提供收入保障》。1997 年出版的《2020 年的中國：老年保障》一書中提出了建立“三支柱”養(yǎng)老保險體系的建議。1997-1999 年中國社會科學(xué)院與德國阿登納基金會合作完成了“中國社會保險制度研究”課題，對我國養(yǎng)老保險制度改革提出了政策建議。2000年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在“中國發(fā)展論壇”上提交的“分離體制轉(zhuǎn)軌成本，建立可持續(xù)發(fā)展制度”的報告中針對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題，提出了進一步改革的思路。2000-2001 年，原勞動和社會保障部社保所、法制所完成了“中國養(yǎng)老保險基金測算與管理”的大型課題，其中對我國養(yǎng)老保險制度存在的問題提出了改革建議。

從理論研究方面來說，20 世紀 90 年代以來，我國學(xué)術(shù)界對社會養(yǎng)老保險的研究開始初見成果，主要有：

鄭功成的《中國社會保障 30 年》立足改革開放 30 年理論與實踐中的一系列重點、熱點、難點問題進行理論分析和學(xué)術(shù)探討，具有較強的思想性、學(xué)術(shù)性、針對性和現(xiàn)實性。

韓大偉等人合著的《養(yǎng)老金體制----國際比較、改革思路、發(fā)展對策》一書中較全面地介紹了國外養(yǎng)老保險制度的運行；宋曉梧教授的《中國社會保障體制改革與發(fā)展報告》中對美國、日本、加拿大、德國、中國香港等國家和地區(qū)的養(yǎng)老保險制度進行了考察；鄧炳文教授的《當(dāng)代社會保障制度研究叢書》一書對英、美、法等國家和地區(qū)的社會保障制度進行了詳細介紹。

關(guān)于“統(tǒng)賬結(jié)合”社會養(yǎng)老保險制度的收支平衡問題研究，具有代表性的是李珍教授的兩篇論文：《社會養(yǎng)老保險的平衡問題》和《論社會養(yǎng)老保險基金的管理與收支平衡》。論文對“統(tǒng)賬結(jié)合”的社會養(yǎng)老保險制度的資金平衡關(guān)系作了詳細分析，分析了工資總額、退休年齡、基金管理與“統(tǒng)賬”制度收支平衡的關(guān)系；關(guān)于政府職能和基金管理模式研究方面，具有代表性的是鄧大松教授和劉昌平博士的《論政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管職能》一文，他們認為由于市場失靈的存在，必須有政府對養(yǎng)老基金進行監(jiān)管，提出政府要設(shè)計合理的監(jiān)管制度，合理界定政府監(jiān)管機構(gòu)對養(yǎng)老基金的監(jiān)管權(quán)限，這對我國養(yǎng)老保險制度健康有序的發(fā)展具有十分重要的意義。

從我國實踐來看，對于養(yǎng)老保險制度改革和模式選擇的爭論，從來沒有停止過，雖然取得一些共識，但仍有很多問題需要進一步研究和探討。如何選擇一個適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險制度，如何構(gòu)造一個高效率的管理體制，以及如何對養(yǎng)老金進行有效的投資運營等，已成為我國面臨的突出問題。

社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分。養(yǎng)老保險作為社會保險的一個重要險種越來越受到各級政府的關(guān)注。人人“老有所養(yǎng)”是我國國家發(fā)展的重要民生目標(biāo)。社會養(yǎng)老保險制度是解決人們老有所養(yǎng)問題的根本性制度，是社會保障的核心和重要組成部分，得到了很多不同政治制度國家的認同，受到了政府和國民的高度重視，也是最重要的社會保障制度安排。一個國家或者地區(qū)社會保障制度的成敗往往決定于養(yǎng)老保險制度的成敗，因此，在重視社會保障制度的國家或地區(qū)，沒有不重視這一制度建設(shè)的。我國的養(yǎng)老保險制度在經(jīng)歷了20 多年的改革后進入了全面建設(shè)時期，人人“老有所養(yǎng)”成為我國國家發(fā)展的重要民生目標(biāo)，并載入了黨的十七大報告。

社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展，對構(gòu)建和諧社會具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。養(yǎng)老保險作為社會保險的重要組成部分，不僅涉及人數(shù)眾多、基金規(guī)模龐大，且制度安排和資金積累的時間周期長，對國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的影響舉足輕重。社會養(yǎng)老保險制度與國家政體、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)、法制環(huán)境及文化背景等密切相關(guān)，是一個與政治和經(jīng)濟都緊密相連的復(fù)雜系統(tǒng)，因此，世界各國理論界和學(xué)術(shù)界對其制度建設(shè)與發(fā)展、制度改革與創(chuàng)新十分重視。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，又面臨人口老齡化的巨大壓力，社會養(yǎng)老保險制度的建立和健全，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展，如何能在保持國民經(jīng)濟健康、快速發(fā)展的同時，提高人民的整體福利水平，發(fā)展和完善養(yǎng)老保險制度是一項“關(guān)乎國運，惠及子孫”的重要國策。因此對我國養(yǎng)老保險制度的變遷及其創(chuàng)新研究對和諧社會的構(gòu)建以及對我國繼續(xù)探索構(gòu)建具有中國特色的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度都具有重要的意義。

2、研究內(nèi)容

社會養(yǎng)老保險是社會保障制度中最重要的組成部分，是當(dāng)今世界普遍實行的一種社會保障制度，具有以下主要特點：1.國家制定專門的法律法規(guī)，凡符合法律要求的企業(yè)和個人強制實施參加；2.這一制度能夠切實保證退休職工能夠分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果；3.養(yǎng)老保險費根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r，由國家、企業(yè)和個人按不同比例共同承擔(dān)；4.設(shè)立專項養(yǎng)老保險基金；5.設(shè)立專門的機構(gòu)管理養(yǎng)老保險事務(wù)，實行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。只有同時具備這五個特點，才能構(gòu)成完備的國家養(yǎng)老保險制度體系。本文從我國的基本國情出發(fā)，充分考慮了我國所處的人口環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境、文化環(huán)境及社會發(fā)展等諸多因素；立足于國家、社會急劇變革的關(guān)鍵時期，養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，以我國養(yǎng)老保險制度的基本理論和國家政策為指導(dǎo)原則，在回顧我國養(yǎng)老保險制度改革進程的基礎(chǔ)上，重點探討經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下的我國養(yǎng)老保險制度，評估改革的得失，提出一些觀點及其與之相應(yīng)的政策建議，繼續(xù)探索構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的中國養(yǎng)老保險制度。

二、我國養(yǎng)老保險制度的改革

一個普遍適用的完美的養(yǎng)老保險制度是不存在的。每個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、政治因素各不相同，所適用的養(yǎng)老保險制度模式也不盡相同。由于社會養(yǎng)老保險制度和經(jīng)濟發(fā)展之間相互影響，隨著一個國家的經(jīng)濟、人口結(jié)構(gòu)和政治情況的變化，養(yǎng)老保險制度也需要與時俱進，進行改革。

新中國社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建與發(fā)展的經(jīng)歷是與新中國的社會經(jīng)濟及其發(fā)展歷史相伴的。1951 年 2 月 26 日，《中華人民共和國勞動保險條例》正式頒布實施，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度在全國第一次創(chuàng)建。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體實踐方面來看，改革開放以來，我國社會政治、經(jīng)濟發(fā)展等各個層面發(fā)生的急劇變化。在短短二十多年間，從經(jīng)濟體制的變革而言，我國經(jīng)歷了三個階段：以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、國有企業(yè)改革以及建立現(xiàn)代企業(yè)制度、最終確立社會主義市場經(jīng)濟體制。同時，政治體制改革也逐步展開，整個中國社會不論是鄉(xiāng)村還是城市，都經(jīng)歷了全面而深刻的變革。我國養(yǎng)老保險制度的真正發(fā)展從20世紀80年代中后期開始，到目前已有近30年。這期間經(jīng)歷了我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度模式的創(chuàng)建、社會統(tǒng)籌的初步改革和統(tǒng)賬結(jié)合的完善，不同的經(jīng)濟體制下的社會養(yǎng)老保險制度也是不同的。以1978年為界，在此之前實施的是與社會主義計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的“國家/企業(yè)保險模式”的養(yǎng)老保險制度，之后實施的是與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的保險保障型的社會統(tǒng)籌模式的養(yǎng)老保險制度，與現(xiàn)在不斷適應(yīng)我國歷史文化的多支柱型的保險保障型的養(yǎng)老保險制度。

三、我國養(yǎng)老保險的變遷

1、我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度及其弊端（1951——1984）

我國的養(yǎng)老保險制度始建于建國初期，在建國后長達三十多年的時間里，我國所建立的養(yǎng)老保險制度在保障職工基本養(yǎng)老方面起到了積極的作用。但改革開放以來，尤其是 20 世紀 80 年代中期我國所進行的經(jīng)濟體制改革以來，原有的養(yǎng)老保險制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)新形勢的發(fā)展。1984 年開始我國養(yǎng)老保險制度進行了改革和探索，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度日益暴露出其弊端，其弊端主要包括：（1）社會覆蓋面窄；（2）養(yǎng)老保險待遇與勞動貢獻基本無關(guān)；（3）社會化程度低；（4）養(yǎng)老金計發(fā)不能適應(yīng)新的工資制度；（5）養(yǎng)老金未與物價指數(shù)掛鉤；（6）退休條件和待遇標(biāo)準不夠科學(xué)化。

2、養(yǎng)老保險試點改革（1984——1991）

我國養(yǎng)老保險進入社會統(tǒng)籌階段——20 世紀 80 年代初到 90 年代初。退休費用的社會統(tǒng)籌在這一階段得以進行，把原來的“企業(yè)保險”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU，邁出了養(yǎng)老保險改革的第一步。1984 年，中共十二屆三中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，決定提出“首先要突破把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的觀念，明確認識社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟?！币髧衅髽I(yè)獨立核算、自負盈虧，這直接沖擊了企業(yè)自保下的企業(yè)之間負擔(dān)輕重不一的矛盾。

一方面，職工的各項社會保險待遇在國有經(jīng)濟內(nèi)部、在新企業(yè)和老企業(yè)、虧損企業(yè)和盈利企業(yè)之間出現(xiàn)了較大差別。如紡織、糧食等老行業(yè)企業(yè)的退休費用相當(dāng)于工資的50%以上，甚至有的企業(yè)超過工資總額，致使負擔(dān)過于沉重。而電子、化工企業(yè)的退休費用卻不足工資總額的 5%，甚至有的企業(yè)根本就沒有退休職工一說；另一方面，不同企業(yè)間養(yǎng)老保險的負擔(dān)不均衡，甚至一些虧損企業(yè)的退休職工生活失去保障。據(jù)河南省1986 年社會統(tǒng)籌前的調(diào)查反映，曾對 9000 名職工停發(fā)了退休金，1.7 萬名職工暫時減發(fā)了退休金。在這樣一個背景下，退休費社會化統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)試點推廣。從1984 年開始，在國有企業(yè)中進行退休費用社會統(tǒng)籌的試點，中央在廣東、四川、江蘇和遼寧等的 5 個市、縣進行了試點，以平衡國有企業(yè)負擔(dān)，并于一年多后全國推廣。

3、養(yǎng)老保險改革推廣（1991——1998）

我國在經(jīng)歷了十年的經(jīng)濟體制改革之后，理論界對市場經(jīng)濟體制已經(jīng)形成了較為深入的研究，與此相適應(yīng)的養(yǎng)老保險制度的研究也更為深入。在理論準備充分和實踐的要求下，促使了養(yǎng)老保險制度需要進行結(jié)構(gòu)改革，以推動養(yǎng)老保險制度和市場經(jīng)濟體制改革的推廣。

從 90 年代初到 90 年代中后期，主要進行了養(yǎng)老金計發(fā)辦法的改革，開創(chuàng)了個人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的新辦法。在這一階段提出了建立新型社會保障體系的三項基本原則：1.社會保障體系更全面的、多層次的建立；社會保障政策實行全國統(tǒng)一，但具體保障辦法對于城鄉(xiāng)居民有所區(qū)別。2.雇主和職工個人共同負擔(dān)職工養(yǎng)老金，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合。3.把社會保障的行政管理與社會保障基金的經(jīng)營實行分開管理。統(tǒng)一制度、統(tǒng)一受益規(guī)則逐步實現(xiàn)，并在統(tǒng)賬結(jié)合的框架內(nèi)實現(xiàn)分設(shè)行政管理與基金管理、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)。

4、養(yǎng)老保險改革深化及其完善（1998——至今）

從 90 年代末到現(xiàn)在，這一階段的改革在統(tǒng)賬模式不變的前提下，對相關(guān)制度和辦法作了一些局部的調(diào)整，做實了個人賬戶，改革了養(yǎng)老金的計發(fā)辦法，進而完善養(yǎng)老金的社會化發(fā)放和退休人員的社會化管理，使改革不斷深化、完善。

四、我國養(yǎng)老保險制度改革的成就及其存在的問題

1、我國養(yǎng)老保險制度改革的成就

十四屆三中全會以來，我國社會保障事業(yè)取得了較快發(fā)展，社會保障基本框架已建立，進行了多方面的改革和建設(shè)，取得了實質(zhì)性進展。如確立了基本養(yǎng)老保險制度模式，覆蓋范圍逐步擴大，保費征繳金額及基金規(guī)模逐年擴大，社會化管理水平逐步提高，養(yǎng)老保險基金管理逐步加強等等。

確保了勞動者退休后能夠獲得一定的退休收入。改革初期我國離退休職工人數(shù)只有370 萬人，至 2006 年，我國養(yǎng)老保險所覆蓋的離退休職工總數(shù)達到 4635 萬人，社會改革之初的 13 倍，養(yǎng)老保險所覆蓋的勞動者超過 2 億人。新中國成立后的人口膨脹與改革開放后的計劃生育政策使我國的人口老齡化問題凸顯出來，這給我國的養(yǎng)老保險制度造成了巨大壓力，迫使養(yǎng)老保險制度必須進行系統(tǒng)性的改革。經(jīng)過堅持不懈的改革努力，1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度正式建立，后又經(jīng)過探索，使得養(yǎng)老保險制度日趨得到完善，統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險使人口老齡化社會的高峰期老年人退休后的收入得到保證。計劃經(jīng)濟體制時期養(yǎng)老保險的全部責(zé)任由國家承擔(dān)，而市場經(jīng)濟體制中，形成了養(yǎng)老保險需求的多樣化，同時也形成了養(yǎng)老保險責(zé)任的多樣化。這也是建立多層次養(yǎng)老保險制度理論基礎(chǔ)。1997 年統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度建立后，明確了政府、企業(yè)、個人在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，通過多層次的養(yǎng)老保險制度解決了不同階層的養(yǎng)老保險需求，使得養(yǎng)老保險制度體系更為科學(xué)化、合理化。

2、我國養(yǎng)老保險制度中存在的問題（1）資金問題

隨著對外改革開放的進展，我國人口老齡化進程加快，增大了養(yǎng)老金的支付壓力。我國盡管經(jīng)過了這么多年的養(yǎng)老保險制度改革，也積累了一些資金，且各級政府的支持也在加大，但是個人賬戶上的“空賬”問題依然十分突出?！翱召~”問題也可以說是國家對“中人”的養(yǎng)老保險的歷史欠債問題?！爸腥恕奔丛诮y(tǒng)賬結(jié)合或制度統(tǒng)一之前參加工作、之后退休的職工的個人賬戶，都存在著不同程度的“空賬”問題。

