第一篇：中國黨政體制——政體改革的三種選擇

中國黨政體制——政體改革的三種選擇

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上篇：中國黨政體制——現(xiàn)行政體的由來

中篇：中國黨政體制——現(xiàn)行政體面臨的五大問題

前述五大問題對共產(chǎn)黨治理國家的政體提出了一個重要疑問：因執(zhí)政日久，共產(chǎn)黨官員腐化，共產(chǎn)黨退化怎么辦？對這個問題給出的答案，就是前述政體改革的三大類選擇：

（1）維持現(xiàn)有政體。繼承定期整黨的歷史傳統(tǒng)，努力清除腐敗分子，改善黨的質(zhì)量。（2）實行西式的選舉民主。黨內(nèi)和黨外都要搞選舉，依“多數(shù)決”原則自由競爭，得票多者贏得執(zhí)政權(quán)。（3）黨政分開，建立法治政府。執(zhí)政黨退出日常行政，專責(zé)制定大政方針和選派政務(wù)官，從而減少執(zhí)政黨腐敗的機(jī)會。同時用分權(quán)制衡來規(guī)范政府公權(quán)。

本節(jié)依序討論這三大類選擇。

一．定期整黨，改善現(xiàn)有政體

中國共產(chǎn)黨認(rèn)為，作為執(zhí)政黨，黨本身并無私利，也不代表任何一個社會階層或者社會集團(tuán)的私利。黨是精英黨，是由中華民族的先進(jìn)分子組成的，是中華民族整體利益的代表。黨的利益與中華民族整體發(fā)展的利益是一致的。也就是說，中國共產(chǎn)黨不是黨派民主政治里“一黨制”、“兩黨制”、“多黨制”的那個“黨”，而是超黨派全民利益的代表。這個認(rèn)識符合中國儒家文官集團(tuán)治國的傳統(tǒng)。

就中國傳統(tǒng)的政治智慧而言，上述看法并沒有問題。第一，關(guān)于“中華民族整體利益”的認(rèn)知可通過廣泛、自由、公開的政治討論和協(xié)商取得，無需通過各社會集團(tuán)爭權(quán)奪利的政治斗爭而獲取。第二，國家可由“先進(jìn)分子”（中立無私之“賢能”）來領(lǐng)導(dǎo)，無需利益集團(tuán)之代表為集團(tuán)的私利而競爭政府權(quán)力。如何選賢任能？事實證明，集團(tuán)代表的競選并不比錄用考試加日常政績考核優(yōu)越。

這種中國政治智慧之成立，取決于兩個不同于西方社會的前提條件。第一，以家庭私利為基礎(chǔ)的中國“社會”，并不催生強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)社會利益集團(tuán)。又因為“交易成本”太高，小型經(jīng)濟(jì)社會利益集團(tuán)很難轉(zhuǎn)化成政治利益集團(tuán)，乃至大型政治利益集團(tuán)。所以，相互競爭的政治集團(tuán)不得不以族群、地域為基礎(chǔ)，成為落后的、惡性政治利益集團(tuán)。在中國，這種“集團(tuán)斗爭”還會退化成所有人與所有人之間無原則的混戰(zhàn)。第二，中國缺少強(qiáng)權(quán)政治意識，并不必然服氣和服從多數(shù)。在中國，抽簽才代表公平和平等，相對多數(shù)的支持并不代表公平和平等。多數(shù)決可用于決定繁雜、但不重要的事情，是個簡便但粗暴的辦法，談不上“公平”。共產(chǎn)黨早年并沒有獲得多數(shù)人民的支持，卻發(fā)動了武裝斗爭。國民黨曾擁有絕大多數(shù)臺灣人民支持，卻不能阻止“民主進(jìn)步”黨發(fā)動死纏爛打的反抗運(yùn)動。如果國民黨加親民黨獲得多數(shù)支持，別說民進(jìn)黨，哪怕臺聯(lián)黨也會發(fā)動死纏爛打的不服從運(yùn)動。少數(shù)服從多數(shù)在中國是個笑話。而且，“獲得多數(shù)”的方式經(jīng)常藏污納垢。在當(dāng)代華人政治里，數(shù)字政治基本上是笑話，民調(diào)數(shù)字，銷售數(shù)字，納稅數(shù)字，政績數(shù)字，大體都是這樣。曹錕之金錢加刺刀，或陳水扁靠打自己兩槍而當(dāng)選，卻未必被民間恥笑。

