第一篇：完善法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約之路徑

完善法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約之路徑

發(fā)布日期：2011-04-12

文章來源：互聯(lián)網(wǎng)

審判權(quán)是國家重要的司法權(quán)，司法的公正性和效率，是全社會關(guān)注的焦點，也是人民法院的生命線。人民法院要實現(xiàn)司法公正與高效，必須在行使審判權(quán)過程中做到合法公正廉潔，而有效的監(jiān)督制約，是保障審判權(quán)合法公正廉潔運行、實現(xiàn)司法公正與高效的基本條件。一直以來，尤其是近幾年來，全國各級人民法院除主動接受外部各方面的監(jiān)督外，還積極加強法院內(nèi)部的監(jiān)督，取得了良好效果。但是，目前法院內(nèi)部監(jiān)督機制還不夠完善，監(jiān)督部門有的設(shè)置不夠合理，監(jiān)督功能沒有得到充分發(fā)揮。為了加強法院內(nèi)部監(jiān)督，促使審判權(quán)在合法公正高效的軌道上運行，本文通過考察法院內(nèi)部監(jiān)督制約的現(xiàn)狀，探討如何進一步改進和完善法院內(nèi)部對審判權(quán)運行的監(jiān)督制約。

一、檢視：法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約的現(xiàn)狀與缺陷 法院內(nèi)部監(jiān)督是相對于外部監(jiān)督而言的，是法院自身對其人員遵守、執(zhí)行法律及所辦理案件的監(jiān)督。法院內(nèi)部監(jiān)督制約與人大、政協(xié)、檢察機關(guān)、新聞媒體等外部監(jiān)督制約審判權(quán)運行相比，更為及時、有效。首先，從理論上講，法院內(nèi)部監(jiān)督制約機制的實質(zhì)是“以權(quán)力制約權(quán)力”，以權(quán)力制約權(quán)力有其對等的強制力量相抗衡，能有效的監(jiān)督法官審判權(quán)的依法行使，防止法院審判權(quán)被濫用。其次，一個有效的內(nèi)部監(jiān)督制約功能的充分發(fā)揮，能提高司法質(zhì)量，進而減少其他機構(gòu)介入處理法院系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力濫用和錯誤的需要而有助于司法獨立，維護審判權(quán)威。再者，法院內(nèi)部監(jiān)督是專業(yè)監(jiān)督。監(jiān)督者均為法官，而法官一般是通過司法考試及公務(wù)員考試后選拔出來的人才，其對法律等相關(guān)知識比較嫻熟精通，由其監(jiān)督具有專業(yè)性、合理性，從客觀上講能夠提高監(jiān)督的質(zhì)量與效果①。法院內(nèi)部監(jiān)督又包括兩個層面，一是上級法院對下級法院的審級監(jiān)督；二是本法院內(nèi)部的監(jiān)督。本文要討論的法院內(nèi)部監(jiān)督僅指本法院內(nèi)部監(jiān)督制約問題，不包括上級法院對下級法院的審級監(jiān)督。

當前法院內(nèi)部對審判權(quán)運行的監(jiān)督制約機制主要有：再審監(jiān)督、合議庭成員之間的監(jiān)督、院庭長監(jiān)督、審委會的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督等，除此之外，督察制度、案件質(zhì)量評查制度、立審執(zhí)監(jiān)分離制度、審判公開制度、案件流程管理制度、審判工作目標管理及審判質(zhì)效考核制度、人民陪審員制度、司法監(jiān)督員制度、信訪接待制度、民意溝通聯(lián)系制度等都是法院內(nèi)部實行對審判權(quán)運行的監(jiān)督制約機制。這些內(nèi)部監(jiān)督制約機制在履行監(jiān)督職能、促使審判權(quán)公正高效廉潔運行、促進司法公正與效率等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著司法體制和工作機制改革的推進，法院內(nèi)部上述監(jiān)督制約機制在司法實踐中顯現(xiàn)出一些缺陷，影響到內(nèi)部監(jiān)督制約功能的有效發(fā)揮。

1、行使監(jiān)督職能部門多，監(jiān)督功能得不到有效發(fā)揮。目前法院內(nèi)部行使監(jiān)督職能的部門相當多，包括紀檢組、監(jiān)察室、立案庭、審監(jiān)庭、還有的設(shè)立了專門的督導(dǎo)室、案件質(zhì)量評查組、審判管理辦公室。在監(jiān)督內(nèi)容上，各監(jiān)督部門各管各的，案件質(zhì)量評查組和審監(jiān)庭只負責(zé)檢查案件質(zhì)量問題，不負責(zé)辦案法官的違法違紀問題，紀檢組和監(jiān)察室只對法官司法廉潔問題進行監(jiān)督，不監(jiān)督辦案的質(zhì)量和效率問題，以致對人和對事的監(jiān)督相互脫節(jié)，相互之間缺乏有機的協(xié)調(diào)配合，況且立案庭、審監(jiān)庭等行使監(jiān)督的部門本身就是審判業(yè)務(wù)部門，其自身的審判活動卻無人監(jiān)督。有的監(jiān)督制度不夠健全，配套設(shè)施缺乏，沒有形成有效的監(jiān)督制約機制。有的基層法院因人員有限，監(jiān)察員由辦案法官兼任，不僅兼職監(jiān)察員因辦案任務(wù)重，無法開展監(jiān)察工作，而且監(jiān)察員既辦案又監(jiān)督，監(jiān)督功能難以正常發(fā)揮。

2、注重事后監(jiān)督，事前和事中監(jiān)督不足。所謂事前監(jiān)督，是指在被監(jiān)督行為發(fā)生之前預(yù)先進行的監(jiān)督，如立案時或?qū)徟袠I(yè)務(wù)庭分案時，立案法官或?qū)徟型ネラL對案件材料進行初步審查，避免將該案分配給與案件有利害關(guān)系的法官審理，就是一種事前監(jiān)督，即在法官未實施裁判行為之前行使的監(jiān)督，此種監(jiān)督主要起到預(yù)防的作用；事中監(jiān)督，也稱過程監(jiān)督，是指在被監(jiān)督行為實施的過程中進行監(jiān)督，如對審判流程進行管理監(jiān)督（包括觀摩庭審活動），這種事中監(jiān)督具有直接性的特點，有利于降低監(jiān)督成本，及時糾正審判權(quán)的不當運行，維護審判權(quán)威；事后監(jiān)督制約機制是指被監(jiān)督行為發(fā)生之后，對其行為的合法性所進行的監(jiān)督，如進行案件質(zhì)量評查則屬于這種監(jiān)督。現(xiàn)在法院內(nèi)部對審判活動的監(jiān)督大多是通過案件質(zhì)量評查和審判監(jiān)督程序進行監(jiān)督，審判流程管理在不少基層法院流于形式，而案件質(zhì)量評查和審監(jiān)庭的審判監(jiān)督均屬事后監(jiān)督；紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督也往往是在問題發(fā)生以后才進行查處，不能從一開始就發(fā)揮預(yù)防作用，避免問題的產(chǎn)生。雖然事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題可以通過法律程序?qū)で缶葷?，但審判錯誤的發(fā)生已經(jīng)讓人民群眾對司法的權(quán)威和法官的專業(yè)素質(zhì)產(chǎn)生了懷疑，法院以及法官的形象已經(jīng)受損。而且事后監(jiān)督對于一些司法不良行為特別是程序不公現(xiàn)象還很難發(fā)現(xiàn)?？茖W(xué)合理的監(jiān)督應(yīng)該是全方位、多層次的，不僅是指對已審結(jié)生效的案件進行評查監(jiān)督，對出現(xiàn)的錯誤予以法律救濟，同樣也包括對案件訴訟各個階段全過程的有效監(jiān)督。

3、合議庭成員內(nèi)部監(jiān)督流于形式。根據(jù)法律規(guī)定，合議庭是人民法院審判案件的基本審判組織形式。合議庭由法官或者法官和陪審員共同組成，合議庭的全體組成人員必須共同參與對案件的審理、評議和作出裁判，合議庭成員進行評議的時候，應(yīng)當認真負責(zé)，充分發(fā)表意見，獨立行使表決權(quán)，不得僅作同意與否的簡單表態(tài)。我國的合議庭制度不僅有助于解決合議庭成員個人智識上的不足，也有利于合議庭成員之間的制約和監(jiān)督②, 具有防止個別審判人員主觀片面、獨斷專行和徇私枉法的積極意義。但審判實踐中，主審人以外的其他合議庭成員參與合議庭審理時，存在開庭前對案情不關(guān)心、不過問、不閱看案卷，開庭時只陪不審，有的缺席或中途退庭，評議時不發(fā)表獨立意見，只簡單表態(tài)附和主審人意見或只在合議筆錄上簽名。這種現(xiàn)實中并不鮮見的“合而不議、形合實獨”的現(xiàn)象，明顯違反了合議庭制度的要求，進而導(dǎo)致該合議庭成員對審判權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督流于形式。

4、院庭長的審判管理監(jiān)督存在兩極化。隨著我國審判方式改革的深入，審判權(quán)力逐步下放，出現(xiàn)院庭長管理監(jiān)督兩極化現(xiàn)象，一種情況是 “放權(quán)”不管，院、庭長除了對需提交審委會討論的案件進行審查外，對其他案件很少監(jiān)督管理，有的基層法院要求院長、庭長通過對裁判文書的審核把關(guān)，監(jiān)督法官公正辦案，而有的主管院長卻把審批裁判文書當作是一種形式，在審批裁判文書時既不閱看案卷，也不認真審查裁判文書，簽批“發(fā)”了事，其結(jié)果是院庭長的監(jiān)督形同虛設(shè)，部分案件出現(xiàn)審判質(zhì)量下降等問題。另一種情況是有的基層法院對需判決的案件仍然存在逐級審批、層層把關(guān)現(xiàn)象，有的主管院長或庭長在審核簽發(fā)法律文書、行使監(jiān)督權(quán)時，對案件有不同意見，則利用其行政領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，提出自己的觀點、意見來影響甚至左右合議庭或承辦法官對案件的裁判，這種管理方式具有濃厚的行政色彩，即名為對審判工作的監(jiān)督把關(guān)，實則是來自法院內(nèi)部對法官獨立辦案的干涉，同時這種管理方式也給個別院庭長提供了利用行政職權(quán)對案件審判施以行政壓力，導(dǎo)致金錢案、人情案、關(guān)系案的產(chǎn)生，如北京西城區(qū)原院長郭生貴“左右審判、以權(quán)謀私”③就是例證。