個人賬戶基金“空賬”運行。我國統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式，要求社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分賬管理，但改革之初國家沒有支付“轉(zhuǎn)軌成本”，而是由地方和企業(yè)負擔(dān)“轉(zhuǎn)軌成本”，結(jié)果就導(dǎo)致各地當(dāng)期支付的統(tǒng)籌基金壓力過大，因此，為應(yīng)付統(tǒng)籌基金當(dāng)期支付的壓力，絕大部分地方不僅沒有按照規(guī)定從企業(yè)繳費基金中向個人賬戶基金中劃入應(yīng)該劃入的部分(4%)，甚至還將職工個人繳費(4%)形成的個人賬戶基金用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，從而致使個人賬戶變成了“空賬”。我國養(yǎng)老保險制度無法從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變，制度設(shè)計的初衷無法實現(xiàn)是個人賬戶“空賬”運行的直接后果。（2）管理問題

工作人員的素質(zhì)雖然有所提高，但是管理的體制還未完全理順。主管部門上的橫向關(guān)系：原來的人事部、勞動部以及民政部對養(yǎng)老保險都各管一塊。由于部門的不同就會有不同的意見分歧，部門之間的分歧則會導(dǎo)致效率低下。而在縱向上的組織體系：養(yǎng)老保險的利益機制和管理責(zé)任還不清晰。因此基金管理也存在很多問題。我國目前沒有建立起全面、完善的養(yǎng)老基金保值、增值的有效機制，對養(yǎng)老金的管理也沒有健全的法律制度或管理辦法，在養(yǎng)老金的使用、投資、運營等方面缺乏監(jiān)督機制，養(yǎng)老金的挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象普遍存在。

4、創(chuàng)新我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的可行性（1）養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的客觀條件

我國的經(jīng)濟改革包含體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟發(fā)展兩個命題，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡。養(yǎng)老保險制度是工業(yè)社會的產(chǎn)物，經(jīng)濟發(fā)展不僅是經(jīng)濟增長，同時也是社會福利的改善。經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r決定養(yǎng)老保險制度的規(guī)模結(jié)構(gòu)和水平，而科學(xué)合理的養(yǎng)老保險體系也必然推動和促進經(jīng)濟發(fā)展。改革開放后，我國的經(jīng)濟取得了很大的進步，而我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度卻明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展。如此，經(jīng)濟進步就為養(yǎng)老保險制度改革提供了經(jīng)濟前提，新建立的市場經(jīng)濟體制構(gòu)成了養(yǎng)老保險制度的體制基礎(chǔ)。改革初期，養(yǎng)老保險制度改革良好的政策環(huán)境是政治體制改革為其創(chuàng)造的，養(yǎng)老保險制度改革被政府重視并積極支持。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)變革的必然結(jié)果是社會結(jié)構(gòu)的變革，經(jīng)濟成分的多元化在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)制過程中出現(xiàn)并帶來社會分層的變化，要求對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的社會化改革日益迫切，也為養(yǎng)老保險制度提供了社會條件，經(jīng)濟、政治和社會等條件和因素的變化，為我國養(yǎng)老保險制度的變革創(chuàng)造了有利的環(huán)境因素。

（2）養(yǎng)老保險制度改革實踐和理論均取得實質(zhì)性發(fā)展

我國養(yǎng)老保險制度改革從1986年開始，這20多年的改革實踐是我國社會保障制度的專業(yè)工作者、以及從中央到地方各級干部，不斷借鑒國外的經(jīng)驗、教訓(xùn)，并結(jié)合我國的具體國情，邊實踐、邊探索。與改革前相比，無論是在理論基礎(chǔ)、政策方案和實踐操作上都有了巨大進步，如：“從簡單的恢復(fù)社會保障的基本統(tǒng)籌資金需求，到借鑒各方面的經(jīng)驗，注重有利于調(diào)動企業(yè)、國家、職工多方面積極性的制度模式，從適應(yīng)市場經(jīng)濟的社會環(huán)境到設(shè)計效率與公平相結(jié)合的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老目標(biāo)模式；從取消行業(yè)統(tǒng)籌到推進省級統(tǒng)籌，確立統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)，都有了實質(zhì)性的進步?！睂τ谏鐣ｋU制度的作用，是制度的設(shè)計與運行如何發(fā)揮社會穩(wěn)定機制的同時，更對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生效率機制。因此，在理論認識和改革實踐操作都有了巨大的進步，為養(yǎng)老保險制度改革提供了經(jīng)驗和理論指導(dǎo)。

（3）政府的積極推動

政府對社會保險制度改革給予了高度重視。1991年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，全面規(guī)定了養(yǎng)老保險制度改革的方向、原則、方法等。1995年國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，更明確、具體的規(guī)定了改革的目標(biāo)、基金籌集原則、養(yǎng)老金調(diào)節(jié)機制、養(yǎng)老保險體系、基金的管理和監(jiān)督等。

養(yǎng)老保險制度的主導(dǎo)者、積極推動者是政府。即政府成為養(yǎng)老保險制度的主導(dǎo)者和積極推動者。鄭功成在2000年9月勞動和社會保障部首屆咨詢委員會第一次會議發(fā)言中就明確指出，在市場經(jīng)濟條件下，尤其是在通過加入WTO融入國際經(jīng)濟全球化的大背景下，經(jīng)濟領(lǐng)域的活動將被市場機制來調(diào)控，由此，政府的主要職責(zé)不再是直接的經(jīng)濟干預(yù)，而是轉(zhuǎn)向管理公共事務(wù)工作，作為維護公共利益和保障民生的社會保障機制，理所應(yīng)當(dāng)成為政府中心工作之一。政府對養(yǎng)老保險的主導(dǎo)和推動作用表現(xiàn)在：一是積極推動養(yǎng)老保險立法，制訂和頒布具體的養(yǎng)老保險政策，實施高效有力的行政管理，提供準確及時的養(yǎng)老保險信息和全面的服務(wù)；二是養(yǎng)老保險對收入分配的調(diào)節(jié)和國家對養(yǎng)老保險擔(dān)負的責(zé)任。養(yǎng)老保險作為一項長久的制度安排是政府的責(zé)任，政府的支持也是養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新的強力推進因素。

五、中國養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新及其完善策略

社會養(yǎng)老保險制度的建立必須與一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，是各國在社會養(yǎng)老保險實踐中的普遍經(jīng)驗總結(jié)。二戰(zhàn)后，西方國家建立的一整套“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫?，實行“收入均等化、就業(yè)充分化、福利普遍化、福利設(shè)施體系化”，福利的恩澤遍及全體國民。但是，待遇水平的過高，養(yǎng)老保險項目的事無巨細，超過了經(jīng)濟發(fā)展的能力供給，從而給政府背上了十分沉重的財政包袱。社會養(yǎng)老保險的標(biāo)準必須依據(jù)我國具體的經(jīng)濟發(fā)展水平而定，過高或過低的養(yǎng)老保險水平都是不可取的。

我國現(xiàn)在仍處于社會主義初級階段，人口多、底子薄，經(jīng)濟與財政實力不夠雄厚是社會主義初期階段的特點，這也決定了我國社會養(yǎng)老保險體系建立的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，養(yǎng)老保險水平要適當(dāng)。如果養(yǎng)老保險水平定得過高，就會導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)過重，財政承受不了，勢必影響國家經(jīng)濟發(fā)展和企業(yè)競爭力，也會使一些人成為躺在國家身上的懶漢，從而削弱經(jīng)濟發(fā)展的動力。但是，養(yǎng)老保險水平也不能過低，否則，就難以維持保險對象的基本生活，引發(fā)社會動蕩?？紤]到政府和社會兩方面的承受能力，社會養(yǎng)老保險的范圍只能逐步拓寬，程度只能逐步提高。養(yǎng)老保險的標(biāo)準，要使職工在退休以后能夠維持中等生活水平。

1、逐步做實個人賬戶

在我國，雇員個人不完全擁有雇主所有繳費，參保人在職死亡或退休后死亡時，而賬戶資金未用完的部分，賬戶中個人繳費的部分仍屬于個人所有，而雇主繳費部分被納入社會統(tǒng)籌基金。關(guān)于個人賬戶儲存額用完后仍需支付養(yǎng)老金現(xiàn)行政策，相對應(yīng)的規(guī)定從社會統(tǒng)籌基金中支出，實質(zhì)上是一種“統(tǒng)賬”混淆的制度。因此，無論是應(yīng)對人口老齡化高峰，還是著眼于個人賬戶制度本身的要求，將個人賬戶做實都具有重要的意義。

做實個人賬戶是建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保險制度的必然選擇，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前完善養(yǎng)老保險制度的主要內(nèi)容。賬戶做實后，企業(yè)養(yǎng)老保險費率將會明顯下降，我國將建立嶄新的真正意義上的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。要改變我國的個人賬戶“空帳”現(xiàn)狀，把個人賬戶做實，關(guān)鍵在于個人賬戶的管理與投資。目前，我國已經(jīng)具備做實個人賬戶的基本條件。個人賬戶做實后，個人繳費將推出當(dāng)前支付，當(dāng)期收支隨之會出現(xiàn)大缺口，各級政府應(yīng)保持賬戶做實前對地方養(yǎng)老保險收支缺口的補助不變，還需要對做實賬戶后新增加的缺口補助不變，這是做實個人賬戶必須的成本。對此，有關(guān)專家學(xué)者提出了一些建議：一是由中央財政負擔(dān)“轉(zhuǎn)制成本”，提供適度補償；二是地方財政調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以確保配套資金；三是加強廣范圍的征繳工作，挖掘基金增收潛力。

2、加快養(yǎng)老保險立法步伐及監(jiān)督體系

社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一和社會成員享受社會養(yǎng)老保險權(quán)力和機會的平等性，就涵蓋了社會養(yǎng)老保險法制化，為社會養(yǎng)老保險的具體操作提供了法律依據(jù)。從實質(zhì)而言，政府、企業(yè)與個人之間的責(zé)任分擔(dān)和不同社會群體或利益集團的利益調(diào)整被社會養(yǎng)老保險具體的制度安排所牽涉，因此，法律法規(guī)就是社會養(yǎng)老保險的設(shè)置、修改和變動的依據(jù)。具體地說，居民享受社會養(yǎng)老保險的權(quán)利及國家、社會提供養(yǎng)老保險保障的責(zé)任或義務(wù)由法律規(guī)定。從瑞典等西方國家建立和完善社會福利制度的經(jīng)歷來看，都是立法在前，操作在后，每實行一項福利措施，總是先有一項法律出臺，對該福利措施作出明確的規(guī)定，使之有章可循，有法可依。

國家立法機關(guān)是養(yǎng)老保險制度的最高決策者，養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)在廣泛討論的前提下通過相應(yīng)的立法來確定。我國的養(yǎng)老保險制度改革始終是在政策主導(dǎo)下運行，缺少了法律的硬性保證，所以要加強養(yǎng)老保險制度的法制建設(shè)，以便更好的使養(yǎng)老保險制度改革能夠在法律的主導(dǎo)下順利進行。一種制度只有把它作為法律固定下來，這種制度才會具有強有力的強制性和約束性的作用。

隨著我國社會養(yǎng)老保險已經(jīng)從計劃經(jīng)濟的政府全包型逐步向基金型過渡，十幾年來，中央政府頒發(fā)了一系列的相關(guān)規(guī)定或條例，這些政府文件對我國養(yǎng)老保障事業(yè)的健康發(fā)展起到了強有力的支撐和保障作用。目前，由于我國的社會和經(jīng)濟都處于一個艱難的轉(zhuǎn)型期，保費的收繳、欠債的清償以及資金的管理和運營涉及各級政府職能部門和其他方方面面的機構(gòu)個人，要確保政令暢通、令行禁止，確保我國養(yǎng)老金能夠及時足額地收繳和發(fā)放，高效、安全地運行，制度的法律權(quán)威維護機制一定要健全有力，關(guān)鍵決策要有規(guī)范的法律程序，對投資安全要引入法律層面的保障力度，對重大失誤和違法行為的界定和處置要有法律依據(jù)和力度，做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴。

健全、完善社會養(yǎng)老保險法律制度，使養(yǎng)老保險法制化，是我國必須采取的緊迫之策，也是長遠之策。養(yǎng)老保險的法制化建設(shè)，必須借鑒現(xiàn)有養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗逐步加以規(guī)范并完善。

養(yǎng)老保險的監(jiān)督體系是我國養(yǎng)老保險體制的重要組成部分。養(yǎng)老保險監(jiān)督體系分為四部分：一是基金監(jiān)督制度。即一方面制定社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理規(guī)則，規(guī)范社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理行為；另一方面制定社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式、監(jiān)督程序，以及監(jiān)督機構(gòu)、監(jiān)督人員的行為等。二是行政監(jiān)督。社會養(yǎng)老保險工作由政府的專門職能部門代表國家進行全程監(jiān)督，養(yǎng)老保險立法的貫徹執(zhí)行由國家審計機關(guān)定期監(jiān)督，嚴格監(jiān)督養(yǎng)老保險基金的收入、支出、投資等過程。三是審計監(jiān)督。國家審計機關(guān)定期對養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的財務(wù)收支及管理進行依法審計，其審計結(jié)果向社會大眾公布，從而使違紀行為得以杜絕和減少發(fā)生。四是社會監(jiān)督。新的社會監(jiān)督機構(gòu)由國家、用人單位、勞動者、公民等各方代表組成，實行全面監(jiān)督養(yǎng)老保險工作，社會監(jiān)督的職能充分發(fā)揮。社會保險基金監(jiān)督舉報制度的建立，監(jiān)督舉報辦法的制定，通過監(jiān)督電話、公共媒體等多種渠道，接受各界對違反使用社會保險基金的舉報，以加大力度查處違規(guī)動用基金的行為等。

3、階段性提高退休年齡

階段性提高退休年齡，特別是婦女的退休年齡，從而老年撫養(yǎng)比例降低，養(yǎng)老金發(fā)放的沉重壓力減輕。提高退休年齡，在減少退休人口的同時還可以相應(yīng)地增加在職人口的數(shù)量，從而可以降低贍養(yǎng)比率。有研究表明，中國目前的退休年齡如果各提高 5 歲的話，當(dāng)前退休人口會減少 1000 萬，在支付水平不變的前提下，養(yǎng)老金的支出可以減少1/3。

影響?zhàn)B老金負擔(dān)水平的一個基本因素是退休年齡。一般情況下，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定時，如果退休年齡提高，平均享受養(yǎng)老金年限就會縮短，從而養(yǎng)老金負擔(dān)就會降低。50 年代初規(guī)定男性 60 歲和女性 55 歲的退休年齡，而當(dāng)時我國居民平均預(yù)期壽命為 49 歲，但目前我國人口平均壽命己上升到 70 歲左右，所以，我國存在著較大的空間提高退休年齡。自然，加劇就業(yè)壓力是提高職工的退休年齡在短期內(nèi)遇到的難題，但是，就中長期來講，無論是對促進養(yǎng)老保險制度的順利轉(zhuǎn)制，還是提高我國經(jīng)濟的國際競爭力而言，提高職工的退休年齡都是大大有益的。具體操作中可采取逐步提高退休年齡，推動經(jīng)濟的持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

4、逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值

既安全又高效地管理和運營養(yǎng)老保險基金，對于保證養(yǎng)老金定額支付需求，提高經(jīng)濟效益，促進國家經(jīng)濟發(fā)展，都是非常重要的一個問題。政府部門管理的方式中，養(yǎng)老保險基金會被當(dāng)成政府部門專用資金的來源，因此，如果服從于政治目的而不服從于非經(jīng)濟效益，這樣對基金的保值增值不僅沒有幫助，消費、赤字的危險性還會得到助長、鼓勵。當(dāng)然，若由非政府部門經(jīng)營管理養(yǎng)老保險基金，則政府相應(yīng)的職能部門有必要來對這些民間的養(yǎng)老保險基金經(jīng)營機構(gòu)進行金融和財務(wù)方面的全面監(jiān)控，我們?yōu)榱朔乐刮璞仔袨?，基金?jīng)營的法定資本金制度、財務(wù)公開和效績評估以及嚴格的經(jīng)濟處罰制度就要逐步建立健全起來，使與養(yǎng)老保險基金的經(jīng)濟機構(gòu)涉及投資范圍、投資方式以及有關(guān)風(fēng)險化的政策條件和環(huán)境條件能夠得到相應(yīng)的提供，從而來提高基金投資收益。