法國政治哲學(xué)家盧梭曾經(jīng)下過這樣明智的斷言：“人民把自己的注意力從普遍利益轉(zhuǎn)移到個別利益上不是好事。沒有什么事比私人利益影響公共事務(wù)更加危險了。政府濫用法律的危害之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上立法者的腐化?！盵1]

然而，關(guān)于黨的性質(zhì)的理論還是回答不了“共產(chǎn)黨退化怎么辦”的問題。這是個自從托洛茨基到毛澤東都在考慮的問題，也是困擾了鄧小平、陳云、江澤民直到胡錦濤的問題。

自建黨以來，特別是自執(zhí)政以來，中國共產(chǎn)黨實行定期內(nèi)部整黨。黨中央每隔七、八年發(fā)動一次持續(xù)時間相當(dāng)長（有時長達(dá)數(shù)年之久）的整黨運(yùn)動。整黨的目的是整頓黨員干部的工作作風(fēng)，統(tǒng)一全黨思想。整黨的手段是通過黨內(nèi)批評和自我批評進(jìn)行教育，然后通過組織措施來純潔黨的隊伍。江澤民時代的“三講”和胡錦濤時代的“保持先進(jìn)性”均屬整黨運(yùn)動。

從歷史上看，定期整黨是保持共產(chǎn)黨先鋒隊性質(zhì)的重大舉措，也是繼承共產(chǎn)黨批評與自我批評和密切聯(lián)系群眾兩大傳統(tǒng)的主要手段。然而，自市場化以來，整黨的效果每況愈下。自我批評成了自我評功擺好，批評上級更成為阿諛奉承。最普遍的批評是：“領(lǐng)導(dǎo)工作太拼命了，不注意身體?！闭h連腐敗都制止不住，遑論改善工作作風(fēng)。說到組織措施，只有共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會查實了嚴(yán)重犯罪才可能清除出黨。只要不被查實嚴(yán)重犯罪，不僅黨員照當(dāng)，而且官也照做。于是，媚上欺下者升官晉爵，忠懇之士卻難登廟堂。

整黨流于形式，難以阻止共產(chǎn)黨退化，無法恢復(fù)精英黨的性質(zhì)，有兩大原因。

（1）黨的政治先鋒隊性質(zhì)與黨的組織規(guī)模相矛盾。目前，中國共產(chǎn)黨已有將近七千萬黨員，黨員早已不是“百里挑一”的精英。在十三億人口中，連嬰兒都算上，不到二十人就有一個共產(chǎn)黨員，平均十來個成年人中就有一個黨員[2]。在黨員占人口比例上，中國共產(chǎn)黨接近了蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)黨垮臺前夕的“全民黨”。很顯然，共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)展為一個大型群眾組織，絕無可能維持黨組織公開堅持的共產(chǎn)主義道德。“大公無私”和“毫不利己專門利人”的共產(chǎn)主義精神與市場邏輯相悖，大大高出一般群眾遵行的道德行為準(zhǔn)則。而且，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)掌握行政權(quán)，負(fù)責(zé)行政事務(wù)，是廣大黨員群眾的父母官，黨的權(quán)力機(jī)構(gòu)自然與普通黨員脫勾。由此，整黨就與一般黨員群眾脫離了干系。整黨由黨的干部領(lǐng)導(dǎo)，要求大量的普通黨員自己整自己，就更沒道理了。

（2）黨的政治先鋒隊性質(zhì)與黨的官僚化趨勢相矛盾。目前黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體行政管理職能，黨的系統(tǒng)呈現(xiàn)明顯的官僚化趨勢。官僚機(jī)構(gòu)不可能靠整黨，而只能靠法治來純潔隊伍。在官僚化的條件下，整黨效果江河日下有四大原因。

第一，在官僚體制中，因為黨政合一，黨的領(lǐng)導(dǎo)掌握本機(jī)構(gòu)人、財、物、事的最終決定權(quán)，惟命是從才是黨政官員們晉升的真諦，真正的批評和自我批評幾乎等同于政治自殺。因此，黨內(nèi)當(dāng)然盛行“領(lǐng)導(dǎo)工作太努力，不注意身體”之類的阿諛式“批評”。