二、剖析：法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約存在缺陷的原因

1、現(xiàn)實中案件承辦人負責(zé)制影響了合議庭成員間監(jiān)督作用的發(fā)揮。最高人民法院《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“合議庭的審判活動由審判長主持，全體成員平等參與案件的審理、評議、裁判，共同對案件認定事實和適用法律負責(zé)”。但現(xiàn)行法院管理模式下并未落實最高法院關(guān)于合議庭審理、評議、裁判案件之集體負責(zé)制的規(guī)定，實際審判工作責(zé)任制實行的是案件承辦法官個人負責(zé)制，對審判工作的監(jiān)督、考評、獎懲等實際上是針對案件承辦人而非合議庭，對個案裁判結(jié)果的評價所導(dǎo)致組織給予的回報差異與作為非案件承辦人的其他合議庭成員沒有聯(lián)系④，這種案件承辦人負責(zé)制必然會導(dǎo)致主審法官以外的其他合議庭成員工作不認真、不負責(zé)，即使他們發(fā)現(xiàn)有的案件主審法官在審理過程中有問題，也是睜一只眼閉一只眼，認為沒有必要為案件得罪主審法官，因此，他們選擇對案件不過問和樂于簡單表態(tài)附和。最高法院已注意到了這種現(xiàn)象，今年出臺了《最高人民法院關(guān)于進一步加強合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》，該規(guī)定厘清了合議庭的權(quán)責(zé)，強化了合議庭職責(zé)，規(guī)定各級人民法院應(yīng)當建立合議制落實情況的考評機制，并規(guī)定了考評方式和內(nèi)容，將合議庭其他成員提交閱卷意見、發(fā)表評議意見的情況列入考評內(nèi)容，相信各地法院定會落實好該規(guī)定。

2、監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不合理影響了監(jiān)督權(quán)力的行使。就基層法院而言，在機構(gòu)設(shè)置上，政工科、執(zhí)行局和法庭是科級機構(gòu)，監(jiān)察室與其他內(nèi)設(shè)部門是股級機構(gòu)，監(jiān)察室在行政級別設(shè)置上就低了一檔，增加了其監(jiān)督工作的難度。在人員配置上，有些基層法院的監(jiān)察員是本院的普通干警，而本院其他內(nèi)設(shè)部門的領(lǐng)導(dǎo)一般是科級干部，客觀上使監(jiān)察員難以履行監(jiān)督職責(zé)。紀檢組長雖系縣紀委派駐，但實際上其編制和工資、福利待遇等都在所駐法院，其他行使監(jiān)督職能的部門人員固然都是本院人員。監(jiān)督者與被監(jiān)督者都在同一單位，“低頭不見抬頭見”，有些監(jiān)督者因怕得罪人而不愿下力監(jiān)督，遇到問題繞道走或者視而不見，結(jié)果是對案件評查不細不嚴，審判流程監(jiān)督管理流于形式，對法官的司法行為和紀律作風(fēng)監(jiān)督不力，由此導(dǎo)致部分案件審判質(zhì)效下降，法官違法違紀現(xiàn)象也時有發(fā)生。

3、院庭長的審判管理監(jiān)督職責(zé)沒有明確規(guī)定?！斗ü俜ā分灰?guī)定院庭長除履行審判職責(zé)外，還應(yīng)當履行與其職務(wù)相適用的職責(zé)，對于與其職務(wù)相適用的職責(zé)具體有哪些，應(yīng)當怎樣行使沒有規(guī)定，最高法院曾出臺過規(guī)定，明確院、庭長要參與案件合議和簽發(fā)判決，但沒有具體規(guī)定審判管理監(jiān)督的內(nèi)容和運行程序，法院司法體制和工作機制改革、審判權(quán)力下放后，又缺乏相配套的監(jiān)督制約機制，尤其是院、庭長審判管理監(jiān)督的職責(zé)不清。因此，在司法實踐中，有的法院除需提交審委會討論決定的案件外，院長對其他案件“過問”的正當性在很多時候則會受到法官的質(zhì)疑，被認為是干預(yù)了審判組織的獨立裁判權(quán)，其結(jié)果是不想管的主管院長正好借機撒手不管，對裁判文書的審批也只走形式。而有的法院仍要求院庭長通過對案件尤其是一些疑難案件的請示匯報、對需判決的裁判文書的逐級審批來對案件質(zhì)量監(jiān)督把關(guān)，絕大多數(shù)院庭長為了把好案件質(zhì)量關(guān)，對案件處理有不同意見，則要求合議庭或獨任審判法官重新合議或考慮，合議庭或獨任審判法官基于上下級關(guān)系，一般按院庭長的意見處理案件；極少數(shù)院庭長為了個人的人情、關(guān)系甚至私利，在審批裁判文書時則利用自己行政領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢要求合議庭或獨任審判法官按其意見處理案件。在目前法官隊伍整體司法水平不均衡、尤其是基層法院的法官整體素質(zhì)沒有根本性提高的情況下，院庭長通過對判決案件的裁判文書審批來對案件質(zhì)量監(jiān)督把關(guān)是必要的，但在審批中對合議庭的意見不能簡單否定，不能形成統(tǒng)一意見的應(yīng)當提交審判委員會討論決定，不能要求合議庭按庭長、院長的意見辦理。

三、探尋：完善法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約的路徑

1、完善內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置，實行內(nèi)部監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一行使制。按照權(quán)力制約理論，權(quán)力制約的力量有大有小，過小不足以起到牽制作用，過大則會使權(quán)力無法順利運作⑤，唯有同等權(quán)力方能制約正在運行中的權(quán)力。在古代漢語中，監(jiān)督可以分解為兩個詞，據(jù)《說文解字》中記載：“監(jiān)，臨下也”，“督，察也。”兩者結(jié)合起來有自上而下的察看之義⑥。可見，《說文解字》中監(jiān)督者的職位要高于被監(jiān)督者。當今我國從中央到地方有關(guān)國家機關(guān)和行政部門的紀檢監(jiān)察機構(gòu)也是由各級紀委、監(jiān)察部（廳、局）派駐，并受其直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理⑦。法院內(nèi)部的監(jiān)察部門雖然具有監(jiān)督制約權(quán)力，但其機構(gòu)設(shè)置和人員配置較低，有不少基層法院的監(jiān)察部門的行政級別不及本院審判執(zhí)行部門，其獨立性和權(quán)威性不強，對審判權(quán)運行不足以起到監(jiān)督制約作用。而且在行政管理模式下，擔(dān)任監(jiān)督員的普通干警無法監(jiān)督庭長。另外，目前法院內(nèi)部普遍存在多頭監(jiān)督、職責(zé)重復(fù)現(xiàn)象，不少法院案多人少問題突出，有的法官既辦案又監(jiān)督。要改變這種狀況，以更好地發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督制約功能，有必要在本院內(nèi)部設(shè)置一個專門的、相對超脫的、具有獨立性和權(quán)威性的監(jiān)督機構(gòu)——審判執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)察局，該監(jiān)督監(jiān)察局的級別應(yīng)略高于其他部門，譬如中院和基層法院的監(jiān)督監(jiān)察局應(yīng)分別設(shè)置為正處級和正科級機構(gòu)，監(jiān)督監(jiān)察局與現(xiàn)有的法院紀檢組合署辦公，統(tǒng)一行使法院內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，即除審監(jiān)庭的再審監(jiān)督和院庭長的審判管理監(jiān)督外，其他內(nèi)部監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一由監(jiān)督監(jiān)察局行使，監(jiān)督監(jiān)察局除履行《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定的職責(zé)外，還應(yīng)組織案件質(zhì)量評查、審判流程監(jiān)督管理、回訪當事人、監(jiān)督并防止院內(nèi)外對法官辦案進行不當干擾等。這樣，既能解決多頭監(jiān)督、職責(zé)重復(fù)以及對案監(jiān)督和對人監(jiān)督脫節(jié)問題，又能讓現(xiàn)有行使監(jiān)督職能的立案庭、案件質(zhì)量評查組、案件管理辦公室、督導(dǎo)室等部門及其人員全力投入審判執(zhí)行工作。針對當前法院內(nèi)部監(jiān)督機制處于“本院內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人、自己監(jiān)督自己”，難以打破情面，監(jiān)督流于形式的現(xiàn)狀，監(jiān)督監(jiān)察局的人員應(yīng)由上級法院派駐，受上級法院領(lǐng)導(dǎo)，對上級法院黨組負責(zé)，工資待遇仍在原法院。《人民法院監(jiān)察工作條例》規(guī)定，上級法院監(jiān)察部門對下一級人民法院及其院長、副院長、副院級領(lǐng)導(dǎo)干部實施監(jiān)察，但由于上下級法院在時間、空間上的距離，往往難以進行及時、全面、深入的監(jiān)督，為此，監(jiān)督監(jiān)察局可以對所駐法院的院長、副院長、副院級領(lǐng)導(dǎo)進行直接監(jiān)督。同時，要想監(jiān)督者對審判權(quán)運行進行有效監(jiān)督，必須精通審判業(yè)務(wù)，所以要將政治思想好、作風(fēng)過硬、審判業(yè)務(wù)精通的法官選派為監(jiān)督員，以提高監(jiān)督的效能和權(quán)威。