不能克服養(yǎng)老保險基金的財務(wù)危機，基金能否保值增值在很大程度上是其決定因素，把基金投入資本市場運營是實現(xiàn)保值增值目標(biāo)必不可少的途徑。20 世紀 80 年代后，養(yǎng)老保險基金投資運營開始在許多國家開始進行，從而來提高基金收益率，以滿足長期支付養(yǎng)老金的需要。在基金的投資運營中，真正解決增值保值問題，需要注意三點：第一，為了確?；鸬陌踩屯暾?，政府必須進行嚴格監(jiān)管；第二，實現(xiàn)盡可能高的投資回報率，基金運營必須引入市場競爭機制；第三，要充分預(yù)計基金運營的長期金融風(fēng)險，并采取有力的措施防范和化解。

5、建立中國特色的養(yǎng)老保險基金管理模式

在我國，企業(yè)的養(yǎng)老需求由于所有制、規(guī)模、性質(zhì)、退休人員負擔(dān)程度的不同而存在巨大差異，社會需求的充分滿足只有多樣化的養(yǎng)老保險產(chǎn)品才能提供，企業(yè)年金計劃的出臺就是其中之一，統(tǒng)一規(guī)范團體年金產(chǎn)品，提升養(yǎng)老保險供給能力。

從政府控制的養(yǎng)老保險基金管理模式到政府部門嚴格監(jiān)管的養(yǎng)老保險基金管理模式是基金管理必須經(jīng)歷的兩個步驟。一是養(yǎng)老保險基金管理過渡模式的構(gòu)建?；I集基金的管理由獨立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)專門、專項負責(zé)，投資運營個人賬戶基金和統(tǒng)籌結(jié)余基金則由政府控制下的養(yǎng)老保險基金管理公司專門負責(zé)，并嚴格限定養(yǎng)老保險基金的投資范圍，從而使養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督制度逐步建立和完善。二是養(yǎng)老保險基金的長遠模式的構(gòu)建。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金的管理主要由社會保險機構(gòu)專門負責(zé)，養(yǎng)老保險基金管理由政府部門制定嚴格的養(yǎng)老金法律法規(guī)，且養(yǎng)老保險基金投資運營由較獨立的養(yǎng)老保險基金公司進行。

第三篇：關(guān)于我國失業(yè)保險制度的調(diào)研報告

關(guān)于我國失業(yè)保險制度的調(diào)研報告 摘要

在市場經(jīng)濟體制下，由于經(jīng)濟增長的周期性和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變動等原因，社會難以實現(xiàn)對勞動力的均衡配置，因此失業(yè)成為一種正常的、經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象。長期以來，各國采取各種措施增加就業(yè)機會，降低失業(yè)率，同時也制定了各種失業(yè)保障制度來保障失業(yè)者及其家庭的基本生活，并使在失業(yè)期間獲得培訓(xùn)機會，提高其再就業(yè)的能力。在失業(yè)保障制度中，最基本的就是失業(yè)保險制度。建立失業(yè)保險制度，保障失業(yè)者及其家庭的基本生活，通過被動的承擔(dān)風(fēng)險和主動的促進就業(yè)，起到了調(diào)節(jié)勞動力供需、實現(xiàn)收入再分配、緩解社會經(jīng)濟動蕩和促進社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。目前，失業(yè)保險制度在許多國家已經(jīng)具有多年的實踐經(jīng)驗并取得了較好的成效。我國自改革開放以來，也開始逐步建立失業(yè)保險制度，現(xiàn)已初步形成具有中國特色的失業(yè)保險制度。但是，我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度在當(dāng)前的金融危機的經(jīng)濟形勢下，面對不斷增加的失業(yè)人口，越發(fā)顯得保障乏力。我們該如何使失業(yè)保險制度在更大的范圍內(nèi)發(fā)揮作用，如何使失業(yè)保險制度的促進就業(yè)功能在更大的程度上得到發(fā)揮，這已經(jīng)成為我國乃至世界各國共同研究的重點。本文主要對失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀進行分析，提出了我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度存在的問題，并借鑒國外的先進經(jīng)驗，同時結(jié)合我國的具體國情，對改進我國的失業(yè)保險制度提出針對性的建議。本文主要采用文獻研究的寫作方法，主要的思路是“理論基礎(chǔ)分析一現(xiàn)狀分析一對策建議“。文章共分為四大部分：第一部分主要研究了選題的研究背景和選題的意義；第二部分主要是失業(yè)保險制度研究的理論基礎(chǔ)；第三部分主要是對失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀進行分析并指出現(xiàn)行的失業(yè)保險制度中存在的主要問題；第四部分主要是借鑒國外失業(yè)保險制度的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國的實際情況，提出對策建議來促進就業(yè)。關(guān)鍵詞：失業(yè)失業(yè)保險對策建議 Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity.In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurance system.Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through passive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development.Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results.Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics.However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection.How do we make the unemployment insurance system in a larger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study.In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward China's current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with China's specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations.This paper uses methods of writing literature, the main idea is to ”theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.“ Article is divided into four parts: the first part of the main topics of the research background and the topics of significance;second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical basis for the study;The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, the main problems;fourth component is to learn from successful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with China's actual situation and put forward policy proposals to promote employment.Keyword:Unemployment;Unemploymentinsurance;Countermeasure;Suggest

一、前言

(一)我國失業(yè)保險制度研究的重要意義

1、完善的失業(yè)保險制度能促進社會穩(wěn)定、和諧 隨著我國市場經(jīng)濟運行機制的建立，集體企業(yè)和國有企業(yè)體制進行不斷深入的改革，我國的城鎮(zhèn)化水平進程加快，逐步打破了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。2007年，國有企業(yè)1200多萬人已經(jīng)面臨失業(yè)，集體企業(yè)有大約400萬人也面臨失業(yè)。從我國的勞動力供給情況來看，到2010年，我國的城鎮(zhèn)新增勞動力供給5000萬人，而從需求來看，勞動力新增就業(yè)崗位只有4000萬個，有1000多萬的勞動力也將面臨失業(yè)。同時農(nóng)村的剩余勞動力還不斷向城市涌進，城鎮(zhèn)的新生勞動力以每年1000萬的速度遞增。由于近來受金融危機的影響，高校畢業(yè)生的就業(yè)問題和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)問題逐漸凸顯出來，并且下崗職工的再就業(yè)形勢不容樂觀。失業(yè)大軍在不斷擴充，勞動力的供需矛盾越來越明顯，導(dǎo)致我國的就業(yè)壓力巨大，就業(yè)形式十分嚴峻。就業(yè)問題已成為我國改革進一步深化的瓶頸，在市場經(jīng)濟的條件下，就業(yè)和社會保障是不可分割的整體，在社會保障制度各子系統(tǒng)中，失業(yè)保險制度對就業(yè)最直接。象我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟水平和財力也決定了不可能把大量年輕、缺乏技能的失業(yè)者養(yǎng)起，但是如果不把就業(yè)問題處理好，兩級分化會越來越嚴重，貧富差距會進一步加大，社會的穩(wěn)定會受到嚴重的威脅。所以我國建立完善的失業(yè)保險制度迫在眉睫。我國應(yīng)該根據(jù)自己的政治、經(jīng)濟和人口的現(xiàn)實情況，并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立適合中國國情的新型失業(yè)保險制度。眾所周知，失業(yè)保險的目標(biāo)主要是保障盡可能多的失業(yè)者失業(yè)期間的基本生活，來維持社會穩(wěn)定、縮小勞動者之間的收入差距，還要保證勞動力的合理流動，促進勞動力資源的合理配置和經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)揮“自動穩(wěn)定器”的作用。所以失業(yè)保險制度是失業(yè)保障制度的基礎(chǔ)，沒有規(guī)范、完善的失業(yè)保險制度，社會就不會和諧和穩(wěn)定，市場經(jīng)濟也得不到發(fā)展。

2、完善的失業(yè)保險制度是實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展不可缺少的動力 毋庸置疑，失業(yè)是當(dāng)前市場經(jīng)濟運行中我國社會經(jīng)濟發(fā)展面臨的一大難題。失業(yè)保險制度就是通過對沒有生活來源的貧困者、遭遇不幸者、一切工薪勞動者失去了勞動能力或工作崗位后，給予補助，滿足基本生活需要，消除社會成員的不安全感和解決失業(yè)這個難題。因此可以說失業(yè)保險是保障社會安全的體系，也是構(gòu)建和諧社會的重要的一環(huán)，通過實現(xiàn)個人生活安定而達到整個社會的安定。同時完善的失業(yè)保險制度可促進社會的穩(wěn)定，當(dāng)人們生活穩(wěn)定、安全的時候，也會對經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定起著積極的促進作用。只有經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定才能為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來動力。一個完善的失業(yè)保險制度不僅要提供生活保障的功能，還要有幫助失業(yè)者再就業(yè)和防失業(yè)的功能。因此建立完善、健全失業(yè)保險制度勢在必行。由于失業(yè)問題越來越成為困擾我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題，所以進一步完善失業(yè)保險制度研究不僅具有理論意義，也具有現(xiàn)實意義。(二)我國失業(yè)保險制度的研究背景

1、國外研究現(xiàn)狀及成功經(jīng)驗(1)國外的失業(yè)保險制度現(xiàn)狀 ①日本的失業(yè)保險制度

日本在1947年就根據(jù)失業(yè)保險法實施了失業(yè)保險制度，在受保者失業(yè)后，向其支付失業(yè)補助金，來保障失業(yè)者的生活穩(wěn)定。1974年，日本雇傭保險法出臺，以替代《失業(yè)保險法》，1975年正式實施新的雇傭保險制度。新的雇傭保險制度不僅支付失業(yè)補助，而且還進一步預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定雇用、擴大就業(yè)。1984年，日本失業(yè)保險法又進行了調(diào)整，創(chuàng)設(shè)了“重新就業(yè)補貼”。在1993年，對雇傭保險制度又做了一些修改，修改內(nèi)容有：第一，對大量雇用高齡勞動者的企業(yè)實行獎勵的制度。對高齡勞動者實行“繼續(xù)就業(yè)政策”。第二，規(guī)定退休年齡為60歲，而在70年代中期，退休年齡為55歲。第三，對60歲-65歲的受雇勞動者來說，如果現(xiàn)行工資低于60歲時的退休工資，政府將給予受雇勞動者一定的工資補助。第四，為了使婦女能夠更好的兼顧工作和育嬰，增設(shè)了“育嬰休假補助’’制度，對休假者補助其休假前工資的25％。在1998年，日本失業(yè)保險法律再度調(diào)整，對因護理家人而中止工作的人實行“連續(xù)就業(yè)補助“。同時還設(shè)立了“教育訓(xùn)練補助”制度。從日本的失業(yè)保險體制的發(fā)展歷程來看，日本的失業(yè)保險制度很詳盡，通過有效的經(jīng)濟手段從勞動者和雇傭者兩個方面來刺激勞動力的供給和需求。盡管日本的失業(yè)率一直有上升的趨勢，特別實在金融危機的影響下，但是領(lǐng)取失業(yè)保險的人逐年在增加，而且失業(yè)基金還有結(jié)余，說明日本的失業(yè)保險體制有強大的保障功能。之所以有這么強大的功能，有以下幾個方面的原因：一是日本財政花費大量資金在失業(yè)保險方面，保障了失業(yè)者的基本生活來源。二是政府通過加強職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹來促進就業(yè)。三是政府能有效的預(yù)防失業(yè)，對不裁員的企業(yè)實行獎勵制度。②瑞典的失業(yè)保險制度

瑞典也非常重視失業(yè)保險制度的建設(shè)。瑞典的社會保險在全世界都是搞得最好的。瑞典的失業(yè)保險制度的現(xiàn)行立法是根據(jù)1956年的工會關(guān)聯(lián)辦法和1973年的勞工市場的支持而建立的，是由國家補助的自愿保險和勞動力市場失業(yè)救濟組成的制度。自愿保險項目采取的形式是國家資助，工會主辦，個人自愿參加，由工會或自我雇傭者組織成立失業(yè)保險基金會，向失業(yè)者提供失業(yè)保險金。自愿保險項目覆蓋的范圍很廣，包括了65歲以下的參加了工會或者自我雇傭者組織的失業(yè)保險基金會的雇員或自我雇傭者。勞動力失業(yè)救濟項目由政府部門實施，為那些沒有參加失業(yè)保險而設(shè)置的勞動力市場進行現(xiàn)金救濟。它覆蓋了那些沒有參加自愿保險項目的雇員和20歲以上正在求職的年輕人。勞動力市場救助是從1974年開始，由勞動力市場局和各省及市場勞動部門負責(zé)行政監(jiān)督，由全國社會保障局和地方社會保障部門主管此項救濟金的發(fā)放。瑞典實施的切實可行的失業(yè)保險政策，使得就業(yè)水平在西方居前列，失業(yè)率在90年代一直保持3％左右，除了在1993年略高于日本和美國。在戰(zhàn)后70年來，瑞典針對就業(yè)采取的失業(yè)保險制度是有很大成效的。瑞典所首創(chuàng)的變被動保障為積極保障的勞動力市場失業(yè)保險政策為我們提供了極為成功的經(jīng)驗。完善的失業(yè)保險制度除了具有為失業(yè)者提供基本生活的功能外，還具有幫助失業(yè)者再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。瑞典積極創(chuàng)新就業(yè)機會，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，使勞動力市場更加活躍，另外在瑞典，只要加入失業(yè)保險基金就可以領(lǐng)取失業(yè)津貼，即使沒有加入失業(yè)保險基金，也可以領(lǐng)取失業(yè)救濟金。失業(yè)保險覆蓋了幾乎所有失業(yè)人員。這些措施既解決了大部分勞動力就業(yè)，又促進了社會的穩(wěn)定。③德國的失業(yè)保險制度

德國實行強制性和自愿性相結(jié)合的雙重制度。1927年聯(lián)邦德國頒布了《失業(yè)介紹法》和《失業(yè)保險法》，開始建立失業(yè)保險制度。1969年頒布了《勞動促進法》和《職業(yè)培訓(xùn)法》，使失業(yè)保險體系逐步得以完善。1974年又頒布了<失業(yè)救濟條例》，使失業(yè)保險更加法律化、規(guī)范化。德國建立失業(yè)保險制度的目的在于通過向失業(yè)者支付失業(yè)補貼和失業(yè)救濟，以維持他們的基本生活。

失業(yè)保險的實施范圍，包括全體的受雇人員，農(nóng)業(yè)人員、家務(wù)工人、學(xué)徒和接受培訓(xùn)的人員也包括在內(nèi)。但不包括臨時工和家庭手工業(yè)者。

失業(yè)保險的資金主要有三個來源，分別是雇主按工資總額的2．05％繳納失業(yè)保險費；雇員按收入的2．05％繳納失業(yè)保險金；政府根據(jù)《就業(yè)促進法》給予補貼，并補貼任何虧損。政府還負擔(dān)失業(yè)救濟費用，并為失業(yè)者繳納保險費。