第二，在官僚體制里，因為黨政合一，腐化的掌權(quán)者既是整黨的對象，卻也是整黨運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)者。如此整黨，在黨員群眾和黨外群眾中沒有公信力。當(dāng)前黨政官員的腐敗，無論從數(shù)量上還是形式上,都是建國以來最嚴(yán)重的，充斥部門機(jī)構(gòu)的整體腐敗。這個時期也自然是黨員意志消沉，信念動搖的時期。在這種條件下，整黨只有與堅決清除腐敗分子的群眾運(yùn)動結(jié)合起來才能喚起普通黨員的使命感、榮譽(yù)感、和自律意識。為維持行政穩(wěn)定而對腐敗分子網(wǎng)開一面，代價就是共產(chǎn)黨公信力的進(jìn)一步下降。然而，若如此整黨，極可能演化成黨員和黨外群眾的“造反”，重蹈毛澤東“文革內(nèi)戰(zhàn)”的覆轍，應(yīng)了他晚年“文革”應(yīng)當(dāng)每隔七、八年搞一次的建議。既要清除腐敗分子，又要維持政府行政穩(wěn)定，這是法治的任務(wù)，并不能通過整黨來完成。

第三，在官僚體制里，因為黨政合一，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)囿于行政，出現(xiàn)了官僚化和非政治化傾向，喪失了與龐大的普通黨員隊伍和黨外群眾直接交流的政治話語能力。黨的文件出現(xiàn)官僚化的話語套路，只對上不對下，充斥著“全面、深入”字樣的“黨八股”。沒有若干年文件起草經(jīng)驗，幾乎不可能讀懂黨的文件。黨在各地和各行各業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，即便“深入領(lǐng)會”，也只能猜出個大概。他們輕易不敢脫稿講話，也講不出黨員和群眾能聽懂，而且喜歡聽的話。當(dāng)黨中央本身缺乏與普通黨員和群眾進(jìn)行政治交流的話語能力，其政治口號味同嚼蠟，主導(dǎo)政治的能力就變得虛弱。黨員們不知所云，不明所以，還要被迫去“政治學(xué)習(xí)”，要寫出“深入體會”，當(dāng)然就離心離德。

第四，在官僚體制里，因為黨政合一，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部把精力集中在行政事務(wù)上，職業(yè)黨務(wù)機(jī)構(gòu)的重要性相對下降，由此導(dǎo)致專業(yè)黨務(wù)工作者素質(zhì)嚴(yán)重下滑。無行政權(quán)力的職業(yè)黨工已經(jīng)成為向黨員傳達(dá)八股文件的傳聲筒，或者是單位的后勤部甚至家庭糾紛調(diào)解員，是可有可無的“雞肋”。權(quán)責(zé)不清晰，吸引不來高質(zhì)量的黨務(wù)人才，黨工質(zhì)量必然大幅下降。整黨工作由其督辦，結(jié)果可想而知。

綜上所述，整黨已經(jīng)成為悖論，越整黨，整黨的效果越差，整黨本身就越喪失存在的意義，其成就只存在于“新聞聯(lián)播”之中。

自孫中山效法蘇聯(lián)提出“黨國”，中國革命就有了重大進(jìn)展。在計劃經(jīng)濟(jì)體制里，黨政不分仍有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，黨依舊是先鋒隊，定期整黨仍有明顯效果，因為腐敗的機(jī)會不多。但在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，黨直接管理日常行政事務(wù)，并決定所有公務(wù)人員的升調(diào)獎懲，腐敗機(jī)會非常多，涉及的金額也日漸龐大。黨政不分導(dǎo)致共產(chǎn)黨迅速退化。

行政會違法，而且必然會出現(xiàn)違法行政。糾正行政違法的根本手段是向法院起訴政府，并使官員們因執(zhí)法犯法而下臺。我國行政第一把手均是共產(chǎn)黨的書記，但黨本身卻不能成為被起訴對象。執(zhí)政黨在法院丟掉執(zhí)政權(quán)會造就“法官專制”，制造世界奇聞。這在任何政治體制下都不應(yīng)發(fā)生。如果黨政不分，這種奇聞就理應(yīng)發(fā)生。共產(chǎn)黨不能讓這種奇聞發(fā)生，也就不允許司法獨立。沒有司法獨立，黨是否在“法律允許的范圍內(nèi)”活動，就全憑黨政領(lǐng)導(dǎo)人自己判斷了。