2、遵循審判權(quán)運行特點，實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的準確性和有效性。審判權(quán)運行具有獨立性、程序性、公開性、親歷性、自由裁量性等特點，法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約，必須遵循這些特點，按照這些特點要求進行有度、有力、有效監(jiān)督。審判的獨立性是指審判組織和審判人員在審判案件時，根據(jù)自己對案件事實的判斷和對法律的理解，獨立地做出裁判，不受來自法院外部或內(nèi)部的任何壓力、干涉或影響。人民法院獨立行使審判權(quán)的主要目的是為確保司法公正，沒有審判獨立就沒有司法公正。但是，獨立行使審判權(quán)絕不意味著法院或法官可以不受任何監(jiān)督制約恣意妄為，任何權(quán)力沒有制約就會導(dǎo)致腐敗，審判權(quán)力也不例外。但在內(nèi)部監(jiān)督工作中，既要充分尊重審判組織和審判人員獨立行使審判權(quán)，防范法院內(nèi)外各種不利因素對審判權(quán)力運行的不當干預(yù)或影響，又要監(jiān)督審判人員在獨立行使審判權(quán)過程中出現(xiàn)專橫擅斷或以權(quán)謀私、枉法裁判的行為。程序性是審判權(quán)運行的又一個重要特點。我國三大訴訟法及司法解釋對審判程序作了明確的規(guī)定，程序公正與否直接關(guān)系到實體裁判的公正性，法院和法官在審判過程中必須遵守法定程序，否則就會導(dǎo)致審判不公。但是，法律對訴訟程序規(guī)定較為原則，法官操作空間較大，可以主觀能動地直接推動或以正在法定審限內(nèi)為借口來延緩訴訟程序的進行，有的甚至通過程序的操控來濫用審判權(quán)力。因此，應(yīng)加強對審判流程的監(jiān)督，促使案件審判程序公正合理。親歷性特點要求審理案件的全體人員必須在法庭上親自聽取當事人、證人和其他訴訟參與人的口頭陳述，對于案件事實和證據(jù)必須由雙方當事人當庭口頭提出并以口頭辯論和質(zhì)證的方式進行庭審調(diào)查，在庭審調(diào)查和辯論時，參加案件審判的全體人員必須始終在場。如果案件裁判者不親自參與審判的全過程，而是通過聽取其他人員匯報、審查書面材料，很可能在對案情不是全面準確了解的情況下提出不恰當?shù)奶幚硪庖?。按照這一特點，要求內(nèi)部監(jiān)督部門加強對合議庭全體成員參加案件審判全過程的監(jiān)督。自由裁量權(quán)是國家立法機關(guān)在立法時按客觀情況復(fù)雜性難以全部預(yù)見的實際，而授予人民法院在法律規(guī)定的一定幅度內(nèi)，或者依據(jù)客觀事物的具體情況酌情進行法律適用、事實認定和案件裁量的一種權(quán)力。通過行使自由裁量權(quán)，使得案件的裁判更加符合實際，更加公正、準確。但是，法官手中的自由裁量權(quán)也往往成為滋生腐敗的溫床，一些當事人千方百計拉攏腐蝕法官，要求法官手中的自由裁量權(quán)向已方傾斜，而極少數(shù)意志薄弱的法官，在金錢、權(quán)力、美色的誘惑下進行公權(quán)與私權(quán)的非法交易。因此，內(nèi)部監(jiān)督部門應(yīng)對法官行使自由裁量權(quán)是否符合法律規(guī)定的精神和宗旨、是否合理，對同類案件同樣案情或相近案情是否作出相同的判決等方面進行監(jiān)督，確保自由裁量權(quán)的正確行使。

3、規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容，實行全面監(jiān)督和重點監(jiān)督。監(jiān)督內(nèi)容和范圍的合理規(guī)范是事關(guān)法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督制約工作能否取得實效的關(guān)鍵。監(jiān)督內(nèi)容和范圍不明確、不規(guī)范，難以實現(xiàn)對審判權(quán)運行的有效監(jiān)督和制約，難以充分發(fā)揮監(jiān)督保障司法公正的作用；監(jiān)督內(nèi)容規(guī)范、明確，不僅使監(jiān)督者監(jiān)有方向，而且能警示被監(jiān)督者，使其不敢恣意妄為。當前，有些法院內(nèi)部對審判權(quán)運行監(jiān)督的內(nèi)容不夠規(guī)范，如有的只通過案件質(zhì)量評查來對案件的事實認定、法律的適用、程序的適用等方面進行靜態(tài)監(jiān)督，缺乏對案件審判的各程序環(huán)節(jié)運行情況及法官司法行為的動態(tài)監(jiān)督，在案件審判流程管理監(jiān)督上只對審限進行監(jiān)督，對審判的程序是否公正、司法行為是否規(guī)范等不過問。科學(xué)合理的監(jiān)督應(yīng)該是全方位、多層次的，不僅要對案件實體進行監(jiān)督，而且要對案件訴訟各個階段全過程進行有效監(jiān)督，這就需要規(guī)范監(jiān)督內(nèi)容。首先，應(yīng)規(guī)范院庭長的審判管理監(jiān)督內(nèi)容、運行程序及職責(zé)，充分發(fā)揮院庭長的審判管理監(jiān)督作用。其次，明確合議庭成員對案件集體負責(zé)的具體責(zé)任及考評獎懲辦法，并將合議庭成員履職及考評獎懲情況納入監(jiān)督范圍，促使合議庭成員在履職中監(jiān)督其他成員依法行使審判權(quán)。再次，明確法院內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容既要監(jiān)督案件質(zhì)量，又要監(jiān)督法官的司法行為；既要對案件實體監(jiān)督，又要對審判程序監(jiān)督；既要對法官的裁判行為監(jiān)督，又要對法官的非裁判行為監(jiān)督⑧。

另外，從查處司法人員違法違紀的案件看，涉案人員較多地分布在司法的重要崗位，比如人民法院中直接決定經(jīng)濟利益歸屬的民商事審判和執(zhí)行工作，有的案件涉及法院領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是大法官⑨，有必要在進行全面監(jiān)督的同時，有所側(cè)重，實行全面監(jiān)督和重點監(jiān)督。筆者認為，應(yīng)當將重大刑事案件的審判和刑事審判中適用緩刑及減輕處罰的案件作為內(nèi)部監(jiān)督重點。因為刑事審判關(guān)乎被告人生命和自由，那些有一定經(jīng)濟實力的被告人或其家屬為了換取被告人的生命或自由，他們愿意付出金錢的代價，而我國刑法規(guī)定的量刑幅度較大，且有不少從輕或減輕處罰的規(guī)定屬原則性規(guī)定，給了法官較多的自由裁量權(quán)，有的法官面對當事人較強的誘惑，很可能利用手中的裁判權(quán)與之進行權(quán)錢交易，使罪犯獲得輕刑或者自由，如吉林高院刑一庭原庭長宋祥就是利用手中的裁判權(quán)與被告人進行權(quán)錢交易、被“黑金”擊倒。應(yīng)當把大標的民商事訴訟案件作為內(nèi)部監(jiān)督重點，如房地產(chǎn)、建設(shè)工程糾紛案等。將這些民商事案件作為監(jiān)督重點，是基于這些案件的處理結(jié)果對當事人會產(chǎn)生較大的經(jīng)濟利益或經(jīng)濟損失，當事人愿意為此支付一定的經(jīng)濟成本來獲取更大的經(jīng)濟利益，這就對辦案法官會產(chǎn)生較大的經(jīng)濟誘惑。應(yīng)當把法官與當事人或其代理、辯護律師不正常接觸、交往作為內(nèi)部監(jiān)督的重點。法官與當事人或其代理、辯護律師單方接觸和私下會見，極易形成先入為主的印象，在私下會見中面對當事人的金錢、美色或者聽著當事人某些承諾和許愿，容易使自己的道德良知發(fā)生動搖，從《人民法院警示教育案例選編》（第一輯）中敘述的蛻變法官的犯罪情形看，無一不是與當事人或其代理、辯護律師有著不正當?shù)慕佑|、交往。因此，應(yīng)將上述案件以及法官與當事人或其代理、辯護律師不正常接觸、交往作為內(nèi)部監(jiān)督的重點，實行全面監(jiān)督和重點監(jiān)督。

4、完善監(jiān)督系統(tǒng)，提高內(nèi)部監(jiān)督效率?？茖W(xué)的監(jiān)督系統(tǒng)是法院內(nèi)部監(jiān)督制約機制作用得以充分發(fā)揮的基礎(chǔ)和保障。有的法院內(nèi)部監(jiān)督工作之所以存在一些薄弱環(huán)節(jié)，其中一個主要原因是未建好監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督設(shè)施欠缺，監(jiān)督措施沒有跟上，方法簡單。隨著電子信息化和計算機網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，加強內(nèi)部監(jiān)督制約，應(yīng)根據(jù)審判權(quán)運行的程序性特點，建立和完善電子信息化監(jiān)督管理系統(tǒng)，利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等高科技手段，將各類案件從立案送達、審判執(zhí)行到評查歸檔等各個階段、各個環(huán)節(jié)加以設(shè)置進行嚴謹周密的管理監(jiān)督，通過信息化監(jiān)督管理系統(tǒng)，使所有案件審判執(zhí)行運行情況都處在院庭長和監(jiān)督管理部門的直接監(jiān)督之下，這樣，既能促使審判權(quán)在法定軌道上公開公正、規(guī)范有序地運行，又能實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的公正與效率。在監(jiān)督措施和方法上，除進行案件質(zhì)量評查、審判流程管理、組織庭審旁聽、實行司法監(jiān)督員制等有效措施外，還應(yīng)采用回訪當事人及對依法可以公開審理的案件通過實行庭審網(wǎng)絡(luò)直播、裁判文書上網(wǎng)方式進行監(jiān)督。一些法院的實踐證明，實行庭審網(wǎng)絡(luò)直播和裁判文書上網(wǎng)，讓審判權(quán)在陽光下運行，不僅有利于保障審判活動的公開、公正、透明，滿足人民群眾了解司法、參與司法、監(jiān)督司法的要求，而且有利于促使法官努力提高自身素質(zhì)，恪盡職守，提高審判質(zhì)量和效率。另外，人民法院報2010年4月22日第5版刊登的“?五道防線?：管案與管人兩兼顧”一文介紹了江西豐城法院采用回訪當事人方法進行監(jiān)督的經(jīng)驗，豐城法院實踐證明，案件在審判過程如開庭后判決前和審結(jié)后法律文書生效前，采取由紀檢監(jiān)察部門和審監(jiān)庭共同回訪當事人的監(jiān)督方式具有前瞻性和預(yù)防性特點，對辦案法官能夠產(chǎn)生一種警示作用，督促法官在審理案件過程中盡可能地謹慎，避免差錯，即使在回訪中發(fā)現(xiàn)了錯誤，也能及時糾正，避免上訴、申訴案件的發(fā)生；如果當事人對判決結(jié)果不理解，法官也能就判決的結(jié)果向當事人解釋清楚，將法律釋明，使當事人心服口服，從而將矛盾化解在萌芽狀態(tài)。同時，這種監(jiān)督方法，能從程序上進行監(jiān)督，監(jiān)督法官是否公正廉潔高效辦案及辦案法官的司法行為、服務(wù)態(tài)度，對法官的違法違紀行為可起到很好的威懾和預(yù)防作用。因此，全面推行庭審網(wǎng)絡(luò)直播、裁判文書上網(wǎng)、回訪當事人不乏是法院內(nèi)部對審判權(quán)運行實行監(jiān)督的有效方法和措施。