失業(yè)保險的給付條件。一是受保人最近三年內(nèi)起碼受雇360天(季節(jié)工人180天)；二是失業(yè)介紹所登記失業(yè)，具有工作能力并愿意接受工作介紹；三是失業(yè)，或一周工作少于20小時。對于自動離職、有不良行為、不接受培訓(xùn)或再培訓(xùn)者將取消領(lǐng)取失業(yè)保險金的資格。此外，建筑行業(yè)的工人因氣候惡劣停工，可享受特種救濟金。在特定的情況下，雇員由企業(yè)安排從事較少的工作周，可得到特種救濟金，彌補收入的暫時損失。

失業(yè)保險金的給付標(biāo)準和期限。給付標(biāo)準為受保人失業(yè)前稅后收入的68％。從失業(yè)的第一天起支付16～52周(年滿49歲者，至多28周)，視受保人受雇時間的長短而定(享受最高52周的，需受保156周)。

德國還實行了失業(yè)援助計劃，對于無權(quán)享受正常保險金和在正常保險金給付期過后的失業(yè)者，按在職稅后收入的58％支付(獨身者為56％)救濟金，無期限限制。失業(yè)援助計劃的資金完全由政府財政負擔(dān)，其待遇水平比失業(yè)保險給付標(biāo)準低。德國實行失業(yè)援助計劃的目的在于促進失業(yè)人員的再就業(yè)。為失業(yè)人員提供了多層次的保險制度，避免了部分失業(yè)者因未能就業(yè)而陷入生活貧困、就業(yè)更加困難的情況。(2)國外失業(yè)保險制度的經(jīng)驗

西方各國在實施失業(yè)保險制度已經(jīng)有半個多世紀的歷史了，在不斷的實踐過程中，創(chuàng)造了很多寶貴的經(jīng)驗，主要有以下幾個方面的經(jīng)驗。第一，失業(yè)保險逐步向多重保障發(fā)展，建立了復(fù)式保障結(jié)構(gòu)。如失業(yè)保險和失業(yè)救濟相結(jié)合、失業(yè)保險與企業(yè)失業(yè)補助的結(jié)合等。這對提高失業(yè)者及其家庭的基本生活保障程度都有較大的作用。

第二，普遍強調(diào)失業(yè)保險的給付條件。如法定勞動年齡、非自愿失業(yè)、必要的勞動經(jīng)歷、繳納保險費的年限等。各國在實施過程中由于國情不同，在給付條件方面的側(cè)重點也有所不同。有的國家非常強調(diào)就業(yè)期，以表明保險對象有勞動能力且有勞動愿望，因此有非常嚴格的就業(yè)期規(guī)定。有的國家在情調(diào)就業(yè)期的同時，根據(jù)失業(yè)率的變化來規(guī)定就業(yè)期的長短。

第三，約有半數(shù)以上的國家要求企業(yè)、個人、政府三方共同承擔(dān)保險費用。以日本、英國、德國等國家為典型。

第四，給付標(biāo)準方面。目前許多國家的失業(yè)保險給付水準都有一種標(biāo)準化趨勢，即一般都在本人原工資收入的40％-60％之間。國際勞工組織的第102號公約所規(guī)定的給付標(biāo)準為“四口之家給付標(biāo)準應(yīng)達到原工資收入的45％以上一。不少國家為了與失業(yè)救濟拉開距離，把給付標(biāo)準定在最低工資的標(biāo)準之上。第五，把促進就業(yè)作為失業(yè)保險制度的重要內(nèi)容。比如德國就把促進失業(yè)人員再就業(yè)作為一項重要任務(wù)，按《勞動促進法》規(guī)定，德國的失業(yè)保險金不僅用于為失業(yè)者支付失業(yè)補貼和失業(yè)救濟，還用于包括就業(yè)介紹、職業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育等增加就業(yè)機會的工作中。在支持再就業(yè)培訓(xùn)方面，有些國家的做法是對參加培訓(xùn)并取得資格證書的失業(yè)人員，有增加失業(yè)保險金給付額的獎勵；參加培訓(xùn)的失業(yè)者可延長失業(yè)保險給付期、享受生活補貼等。

2、國內(nèi)研究現(xiàn)狀 我國的失業(yè)保險制度建立較晚，自從1986年建立以來，對促進失業(yè)人員再就業(yè)、保障失業(yè)人員的基本生活等方面發(fā)揮了積極的作用。失業(yè)保險是失業(yè)保障制度的重要組成部分，它除了受社會經(jīng)濟發(fā)展總體水平的影響外，還與各國的國情息息相關(guān)。近年來，我國的理論界和實務(wù)工作部門對失業(yè)保險的制度模式、改革方向等方面有～些探討，但也引起了一些爭議。這些問題的探討對我國失業(yè)保險制度的改革和發(fā)展具有重要的意義，所以我國失業(yè)保險制度的研究引起了研究者的廣泛關(guān)注。

許多研究者對我國失業(yè)保險制度研究進行了深入的理論探索和實踐，針對我國當(dāng)前失業(yè)保險制度中存在的問題提出了寶貴的建議和對策。現(xiàn)有的研究主要集中在我國失業(yè)保險制度存在的主要問題以及為什么我們要完善失業(yè)保險制度的原因，從而提出了完善我國失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的對策和建議。第一，關(guān)于現(xiàn)行失業(yè)保險制度存在的主要問題，主要有失業(yè)保險的覆蓋面低、體系結(jié)構(gòu)單

一、基金面臨支付危機等。隨著改革的進一步深入，失業(yè)的嚴重性加劇，2003年底，“再就業(yè)服務(wù)中心的退出’’，導(dǎo)致失業(yè)保險獨立支撐失業(yè)保障體系，如果沒有新的資金資助，失業(yè)保險將很難支撐下去。這一系列問題影響了失業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展{王文甫，2008(4)；陳姣娥，2005(11)}。另外楊方方、鄭功成的《中國失業(yè)保障體系的現(xiàn)狀和未來挑戰(zhàn)》分析了失業(yè)保險制度實施上的困難，以及在實施失業(yè)保險制度的過程中管理水平的不健全和監(jiān)督監(jiān)管上形同虛設(shè)，力度不強。還有的學(xué)者認為我國的失業(yè)保險管理體制分散和失業(yè)保險金收繳困難影響失業(yè)保障工作的正常運轉(zhuǎn)。因為地方政府要拿出大量資金來從事失業(yè)保險工作，另外由于國有企業(yè)經(jīng)濟效益的下降，從企業(yè)收取保險金的困難加大，影響了失業(yè)保險工作的正常運轉(zhuǎn){梁衛(wèi)雄，2007(4)}。第二，關(guān)于要完善失業(yè)保險制度的主要原因，學(xué)者們從三個方面分析了建立和完善失業(yè)保險制度對我國的經(jīng)濟體制改革和社會安定有著重要的作用。第一就是為深化國有企業(yè)改革、搞活國有大中型企業(yè)創(chuàng)造了比較好的外部環(huán)境；第二是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)需要完善失業(yè)保險制度；第三是我國的城市化、工業(yè)化過程的實現(xiàn)需要失業(yè)保險制度的完善。第三，關(guān)于完善失業(yè)保險促進再就業(yè)的對策建議，眾多學(xué)者從不同的角度提出了可行性的建議。主要包括在企業(yè)和個人提供的基金不足的情況下，政府要起到托底的保障作用，而且要在有限的時間內(nèi)，保證失業(yè)者最低生活的前提下，鼓勵失業(yè)者積極去找工作；我國的失業(yè)保險覆蓋的范圍仍然很窄，需要進一步擴大，但在擴大的同時要制定出相應(yīng)的領(lǐng)取者資格的限定條件{應(yīng)永勝，2006(10))。有的學(xué)者認為，要解決我國失業(yè)保險制度中出現(xiàn)的問題，必須從我國的國情出發(fā)，建立一個簡單易行的失業(yè)救助行政管理系統(tǒng)；與社會救濟相結(jié)合解決失業(yè)人員的生活保障問題，弱化失業(yè)人員對政府和社會的過分依賴{趙宇峰，2004(2)}。有的學(xué)者認為，在理順失業(yè)保險的管理體制同時要完善失業(yè)保險的支付制度，加強失業(yè)保險的法制建設(shè){應(yīng)永勝，2006(4)}。還有的學(xué)者主張，在我國失業(yè)保險制度進一步完善的過程中，要盡快建立我國的失業(yè)公積金制度，即使失業(yè)公積金制度不能成為我國失業(yè)保險制度的主要類型，但至少可以通過它的運作來激發(fā)人們的獨立意識和再就業(yè)動力，以此來解 決在經(jīng)濟發(fā)展過程中越來越嚴重的失業(yè)問題{任碧云，2003(8))。此外，還有一些學(xué)者著重研究了國外的失業(yè)保險制度建設(shè)，分析了國外的失業(yè)保險建設(shè)覆蓋范圍、資金來源、失業(yè)保險的待遇，為我國的失業(yè)保險制度建設(shè)提供了借鑒的經(jīng)驗。例如：要擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，使每一個失業(yè)人員都能保障最低的生活水平。加大失業(yè)保險基金的籌資渠道，在基金上鼓勵和動員企業(yè)和社會各界的積極資助，拓寬基金的來源。還有就是進一步加強失業(yè)保險的法制建設(shè)，盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套的法律，以維護失業(yè)保險法律的真正效力。

二、調(diào)研的目的：

1、對我國的失業(yè)保險制度進行研究有助于改變社會不穩(wěn)定的局面失業(yè)保險的基本功能是保障失業(yè)人員的基本生活，維護社會穩(wěn)定。這與我國構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)是一致的，構(gòu)建和諧社會要求是要以人為本，發(fā)展成果要由人民共享，促進社會穩(wěn)定。本文研究了失業(yè)保險促進社會穩(wěn)定的重要意義。對于整個社會而言，失業(yè)意味著失去了參與社會經(jīng)濟生活、獲得社會歸屬感的最重要的機會，從而使自己的物質(zhì)要求和精神要求得不到滿足回，搶劫、扒竊、謀財害命等犯罪活動也會增加。因此，失業(yè)率的提高必將成為社會穩(wěn)定的消極因素，失業(yè)也必將威脅著一個社會的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟的健康發(fā)展。2009年4月20日，人力資源社會保障部副部長張小建提出“要充分認識穩(wěn)定就業(yè)的重要性和緊迫性，一手抓擴大就業(yè)，一手抓穩(wěn)定就業(yè)，充分發(fā)揮失業(yè)保險預(yù)防失業(yè)的作用。把穩(wěn)定就業(yè)作為失業(yè)保險的首先任務(wù)?！纱丝梢?，穩(wěn)定就業(yè)是多么的重要，只有穩(wěn)定了就業(yè)，改善目前的失業(yè)保險制度，使勞動者的基本生活得到保障，有利于勞動者的身心健康，為勞動者素質(zhì)提高和勞動者再生產(chǎn)的順利進行提供基本保障，對社會也將起到穩(wěn)定的作用，成為社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)壓器“。完善失業(yè)保險制度是當(dāng)前迫在眉睫的任務(wù)，對社會的穩(wěn)定有重要意義。

2、分析我國失業(yè)保險制度存在的問題及重要性和緊迫性我國的失業(yè)保險制度建立比較晚，但是經(jīng)過二十幾年的探索，也逐步在走向成熟。在當(dāng)前的金融危機形勢下，失業(yè)人數(shù)的不斷增加，我國現(xiàn)有的失業(yè)保險體制已經(jīng)應(yīng)付不了，從而也暴露出我國失業(yè)保險體制中存在的問題。本文研究和分析了我國的失業(yè)保險體制存在的問題和完善失業(yè)保險的重要性及緊迫性，存在的問題主要包括：第一，目前的失業(yè)保險的實施范圍小，還不能完全解決所有社會成員的失業(yè)保險問題。第二，失業(yè)保險體系結(jié)構(gòu)單一，失業(yè)保險資金來源單一。第三，失業(yè)保險的立法層次低，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律責(zé)任。第四，失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次低，資金運用不合理，管理散亂。第五，失業(yè)保險金面臨支付結(jié)余，如何來合理運用這部分結(jié)余資金。第六，缺乏相應(yīng)的資格審核機構(gòu)，導(dǎo)致失業(yè)保險的資格條件審核不嚴格。第七，我國政府對失業(yè)者的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力較弱。完善失業(yè)保險既是社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的需要，也是加快城市化、工業(yè)化進程的推動力。

3、提出改進我國失業(yè)保險制度的對策建議

目前，西方發(fā)達國家的失業(yè)保險體制比較完善，因為這些國家勞動力市場的組織程度較高，為失業(yè)保險制度提供了一定的基礎(chǔ)，而我國的失業(yè)保險制度雖然也取得了一定的成就，但是還不夠完善，還不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟形勢的需要。針對我國失業(yè)保險存在的問題，本文在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出有針對性的對策建議。國外的成功經(jīng)驗主要包括：第一，要把失業(yè)保險的管理體制理順。第二，完善失業(yè)保險金的支付制度。第三，將消極的救助變?yōu)榉e極的就業(yè)保障，充分發(fā)揮促進就業(yè)的功能。第四，加強失業(yè)保險的法制建設(shè)。第五，開征社會保障稅。第六，保險基金不能過多依賴國家稅收，應(yīng)由政府、業(yè)、職工三方面來共同籌集。建設(shè)我國失業(yè)保險體制的主要措施：第一，要擴大失業(yè)保險的覆蓋面。第二，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三，與社會救濟相結(jié)合來解決失業(yè)人員的生活保障問題。第四，完善積極的就業(yè)對策。第五，就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府主導(dǎo)和整個社會的參與。第六，建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)保險金監(jiān)測制度。第七，進一步使失業(yè)保險政策制度化。

三、調(diào)研的方法

1、文獻研究法

文獻研究法主要指搜集、鑒別、整理文獻，并通過對文獻的研究，形成對事實科學(xué)認識的方法。文獻法是一種古老、而又富有生命力的科學(xué)研究方法。對現(xiàn)狀的研究，不可能全部通過觀察與調(diào)查，它還需要對與現(xiàn)狀有關(guān)的種種文獻做出分析。文獻法屬于非接觸性的研究方法。沒有繼承和借鑒，科學(xué)不能得到迅速的發(fā)展，決定了人們在研究先前的歷史事實時需要借助于文獻的記載，在發(fā)展科學(xué)領(lǐng)域時需要繼承文獻中的優(yōu)秀成果?，F(xiàn)代科學(xué)研究不僅需要以人之間協(xié)作為條件，同樣需要以利用前人的研究勞動成果為條件。一般來說，科學(xué)研究需要充分地占有資料，進行文獻調(diào)研，以便掌握有關(guān)的科研動態(tài)、前沿進展，了解前人已取得的成果、研究的現(xiàn)狀等。這是科學(xué)、有效、少走彎路地進行任何科學(xué)工作的必經(jīng)階段。文獻法的一般過程包括五個基本環(huán)節(jié)，分別是：提出課題或假設(shè)、研究設(shè)計、搜集文獻、整理文獻和進行文獻綜述。本文主要采用了文獻研究法，通過收集、整理關(guān)于失業(yè)保險方面的文獻資料，指出現(xiàn)行失業(yè)保險的現(xiàn)狀，并提出適合我國形勢的失業(yè)保險的建議和措施。