皇位繼承人在法律之上。他們的退化引發(fā)政府質(zhì)量退化，是兩千多年中國政治史留給我們的深刻教訓(xùn)。黨政不分，是國民黨執(zhí)政后急速退化的原因。黨政不分，也導(dǎo)致了蘇聯(lián)共產(chǎn)黨退化，乃至亡黨亡國。

黨政不分，以黨代政，黨必然退化。黨嚴(yán)重退化，黨官就會亂政，亂法，亂國。只要共產(chǎn)黨是非精英化的，官僚化的，定期整黨就不可能制止黨的退化。

第二篇：中國財政體制的改革

中國財政體制的改革

以事權(quán)與財權(quán)對等為核心的新一輪分稅制完善和改革能早日啟動，才是中國經(jīng)濟(jì)有可能走上經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一！

國家發(fā)改委財政金融司司長徐林前不久表示，我國將實施一系列稅收體制改革，重點增強(qiáng)地方財政收入的能力，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮分稅財政體制在新形勢下的積極作用。

十多年以來，分稅制使得中央政府能夠集中大量財力來調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是地方政府的財政捉襟見肘，為了充實地方財政的“腰包”，中國財政體制改革將在陣痛中開始“破冰”！

分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實行的一種財政體制，符合市場經(jīng)濟(jì)原則和公共財政理論要求，是市場經(jīng)濟(jì)國家運(yùn)用財政手段對經(jīng)濟(jì)實行宏觀調(diào)控較為成功的做法。

１９９４年，中國開始實施分稅制財政管理體制，較好解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問題，十多年來，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表現(xiàn)最為突出的就是地方政府事權(quán)與財權(quán)的不對等。

有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，自１９９４年實施分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，從１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的財政收入占整個財政收入的比重卻明顯上升，從１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化，一直在７０％左右的水平上波動。也就是說，地方政府用４３％左右的相對財政收入支撐了７０％的相對財政支出責(zé)任，與分稅制改革前地方政府用６８．４％的相對財政收入僅僅支撐５９％的相對財政支出責(zé)任恰恰相反。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé)，帶有非常強(qiáng)的外溢性特征，全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)理應(yīng)由中央政府提供，政府的基本職能也必須依此來確定。如果由財力嚴(yán)重匱乏的基層政府來承擔(dān)，必然會導(dǎo)致這些基本公共服務(wù)的不足或嚴(yán)重不均等，并由此引發(fā)一系列社會問題。

正是由于各級政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制就無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方政府財源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源，出現(xiàn)了諸多不合理的財政現(xiàn)象，表現(xiàn)最為突出的有兩方面：

一是“土地財政”。據(jù)統(tǒng)計，１９９９至２００８年間，中國土地出讓面積從４５３９１公頃上升至１６５８６０公頃，年均增長率１５．５％。同期的土地出讓金收入也不斷上升，成交價款從５１４．３億元上升至１０２５９．８億元，后者大約是前者的２０倍，年均增長率３９．５％。剔除通貨膨脹因素，土地出讓金成交價款年

均增長率更是高達(dá)４５％，是財政來源中上升最快的一種?！巴恋刎斦彪m在相當(dāng)程度上緩解了地方財政捉襟見肘的局面，但也帶來了城市規(guī)模的無序擴(kuò)張，透支耗竭了不可再生的土地資源，更助長了畸形的房地產(chǎn)市場。

二是“債務(wù)財政”。地方政府投融資平臺的負(fù)債規(guī)模已開始急劇膨脹。銀監(jiān)會資料透露，到２００９年６月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設(shè)立的平臺公司合計達(dá)８２２１家，其中縣級政府平臺公司４９０７家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達(dá)８．８萬億元，貸款余額超過５．５６萬億元，幾乎相當(dāng)于中央政府的國債余額。而據(jù)估算，２００９年末地方政府債務(wù)規(guī)模在１１萬億元左右，相當(dāng)于２００９年地方本級財政收入的３倍。地方政府過度舉債可能帶來六大巨大危險：開創(chuàng)地方政府舉債大興土木的先例；成了地方官員為自己政治前途而大上政績工程的資金來源；政府舉債的政績工程已成為經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)的樣板；與權(quán)力資本合謀形成腐敗的土壤；政府債務(wù)成因復(fù)雜、清償難度大，已影響了地方政府的執(zhí)政形象，進(jìn)而成為構(gòu)建和諧社會的一大障礙；政府債務(wù)最終“埋單者”只能是廣大老百姓、每位納稅人。