結(jié)語

加強對審判權(quán)運行的內(nèi)部監(jiān)督是實現(xiàn)司法公正與高效的一條有效途徑，為此，各地法院對內(nèi)部監(jiān)督工作愈來愈重視，人民法院“三五改革綱要”指導(dǎo)思想中也明確了“以加強權(quán)力制約和監(jiān)督為重點”，然而，對審判權(quán)運行怎樣監(jiān)督、監(jiān)督什么，還沒有形成統(tǒng)一的規(guī)范，當前一些法院內(nèi)部監(jiān)督還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就需要從監(jiān)督實踐中探索、總結(jié)，建立起符合審判權(quán)運行規(guī)律和特點的科學(xué)的內(nèi)部監(jiān)督體系，促使審判權(quán)在規(guī)范、公正、高效的軌道上運行，實現(xiàn)監(jiān)督的有效性，司法的公正性。

① 廖永安 雷勇：《論民事訴訟監(jiān)督制約機制立法》載《中南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第5期

② 鄒川寧 王雷：《審判組織治理的實證研究》載《人民司法（應(yīng)用）》2008年第1期

③參見《人民法院警示教育案例選編（第一輯）》第11頁

④ 鄒川寧 王雷：《審判組織治理的實證研究》載《人民司法（應(yīng)用）》2008年第1期

⑤高新民：《略論權(quán)力制約的三種途徑與反腐敗》載《中國黨政干部論壇》2009年第3期

⑥ 廖永安 雷勇：《論民事訴訟監(jiān)督制約機制立法》載《中南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第5期

⑦ 祥見贛辦字［2005］30號《省委辦公廳、省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<省紀委、省委組織部、省人事廳、省編辦、省監(jiān)察廳關(guān)于對省紀委、省監(jiān)察廳派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見>的通知》

⑧對于法官非裁判行為的監(jiān)督，主要是針對法官在裁判行為以外行為的監(jiān)督，這種監(jiān)督大致包括以下方面：一是履行職責(zé)方面，如因法官不當言行導(dǎo)致公眾對司法公正產(chǎn)生合理的懷疑、受到法外因素的干擾、私自與當事人單方接觸、濫用職權(quán)、未保持恰當?shù)闹辛ⅰ⑿孤秾徟袡C密等；二是司法廉潔方面，如利用職權(quán)直接或間接謀取不當利益、接受不當財物及其他利益、參與導(dǎo)致公眾對其廉潔形象產(chǎn)生不信任的商業(yè)活動等；三是業(yè)外活動方面，如具有影響形象和公正履行職責(zé)的不良嗜好和行為、出入不當?shù)纳缃粓龊?、參與帶有邪教性質(zhì)的組織等。參見劉青峰 王洪堅：《監(jiān)督司法的可能性問題探討》載《人民司法》2005年第12期

⑨李玉成：“關(guān)于司法廉潔的幾點認識和體會”，載《人民司法（應(yīng)用）》2008年第19期

蓮花縣人民法院 楊伍姑

第二篇：對審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機制的幾點思考

對審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機制的幾點思考

庫倫旗法院研究室副主任 魏東鑫

公正廉潔執(zhí)法，是社會各界廣泛關(guān)注的熱點,也是各級法院隊伍建設(shè)和反腐倡廉的重點。中共中央在關(guān)于《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》中提出：要建立健全依法行使權(quán)力的制約機制，確保權(quán)力正確行使。而人民法院作為國家審判機關(guān)，代表國

家行使審判權(quán)，審判、執(zhí)行監(jiān)督工作應(yīng)緊緊圍繞審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使來開展。著力構(gòu)建對審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督制約機制，確保審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的正確行使，是人民法院必須面對并認真研究解決的一個重要課題。下面就現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督工作的重要性、存在的問題及對策、監(jiān)督體系構(gòu)建等方面發(fā)表一下自己的看法。

一、審判、執(zhí)行監(jiān)督的現(xiàn)實意義

審判、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機制，是近年來法院為加強審判、執(zhí)行管理工作，發(fā)揮監(jiān)督作用，促進審判、執(zhí)行工作良性循環(huán)發(fā)展的一項新的工作機制，關(guān)于審判、執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機制構(gòu)建的討論，對于審判管理工作而言，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（一）、審判、執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)涵

作為現(xiàn)代司法理念意義上的審判、執(zhí)行監(jiān)督，筆者認為不應(yīng)僅指來自司法機關(guān)自身對審判、執(zhí)行工作的監(jiān)督，而是有權(quán)主體對法院審判案件工作的全面監(jiān)督。對法院審判活動的監(jiān)督由來自社會力量的社會監(jiān)督和來自法院內(nèi)部的自我監(jiān)督兩個方面構(gòu)成。社會監(jiān)督是指國家機關(guān)、社會團體、民主黨派、法人和公民等對法院審判活動的監(jiān)督；自我監(jiān)督是指各級法院院長及院內(nèi)職能部門對本院審判活動的監(jiān)督、上級法院對下級法院審判活動的監(jiān)督、最高法院對地方各級法院審判活動的監(jiān)督。這是兩種性質(zhì)不同的監(jiān)督，但同時又有著密切的聯(lián)系。無論是自身監(jiān)督抑或社會監(jiān)督，目的都在于保證各類案件能夠得到公正合理的處理。

（二）法院內(nèi)部的審判、執(zhí)行監(jiān)督制約機制的重要性

法院內(nèi)部的審判、執(zhí)行監(jiān)督制約無疑十分重要，通過內(nèi)部自律而達到的司法公正遠比通過外部監(jiān)控所達到的司法公正更利于樹立司法的權(quán)威。如果通過檢察院的抗訴、人大的個案監(jiān)督、新聞輿論的監(jiān)督之后，法院糾正了一個錯誤裁判，人們不會認為那是法院司法公正，而只會增加一次法院司法腐敗的印象，無需外部監(jiān)督而達到司法公正，才能真正樹立起法院的權(quán)威和形象。因此，作為法院來說，首要的是要尋找一種更合理的內(nèi)部制約機制，防止審判權(quán)的濫用，減少和避免問題的出現(xiàn)。

在我國，法官的職業(yè)化程度還相當?shù)?，與職業(yè)化相關(guān)聯(lián)的職業(yè)意識、行業(yè)規(guī)范、倫理準則及行為方式均沒有配套成型，以我國法官目前整體的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德水準，如果不能形成一套行之有效的對審判權(quán)制約的機制，很難說會出現(xiàn)什么局面，特別是在審判方式改革不斷深化、審判組織權(quán)力得到落實的今天，對審判權(quán)的監(jiān)督制約不僅必要，而且很迫切。

二、現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督制度主要存在的問題及幾點對策

（一）、現(xiàn)行審判、執(zhí)行監(jiān)督制度主要存在的問題

1、注重事后的檢查、糾正和追究，缺乏對審判權(quán)運行過程的合理、有效的控制。對已結(jié)案件進行質(zhì)量檢查，按照審判監(jiān)督程序糾正錯誤裁判、對違法審判人員進行責(zé)任追究，這都是錯誤裁判生效以后或不良后果造成以后才采取的一種補救措施，這種補救措施并不足以消除已經(jīng)造成的不良影響。而且，這些措施在有效性和貫徹落實方面也存在許多問題。

2、監(jiān)督的行政化特征十分明顯，不符合審判活動的基本原則。上級法院對下級法院審理的案件以非法定程序的形式進行監(jiān)督、指導(dǎo)，下級法院必須執(zhí)行，庭長、院長、審判委員會對審判組織就具體案件提出的處理意見，審判組織必須執(zhí)行，這是一種基于級別、職務(wù)上的高低而產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)和服從關(guān)系，與行政機關(guān)處埋決定的運作程序極為相似，這種監(jiān)督的行政化，不符合審判活動的基本原則。

3、外部監(jiān)督程序不規(guī)范。各種外部監(jiān)督促使再審的案件占了相當大的比重。檢察機關(guān)的抗訴監(jiān)督是訴訟法規(guī)定的審判監(jiān)督方式，而人大、政協(xié)、黨委等對法院的個案監(jiān)督，雖然也可歸結(jié)于廣泛意義上的監(jiān)督，但這些監(jiān)督途徑一方面不加區(qū)分地利用了憲法意義上的申訴，無法在訴訟法律中找到相應(yīng)的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監(jiān)督推進到個案監(jiān)督，對個案形成了事實上的多頭評價，給當事人造成了認識上的混亂，助長了申訴人對待申訴權(quán)無限化的傾向，與訴訟法上申請再審權(quán)的有限性特征相違背，同時也破壞了國家機關(guān)之間權(quán)力的基本配置，損害了司法機關(guān)乃至整個國家機關(guān)體系的權(quán)威形象，最終不利于司法公正。