2、定性和定量法

定量分析方法則是對用數(shù)量所描述的內(nèi)容，或者其他可以轉(zhuǎn)化為數(shù)量形式的數(shù)據(jù)進行分析和處理的方法。定量分析是假定概念的成立，并對其進行數(shù)值上衡量。定性分析法稱“非數(shù)量分析法’’，主要依靠預(yù)測人員的豐富實踐經(jīng)驗以及主觀的判斷和分析能力，推斷出事物的性質(zhì)和發(fā)展趨勢的分析方法，屬于預(yù)測分析的一種基本方法。這類方法主要適用于一些沒有或不具備完整的歷史資料和數(shù)據(jù)的事項。本文運用定量分析法，根據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)來說明了我國當(dāng)今的失業(yè)和失業(yè)保險金的情況，并運用了定性分析法，借鑒國外的先進失業(yè)保險制度方面的經(jīng)驗，結(jié)合了我國的實際情況，總結(jié)出我國失業(yè)保險制度的發(fā)展趨勢。我國當(dāng)今的失業(yè)和失業(yè)保險金的情況，并運用了定性分析法，借鑒國外的先進失業(yè)保險制度方面的經(jīng)驗，結(jié)合了我國的實際情況，總結(jié)出我國失業(yè)保險制度的發(fā)展趨勢。

3、調(diào)查法

它是指調(diào)查者以正確的理論與思想作指導(dǎo)，通過訪談、開座談會、問卷、測驗等手段，有計劃地廣泛了解(包括口頭的或書面的，直接的或間接的)、掌握有關(guān)具體情況的歷史、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，或有關(guān)的成果和經(jīng)驗、問題和教訓(xùn)，并在大量掌握材料的基礎(chǔ)上，進行分析綜合，得出科學(xué)的結(jié)論。調(diào)查法一般是不受時間和空間的限制，可以通過多種手段收集資料。采用調(diào)查法，收集資料的手段多、速度快，涉及人數(shù)和問題的范圍廣。它可以通過訪問、座談、問卷、測驗等多種手段向熟悉研究對象的第三者或當(dāng)事人了解情況；也可以通過測驗、收集書面材料等途徑了解情況，掌握具體的現(xiàn)狀。調(diào)查法的全過程，一般分為確定調(diào)查課題，制定調(diào)查計劃；收集資料；整理資料；總結(jié)、撰寫調(diào)查報告四個步驟。本文是在通過調(diào)查的基礎(chǔ)上，廣泛了解我國失業(yè)保險的現(xiàn)實情況，從而提出針對解決我國失業(yè)保險中存在問題的有效措施。

四、調(diào)研內(nèi)容

(一)我國的失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀

1、我國失業(yè)存在的特殊性

由于我國長期產(chǎn)業(yè)政策的失誤，導(dǎo)致第一、二、三產(chǎn)業(yè)分布格局不合理。勞動力大量分布在第一產(chǎn)業(yè)，資本卻主要集中在第二產(chǎn)業(yè)。而且，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，充分就業(yè)是社會主義體制優(yōu)越性的表現(xiàn)，國家強制安排就業(yè)，實行“低工資、高就業(yè)”的就業(yè)政策。在這種政策的實施下，首先企業(yè)是無法選出有競爭能力的人才，其次是勞動者也無法根據(jù)自己的能力自主擇業(yè)，使勞動者喪失了就業(yè)的熱情。同時，我國的隱性失業(yè)和隱性就業(yè)問題比較嚴重。隱性失業(yè)人員主要有大量的農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和國有企業(yè)存在的在職失業(yè)人員。長期以來，政府是堅持富余人員企業(yè)自主消化。目前，面臨的最難的就是國有企業(yè)存在的大量的富裕人員，使企業(yè)的負擔(dān)太重，無法自主消化，據(jù)估計，我國的隱性就業(yè)人員已達1500萬以上，隨著市場機制的變化，隱性失業(yè)人員逐漸明顯化。而與隱性失業(yè)相對的隱性就業(yè)在西方國家被稱為非公開就業(yè)。在我國，有的人在從事第一職業(yè)時，態(tài)度不認真，甚至還有的人干脆以請病假、辦病退為借口不上班，這樣是一方面在享受著單位的福利，另一方面在大力發(fā)展第二職業(yè)。于是，這些隱性就業(yè)人口存在著雙重保障，而那些下崗工人卻沒有保障，造成本來就短缺的失業(yè)保險基金的負擔(dān)更重，造成了人力資源和失業(yè)保險基金的浪費。

2、我國失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀 經(jīng)過二十余年的探索和變革，我國已經(jīng)初步建立了具有失業(yè)預(yù)防、就業(yè)扶助和失業(yè)保險的多元化功能的失業(yè)保障制度。我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度是1999年1月國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》，按照《失業(yè)保險條例》，我國的失業(yè)保險制度已經(jīng)具有較全面的內(nèi)容和完整的管理體系。我國的失業(yè)保險工作已進入了一個新的發(fā)展時期，正朝著“制度完善，資金雄厚，管理服務(wù)優(yōu)良’’的目標(biāo)健康發(fā)展?；緝?nèi)容如下：其一，就覆蓋范圍來看。我國的失業(yè)保險實

施范圍包括所有的城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工∞。這里的城鎮(zhèn)企業(yè)指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。其二，失業(yè)保險的資金來源。包括城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險費、政府提供的財政補貼、失業(yè)保險金的利息、依法納入失業(yè)保險基金的其他資金等。其中城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工按照本人工資的l％繳納失業(yè)保險費。其三，失業(yè)保險金的給付期。失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為24個月，最短為12個月；累計繳費時間慢5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為24個月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費時間重新計算，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限合并計算，但最長不得超過24個月①。其四，失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準。按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準、高于城市居民最低生活標(biāo)準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。其五，失業(yè)保險金的支付項目。包括失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險期間的醫(yī)療補助金、喪葬補助金、失業(yè)保險期間接受培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補貼以及國務(wù)院規(guī)定或批準的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用。其六，失業(yè)保險的資格條件②。一是按規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按規(guī)定履行繳費義務(wù)滿一年的。二是非因本人的意愿中斷就業(yè)而又愿意就業(yè)者。(二)失業(yè)保險制度存在的主要問題

1、失業(yè)保險的覆蓋面低

《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇?！瘡睦碚撋现v，在市場經(jīng)濟中，勞動者一旦非因本人意愿中斷就業(yè)、失去工資收入，其生活將面臨困難，再就業(yè)也需要相應(yīng)的幫助，所以，這類勞動者失業(yè)后應(yīng)當(dāng)?shù)玫浇?jīng)濟補償和再就業(yè)方面幫助，使其盡快度過難關(guān)。目前我國的失業(yè)保險僅覆蓋城鎮(zhèn)單位的正式職工，而非公有制經(jīng)濟、私營企業(yè)及其他類型企業(yè)的參保人員極少，大量農(nóng)村剩余勞動力和城鎮(zhèn)下崗職工沒有納入到失業(yè)保險的范圍中。根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒提供的統(tǒng)計資料，2002年參加失業(yè)保險的人數(shù)為10182萬人，占城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)的41．1％，其中國有企業(yè)職工為9259．2萬人，90％以上參加了失業(yè)保險。由此可見，參加失業(yè)保險的人中，國有企業(yè)的人還是占了大多數(shù)。隨著就業(yè)形式的多樣化，非公有制企業(yè)已經(jīng)成為我國解決就業(yè)的主要途徑，但是沒有享受失業(yè)保險的人會越來越多。這樣會限制非公有制企業(yè)的發(fā)展，不利于促進就業(yè)。總的來說，現(xiàn)行的失業(yè)保險還是存在著覆蓋面低的問題。

2、失業(yè)保險體系結(jié)構(gòu)單一

在我國長期處于處于勞動力供大于求的背景下，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，曾使大批職工失去工作崗位，下崗問題是中國經(jīng)濟體制特別是企業(yè)改革過程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)。下崗職工基本生活保障是在社會保障體系不健全、勞動力市場發(fā)育不充分的情況下采取的過渡性措施。到2003年底，隨著“再就業(yè)服務(wù)中心“的退出，下崗失業(yè)保障制度的使命也面臨結(jié)束，國有企業(yè)下崗職工基本生活保障完全歸入失業(yè)保險，就形成了失業(yè)保險獨立支撐失業(yè)保障體系的局面。當(dāng)所有下崗職工納入失業(yè)人員的范圍，將使領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)增加一倍左右，按現(xiàn)行的失業(yè)保險法規(guī)籌集的資金根本無法應(yīng)付需要。目前，受美國金融危機的影響，新一輪的失業(yè)者和下崗職工將使單一支柱的失業(yè)保險面臨巨大壓力。如果不能擴大失業(yè)保險基金的籌資渠道、不能增加失業(yè)保險基金的征收比例，同時又沒有新的資金資助為失業(yè)保險體制分擔(dān)，那么將加重失業(yè)保險的基金負擔(dān)。這種單一的失業(yè)保險制度結(jié)構(gòu)將很難支撐。

3、失業(yè)保險的立法層次低 我國社會保障立法比較滯后，盡管在2004年3月14日全國人大第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》中已經(jīng)明確將社會保障制度納入憲法，但沒有社會保障的專門立法，如《失業(yè)保險條例》僅僅是國務(wù)院頒布的一個行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大或常其委會立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險制度實施的一個基本規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法，這無疑影響它的法律效力。這樣就無法準確把握政府、企業(yè)和個人在失業(yè)保險中的責(zé)任和義務(wù)，對個人權(quán)益的維護和保障無法實現(xiàn)。與此同時，《失業(yè)保險條例》由于欠缺相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定導(dǎo)致它的實施機制較弱：一方面失業(yè)保險基金籌資困難，大部分城鎮(zhèn)企事業(yè)單位不按時上繳失業(yè)保險費，出現(xiàn)失業(yè)保險費“不繳”或“欠繳”行為，據(jù)1998年下半年的統(tǒng)計，全國企業(yè)拖欠保險費總額達365億元。另一方面出現(xiàn)挪用、擠占、截流社會保險基金的行為，據(jù)1999年上半年統(tǒng)計，養(yǎng)老、失業(yè)兩項保險基金被違法挪用、擠占量達133億元。

4、失業(yè)保險的管理體制不順

我國的失業(yè)保險的管理體制不順主要體現(xiàn)在：第一，失業(yè)保險金的支出極不合理，失業(yè)保險資金的使用漏洞十分嚴重。由于我國失業(yè)保險缺乏監(jiān)督管理體制，地方政府對基金的挪用現(xiàn)象尤為嚴重，基金運營過程中亂投資等違規(guī)行為屢見不鮮，這種非正常的保險機制，大大弱化了失業(yè)保險的作用，滋生了腐敗現(xiàn)象。第二，失業(yè)保險的管理體制極不完善?，F(xiàn)行的失業(yè)保險制度并不是一個統(tǒng)一的體系，而是條條管理和塊塊管理相互交叉、分級式保險與行業(yè)性保險各行其是，這樣往往導(dǎo)致業(yè)務(wù)交叉、成本上升。第三，失業(yè)保險內(nèi)部管理機構(gòu)設(shè)置、管理費提取比例等缺乏嚴格的規(guī)范。失業(yè)保險是社會保險的一個重要組成部分，在制度、管理機構(gòu)等方面也都應(yīng)向統(tǒng)一的失業(yè)保險制度過渡。在管理機構(gòu)的設(shè)置上應(yīng)明確規(guī)定其職責(zé)和權(quán)限，保障失業(yè)保險運作的獨立。第四，失業(yè)保險的管理水平不高。特別是在下崗職工歸為失業(yè)者，由統(tǒng)一的部門來管理時，下崗職工、失業(yè)人員、參保人數(shù)、繳費基數(shù)等重要數(shù)據(jù)或多或少存在不準確的情況，源于統(tǒng)計手段落后，管理手段不高。第五，失業(yè)保險的管理體制分散。多年來，我國的失業(yè)保險基金一直采取市、縣分級統(tǒng)籌管理的方式。這使得在經(jīng)濟發(fā)達地方企業(yè)效益好，就業(yè)人員多，征繳基金多，支出較少，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)則反之。這種分散的管理體制導(dǎo)致各地使用保險金的差異很大，不能體現(xiàn)社會互濟、風(fēng)險共擔(dān)的社會保險責(zé)任。

5、失業(yè)保險基金面臨結(jié)余

我國的失業(yè)保險水平低下，但是近年來卻面臨失業(yè)保險基金的結(jié)余。而到2008年9月全國失業(yè)保險基金已經(jīng)結(jié)余1200億元，截止2009年5月全國失業(yè)保險基金滾存結(jié)余1400億元。全國每個省都有結(jié)余，東部七省市結(jié)余大多達幾十億，3個省超過百億。最新數(shù)據(jù)顯示，廣東100多億失業(yè)保險基金結(jié)余中，僅廣州市就占85億元，而其市每年的支出僅在3到5億元。失業(yè)保險基金結(jié)余的原因：其一，并非是地方政府的“失責(zé)”，而是由于90年代末失業(yè)保險制度出臺時，當(dāng)時主要基于大規(guī)模職工下崗失業(yè)的特殊背景，當(dāng)時的功能定位主要是保障基本生活，對促進就業(yè)作了比較嚴格的限制，只有職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹兩項補貼，因而促進就業(yè)的資金支出非常有限。其二，由于我國的失業(yè)率計算并未將大量農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)待業(yè)青年納入其中，失業(yè)保險享受的人群范圍就很有限。如2007年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為29350萬人，而失業(yè)保險參保人數(shù)僅為1 1645萬人，不足城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的一半。

6、失業(yè)者的資格條件審核不夠嚴格

我國失業(yè)保險制度的主要目的在于保障失業(yè)人員基本生活從而促進再就業(yè)，同其他的社會保險相比，其資格條件嚴格而特殊，包括要處于法定勞動年齡、具有勞動能力、非自愿性失業(yè)、失業(yè)后有就業(yè)愿望等。在1999年頒布的《失業(yè)保險條例》對領(lǐng)取失業(yè)保險金的資格作了嚴格的限定，規(guī)定重新就業(yè)者停止領(lǐng)取失業(yè)保險金，不能繼續(xù)享受失業(yè)保險待遇。但是在現(xiàn)實生活中，由于部分規(guī)定較為粗放，在就業(yè)時間的限制上沒有做出具體的規(guī)定，同時欠缺相應(yīng)的資格審核機構(gòu)，導(dǎo)致我國的失業(yè)保險基金存在大量的顯性流失情況，往往使一部分人一邊享有就業(yè)收入一邊領(lǐng)取失業(yè)保險金，這部分人就是人們常說的“隱性失業(yè)者“。目前，我國既沒有對“就業(yè)’’和“失業(yè)”的界限做出明確的規(guī)定，也沒有設(shè)立專門的失業(yè)保險資格審核機構(gòu)，從而無法使真正的失業(yè)者早日進入失業(yè)保險體系，也無法使隱性失業(yè)者退出失業(yè)保險體系。如果我國能象西方發(fā)達國家那樣，對失業(yè)者和就業(yè)者加以區(qū)分，并設(shè)立專門的資格審核機構(gòu)嚴格把關(guān)，建立失業(yè)申報和就業(yè)申報雙重申報制度，這樣一方面使失業(yè)保險金落到實處，另一方面也能解決隱性失業(yè)導(dǎo)致失業(yè)保險金的流失。