可見，事權(quán)與財權(quán)不對等造成的危害是巨大的。不過應(yīng)當(dāng)明確的是，基層財政出現(xiàn)的困難和問題，并不是分稅制造成的，恰恰相反，是由于分稅制不到位。只有完全、徹底的分稅制才是我國財稅改革的科學(xué)與理想的模式。以事權(quán)與財權(quán)對等為核心的新一輪分稅制完善和

改革能早日啟動，才是中國經(jīng)濟(jì)有可能走上經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一！

第三篇：歷史傳統(tǒng)與中國體制選擇

審計體制是政府審計組織制度中的核心內(nèi)容之一,它直接決定著政府審計的工作質(zhì)量與政府審計制度安排的有效性,一直受到我國學(xué)者的高度重視。審計體制有廣義和狹義之分,廣義審計體制是指審計監(jiān)督機(jī)構(gòu)的總體構(gòu)成、隸屬關(guān)系、社會地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、上下級關(guān)系和各自相對的職權(quán)范圍;狹義審計體制是指政府審計組織的隸屬關(guān)系和審計組織內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內(nèi)重點討論政府審計組織的隸屬關(guān)系及審計組織內(nèi)部上下級之間的關(guān)系。

一、研究文獻(xiàn)回顧

目前,審計理論界關(guān)于政府審計體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法,即將政府審計區(qū)分為立法型審計、司法型審計、行政型審計模式和獨立型審計模式[1]。當(dāng)然,也有學(xué)者、專家認(rèn)為這四種分類的提法并不科學(xué)。李金華指出,世界所有國家的審計都是獨立的,不管是對議會負(fù)責(zé)還是對政府負(fù)責(zé),都是獨立的。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征,把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列,在一個層面上對比是不科學(xué)的。世界沒有一個國家的審計機(jī)關(guān)是立法型,多數(shù)國家的審計機(jī)關(guān)是對立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),向立法機(jī)構(gòu)報告工作,而不作為議會的下屬單位。司法型確實存在,但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的,隸屬于政府。很多國家的審計機(jī)關(guān)隸屬于政府,但又不完全是政府的職能部門,同時也要向議會報告工作[2]。與此相似,劉家義將世界主要國家審計制度分為三類:(1)審計機(jī)關(guān)對議會負(fù)責(zé)并向議會報告工作,這種類型占大多數(shù)且越來越多,尤其是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家大多如此;(2)審計機(jī)關(guān)屬于司法序列,擁有部分司法權(quán),但要向議會報告工作并對議會負(fù)責(zé)。這些國家的審計法院,從組織架構(gòu)來說,屬于司法序列,但同時必須對議會負(fù)責(zé)并向議會報告工作;(3)審計機(jī)關(guān)屬于政府序列,對政府負(fù)責(zé)并向政府和議會報告工作,典型的是中國。我國審計機(jī)關(guān)是政府組成部門,但每年的預(yù)算執(zhí)行審計和其他財政收支審計情況既要向政府報告,又要受政府委托向人大常委會報告[3]。

自1982年中國現(xiàn)行審計制度建立以來,我國學(xué)者就開始對中國審計體制選擇問題展開討論。楊時展以受托責(zé)任學(xué)說為基礎(chǔ),得出“審計因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生,因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”的結(jié)論,并認(rèn)為各級政府審計機(jī)關(guān)應(yīng)該獨立于各級政府之外,向著取信于民、聽信于民的方向發(fā)展[4];秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認(rèn)為,我國審計署應(yīng)歸屬于全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo),地方各級政府審計機(jī)關(guān)由地方各級人大常委會直接領(lǐng)導(dǎo)[5];廖洪和余玉苗認(rèn)為,一個國家的政治制度對該國的政府審計機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系具有決定性的作用,社會主義國家的政府審計機(jī)關(guān)只能隸屬于政府部門[6];李齊輝等認(rèn)為,審計環(huán)境決定審計制度,根據(jù)我國的審計環(huán)境,應(yīng)建立一種政府審計機(jī)關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計機(jī)關(guān)由省級直管的新型的政府審計制度[7];尹平則在分析了我國現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上,認(rèn)為我國政府審計體制改革應(yīng)采取漸進(jìn)改良的方式,如現(xiàn)行政府審計機(jī)關(guān)向政府負(fù)責(zé)并報告審計結(jié)果,同時接受政府委托向人大報告工作,可以改為審計機(jī)關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo),向政府和人大同時報告工作[8]。