4、職能與力量不相適應(yīng)。審判監(jiān)督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監(jiān)工作人員應(yīng)當具有更高的法律素養(yǎng)和實務(wù)經(jīng)驗，而實踐中審監(jiān)工作人員實際配備難以適應(yīng)其職能需要。工作人員少的問題，在基層法院尤為突出，有的基層法院甚至無法組成一個合議庭。審監(jiān)工作力量還存在配備不強的問題，審監(jiān)工作人員中整體學(xué)歷不高、

第三篇：完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的制度構(gòu)想

完善檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的制度構(gòu)想

檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”是檢察機關(guān)的工作主題。曹建明檢察長多次強調(diào):“檢察機關(guān)履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能，必須高度重視對自身的監(jiān)督，不僅要自覺接受外部監(jiān)督，而且要切實強化內(nèi)部監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用和腐敗。把強化內(nèi)部監(jiān)督制約放在重要突出的位置”。本文試從構(gòu)建檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約制度方面來探討如何構(gòu)建強而有效的內(nèi)部監(jiān)督。

1、完善對受理線索和初查的監(jiān)督制度。具體而言，就是要使受理線索與初查相分離，實現(xiàn)受案環(huán)節(jié)與查案環(huán)節(jié)之間的相互監(jiān)督制約。舉報中心是集中行使舉報線索管理職權(quán)的部門，除個別難以歸口的疑難線索外，不應(yīng)行使初查權(quán)。舉報中心要加強對舉報、控告的受理、審查、分流和舉報線索的跟蹤管理監(jiān)督，保證舉報線索按性質(zhì)及時轉(zhuǎn)到相應(yīng)的偵查部門。對舉報中心分流到自偵部門的案件線索，自偵部門要及時初查，并將初查、立案的情況及時反饋舉報中心，成案的要說明情況，沒有成案的要說明原因。舉報中心應(yīng)對分流線索，尤其是重要線索跟蹤監(jiān)督，及時催辦，并將查處情況回復(fù)舉報人。同時，要建立案件的初查警示制度，在案件初查事項期限屆滿前，發(fā)出警示，督促承辦人員抓緊辦理，及時回復(fù)，如有特殊情況，應(yīng)打延長報告，報院領(lǐng)導(dǎo)批準，并通知控申部門。

2、完善對自偵部門偵查活動的監(jiān)督制度。刑檢部門宜根據(jù)偵查工作的特點，積極開展多形式的監(jiān)督活動：(1)提前介入，既監(jiān)督又引導(dǎo)偵查活動。自偵部門立案后，應(yīng)將立案情況和簡要案情通知刑檢部門，以便刑檢部門介入偵查，開展監(jiān)督。刑檢部門可以對重大、復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件提前介入，實行動態(tài)的全過程的監(jiān)督?？梢詤⒓觽刹椴块T對重大案件的討論，共同研究完善偵查方案，提出偵查建議，協(xié)助偵查部門確定偵查、取證的思路方向，立足于公訴的需要，及時制作《提供法庭證據(jù)意見書》，供偵查部門參考，引導(dǎo)偵查部門全面、及時、準確地收集和固定證據(jù)，使案件偵查終結(jié)后，有利于對犯罪進行有效的指控和審判。(2)監(jiān)督審訊等偵查活動是否合法。著重監(jiān)督偵查人員是否履行對犯罪嫌疑人、證人的告知義務(wù)，是否具有誘供、刑訊逼供等違法取證行為。(3)監(jiān)督?jīng)Q定逮捕的執(zhí)行。對逮捕決定的執(zhí)行情況，偵查部門要及時告知刑檢部門。自偵部門擬對已被逮捕的犯罪嫌疑人取保候?qū)彽模瑧?yīng)書面征求刑檢部門的意見。(4)審查其他強制措施。著重審查逮捕以外的其他強制措施的決定、執(zhí)行、變更、撤銷情況，從中發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為。(5)審查撤案決定。偵查部門作出撤銷案件的決定應(yīng)及時通知刑檢部門，刑檢部門經(jīng)審查認為撤銷案件有錯誤的，可以報請檢察長或檢委會決定。

3、進一步完善對審查批捕、起訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督制度。在自偵案件中，刑檢部門對自偵部門進行偵查監(jiān)督，相應(yīng)地刑

檢部門的審查批捕、審查起訴活動也應(yīng)接受自偵、控申等相關(guān)部門的監(jiān)督制約。自偵部門對于刑檢部門的不逮捕決定、撤銷案件建議有異議的，可以書面要求刑檢部門復(fù)議，刑檢部門在收到復(fù)議意見書后應(yīng)及時答復(fù)。刑檢部門變更有關(guān)強制措施(如擬對犯罪嫌疑人取保候?qū)?時應(yīng)事先征求自偵部門的意見。刑檢部門對自偵部門偵查終結(jié)移送審查起訴的案件，經(jīng)審查后作出的處理等意見和建議，自偵部門有異議的，可以提請刑檢部門復(fù)議，刑檢部門應(yīng)及時答復(fù)，認為有錯誤的，應(yīng)報檢委會研究決定。自偵部門移送審查起訴的案件判決后，刑檢部門應(yīng)及時將法院的判決書送達自偵部門；自偵部門認為法院判決存在有罪判無罪、重罪判輕罪等嚴重問題的，可以向刑檢部門提出要求抗訴的建議。控申部門要完善不起訴、撤案的個案復(fù)查制度，凡有不起訴或撤案的案件進行一案一復(fù)查，有了就復(fù)查不要等到年終。要糾正過去那種案件作不起訴或撤案處理的，群眾反映后或上級要求進行復(fù)查時才復(fù)查的情況。

4、完善對廉潔辦案的監(jiān)督制度。這一監(jiān)督主要是以制度化的形式監(jiān)督檢察人員行使職權(quán)的行為，使其符合法律、法規(guī)和紀律所規(guī)定的廉潔執(zhí)法的要求。(1)強化紀檢監(jiān)察部門的隨案監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門應(yīng)重點加強對干警執(zhí)行辦案紀律的監(jiān)督，堅持重點監(jiān)督與日常監(jiān)督相結(jié)合，可通過經(jīng)常深入辦案現(xiàn)場檢查或隨時抽查辦案中執(zhí)法執(zhí)紀情況，堅持走訪案件有關(guān)當事人、單位、證人制度，重點加強對作不立

案、不捕、不訴、撤案處理的案件的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時督促糾正，防患于未然，對以權(quán)謀私等違法、違紀行為堅決查處。(2)創(chuàng)新監(jiān)督方式，拓寬監(jiān)督渠道，擴大監(jiān)督力量。在專職紀檢監(jiān)察人員有限的情況下，可考慮在各業(yè)務(wù)部門聘任兼職紀檢監(jiān)察員，協(xié)助監(jiān)察部門履行一定的監(jiān)督職責(zé)。(3)將監(jiān)督“關(guān)口”前移，并貫穿于辦案全過程。對內(nèi)應(yīng)建立、健全反腐倡廉的定期自查、互查、抽查和調(diào)查等制度，即圍繞廉潔辦案問題，要求檢察人員定期進行廉潔辦案的自我總結(jié)檢查、不同部門開展相互間的總結(jié)評議、紀檢監(jiān)察部門對各業(yè)務(wù)部門的廉潔辦案情況進行復(fù)查等。對外應(yīng)建立、健全公安機關(guān)、審判機關(guān)、社會監(jiān)督反饋等制度，使檢察人員既能保證自我監(jiān)督，又能得到社會的全方位監(jiān)督。

5、健全和完善檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。認真落實高檢院《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》，切實加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷完善執(zhí)法規(guī)范化體系，使每一執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法行為都有章可循。加強對下級檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子特別是檢察長的監(jiān)督，制定并落實巡視制度、上級檢察院派員參加下級檢察院民主生活會制度、上級檢察院負責(zé)人與下級檢察院負責(zé)人談話制度。

6、完善和落實檢務(wù)督察制度。遵循決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的原則，探索建立以糾正違法辦案、保證案件質(zhì)量為中心的檢務(wù)督察制度，重點抓好八類案件的督察，突出把執(zhí)法辦案的過程納入檢委會及檢察長的監(jiān)督視野，并從監(jiān)

督機構(gòu)、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式上與人民監(jiān)督員制度以及紀檢監(jiān)察部門的檢風(fēng)檢紀督察互為補充、銜接，保證督察工作監(jiān)督職能的有效實現(xiàn)。

7、運用科技手段建立跟蹤監(jiān)督制度。根據(jù)信息社會的特點，把信息技術(shù)更充分地應(yīng)用到執(zhí)法辦案上來，利用自偵案件審訊過程的全程錄音錄像，既可作為出庭公訴時的證據(jù)使用，避免被告人、證人當庭翻供，也可歸檔備案監(jiān)督。此外，有條件的還可以開發(fā)計算機軟件程序，加強對辦案程序和工作流程的標準化、規(guī)范化、程序化設(shè)計，實現(xiàn)執(zhí)法辦案的網(wǎng)上運行、動態(tài)管理和全程控制，將立案、偵查、采取強制措施和認定事實、判斷證據(jù)、適用法律規(guī)定等各個環(huán)節(jié)用信息技術(shù)固定下來，以確定案件事實是否查清、證據(jù)是否確實充分。檢察長可以通過計算機直接查詢了解辦案進程和情況，以便于指揮和監(jiān)督，實現(xiàn)對辦案過程的全程跟蹤監(jiān)督。

第四篇：對加強權(quán)力運行監(jiān)督制約機制的思考

權(quán)力問題是黨執(zhí)政的核心問題，也是體現(xiàn)黨的先進性的本質(zhì)問題?？v觀古今中外，腐敗都是公有權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，運行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強權(quán)力監(jiān)督，建立健全權(quán)力運行監(jiān)督制約機制，是一個關(guān)系黨和國家的前途和命運的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。

一、權(quán)力缺乏監(jiān)督的主要表現(xiàn)