7、培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力弱

我國的失業(yè)保障的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)能力弱主要表現(xiàn)在：第一，由于我國的失業(yè)人員中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他們的專業(yè)技術(shù)水平低，一旦失業(yè)時間長，再就業(yè)困難，這使他們對自己喪失信心，產(chǎn)生自卑感，影響重新就業(yè)的努力。對這些失業(yè)者，應(yīng)該首先從心理上幫助他們消除自卑感，全面認識就業(yè)形勢，建立重新就業(yè)的信心。但是目前我國這方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)很薄弱，還有待加強。第二，我國面對現(xiàn)今如此大的就業(yè)壓力，各級政府和有關(guān)部門想法設(shè)法，開辟多方就業(yè)渠道，在諸多方法中，最本質(zhì)的就是加大對失業(yè)人員的培訓(xùn)力度，提高勞動者的素質(zhì)，但是我國用于培訓(xùn)的資金有限，需要先收培訓(xùn)費再進行就業(yè)培訓(xùn)，這樣必然導(dǎo)致失業(yè)人員的培訓(xùn)積極性不高，從而導(dǎo)致政府的培訓(xùn)能力低下。第三，我國政府指導(dǎo)組織下的公共就業(yè)服務(wù)對再就業(yè)，特別是就業(yè)困難群體實現(xiàn)再就業(yè)的作用發(fā)揮不大。主要是我國政府對失業(yè)人員的就業(yè)和生活狀況了解的不充分，所以無法有針對性的對失業(yè)人員進行職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)去向指導(dǎo)、就業(yè)優(yōu)惠和其他就業(yè)服務(wù)，也不能加快失業(yè)人員再就業(yè)。

(三)完善我國失業(yè)保險制度的重要性和緊迫性

1、深化國有企業(yè)改革創(chuàng)造好的外部環(huán)境 國有企業(yè)在我國的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，處于十分重要的地位，同時國有企業(yè)改革的成敗決定著我國經(jīng)濟能否持續(xù)穩(wěn)步的發(fā)展，所以我們把國有企業(yè)改革作為一項重要的任務(wù)來完成。在國有企業(yè)改革的過程中，一些經(jīng)濟體制不活的企業(yè)面臨經(jīng)營困難、效率低下、富余人員較多。企業(yè)大量多余的人員的安置問題成為國企改革的最大障礙。為了消除富余人員帶來的障礙，必須把這部分下崗職工納入到失業(yè)保險的統(tǒng)一體系中。因此，完善失業(yè)保險制度為處于攻堅階段的國有企業(yè)改革創(chuàng)造了好的外部環(huán)境。

2、社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)需要完善失業(yè)保險制度 我國在上世紀70年代末，開始了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，在近30多年的發(fā)展過程中，社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善。在經(jīng)濟全球化的趨勢下，我國企業(yè)在社會主義市場經(jīng)濟體制的運行下參與競爭，必然導(dǎo)致優(yōu)勝劣汰，對于資源配置合理的企業(yè)能獲得較大的生存空間，而對于資源配置不合理的企業(yè)可能會破產(chǎn)從而導(dǎo)致工人失業(yè)，也可能會因為發(fā)展困難而裁員。在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)的過程中，因為有競爭，所以勞動者失業(yè)會頻繁的發(fā)生。為了更好的運行市場經(jīng)濟體制，必須要建立一個完善的失業(yè)保險制度來解決不斷發(fā)生的失業(yè)。因此，完善失業(yè)保險制度是市場經(jīng)濟體制建設(shè)的迫切要求。

3、我國快速的城市化、工業(yè)化過程需要失業(yè)保險制度的完善。

我國在實現(xiàn)快速城市化、工業(yè)化的初期，當(dāng)時我國還處于計劃經(jīng)濟時代，由于大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，提供的就業(yè)崗位也迅速增加，使得大批的農(nóng)村剩余勞動力涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了良好的發(fā)展機遇，而我國的大型國有企業(yè)卻發(fā)展困難。隨著我國加入世貿(mào)組織以來，市場競爭更加激烈，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展面臨許多瓶頸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的崗位隨之減少，而國有大型企業(yè)卻逐步走出困境推動了我國城市化和工業(yè)化的進程。在國家高度重視城市化和工業(yè)化的背景下，由于只重視大中城市的工業(yè)化發(fā)展，忽略小城鎮(zhèn)的工業(yè)化，勢必為社會提供的就業(yè)崗位減少，同時大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力不能實現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)移，加之城市下崗職工和新生勞動力的出現(xiàn)，城市各部門的失業(yè)人口增加，由此可見我國失業(yè)趨勢相當(dāng)顯現(xiàn)。面對如此嚴峻的就業(yè)形勢，除了在快速的城市化、工業(yè)化過程中最大程度的實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移外，還需要努力擴大城市勞動力方面的需求。但是，僅僅靠解決就業(yè)問題來緩解就業(yè)趨勢并不是唯一的途徑，加快建立和完善失業(yè)保險制度也是一項重要舉措。

五、調(diào)研結(jié)論及建議

(一)借鑒國外失業(yè)保險制度建設(shè)的成功經(jīng)驗

1、理順失業(yè)保險的管理體制

發(fā)達國家的失業(yè)保險管理體制有多種形式，有美國、英國、日本等的政府直接管理形式；有德國、法國、意大利等的自治機構(gòu)管理形式；有瑞典、丹麥、芬蘭的工會管理形式。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗并結(jié)合我國的具體國情，采用由勞動者、企業(yè)、政府共同組成有關(guān)機構(gòu)，進行合作式的管理的自治管理機構(gòu)更符合中國的實際。這實質(zhì)上就要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的具體經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的、非營利性的、相對獨立的單位。現(xiàn)在全國建立起的失業(yè)保險機構(gòu)就是這樣的一種組織，雖然是非營利性的單位，但是在職責(zé)、業(yè)務(wù)等方面還很難獨立，在實際操作中還存在著體制不順等現(xiàn)象。理順失業(yè)保險的管理體制、加強失業(yè)保險機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力的相對獨立性，顯然已成為市場經(jīng)濟失業(yè)保險制度過渡的一個突破口。

2、完善失業(yè)保險金的支付制度

失業(yè)保險金的發(fā)放不能單獨依靠失業(yè)來作為衡量標(biāo)準，而應(yīng)從隱性失業(yè)收入和領(lǐng)取失業(yè)保險金的資格進行審查來考慮。在失業(yè)保險金的發(fā)放上，應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的對等，失業(yè)者享受的權(quán)利形式更多樣化，同時對履行義務(wù)不同的失業(yè)者給予不同的待遇。目前，雖然我國已經(jīng)建立了個人繳費制度，但是我國實行的失業(yè)保險金支付標(biāo)準并沒有跟工資聯(lián)系起來，在大部分地區(qū)都發(fā)放絕對平均的失業(yè)保險金額。這樣的失業(yè)保險金支付制度不僅損害了失業(yè)保險的公平性原則，而且降低了人們就業(yè)的積極性。當(dāng)前世界上比較流行的失業(yè)保險觀念，就是按照最低工資發(fā)放失業(yè)保險，這種做法能優(yōu)先的體現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的平等。如法國采取的“按工資的一定比例+定額給付”的做法，這種方式既體現(xiàn)了失業(yè)者個人原工資收入的差異，又照顧到了失業(yè)者之間的公平待遇。另外，在失業(yè)保險金待遇的發(fā)放標(biāo)準上，應(yīng)進一步加強調(diào)查研究，制定出合理的支付標(biāo)準，在條件允許的情況下，可以針對不同的繳費情況實施不同的支付標(biāo)準，學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，采取在初領(lǐng)失業(yè)保險金時，待遇要高些，然后逐漸遞減的原則，逐步建立起與繳費數(shù)量、繳費的時間，多檔次的失業(yè)保險支付制度。同時，對個人繳費數(shù)量越多，可享受的失業(yè)保險待遇越高。對實行多檔次的失業(yè)保險支付制度應(yīng)建立一個最低的標(biāo)準，以保證勞動力市場的正常運行。對于自謀職業(yè)者發(fā)放一次性失業(yè)保險金，作為再就業(yè)的啟動資金。

3、改變消極的救助為積極的就業(yè)保障

一個完善的失業(yè)保險制度除了具有為失業(yè)者提供基本生活保障的功能外，還具備幫助失業(yè)者再就業(yè)的功能。消極的救助是一種事后補償，不僅不能有效的防止失業(yè)而且還會使成本越來越高。因此，改變消極的失業(yè)救助為積極的創(chuàng)造就業(yè)機會，不僅使勞動力市場更加活躍，而且能減少大量的失業(yè)人數(shù)。要完善積極的就業(yè)保障功能，應(yīng)注意以下幾點：第一，抑制解雇。通過增加雇主繳納失業(yè)保險金和穩(wěn)定就業(yè)形勢來限制裁員?；诋?dāng)前的就業(yè)形勢，人力資源社會保障部目前“穩(wěn)定就業(yè)形勢”的政策著力點在于減輕企業(yè)的社保壓力，緩解參保企業(yè)困難、避免大規(guī)模集中失業(yè)的角度切入。如果失業(yè)保險基金提供適當(dāng)?shù)脑?，可以幫助企業(yè)渡過難關(guān)，避免大規(guī)模裁員。第二，調(diào)整失業(yè)保險金中的用于職業(yè)培訓(xùn)的比例。通過對失業(yè)人員進行有效的職業(yè)培訓(xùn)，可以增加在社會中的競爭力。第三，調(diào)整失業(yè)保險給付期的待遇。這種做法是鼓勵失業(yè)者更快就業(yè)，根據(jù)失業(yè)期限的長短來確定給付額。第四，發(fā)揮職業(yè)介紹機構(gòu)的作用。通過職業(yè)介紹機構(gòu)這種渠道，為失業(yè)者提供及時的就業(yè)信息，促進再就業(yè)。

4、加強失業(yè)保險的法制建設(shè)

當(dāng)前我國失業(yè)保險發(fā)展緩慢的重要原因就是立法的滯后，因此我們應(yīng)加強失業(yè)保險方面的法制建設(shè)。早在90年代我國已經(jīng)制定了《失業(yè)保險條列》，但是這僅僅是一個行政法規(guī)，還沒有達到立法的高度，對挪用、侵占保險金等違法行為，處罰力度不夠，所以應(yīng)加強失業(yè)保險方面的法制建設(shè)。主要有三個方面：第一，盡快制定《失業(yè)保險法》，確定失業(yè)保險的對象、失業(yè)保險基金的籌集、失業(yè)保險基金的領(lǐng)取等，從而提高失業(yè)保險體制的運行效率。第二，在’憲法中增加失業(yè)保險方面的條款，來增強失業(yè)保險法律方面的權(quán)威性。第三，明確有關(guān)法律責(zé)任，制定有關(guān)法律條款，發(fā)揮失業(yè)保險法律的真正威懾力。

5、開征社會保障稅

19世紀末，德國首創(chuàng)社會保障稅以來對國際社會影響很大，國際社會進行了廣泛的實踐。社會保障稅是由稅務(wù)部門對所有納稅人征收的用于社會保障支出，并納入國家財政預(yù)算管理的社會保障基金。因此可以通過開征社會失業(yè)保險工薪稅，為失業(yè)保險基金的籌集擴大征繳渠道并提供了穩(wěn)定的收入來源。這種稅制的納稅人主要是我國城鎮(zhèn)各類企業(yè)、機關(guān)、單位及其職工，并在時機成熟時把征稅范圍擴大到農(nóng)村。稅率的制定應(yīng)考慮到我國的現(xiàn)實國情，又要考慮個人的財政負擔(dān)，目前暫行的是低稅率3％左右。失業(yè)保險工薪稅的70％用于地方支出，30％歸中央用于平衡地區(qū)之間的差異。因為此稅的納稅人為企事業(yè)單位和機關(guān)，所以應(yīng)按屬地原則由稅務(wù)機關(guān)負責(zé)按月征收，采用“個人自主申報”“源泉扣繳“相結(jié)合的辦法。開征社會保障稅的主要作用有：第一，社會失業(yè)保險工薪稅具有普遍性和強制性，將徹底改變自愿參保或動員參保的做法，可以強制覆蓋全部企事業(yè)單位、社會團體、個體戶及其職工個人以及其他納稅人。第二，社會失業(yè)保險工薪稅作為中國政府財政收入主要來源的一部分，是國家用以加強宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟杠桿，對于我國的經(jīng)濟、社會發(fā)展具有十分重要的影響。第三，社會保障稅作為稅制改革的重要內(nèi)容，對于加強宏觀調(diào)控，深化改革，擴大開放，促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速發(fā)展起到重要作用。

6、保險基金不能過多依賴國家稅收

失業(yè)保險基金的籌集是失業(yè)保險實施的基礎(chǔ)，不同的行業(yè)，失業(yè)風(fēng)險也不一樣，所以我們應(yīng)根據(jù)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化來調(diào)整失業(yè)保險基金的來源。我們不能過多的依賴國家的稅收，我們應(yīng)該想法來擴大失業(yè)保險基金的籌資渠道。這種區(qū)別性的政策不僅擴大失業(yè)保險基金的來源，還能夠為增加失業(yè)保險基金的積累創(chuàng)造條件。比如可以采用累進失業(yè)保險費率制，在保證基準失業(yè)保險費率的前提下，隨著收入水平的提高而提高失業(yè)保險費率：對于失業(yè)風(fēng)險較大的行業(yè)制定相對較高的失業(yè)保險費率，并考慮財政政策性的補貼等。(二)建設(shè)我國失業(yè)保險制度采取的措施

1、擴大失業(yè)保險的覆蓋面

應(yīng)該最大限度地把社會成員納入到失業(yè)保險的范疇中來。目前我國失業(yè)保險覆蓋范圍大致應(yīng)包括如下幾類：～類是各類企業(yè)、事業(yè)單位及其職工，一類是城鎮(zhèn)個體工商戶招用的雇工，再一類是民辦非企業(yè)單位及其職工，還有社會團體及其專職人員等，對以上人員，應(yīng)該作出全國統(tǒng)一的規(guī)定，將其全部納入失業(yè)保險保障范圍。雖然我國關(guān)于失業(yè)保險的覆蓋范圍比過去有所擴大，但是并不包括農(nóng)民、城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制工人、國家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和國有企業(yè)的下崗職工。就目前來看，要擴大失業(yè)保險的覆蓋面，擴大的重點：一是農(nóng)民合同制工人。在當(dāng)前金融危機的形勢下，農(nóng)民工將是當(dāng)前需要重點考慮納入失業(yè)保險的群體，包括那些尚未參保的跨地區(qū)流動的農(nóng)民工。對納入失業(yè)保險覆蓋范圍的各類用人單位，其招用的農(nóng)民工，凡是與用人單位建立起穩(wěn)定的勞動關(guān)系，并簽訂勞動合同的，都應(yīng)該隨所在單位職工一同加入失業(yè)保險范圍。從長遠來看，把農(nóng)民合同制工人納入失業(yè)保險范圍不僅符合社會經(jīng)濟的發(fā)展目標(biāo)，而且能更好的發(fā)揮失業(yè)保險的作用。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。目前，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工多。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工已不僅僅限于農(nóng)民，還包括許多城鎮(zhèn)勞動者。在市場激烈競爭的時代，失業(yè)同樣威脅著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。特別是對現(xiàn)在這些90后的新生代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民職工來說，重新依賴土地維持生計并不現(xiàn)實。所以，有必要把失業(yè)保險的覆蓋面擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。三是國有企業(yè)的“下崗職工”?！跋聧徛毠ぁ笆俏覈I(yè)人員中的特殊群體，雖然他們下崗了，但是或多或少的和原企業(yè)保持著關(guān)系，而原企業(yè)也不再為他們提供崗位。對于已經(jīng)失去了工作崗位的人來說，下崗就意味著失業(yè)。所以，“下崗職工’’納入統(tǒng)一的失業(yè)保險范圍是失業(yè)保險體制的進一步完善。四是國家公務(wù)員。在公務(wù)員實行聘用制后，以前所謂的“鐵飯碗”也面臨失業(yè)問題。公務(wù)員一旦失業(yè)，如果沒有參加失業(yè)保險，基本生活就很難維持。因此，將公務(wù)員加入失業(yè)保險的范圍是非常必要的。