項俊波在分析了我國政府審計體制形成的歷史原因的基礎(chǔ)上,對關(guān)于如何改革我國政府審計體制的“改良觀”、“獨立模式觀”、“完善現(xiàn)行審計體制觀”和“立法模式觀”等觀點進(jìn)行了評價,提出建立“一府三院”制設(shè)想,主張設(shè)立與人民法院、人民檢察院平行的審計院,使政府審計獨立于行政系統(tǒng)之外[9];吳聯(lián)生通過構(gòu)建政府審計隸屬關(guān)系模型,對我國政府審計隸屬關(guān)系進(jìn)行評價后認(rèn)為,我國政府審計應(yīng)該隸屬于國務(wù)院;但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制降低了地方政府審計的質(zhì)量和價值,因此主張將地方審計機(jī)關(guān)從地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍中脫離出來,業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計署領(lǐng)導(dǎo),雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改變?yōu)閱我坏拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制[10];楊肅昌、肖澤忠提出“雙軌制”審計體制改革方案[11],主張在政府保留現(xiàn)行審計機(jī)關(guān)同時,把現(xiàn)行審計機(jī)關(guān)中的預(yù)算審計職責(zé)和工作體系轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng),在人大系統(tǒng)重新建立主要從事預(yù)算審計工作的審計組織。

可見,我國學(xué)者對政府審計體制問題進(jìn)行了長期的研究,雖然取得了不少成果,但尚未達(dá)成一致意見。在研究影響政府審計體制選擇的決定因素時,許多學(xué)者認(rèn)為,采取不同模式的政府審計制度是由于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平不同,各國政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度和文化觀念不同的結(jié)果。當(dāng)然,也有學(xué)者認(rèn)為,生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會的政治經(jīng)濟(jì)制度只是決定審計體制的基本因素,還有教育水平因素及與其他國家經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的影響等非基本和間接影響因素[12]?；诓煌暯?他們對中國政府審計體制改革發(fā)展方向也提出了不同的看法,這些研究對于改革和完善中國政府審計體制、加強(qiáng)審計監(jiān)督產(chǎn)生了積極的影響。我們在借鑒既有研究成果的基礎(chǔ)上,首先采取橫向比較分析和縱向歷史分析方法,以一種新視角對影響政府審計體制選擇的因素進(jìn)行分析,然后結(jié)合當(dāng)代中國政府審計體制的現(xiàn)狀,提出未來中國政府審計體制改革的可能設(shè)想。

二、橫向分析:政治制度對審計體制的決定性作用

諾思認(rèn)為,制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則,是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度[13]。審計體制是整個國家政治體制的一個構(gòu)成部分,政治制度結(jié)構(gòu)對審計體制而言是最重要的制度環(huán)境。從某種意義上講,我們可以把審計體制看作是一種制度安排,政治秩序則是影響審計制度變遷的外生變量。政治秩序在產(chǎn)生的初始階段往往受到代表社會強(qiáng)勢利益群體的領(lǐng)導(dǎo)人意志所左右, 是領(lǐng)導(dǎo)人世界觀與認(rèn)識的產(chǎn)物。

總的說來,實行代議制和地方分權(quán)的國家的最高審計機(jī)關(guān)一般隸屬于議會,完全獨立于政府之外;中央審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)構(gòu)往往沒有隸屬關(guān)系,各行其是。而在實行中央集權(quán)的發(fā)展中國家,政府對國有企業(yè)的經(jīng)營管理常常直接領(lǐng)導(dǎo)或直接干預(yù),中央審計機(jī)關(guān)與地方審計機(jī)構(gòu)常常是垂直領(lǐng)導(dǎo)。中國古代幾千年的政府審計史表明,在實行中央集權(quán)政治制度的封建王朝,審計機(jī)關(guān)只能是對最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé),絕大多數(shù)時間是隸屬于行政長官和監(jiān)察機(jī)構(gòu),有時也隸屬于司法機(jī)構(gòu),從來沒有、也不可能脫離政府的影響之外。