在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭

實踐中，對權(quán)力的監(jiān)督軟弱無力且漏洞較多，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不去監(jiān)督、無法監(jiān)督等問題依然比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、職權(quán)與職責(zé)不明確、不對等?，F(xiàn)實中，許多人“官念”越來越濃，總認為當官相對其他職業(yè)風(fēng)險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴。權(quán)力與責(zé)任不明確，給一些玩弄權(quán)術(shù)者創(chuàng)造了條件和機會；權(quán)力與責(zé)任不對等，權(quán)力大于責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督無法適從。

2、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督權(quán)威相脫節(jié)。由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不合理的配置，導(dǎo)致權(quán)力運行監(jiān)督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機關(guān)，特別是執(zhí)法部門機關(guān)都設(shè)有紀檢監(jiān)察機構(gòu)，擔(dān)負著本部門、本單位的監(jiān)督重任，從監(jiān)督者的知情能力來看這種設(shè)置是合理的。然而這些紀檢監(jiān)察機構(gòu)從屬于本部門、本單位，人權(quán)、財權(quán)均掌握在部門領(lǐng)導(dǎo)手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監(jiān)督還能做到強有力嗎？在多數(shù)情況下，單位部門領(lǐng)導(dǎo)出于自身的職責(zé)和政績考慮，對于本部門、本單位出現(xiàn)的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內(nèi)部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。

3、現(xiàn)有的監(jiān)督機制在實踐中遭遇難題，缺乏權(quán)威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、人大監(jiān)督等所構(gòu)成的監(jiān)督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現(xiàn)行監(jiān)督體制和機制下，這些形式的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監(jiān)督存在著體制性的障礙。專門的監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨立性。不僅是紀檢監(jiān)察實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在實際監(jiān)督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監(jiān)督更是缺乏相應(yīng)的法律支撐。

4、維護黨內(nèi)制度的嚴肅性失之于寬、失之于軟，權(quán)力運行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)在有些單位流于形式。一些領(lǐng)導(dǎo)干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權(quán)包攬；有的班子成員原則性差，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內(nèi)監(jiān)督的行為，目前尚無可操作性的規(guī)定及檢查的標準，給少數(shù)人以權(quán)謀私提供了條件。

5、法制不健全。監(jiān)督制約權(quán)力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權(quán)力的制約上存有空檔?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例中有關(guān)自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)的過程中，容易受到判斷標準、感情取向、甚至權(quán)錢交易等外在因素影響，造成執(zhí)法中的濫用職權(quán)和顯失公正。對懲治性的事后監(jiān)督比較重視，防范性的事前事中的監(jiān)督比較薄弱。同時，在關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監(jiān)督法。

二、建立健全權(quán)力運行監(jiān)督機制的幾點思考

建立健全權(quán)力運行監(jiān)督機制，是一個涉及面廣復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要對權(quán)力制約機制進行具體化、精密化的設(shè)計，使之運轉(zhuǎn)合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機制，端正權(quán)力意識

正確的權(quán)力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權(quán)力觀教育貫穿到干部培養(yǎng)、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環(huán)節(jié)，準確把握干部在特定時期和特定環(huán)境的思想動態(tài)，認真研究權(quán)力觀形成和發(fā)生變化的規(guī)律，分別制定長期的和階段性教育規(guī)劃，有的放矢地抓教育，使公共權(quán)力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權(quán)力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領(lǐng)域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強干部對權(quán)力的理性認識，把黨紀國法以及道德規(guī)范對權(quán)力觀的要求內(nèi)化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據(jù)各級領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員干部所處地位和環(huán)境，在教育內(nèi)容、教育形式的選擇上也要各有側(cè)重、增強權(quán)力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系上，對領(lǐng)導(dǎo)干部要著眼于提高接受監(jiān)督的意識，選擇相應(yīng)的教育內(nèi)容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的能力，選擇相應(yīng)的教育內(nèi)容和形式。四要引導(dǎo)大家正確理解得與失的關(guān)系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠；算好“經(jīng)濟賬”，勤耕方才富足；算好“名譽賬”，清廉方能揚名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好

“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機制，規(guī)范用權(quán)行為

制度建設(shè)具有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責(zé)、職權(quán)、程序、時效等，按照法規(guī)政策的規(guī)定進行清理，并重點對單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位、人財物管理等方面的職責(zé)權(quán)限進行清理審核確認。其次，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等原則，實行定崗、定員、定權(quán)、定責(zé)。其三，設(shè)置權(quán)力運行流程圖，明確流程各環(huán)節(jié)的責(zé)任人、監(jiān)督方式，構(gòu)建一個完整的權(quán)力規(guī)范、行使和監(jiān)督體系。必須把制度建設(shè)貫穿到權(quán)力運行的全過程，并通過不斷完善和創(chuàng)新，確保權(quán)力始終沿著制度化、規(guī)范化的軌道運行。一是要增強制度的系統(tǒng)性。在內(nèi)容設(shè)計上，要圍繞權(quán)力運行容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點健全黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)工作制度，加強“人、財、物、事”四權(quán)運行的規(guī)范、約束和監(jiān)督。在結(jié)構(gòu)設(shè)計上，要做到總體制度和實施細則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發(fā)揮制度建設(shè)的整體合力，形成各種權(quán)力相互制衡的格局。二是要維護制度的權(quán)威性。要加大制度的執(zhí)行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴格按制度規(guī)定行使權(quán)力；要加強制度落實的督辦檢查，紀檢監(jiān)察機關(guān)和負有監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)職能部門要緊密配合，形成監(jiān)督合力，定期不定期對干部執(zhí)行制度的情況進行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀律措施等（不搞下不為例，發(fā)現(xiàn)一起處理一起）予以嚴肅處理；對在制度貫徹落實、監(jiān)督管理上負有重大責(zé)任的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人要嚴格實施責(zé)任追究。三是要保持制度的先進性。隨著市場經(jīng)濟不斷完善和改革的不斷深入，權(quán)力運行將呈現(xiàn)出新的形式、新的特點和新的規(guī)律，必須與時俱進，加強對這些新形式、新特點和新規(guī)律的研究，把繼承和創(chuàng)新有機結(jié)合起來，在總結(jié)成功經(jīng)驗和借鑒有益作法的基礎(chǔ)上，探索建立有效監(jiān)督制約權(quán)力運行的新機制新體制。四是要研究探索制度的預(yù)警性。與時俱進是制度的基本要求,而前瞻性和預(yù)警性是制度的本質(zhì)要求。亡羊補牢畢竟造成了損失，應(yīng)該說不是我們設(shè)計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預(yù)測，為制度設(shè)計提供參考依據(jù)。

目前在監(jiān)督制約權(quán)力運行方面，應(yīng)當加強建立健全和切實執(zhí)行以下制度：

1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權(quán)力運行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進行，進一步健全基層黨委重大問題民主決策機制，擴大黨內(nèi)民主，強化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是對“一把手”的權(quán)力制約，提高基層黨委班子整體執(zhí)政能力。這項制度的執(zhí)行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內(nèi)容之一。

2、黨政正職“屆中經(jīng)濟責(zé)任定期審計制”，防止權(quán)力異化。積極推行黨政正職屆中經(jīng)濟責(zé)任審計，實現(xiàn)由“離任審計”向“全程審計”的轉(zhuǎn)變。將黨政機關(guān)、事業(yè)單位和群眾團體的主要負責(zé)人在任期屆滿或任期內(nèi)辦理提任、調(diào)任、輪崗、退休、辭職、機構(gòu)裁撤合并前都必須進行經(jīng)濟責(zé)任審計，而且要先免后審。對重點部門和群眾反映較大，意見比較集中的領(lǐng)導(dǎo)干部可由組織部門協(xié)調(diào)審計部門進行審計。屆中審計的結(jié)果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據(jù)。同時，要加強對審計工作責(zé)任追究制的制定和執(zhí)行，杜絕人情審計、關(guān)系審計、不負責(zé)任審計、不依法審計。

要改進評價辦法，增強可操作性。為了充分利用經(jīng)濟責(zé)任審計工作成果，發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計工作在加強干部監(jiān)督管理中的作用，迫切需要改進評價方法及標準，增強可操作性。經(jīng)濟責(zé)任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內(nèi)容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果評價實行定量與定性相結(jié)合的辦法進行。經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果定量評價分值為100分，按照下列要素進行量化評價：①主要經(jīng)濟工作指數(shù)完成情況20分；②財務(wù)管理情況30分；③重大經(jīng)濟決策的合規(guī)性、合法性及實施結(jié)果20分；④領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財經(jīng)法規(guī)和廉政規(guī)定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設(shè)小金庫，亂支亂用；②單位內(nèi)部發(fā)生違反財經(jīng)紀律行為受黨紀國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產(chǎn)處置過程中違規(guī)操作造成重大損失的。根據(jù)出具領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標準進行打分，確定其標準評價等次。

3、試行重點、熱點單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權(quán)力壟斷。對重點、熱點單位“一把手”的選任，應(yīng)嚴把考察關(guān)，在集中考核的基礎(chǔ)上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點是到曾經(jīng)工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應(yīng)具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優(yōu)中選優(yōu)、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權(quán)力的干部交流力度，對部分熱點單位主要領(lǐng)導(dǎo)采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調(diào)整換崗一次，根據(jù)工作表現(xiàn)把每個領(lǐng)導(dǎo)干部都盡可能地調(diào)整到最適合其能力特點的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領(lǐng)導(dǎo)長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發(fā)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的問題。對經(jīng)組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整出來。逐步實現(xiàn)重要部門、關(guān)鍵崗位干部輪崗交流制度化。

4、完善“干部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)制”，延伸干部監(jiān)督的觸角。進一步整合紀檢、組織、檢察、審計、計劃、統(tǒng)計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監(jiān)督信息資源，增加監(jiān)督的透視點。從對干部8小時內(nèi)的監(jiān)督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監(jiān)督關(guān)口，多角度監(jiān)督、多側(cè)面考察干部勤廉表現(xiàn)，便于及時發(fā)現(xiàn)問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監(jiān)督員，公布干部監(jiān)督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監(jiān)督網(wǎng)，隨時接受社會和群眾監(jiān)督和舉報，保證干部監(jiān)督渠道的暢通。