2、加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

第三產(chǎn)業(yè)既包括高度社會化和現(xiàn)代化的資本密集和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，又包括分散的以手工操作為主的勞動密集型服務(wù)業(yè)。從發(fā)達國家解決就業(yè)的經(jīng)驗來看，第三產(chǎn)業(yè)占整個國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的份額比重較大，是最大的勞動力就業(yè)渠道，但是我國長期以來，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并不充分，增長較慢，第三產(chǎn)業(yè)占整個國民經(jīng)濟的份額較低。IB前來看，我國的許多個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、民營經(jīng)濟等非國有經(jīng)濟大部分都集中在第三產(chǎn)業(yè)，叉因為第三產(chǎn)業(yè)能夠吸引大量的勞動力，是重要的就業(yè)渠道，所以，我國應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加大第三產(chǎn)業(yè)的份額，并在第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部強化技術(shù)、信息、密集型產(chǎn)業(yè)建設(shè)，促進第三產(chǎn)業(yè)升級，加大勞動力的吸納率，從而來緩解我國失業(yè)的緊張狀況。

3、與社會救濟相結(jié)合來解決失業(yè)人員的生活保障問題

任何國家的失業(yè)保險都不可能對所有的失業(yè)人員進行全部的保障，建立和完善失業(yè)保險制度，目的在于最大限度地解決失業(yè)人員的基本生活問題，縮短失業(yè)人員的待業(yè)時間，促進再就業(yè)。但是在現(xiàn)實生活中，由于在職職工的保險年限、工齡、待業(yè)時問等因素的影響，失業(yè)保險金的支付往往無法惠及到所有的失業(yè)人員和失業(yè)人員的整個失業(yè)期限。因此，社會必須建立失業(yè)救濟制度來保障失業(yè)人員的基本生活，進一步完善現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，從而形成一套面向全體社會成員的制度化、規(guī)范化的社會救濟體系。只要社會成員因失業(yè)而陷入貧困或者達不到最低生活標(biāo)準的規(guī)定，就由社會救濟體系來提供救助。這樣也可以提高有限資金的使用效率。在目前我國保險水平低下的情況下，失業(yè)保險所發(fā)揮的作用還相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分人還沒有得到失業(yè)保險金，所以在積極推進和擴展失業(yè)保險的同時，很有必要建立失業(yè)的社會化的救助體系，以補充失業(yè)保險的不足。另外，在與社會救濟相結(jié)合來解決社會失業(yè)人員家庭生活水平的同時還應(yīng)強化其自我的保障意識，弱化失業(yè)者對政府和社會的過分依賴。

4、完善積極的就業(yè)政策體系 首先，是國家要實行積極的財政政策和貨幣政策來拉動經(jīng)濟的持續(xù)增長。財政政策要突出實施重點。貨幣政策要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強針對性和靈活性。要密切跟蹤國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化，把握好貨幣信貸增長速度，加大信貸政策對經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)、就業(yè)等方面的支持，有效緩解小企業(yè)融資難問題，保證重點建設(shè)項目貸款需要，嚴格控制對高耗能、高排放行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的貸款，著力提高信貸質(zhì)量和效益。要積極擴大直接融資，引導(dǎo)和規(guī)范資本市場健康發(fā)展。其次，要堅持和完善更加積極的就業(yè)政策，努力擴大就業(yè)。引導(dǎo)和促進勞動密集型企業(yè)、中小企業(yè)、民營經(jīng)濟、各種服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。積極鼓勵和支持勞動者自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)。如“2008年底我國政府的4萬億元人民幣投機計劃和公布的十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃也將創(chuàng)造一大批就業(yè)崗位。另外交通運輸部規(guī)劃設(shè)計研究院副院長關(guān)昌余透露，高速公路每億元人民幣投入，就可創(chuàng)造直接就業(yè)崗位1800個，間接就業(yè)崗位2100個。鐵道部發(fā)展計劃司司長楊忠民表示，2009年的6000億元基建投資規(guī)模，可創(chuàng)造600萬個就業(yè)崗位”①。再次，各級政府要加強職業(yè)技能培訓(xùn)和公共就業(yè)服務(wù)，加強對就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭的就業(yè)援助，鼓勵有實力的大企業(yè)創(chuàng)造更多智力密集型就業(yè)機會。最后，由社會保險基金提供工資補貼和社會保險補貼和公益性崗位補助等。由于受金融危機的影響，政府從原來保證失業(yè)人員最低生活的做法，變?yōu)閹椭诼毴藛T降低失業(yè)風(fēng)險，維護他們的勞動權(quán)利。主要包括暫緩困難企業(yè)的失業(yè)保險費的繳納、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)的補助、鼓勵減產(chǎn)企業(yè)增加崗位輪換以代替裁員，而由社會保險基金提供工資補貼和社會保險補貼和公益性崗位補助等。

5、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府主導(dǎo)和整個社會參與 就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)由政府發(fā)揮其主導(dǎo)作用，并由政府承擔(dān)法律責(zé)任、制度的設(shè)計和規(guī)范責(zé)任、財政責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和實施責(zé)任。政府的職責(zé)在于公布基本的就業(yè)信息、指導(dǎo)就業(yè)政策以及規(guī)范就業(yè)過程中勞資雙方的義務(wù)和責(zé)任。同時，要依靠整個社會的參與。通過職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等重要手段，來促進就業(yè)。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)要以現(xiàn)有的社團組織和有關(guān)的事業(yè)單位為基礎(chǔ)，通過政府政策的支持及其提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟援助，扶持、培訓(xùn)非營利的公益性職業(yè)介紹及職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，并隨之成為職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)的主要力量。由于非營利性組織和政府的合作關(guān)系在我國還處于萌芽狀態(tài)，因此應(yīng)進一步加強引導(dǎo)和規(guī)范其組織建設(shè)，拓展非營利組織在失業(yè)保障領(lǐng)域的作用。

6、建立失業(yè)預(yù)警和失業(yè)保險金監(jiān)測制度

以控制失業(yè)率為目標(biāo)，以控制失業(yè)調(diào)控為手段，全面建立失業(yè)統(tǒng)計、分析和決策系統(tǒng)的失業(yè)預(yù)警制度，為國家實施宏觀調(diào)控政策和積極再就業(yè)政策及其貫徹落實情況提供依據(jù)。同時，建立勞動、財政、銀行三家相互監(jiān)督的制約機制，失業(yè)保險費由勞動保障行政部門設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，存入財政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，由財政部依法進行監(jiān)督。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)為失業(yè)人員開具領(lǐng)取失業(yè)保險金的單證，失業(yè)人員憑單證到指定銀行領(lǐng)取失業(yè)保險金。這樣的失業(yè)保險金監(jiān)測機制增強了監(jiān)管的有效性，能夠在一定程度上保證失業(yè)保險基金的有效使用，而且，在防止基金流失、保證失業(yè)保險基金的安全方面，也能起到相當(dāng)?shù)谋Ｗo作用。

7、進一步使失業(yè)保險政策制度化

我國的失業(yè)保險工作主要靠政策來推行。失業(yè)保險制度作為強制性的社會保險體系的重要組成部分，理應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上，而目前我國的失業(yè)保險法制建設(shè)還不完善，有待進一步加強。眾所周知，日本的重新發(fā)展離不開現(xiàn)代化的法制建設(shè)。在失業(yè)保險方面，有《雇傭保險法》作為基本法，有《雇傭?qū)Σ叻ā纷鳛橹笇?dǎo)法，有《職業(yè)安定法》等作為配套的法律，由此可見，日本的失業(yè)保險立法非常完善。相比之下，我們不僅沒有相對完善的立法體系，而且無論是1993年國務(wù)院頒布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，還是1999年初國務(wù)院頒布的《失業(yè)保險條例》以及《社會保險費征繳暫行條例》都是以國務(wù)院頒布的條例形式出臺的、非國家最高形式的行政法規(guī)。雖然這些法規(guī)對于建立失業(yè)保險制度和促進市場經(jīng)濟的發(fā)展起到了一定的作用，但是由于缺少必要的法律手段，沒有完善的法律作為支撐，表現(xiàn)出來的失業(yè)保險費收繳難、救濟金發(fā)放不合理等問題，使得我國的失業(yè)保險制度的形成和完善舉步維艱。失業(yè)保險關(guān)系到國計民生和市場經(jīng)濟的平衡運行，僅僅依靠行政部門的行政法規(guī)，很難維護強制性，必須正式立法，體現(xiàn)失業(yè)保險的法律規(guī)定性。當(dāng)前我國失業(yè)保險發(fā)展滯后的原因就是立法的滯后。而立法的滯后，也就是立法資金落實的滯后。因此，我們應(yīng)進一步使失業(yè)保險政策法制化，通過《就業(yè)促進法》、《勞動合同法》、《社會保障法》來保障公民的就業(yè)權(quán)利，加快失業(yè)保險的步伐。首先，盡快在憲法中增補《失業(yè)保險法》方面的條款。其次，盡快制定《失業(yè)保險法》，明確失業(yè)保險的對象、失業(yè)保險金的籌集和領(lǐng)取、保險金的管理體制等。最后，明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款，以提高失業(yè)保險法的威懾力。參考文獻 l、陳姣娥，“政府一社會合作型”失業(yè)保障體系探究[J]，經(jīng)濟與管理，2005(11)；

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第四篇：我國失業(yè)保險制度問題文獻綜述

淺析我國失業(yè)保險制度問題

摘 要：失業(yè)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行的必然產(chǎn)物，但它的存在又嚴重地影響到社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會秩序的穩(wěn)定。因此，建立和完善失業(yè)保險制度是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。當(dāng)前我國面臨著嚴重的失業(yè)問題，因而如何進一步創(chuàng)新、完善現(xiàn)行失業(yè)保險制度，全面發(fā)揮失業(yè)保險制度的作用，就是當(dāng)前必須立即解決的一項重要問題。本文通過對我國失業(yè)保險制度現(xiàn)狀進行分析，指出其中存在的問題，并提出完善我國失業(yè)保險制度的建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險；促進就業(yè)；建議對策

一、前言

失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫安置和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)等。普遍性、強制性和互濟性是失業(yè)保險的主要特征。建立健全完善的失業(yè)保險制度不僅是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，而且對維護社會穩(wěn)定，共建和諧社會，保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，起著重要作用。為了更好的維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展，我們應(yīng)采取相關(guān)的措施解決目前我國失業(yè)保險制度中存在的問題。

二、我國失業(yè)保險制度現(xiàn)狀

1、保障的范圍

1986年，配合勞動合同制的實行和企業(yè)破產(chǎn)法的實施，我國頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。它只適用于職工中很小的一部分，僅限于國有企業(yè)四類人員。1993年國務(wù)院頒布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對《國有企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》進行了調(diào)整，將保障對象擴大到國有企業(yè)的7類9種人員，并規(guī)定企業(yè)化管理的事業(yè)單位也應(yīng)依照執(zhí)行。1999年新的《失業(yè)保險條例》正式出臺，將各類城鎮(zhèn)企、事業(yè)單位的職工都納入到失業(yè)保險的保障范圍中來。這里的城鎮(zhèn)企業(yè)包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、城鎮(zhèn)其他企業(yè)。到2010年12月底，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)11645萬人，比上年底增加458萬人。”

2、享受保障的條件

按照《條例》規(guī)定，失業(yè)人員必須具備下列條件方可享受失業(yè)保險待遇:按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按規(guī)定履行繳費義務(wù)滿1年；非因本人意愿中斷就業(yè)的；已經(jīng)辦理失業(yè)登記，并有求職要求。其中特別規(guī)定辦理失業(yè)登記是失業(yè)人員申領(lǐng)失業(yè)保險金的必經(jīng)程序。在認定失業(yè)人員是否有求職要求時，應(yīng)以其是否在職業(yè)介紹機構(gòu)登記求職，并參加求職活動為標(biāo)志。

3、保障的水平

我國失業(yè)保險金的給付水平也經(jīng)歷了一個變化的過程：1986年的“暫行規(guī)定”中還稱之為“待業(yè)救濟金”，按本人標(biāo)準工資的50%一75%發(fā)放；1993年將“待業(yè)救濟金”的發(fā)放標(biāo)準改為當(dāng)?shù)厣鐣葷鸬?20%一150%。1999年的《失業(yè)保險條例》將失業(yè)保險金的給付標(biāo)準與最低工資和城鎮(zhèn)居民最低生活保障掛鉤，規(guī)定失業(yè)保險金要低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY，高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障。

4、保障的內(nèi)容

根據(jù)《條例》的規(guī)定，失業(yè)保險必須首先用于保障失業(yè)人員基本生活的支出，包括支付失業(yè)保險金，支付領(lǐng)取失業(yè)保險金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；失業(yè)保險基金在保障失業(yè)人員的基本生活的同時，可部分用于職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹費用補貼。

5、保障金的來源

我國失業(yè)保險的籌資來源經(jīng)歷了一個從企業(yè)繳費到用人單位和職工個人共同繳費的歷程。1986年的制度規(guī)定:企業(yè)按全部職工標(biāo)準工資總額的1%繳納保險費；到1993年則改為企業(yè)按全部職工工資總額的0.6%一1%繳納保險費。到了最新的《失業(yè)保險條例》中，規(guī)定城鎮(zhèn)企事業(yè)單位按本單位工資總額的2%繳納保險費，職工按本人工資的1%繳納保險費。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，2009年全國失業(yè)保險基金收入1524億元。

6、保障基金的管理

失業(yè)保險基金是失業(yè)保險正常發(fā)揮作用的重要物質(zhì)保證，為保證失業(yè)保險基金的安全與完整，《條例》規(guī)定，嚴格建立勞動、財政、銀行三家相互監(jiān)督制約的機制，失業(yè)保險費由勞動保障行政部門設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收，存入財政部門在國有商業(yè)銀行開設(shè)的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，失業(yè)保險基金要專款專用，不得挪作他用，不得用于平衡財政收支。

三、我國失業(yè)保險制度存在的問題

1、失業(yè)保險的覆蓋范圍過窄

李曉娟[1]認為我國制度關(guān)于失業(yè)保險的覆蓋范圍，盡管比過去有所擴大，但按我國規(guī)定，失業(yè)保障對象僅為城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的職工，私營和三資企業(yè)還未完全納入。在農(nóng)村除少數(shù)合同制工人享受失業(yè)保險待遇外，大量農(nóng)民工被排斥在正式的失業(yè)保險制度之外。失業(yè)保險制度覆蓋范圍仍然過窄，不能體現(xiàn)失業(yè)保險的社會性特點，也無益于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。我國現(xiàn)階段非公有制經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，已經(jīng)成為吸納就業(yè)的主要渠道。在激烈的市場競爭情況下，他們也面臨著失業(yè)的風(fēng)險，如果不將他們納入到失業(yè)保險范圍，這些職工失業(yè)后將面臨著基本生活的困難，因此有必要進一步擴大失業(yè)保險的覆蓋范圍，將這部分人員納入失業(yè)保險范圍之內(nèi)。

2、失業(yè)保險制度立法不健全、立法層次低

經(jīng)歷了四十年的時間的發(fā)展，我國失業(yè)保險從無到有、從不規(guī)范到相對規(guī)范，確實起到了“安全網(wǎng)”的作用，但隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，失業(yè)保險制度的發(fā)展面臨著更為嚴重的挑戰(zhàn)，存在著更多的問題。

首先，失業(yè)保險范圍不能進一步地適應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，我國失業(yè)保險的范圍是城鎮(zhèn)勞動者，而且《失業(yè)保險條例》第二條三款明確規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)等，而且第6條規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)招用的農(nóng)民工不繳納保險費?？梢娢覈妒I(yè)保險條例》的適用范圍并非擴充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工，城市農(nóng)民打工族，與此同時，《失業(yè)保險條例》的適用范圍也未擴充大批“下崗”職工。