一般而言,凡是選擇立法、司法和獨立模式的國家,皆是采取“三權(quán)分立”政治體制的國家,在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)以市場調(diào)控為主。設(shè)置審計機(jī)關(guān)的目的在于從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的角度與其他部門一起構(gòu)造一個相互制衡的機(jī)制,以保證國家資產(chǎn)的安全與有效,確保政府官員的廉潔奉公,具有較強(qiáng)的獨立性。三者之間的主要差別在于:(1)立法模式偏重于審計監(jiān)督對整個國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的制衡作用,用強(qiáng)化服務(wù)性的方法來保證審計機(jī)關(guān)的獨立性。建立這種模式審計體制的國家多是聯(lián)邦制、三權(quán)分立和多黨制,其前提是國家必須有強(qiáng)有力的立法機(jī)構(gòu),否則政府審計很難發(fā)揮重要作用。例如,在美國和英國,議會作用巨大,人們奉行權(quán)力制衡原則,議會對政府行政部門擁有有效的制約手段;(2)司法模式偏重于強(qiáng)調(diào)審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性,用法律形式強(qiáng)化這種權(quán)威性的要求,并通過權(quán)威性的提高實現(xiàn)其獨立性。司法模式國家的最高審計機(jī)關(guān)一般以審計法院的形式存在,并擁有司法權(quán),因而具有很高的權(quán)威性。從政治體制和政治制度來看,實行司法模式的國家大多屬于中央集權(quán)制,同時又實行三權(quán)分立和多黨制。如法國,屬于典型的中央集權(quán)國家,但又實行三權(quán)分立和多黨制;(3)獨立模式的特點是,在分離的三權(quán)中審計機(jī)關(guān)保持中立地位,在不受任何一方影響的前提下存在,但作為一種獨立的政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)的特征卻是相同的,其組織形式是會計檢查院或?qū)徲嬙?它同時向立法機(jī)關(guān)和行政部門提供服務(wù),實際上更偏重服務(wù)于立法部門。與立法模式一樣,其宏觀服務(wù)的職能也較強(qiáng)。另外,行政模式的最高審計機(jī)關(guān)隸屬于政府行政部門,是政府一個職能部門,根據(jù)政府所賦予的職責(zé)權(quán)限實施審計,并對政府負(fù)責(zé)。這一類國家大多在亞洲,從政治制度看,是中央集權(quán)制或是人民代表大會制或是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制,政府職能十分寬廣,權(quán)力比較大[14]。

可見,政治體制決定審計體制模式。一個國家之所以選擇某一種審計體制模式,目的在于期望審計能夠在這一政治結(jié)構(gòu)中取得邏輯一致的政治效果。從理論上講,一旦選定了某種審計體制模式,政府審計能夠發(fā)揮什么作用,就已經(jīng)由其政治結(jié)構(gòu)決定了。它反映出不同國家對政府審計期望作用的不同價值以及對政治結(jié)構(gòu)本身的政治哲學(xué)觀點。選擇立法、司法模式的國家,多強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的制衡;選擇行政模式的國家,多重視行政政府的操作職能[15]。

在建立現(xiàn)代政府審計制度的初期,我國選擇了審計機(jī)關(guān)隸屬于各級政府的現(xiàn)行審計體制,這是受當(dāng)時政治體制的深刻影響的結(jié)果。從政治體制上看,我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會主義國家,實行的是人民代表大會制度。在這種背景下,政府是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的“強(qiáng)勢政府”。政府在整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政治生活和社會生活中幾乎無所不包、無所不在,且政府職能過分集中而形成了行政壟斷,政府集規(guī)則制定、實施、監(jiān)督、仲裁和處罰于一身,而且這種權(quán)力通過種種措施予以不斷維持和強(qiáng)化。在中國獨特的政治背景下,人大作為立法機(jī)關(guān),雖然是最高權(quán)力機(jī)關(guān),但從某種意義上講,現(xiàn)實生活中人大的權(quán)力有些虛置。因此,在強(qiáng)調(diào)人民民主專政的新中國,從一開始就形成了黨領(lǐng)導(dǎo)政府的政治體制,把審計機(jī)關(guān)設(shè)置在政府,既有利于加強(qiáng)黨和政府對經(jīng)濟(jì)的控制與監(jiān)督,強(qiáng)化政府經(jīng)濟(jì)決策、執(zhí)行與監(jiān)督高度統(tǒng)一的體制,使政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中擁有更加實際的控制權(quán)和操作權(quán),也有利于審計工作一開始就迅速進(jìn)入“角色”并獲得政府部門的強(qiáng)力支持,而且能夠?qū)⑸鐣骼嫦嚓P(guān)者的權(quán)益保護(hù)要求及時納入到政府審計的工作范圍之內(nèi),提高政府審計協(xié)調(diào)社會利益沖突的及時性和效率性,及時將各種社會利益相關(guān)者的力量對比趨近于博弈均衡狀態(tài),這對當(dāng)時審計事業(yè)的發(fā)展是十分必要的。審計機(jī)關(guān)成立之初,在人大的權(quán)威和法治尊嚴(yán)還沒有真正樹立起來的時候,盲目借鑒西方模式,把審計機(jī)關(guān)置于人大之下顯然是不符合中國國情的,那樣只能造成人大在監(jiān)督工作上的尷尬和審計事業(yè)發(fā)展的遲緩,同時也不利于社會公眾利益得到有效保護(hù)。