5、建立“干部監(jiān)督預(yù)警機制”，防微杜漸。以教育為主、預(yù)防為主、事前監(jiān)督為主，通過內(nèi)警系統(tǒng)和外警系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、雙向運作，實現(xiàn)工作的著力點由事后懲戒向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，不斷強化對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督。在嚴格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部生活、社交圈的表現(xiàn)，不斷規(guī)范申報內(nèi)容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內(nèi)容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調(diào)動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設(shè)工程招投標、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)商辦企業(yè)等經(jīng)營活動的相關(guān)情況；防止領(lǐng)導(dǎo)干部借親屬之名，變相以權(quán)謀私，接受群眾監(jiān)督，增加干部監(jiān)督的開放程度，增強領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受監(jiān)督和自我約束、自我防范的意識，逐步養(yǎng)成在監(jiān)督中工作的習(xí)慣。健全“領(lǐng)導(dǎo)干部考察考評結(jié)果反饋制度”。加大干部考察監(jiān)督的力度，使干部考察考評結(jié)果更好地運用于干部教育、監(jiān)督和管理工作，在干部考察結(jié)束后的兩個月內(nèi)反饋考察測評結(jié)果。反饋內(nèi)容包括群眾對干部本人德能勤績廉學(xué)等方面素質(zhì)評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進行誡勉談話，達到預(yù)警效果。

（三）建立考核評價機制，提高用權(quán)績效

從本質(zhì)上講，共產(chǎn)黨手中的權(quán)力是人民群眾賦予的，權(quán)力運用的根本出發(fā)點和最終落腳點，就是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強“三個結(jié)合”，建立與科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀相適應(yīng)的考核評價機制，提高權(quán)力運用的質(zhì)量和效益。一是領(lǐng)導(dǎo)評價與群眾評價相結(jié)合。干部權(quán)力運用是好是壞、政績是高是低，不能單獨由上級領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標準，形成正確的用權(quán)導(dǎo)向。二是集中考核與日?？己讼嘟Y(jié)合。建立權(quán)力運行臺賬或監(jiān)督卡，對各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部履行崗位職責(zé)、興辦實事、解決突出問題等與運用權(quán)力有關(guān)的情況，同時，既到現(xiàn)工作單位考察，又到曾經(jīng)工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認真記載，深入調(diào)查核實，實行集中考核結(jié)果與日?？荚u結(jié)果綜合運用，既加強過程監(jiān)督，又加強結(jié)果監(jiān)督，改變以往重結(jié)果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權(quán)力“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生，盡量降低權(quán)力運行的成本。三是定量考核與定性考核相結(jié)合。把權(quán)利運行產(chǎn)生的現(xiàn)實利益和長遠利益、經(jīng)濟效益和社會效益統(tǒng)籌起來考慮，既充分肯定用數(shù)字反映出來的顯而易見的政績，又科學(xué)評價打基礎(chǔ)、管長遠的工作以及由此而產(chǎn)生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機遇，影響當時和此后一個時期發(fā)展的負面政績。同時，建立健全干部考核責(zé)任追究制，確?？己嗽u價的客觀公正性。

（四）建立責(zé)任追究機制，治理用權(quán)失誤

權(quán)力運行是在經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐中探索前進的，不可避免地會發(fā)生各種失誤。必須區(qū)別不同情況、不同性質(zhì)，建立責(zé)任追究機制，對各種失誤進行有效治理，確保權(quán)力運行始終朝著健康有序的方向發(fā)展。對由于疏忽大意或水平不高、用權(quán)不當造成失誤并勇于承擔(dān)責(zé)任的，要采取批評教育方式，引導(dǎo)權(quán)力人從個人能力、個人作風(fēng)、個人德行等方面找原因，責(zé)令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權(quán)力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責(zé)任或相互推諉責(zé)任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀律措施嚴肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責(zé)任。

（五）理順監(jiān)督機制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用

目前，普遍存在的“監(jiān)督無力”現(xiàn)象，與我們擁有形式多樣的各種監(jiān)督是極不相稱的。究其原因，監(jiān)督者不能實施有效監(jiān)督，并非監(jiān)督者主觀上的不想監(jiān)督，而是客觀上的無法進行監(jiān)督。其根本原因之一就在于監(jiān)督者缺乏監(jiān)督所需要的權(quán)力，這也就是我們所說的監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力的對等程度的判斷標準，權(quán)力對比程度越高，監(jiān)督越有效；程度越低，監(jiān)督越無效。而實現(xiàn)權(quán)力的對等就必須改革權(quán)力架構(gòu)理順監(jiān)督機制，使監(jiān)督者享有充分的權(quán)力，避免其權(quán)力被已經(jīng)濫用了的權(quán)力所左右或架空。

首先，必須增強專門監(jiān)督機關(guān)——紀檢監(jiān)察部門的權(quán)威性，改革權(quán)力架構(gòu)，通過立法的形式來保障其監(jiān)督的抗干擾能力和獨立性，必須明確規(guī)定紀委履行職責(zé)所必須有的規(guī)范、干部職權(quán)、執(zhí)紀權(quán)限，明確上級紀委對下級紀委任免干部、部署工作、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化，具有權(quán)威性。其次，必須大力推進司法體制改革，保證司法機關(guān)——社會公正的最后一道屏障真正依法獨立公正地行使司法監(jiān)督。第三，要切實保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申述權(quán)，保護群眾參與監(jiān)督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監(jiān)督，盡快制定“新聞法”，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。第五，要進一步強化民主監(jiān)督。加強和改進人大對“一府兩 院”的監(jiān)督，把權(quán)力運作和廉政情況的審議、監(jiān)督作為審議工作報告時的重點內(nèi)容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協(xié)商對話渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派和無黨派民主人士對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行的民主監(jiān)督作用。第六，要進一步強化對監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)的異化，即監(jiān)督者自身權(quán)力運行的不正當，是當前監(jiān)督工作中出現(xiàn)的一個危害極大的不良現(xiàn)象，嚴重影響監(jiān)督工作的權(quán)威和有效性。必須加大對有監(jiān)督職權(quán)的部門，特別是紀檢、監(jiān)察、檢察、法院等監(jiān)督職能部門的監(jiān)督力度，嚴格查處這些部門監(jiān)督不公或濫用監(jiān)督權(quán)力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監(jiān)督部門盡職盡責(zé)公道正派地行使監(jiān)督權(quán)力?？傊?，我們必須不斷地通過體制創(chuàng)新，通過加快立法，使各個監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，使廣大黨政機關(guān)工作人員樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念，確保權(quán)力的正確行使。

（六）加快權(quán)力運行的法制建設(shè)

懲治腐敗，建設(shè)廉政是綜合治理的系統(tǒng)工程，需要運用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強廉政法制化建設(shè)，樹立法律權(quán)威，把廉政建設(shè)的立足點放在不以個人品質(zhì)和意志為轉(zhuǎn)移，從而保證社會控制、廉政建設(shè)的制度化、經(jīng)常化和有序化。

首先，要大力加強和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標準確認廉政、腐敗的內(nèi)含和處延，用法律法規(guī)衡量國家公務(wù)人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規(guī)范國家機關(guān)及其公務(wù)人員的行為，這是將廉政建設(shè)納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規(guī)性文件及政策性文件。這些法律法規(guī)和政策，就總體而言，屬于法律規(guī)定的不多，政策性規(guī)定占據(jù)主要地位；缺乏整體性和配套性；應(yīng)急性多，穩(wěn)定性少；懲罰性規(guī)定較多，預(yù)防性規(guī)定較少；原則性強，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應(yīng)反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。為了完善廉政立法，我們應(yīng)當根據(jù)我國的國情，借鑒國外的先進經(jīng)驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產(chǎn)申報法》、《經(jīng)濟活動實名法》等，以便把廉政以及監(jiān)督機關(guān)的職能、權(quán)力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規(guī)范，對權(quán)力進行有效的制衡。除了重視制定有關(guān)事后懲戒性的法規(guī)外，更要加強預(yù)防性法規(guī)的制定，逐步建立起一套嚴密的嚴格的廉政法律體系。

其次，要嚴格執(zhí)法。制定法律的目的是為了運用它來規(guī)范人們的行為，調(diào)整社會關(guān)系，維護和發(fā)展正常的社會關(guān)系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機關(guān)及其公務(wù)人員必須守法。另一方面要求國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員嚴格執(zhí)行法律，適應(yīng)法律，從而保證法的實現(xiàn)。這就要求我們破除“教育從嚴，處理從寬”的傳統(tǒng)意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴治黨、從嚴治政，從嚴治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴格執(zhí)紀執(zhí)法，絕不允許存在“空檔”、“特區(qū)”，不能搞上下有別，內(nèi)外有別。對于違反黨紀的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴懲。既要實行法紀、黨紀、政紀嚴懲，又要實行經(jīng)濟制裁，使其財、位、權(quán)三空，夠不上紀律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環(huán)境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

第五篇：完善國有大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計的路徑（本站推薦）

隨著我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，銀行業(yè)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了新的變化。在新常態(tài)下，國有大型商業(yè)銀行作為國家銀行業(yè)的支柱，面臨著如何順利闖過“資產(chǎn)質(zhì)量關(guān)、經(jīng)營轉(zhuǎn)型關(guān)、改革創(chuàng)新關(guān)”和維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的難題。作為公司治理基石之一的內(nèi)部審計部門也應(yīng)在促進國有大型商業(yè)銀行公司治理體系不斷完善、風(fēng)險管理和內(nèi)部控制水平不斷提升方面發(fā)揮積極作用。

內(nèi)部審計發(fā)揮作用的新領(lǐng)域

2014年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強審計工作的意見》，明確要求“加強內(nèi)部審計工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計作用”。新常態(tài)下，國有大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計要努力落實國務(wù)院及各級監(jiān)管機關(guān)關(guān)于審計工作的各項要求，促進國有大型銀行公司治理體系的不斷完善，公司治理能力的不斷提高。