其次，我國《失業(yè)保險條例》14條對就業(yè)期、參保期、非自愿就業(yè)，就業(yè)部門等級、就業(yè)愿望都做了規(guī)定，唯獨對法定勞動年齡和勞動能力未作要求，這就導(dǎo)致了符合其他條件但未滿16歲的失業(yè)者享受到待遇，這一方面與我國《勞動法》第15條相沖突，另一方面也違背了法的公平精神，造成了我國失業(yè)保險基金的流失。

第三，我國失業(yè)保險立法不合理，層次比較低，缺乏相應(yīng)的法律效力和法律責(zé)任。《條例》僅僅是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大及其常務(wù)委員會的高度。[2]

3、失業(yè)保險資金籌措渠道少，保險資金嚴重不足，遠未達到應(yīng)有的保障效果

根據(jù)我國的《失業(yè)保險條例》第6條和第21條的規(guī)定，現(xiàn)行的事業(yè)保險制度是企業(yè)和個人繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。但中小型企業(yè)由于資金短缺、運營困難或投資運作時間短等原因，怠于繳納失業(yè)保險費；運營效益好的大企業(yè)也抱著這是“劫富濟貧”的心理不積極主動的幫員工繳納失業(yè)保險費；因受宣傳力度不夠、失業(yè)保險優(yōu)勢不明顯等因素的影響，有些勞動者只好權(quán)衡利弊，先顧及眼前利益，不愿為將來不確定的風(fēng)險投資買單。社會保險的普遍性不僅要求覆蓋面大，而且要求資金來源渠道多。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的，再加上一些地方基金監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致一些地方失業(yè)保險基金管理不善，出現(xiàn)挪用失業(yè)保險基金等嚴重問題。[3]

4、失業(yè)保險的再就業(yè)功能和預(yù)防失業(yè)功能薄弱

胡長靜[4]指出失業(yè)保險包括三方面的功能：其一，為失業(yè)者提供失業(yè)保障功能，維護其在失業(yè)過程中的基本生活水平；其二，促進再就業(yè)功能。而我國失業(yè)保險的促進再就業(yè)功能還未能很好的發(fā)掘，近年來，我國對失業(yè)保險的再就業(yè)功能雖日益重視起來，但是目前再就業(yè)功能的發(fā)展還不盡人意，失業(yè)保險基金中用于再就業(yè)的資金仍然有限，具體的比例還沒有確定；其三，預(yù)防失業(yè)功能。預(yù)防失業(yè)功能相對于前兩個功能來說，這個功能長期不被重視，目前我國失業(yè)保險基金中還沒有預(yù)防失業(yè)方面的專項基金，也沒有相關(guān)的預(yù)防失業(yè)政策措施出臺。2008年金融海嘯席卷全世界，我國由于預(yù)防失業(yè)政策措施缺位導(dǎo)致大量企業(yè)破產(chǎn)，從業(yè)人員失業(yè)，這說明預(yù)防失業(yè)這一功能也不容忽視，其在事前更能化解失業(yè)的危害。

四、完善我國失業(yè)保險制度的對策

1、進一步拓寬失業(yè)保險的覆蓋范圍

失業(yè)保險條例的基本原則是將所有具有失業(yè)風(fēng)險、依靠工資收入的勞動者都納入覆蓋范圍。制度發(fā)展方向可依據(jù)公民的個人依法所得收入及同行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險系數(shù)界定失業(yè)保險的投保標(biāo)準，避免由于工資和失業(yè)概念的格式化而造成的個體工商戶、農(nóng)民工等特殊群體的漏?，F(xiàn)象。[5]

2、加強立法、執(zhí)法等法制建設(shè)

一方面加強失業(yè)保險立法，增強失業(yè)保險制度實施的規(guī)范性和權(quán)威性。在依法治國的時代，加強立法是解決問題的根本制度保障。目前，我國失業(yè)保險制度還沒有專門的法律。雖然國務(wù)院制定了《失業(yè)保險條例》，但它僅僅是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大及其常務(wù)委員會的高度，它僅僅是一個失業(yè)保險的實施規(guī)范，這無疑影響它的法律效力。

另一方面執(zhí)法人員在執(zhí)行時要嚴格審查資格條件，同時建立相應(yīng)的機構(gòu)，失業(yè)保險的對象是失業(yè)者，但它的目的是在于通過保障失業(yè)人員基本生活促進再就業(yè)，因而同其他社會保險相比資格條件嚴格。

3、認真做好失業(yè)保險基金監(jiān)管和失業(yè)動態(tài)監(jiān)測

事關(guān)失業(yè)者生計的失業(yè)保險基金必須在適用上做到恰到好處，把好鋼用在刀刃上。做好失業(yè)保險基金的監(jiān)管，一方面，要完善失業(yè)保險基金的收支規(guī)章制度，切實加強失業(yè)保險基金的日常監(jiān)管，強化內(nèi)部控制，嚴格支出使用程序，確?；鸾^對安全；另一方面，失業(yè)保險基金管理部門必須如實做好基金使用賬單，定期向社會公開基金使用情況，接受全社會的監(jiān)督。企業(yè)、個人也可以再符合條件并提出申請的情況下查詢就業(yè)保險基金的明細賬簿，防止基金濫用。于此同時，為了準確判斷就業(yè)形勢，了解失業(yè)動態(tài)，國家進行失業(yè)動態(tài)監(jiān)測指導(dǎo)、各地積極配合做好失業(yè)動態(tài)監(jiān)測工作也能有效促進就業(yè)，維護經(jīng)濟平穩(wěn)推進。

4、重視失業(yè)保險的再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能

失業(yè)保險基金在用于失業(yè)保險金發(fā)放中，應(yīng)堅持權(quán)利和義務(wù)相聯(lián)系原則，只對繳費者發(fā)放，但在再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)功能上可以擴大范圍至所有需要找工作的勞動者。因此，我國應(yīng)該在失業(yè)保險基金中列出用于再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的專項資金，以促進再就業(yè)，緩解我國失業(yè)壓力，同時從根源處盡量預(yù)防控制失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生。例如再就業(yè)方面我國可以積極開展再就業(yè)培訓(xùn)，開專場招聘會，為失業(yè)者提供工作崗位等。預(yù)防失業(yè)方面可以從以下方面著手，例如當(dāng)企業(yè)效益低下的時候，可以針對企業(yè)推出工資性補貼和培訓(xùn)補貼等，以提供創(chuàng)新技術(shù)、管理水平等改善企業(yè)效益。針對大學(xué)生就業(yè)難，大學(xué)生畢業(yè)即將失業(yè)這一問題，可以由通過預(yù)防失業(yè)專項基金，提供大學(xué)生實習(xí)機會，使大學(xué)生在學(xué)校期間能夠很好的了解就業(yè)市場所需，查漏補缺，從而從根源處預(yù)防失業(yè)的發(fā)生。

參考文獻：

[1]李曉娟，淺談我國失業(yè)保險制度存在的問題與解決措施，中國外資，2011年3月 [2]邵珠景，論我國失業(yè)保險制度，法制與社會，2011年3月（下）

[3]齊秋瑾、俞來德，淺論我國失業(yè)保險制度存在的不足與對策，法制與社會，2010年5月（下）[4]胡長靜，我國失業(yè)保險制度的發(fā)展及反思，特區(qū)經(jīng)濟，2012年3月 [5]韓正云，新形勢下我國失業(yè)保險制度研究，企業(yè)導(dǎo)報，2011年第17期 [6]楊輝、張蓉蓉，論我國失業(yè)保險功能的缺陷與完善，行政與法，2009年 [7]呂學(xué)靜，中國失業(yè)保險面臨大考[J]，中國社會保障，2009年

[8]曲寧、陳莉霞，我國失業(yè)保險的現(xiàn)狀分析及發(fā)展建議，科技創(chuàng)業(yè)月刊，2008年

[9]王葉菲、張婷婷，我國失業(yè)保險制度存在的問題與對策，湖南人文科技學(xué)院學(xué)報，2008年4月第2期 [10]劉金亮，淺談我國失業(yè)保險制度存在的問題，中國商界，2009年第7期

[11]汪潔，關(guān)于失業(yè)保險制度的政策和理論問題探討[J]，南方論叢，2008年3月 [12]扈菲菲，淺談失業(yè)保險與就業(yè)促進的健全和完善[J]，企業(yè)導(dǎo)報，2009年

[13]張世欣、王智毓，我國失業(yè)保險制度分析，北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2009年 [14]劉海燕，關(guān)于完善我國失業(yè)保險制度的幾點思考，勞動保障世界，2009年 [15]韓梅，我國失業(yè)保險現(xiàn)狀及對策研究，科技信息，2010年第10期

[16]斯?jié)M紅，我國失業(yè)保險制度存在的問題與改革的思路，社會工作，2011年12期

第五篇：中國失業(yè)保險制度

中國失業(yè)保險制度

（1）中國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程

①第一階段，失業(yè)保險制度初建期（1986～1992）

a．新中國建立初期，為解決舊中國遺留下來的失業(yè)問題，1950年我國政務(wù)院頒布了《關(guān)于救濟失業(yè)工人的暫行辦法》；

b．1957年我國就宣布消滅了失業(yè)，失去了建立失業(yè)保險制度的基礎(chǔ)和要求； c．1986年，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，標(biāo)志著對我國傳統(tǒng)體制所形成的行政配置勞動力和終身就業(yè)制度的變革。勞動用工制度的改革意味著失業(yè)問題將出現(xiàn)在我國的經(jīng)濟生活中；

d．為適應(yīng)國有企業(yè)改革的需要，國務(wù)院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國建立失業(yè)保險制度工作的開始。

②第二階段，失業(yè)保險制度的發(fā)展期（1993～1998）

1993年國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，與1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》相比較，在制度規(guī)定和具體的實施措施上均有了較大的進步。

a．實施范圍擴大了，由1986年的4類職工擴大到1993年的7類職工作為待業(yè)保險的實施對象；

b．企業(yè)繳納失業(yè)保險金的基數(shù)不同

由1986年的按企業(yè)全部職工標(biāo)準工資的1%繳納保險費，改為按企業(yè)全部職工工資總額的0.6%～1%繳納，從而保證了保險基金的來源。

c．失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準不同

1993年失業(yè)保險金的支出標(biāo)準規(guī)定為相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T規(guī)定的社會救濟金額的120%～150%。這符合失業(yè)保險金應(yīng)該高于社會救助標(biāo)準的國際慣例。

d．失業(yè)保險金的統(tǒng)籌層次有所不同

1993年的《規(guī)定》中提出待業(yè)保險基金可以實行市、縣統(tǒng)籌，省、市、自治區(qū)可以集中部分待業(yè)保險基金調(diào)劑使用，直轄市可以根據(jù)需要統(tǒng)籌使用全部或部分待業(yè)保險基金。

e．管理機構(gòu)的不同

1993年的《規(guī)定》確定了失業(yè)保險管理機構(gòu)為地方待業(yè)保險機構(gòu)。雖然仍隸屬于勞動行政主管部門，但已有失業(yè)保險管理事務(wù)社會化的跡象。

③第三階段，失業(yè)保險制度完善期（1999年以來）

1999年1月，國務(wù)院頒布了我國第一部《失業(yè)保險條例》，在1993年《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，對原制度框架的若干重要方面作了大量修正，表現(xiàn)在：

a．將保險制度正式稱為“失業(yè)保險”。對失業(yè)保險待遇的定義，也由1986年開始一直沿用的“待業(yè)救濟金”正式改為“失業(yè)保險金”；

b．?dāng)U大了失業(yè)保險覆蓋面；

c．?dāng)U大了資金來源渠道，提高了繳費比例和統(tǒng)籌層次； d．把農(nóng)民合同工納入了失業(yè)保險體系中；

e．新頒布的《失業(yè)保險條例》明確規(guī)定了失業(yè)保險金的標(biāo)準應(yīng)該為低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準，高于城市居民最低生活保障標(biāo)準的水平，并由省、自治區(qū)、直轄市人民政府具體規(guī)定；

f．《失業(yè)保險條例》還包括了監(jiān)督、罰則等內(nèi)容。（2）中國失業(yè)保險制度的主要內(nèi)容 ①失業(yè)保險的范圍

目前我國失業(yè)保險的實施范圍已包括所有的城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位的職工。這里所指的城鎮(zhèn)企業(yè)是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)。

②失業(yè)保險的資金來源

主要有4方面的來源：城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險費、失業(yè)保險基金的利息、財政補貼、依法納入失業(yè)保險基金的其他資金等。

③享受失業(yè)保險待遇的條件

《失業(yè)保險條例》規(guī)定，同時符合下列條件的失業(yè)人員，可以領(lǐng)取失業(yè)保險金：按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿1年的；非因本人意愿中斷就業(yè)的；已辦理失業(yè)登記并有求職要求的。

④保險金的領(lǐng)取期限

失業(yè)保險金的領(lǐng)取期限為：失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計繳費時間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為12個月；累計繳費時間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限最長為24個月。重新就業(yè)后，再次失業(yè)的，繳費時間重新計算，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限合并計算，但最長不得超過24個月。

⑤失業(yè)保險金發(fā)放標(biāo)準

失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準，按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準的水平，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

⑥失業(yè)保險金支付項目

失業(yè)保險金的支付項目有失業(yè)保險金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補助金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期限內(nèi)死亡失業(yè)人員的喪葬補助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金、領(lǐng)取失業(yè)保險金期間接受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補貼、國務(wù)院規(guī)定或批準的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用等。

⑦失業(yè)保險待遇的停止發(fā)放

失業(yè)職工有下列情況之一的，失業(yè)保險機構(gòu)將停止發(fā)給其失業(yè)保險金及其他費用：重新就業(yè)的；應(yīng)征服兵役的；移居境外的；享受基本養(yǎng)老保險待遇的；被判刑收監(jiān)執(zhí)行或者被勞教的；無正當(dāng)理由，拒不接受當(dāng)?shù)厝嗣裾付ǖ牟块T或機構(gòu)介紹的工作；有法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形的。

⑧失業(yè)保險的管理

國務(wù)院勞動保障行政部門主管全國的失業(yè)保險工作，縣級以上地方政府勞動保障行政部門主管本行政區(qū)內(nèi)的失業(yè)保險工作，失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)具體承辦失業(yè)保險工作。

（3）中國失業(yè)保險制度的改革和發(fā)展 ①目前的失業(yè)保險制度的局限性

a．失業(yè)保險制度規(guī)定中對失業(yè)概念的界定過于狹窄，基本上不包括城鎮(zhèn)下崗職工、農(nóng)村剩余勞動力、新增勞動力人口、失業(yè)而未登記者等等，因此失業(yè)保險的覆蓋面比較狹窄；

b．失業(yè)保險基金來源渠道單

一、金額偏少、保障水平低； c．失業(yè)保險基金的管理缺乏有效監(jiān)督機制；

d．失業(yè)保險對于保障和促進失業(yè)者再就業(yè)的功能發(fā)揮不明顯； ②我國失業(yè)保險制度的改進措施

a．樹立全民的失業(yè)保險意識，提高全民參加失業(yè)保險的責(zé)任意識和權(quán)利意識；提高失業(yè)保險的普遍性和覆蓋面；

b．失業(yè)保險基金要多渠道籌集，加強管理監(jiān)督，合理有效使用； c．要堅持就業(yè)優(yōu)先和就業(yè)保障的取向；

d．要明確政府在促進就業(yè)中的責(zé)任，主要可以通過突出就業(yè)導(dǎo)向、完善培訓(xùn)體系、建設(shè)就業(yè)信息網(wǎng)、合理擴大適用范圍等措施，使失業(yè)者獲得政府支持下就業(yè)保障，實現(xiàn)我國失業(yè)保險制度的與世界的接軌。