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，傳統(tǒng)行業(yè)卻面臨經(jīng)營困難的挑戰(zhàn)，中小型企業(yè)受到總體宏觀政策和經(jīng)濟形勢的影響，產(chǎn)能低迷，資金融通緊張，銀行經(jīng)營面臨的各類風(fēng)險相互交織影響，風(fēng)險爆發(fā)的幾率增大。同時，隨著產(chǎn)品創(chuàng)新步伐的加快，證券投資、結(jié)構(gòu)性融資等新業(yè)務(wù)將出現(xiàn)井噴式增長，新型產(chǎn)品將迅速涌現(xiàn)，全面管控各類風(fēng)險的難度日益加大。內(nèi)部審計部門應(yīng)加大產(chǎn)品創(chuàng)新中風(fēng)險隱患的審計力度，密切關(guān)注新業(yè)務(wù)存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，加強對重點地域、重點行業(yè)風(fēng)險的關(guān)注力度，注意發(fā)現(xiàn)和反映苗頭性、傾向性問題，積極提出解決問題和化解風(fēng)險的建議，從而為商業(yè)銀行在新常態(tài)下的平穩(wěn)運營提供保障。

新常態(tài)下，國有大型商業(yè)銀行面臨著更多新的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，隨著金融體制改革的不斷深化，保險、證券、信托等非銀行金融機構(gòu)加速由單一業(yè)務(wù)向綜合化資產(chǎn)管理服務(wù)轉(zhuǎn)型。銀行作為現(xiàn)代經(jīng)濟活動的核心，勢必會進行經(jīng)營管理措施的不斷調(diào)整和業(yè)務(wù)流程的不斷優(yōu)化，加快重大決策落地和推進銀行金融轉(zhuǎn)型。而內(nèi)部審計為了更好地的發(fā)揮作用，也需要緊隨變化做出調(diào)整，持續(xù)組織對重要改革措施落實情況的跟蹤審計，做好政策落實的督查員，及時糾正有令不行、有禁不止行為。同時，注重反映各項改革措施的協(xié)調(diào)配合情況，以獨立客觀的視角提出體制機制改革的意見或建議，當好深化改革“催化劑”，促進銀行頂層設(shè)計不斷完善，保證責(zé)權(quán)利分配的合理有序，在激發(fā)基層單元活力的同時有效防控潛在重大風(fēng)險。

作為對銀行內(nèi)關(guān)鍵管理人員責(zé)、權(quán)、利進行監(jiān)督和控制的重要手段之一，內(nèi)部審計在銀行治理體系中作為監(jiān)督者的角色逐漸顯現(xiàn)。內(nèi)部審計部門以維護銀行運營的安全性、效率性為目標，客觀地識別風(fēng)險、評估風(fēng)險，及時反饋風(fēng)險信息，并提出降低、轉(zhuǎn)移或規(guī)避風(fēng)險的建議，能夠為經(jīng)營管理決策提供輔助，更有效地把控風(fēng)險。按照最新頒布的《商業(yè)銀行內(nèi)部審計指引》，董事會對內(nèi)部審計的獨立性和有效性承擔(dān)最終責(zé)任，內(nèi)部審計工作向董事會及其審計委員會和監(jiān)事會報告，通報高級管理層，進一步強化了內(nèi)部審計的獨立性，保證銀行管理控制機制的地有效實施。充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，有助于建立銀行治理體系的綠色通道，應(yīng)對新常態(tài)下的經(jīng)營管理挑戰(zhàn)。

內(nèi)部審計履職的新要求

近年來，國家層面對審計工作的深切期望推動了國有大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計部門完善和改進內(nèi)部審計組織架構(gòu)和工作機制，在促進銀行風(fēng)險管理和內(nèi)部控制水平提升方面發(fā)揮了一定的作用。但新常態(tài)下國有大型商業(yè)銀行面臨的嚴峻的內(nèi)外部環(huán)境，內(nèi)部審計工作還存在一些亟須完善之處。

在風(fēng)險管理體系初步形成時期，企業(yè)內(nèi)部審計主要發(fā)揮咨詢職能，協(xié)助管理層搭建風(fēng)險管理體系；在風(fēng)險管理成熟期，風(fēng)險管理流程逐步整合到企業(yè)經(jīng)營流程中，內(nèi)部審計更多地通過檢查、評價風(fēng)險管理的有效性，發(fā)揮確認職能。新常態(tài)下，國有大型商業(yè)銀行經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致風(fēng)險管理流程也面臨著重構(gòu)，內(nèi)部審計應(yīng)及時調(diào)整審計理念，更多地發(fā)揮咨詢作用，提醒管理層以引起其對缺乏風(fēng)險管理程序的業(yè)務(wù)流程的注意，并對建立風(fēng)險管理政策提出意見。而當前內(nèi)部審計對變革時期風(fēng)險管理體系重構(gòu)的合理性、整體運行的有效性等關(guān)注較少，在完善全面風(fēng)險管理框架方面提出建設(shè)性意見的能力還有待進一步加強。

伴隨著國有大型銀行以國際化經(jīng)營方式應(yīng)對新常態(tài)下國內(nèi)經(jīng)濟增長放緩帶來的經(jīng)營壓力，境外機構(gòu)的成立日益增多，其經(jīng)營業(yè)績占集團整體的比重也逐漸提高，對國際化進程中境外機構(gòu)所面臨各類風(fēng)險的有效監(jiān)督是新常態(tài)下內(nèi)部審計履行職能的重要領(lǐng)域。但目前國有大型商業(yè)銀行內(nèi)部審計體制以國內(nèi)業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)進行搭建，對境外機構(gòu)的審計管理架構(gòu)及審計模式仍處在探索階段，且由于各境外機構(gòu)監(jiān)管環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)營模式的差異較大，對國際化進程中各境外機構(gòu)面臨的戰(zhàn)略風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、市場風(fēng)險的布局研究還不夠深入。

作為監(jiān)管環(huán)節(jié)的重要一環(huán)，銀行內(nèi)部審計部門要及時對經(jīng)營轉(zhuǎn)型措施的效率效果進行績效評價，對完善管理措施提出意見，使得經(jīng)營轉(zhuǎn)型得以成功實行。但目前內(nèi)部審計開展的審計項目中戰(zhàn)略審計、管理審計等審計項目開展較少，甚至從未涉及，難以為戰(zhàn)略規(guī)劃、管理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供有效監(jiān)管與合理反饋，在促進商業(yè)銀行提高經(jīng)營管理水平、，提升投入產(chǎn)出效率方面還有待進一步加強。

新常態(tài)下，各類風(fēng)險的演變速度逐漸加快，如何對風(fēng)險進行有效的識別評估，及時提醒管理層關(guān)注重大風(fēng)險，是內(nèi)部審計發(fā)揮獨立客觀、縱觀全局優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。但目前內(nèi)部審計的風(fēng)險分析思路主要依托于審計項目，以行內(nèi)制度和監(jiān)管規(guī)定為主要依據(jù)，開展事后檢查，事中事前審計開展較少，對業(yè)務(wù)當下實際面臨的風(fēng)險缺少必要的研判，也無法有效預(yù)見風(fēng)險，同時對區(qū)域整體風(fēng)險布局的演變和外部風(fēng)險傳染的可能性關(guān)注不多，風(fēng)險敏感性不強，難以及時識別評估風(fēng)險，無法對公司管理層提出規(guī)避經(jīng)營管理風(fēng)險的有效建議，鑒于此，內(nèi)部審計的開展需要以風(fēng)險為導(dǎo)向，進一步加強風(fēng)險事中監(jiān)控與發(fā)現(xiàn)能力。

內(nèi)部審計發(fā)展新路徑

內(nèi)部審計部門應(yīng)按照國際化發(fā)展進程和商業(yè)銀行整體風(fēng)險管理要求，建立覆蓋境內(nèi)外機構(gòu)的合理的內(nèi)部審計組織架構(gòu)，真正確保審計部門的獨立性和權(quán)威性，使審計重點由境內(nèi)市場為重心，向境內(nèi)外機構(gòu)并重轉(zhuǎn)變。按照條塊結(jié)合的總體思路，重構(gòu)內(nèi)部審計部門設(shè)置，明晰內(nèi)部審計部門各內(nèi)設(shè)處室境外機構(gòu)審計工作職責(zé)，試點設(shè)立境外區(qū)域?qū)徲嬛行模鸩酵瓿杉瘓F和區(qū)域兩級相結(jié)合，分層次、集約型的境外審計機構(gòu)全球化布局。

內(nèi)部審計需要加強對風(fēng)險事件的前瞻性研判。一是繼續(xù)深化非現(xiàn)場審計技術(shù)的應(yīng)用，完善審計風(fēng)險預(yù)警模型，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)過程的在線監(jiān)控，快速查找并化解風(fēng)險；二是不斷推進監(jiān)督信息共享平臺建設(shè)，通過專業(yè)監(jiān)督檢查信息的資源共享，促進內(nèi)部審計對區(qū)域性風(fēng)險、系統(tǒng)性風(fēng)險的深入分析；三是建立涵蓋全球的外部風(fēng)險信息系統(tǒng)，有效分析研判國內(nèi)、國際環(huán)境為集團經(jīng)營發(fā)展帶來的影響；四是加強大數(shù)據(jù)分析技術(shù)運用，通過數(shù)據(jù)演算及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢和客戶交易行為變化，實現(xiàn)內(nèi)部審計進一步從事后監(jiān)督向事中事前監(jiān)測轉(zhuǎn)變，為經(jīng)營管理提供決策參考。

內(nèi)部審計不再是“獨善其身”的后臺部門，而是轉(zhuǎn)型發(fā)展的“智囊謀士”。內(nèi)部審計工作質(zhì)量的高低對銀行經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實施將會產(chǎn)生重要的影響，內(nèi)部審計部門應(yīng)制定層次清晰的質(zhì)量控制體系，建立基于不同崗位、不同專業(yè)的工作質(zhì)量控制標準，并根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整，不斷規(guī)范引導(dǎo)審計人員業(yè)務(wù)操作。要建立健全內(nèi)部審計監(jiān)督檢查制度，完善內(nèi)部審計監(jiān)理工作機制，探索建立內(nèi)部審計的事后驗證機制，促進審計項目運作質(zhì)量持續(xù)提升。