中國領(lǐng)導(dǎo)深刻理解中國政治結(jié)構(gòu)的這種精巧和微妙關(guān)系,也充分考慮到各種博弈力量在中國政府創(chuàng)立初期的相對表現(xiàn)與制衡,在中國政府審計體制選擇上始終是現(xiàn)實和務(wù)實的。關(guān)于1982年憲法規(guī)定審計機(jī)關(guān)設(shè)在國務(wù)院的原因,主持起草1982年憲法的胡喬木認(rèn)為,審計機(jī)關(guān)如果屬人大常委會,有許多不便,因為國務(wù)院遇到問題可以下命令,人大常委會則要開會,還得要審計署去做報告,人家還不一定看得懂[16]。彭真認(rèn)為,審計機(jī)關(guān)應(yīng)主要審計預(yù)決算和違法亂紀(jì)情況,只能放在國務(wù)院。1982年11月《憲法修改草案報告》對此作了正式說明:一般說來, 審計機(jī)關(guān)可以由政府領(lǐng)導(dǎo),也可設(shè)在政府以外。由于我國是初次設(shè)立審計機(jī)關(guān),需要熟悉被監(jiān)督單位的工作,逐步積累經(jīng)驗,因此設(shè)在國務(wù)院內(nèi)由總理領(lǐng)導(dǎo)比較有利[17]。如果審計可以隸屬于人大,但無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機(jī)構(gòu),人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機(jī)構(gòu),也無法進(jìn)行實際操作[18]。

三、縱向分析:歷史傳統(tǒng)制約與審計體制選擇的路徑依賴

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“路徑依賴”①的理論充分說明,“歷史是至關(guān)重要的”,“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[19]。中國古代的政府審計在機(jī)構(gòu)歸屬問題上曾出現(xiàn)過不同的體制模式,因此,研究審計體制問題,必須認(rèn)真研究中國政府審計體制的歷史變遷,深刻認(rèn)識其演進(jìn)的規(guī)律,古為今用,以史為鑒,才能找到當(dāng)代政府審計體制改革的正確方向。考察中國古代政府審計的演進(jìn)史,中國審計體制變遷呈現(xiàn)以下規(guī)律:

(一)中國古代起主導(dǎo)作用的審計機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系多變,沒有形成一個相對固定、統(tǒng)一的模式,其間主要有三種隸屬關(guān)系,即獨立的專門審計機(jī)構(gòu)、在財政部門中設(shè)置的專職審計機(jī)構(gòu)、審計與監(jiān)察相結(jié)合的機(jī)構(gòu)三種。獨立的專門審計機(jī)構(gòu)以隋唐時期刑部下設(shè)的比部最為典型,當(dāng)時包括戶部在內(nèi)的中央各行政機(jī)構(gòu)都要定期由比部勾賬審計;在財政部門中設(shè)置專職審計機(jī)構(gòu),以宋代三部勾院和都磨勘司較為明顯,隸屬于主管財政的度支、戶部、鹽鐵三司,專司審計;審計與監(jiān)察相結(jié)合的機(jī)構(gòu),明清的都察院最為典型,以糾察百官、勾考賬籍為主要職責(zé),直接為君主服務(wù),權(quán)威性強(qiáng)[20]。

(二)在三種隸屬關(guān)系中,審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時最久,體現(xiàn)了中國古代政府審計的主要思想和價值取向。在中國古代審計演進(jìn)的各個歷史時期,大體上貫穿著兩條主線:一條是以勾考賬簿為主,審查錢糧收支的真實性,類似今天的財務(wù)收支審計;另一條是以考核官吏財政經(jīng)濟(jì)方面的治績?yōu)橹?與行政監(jiān)察職能緊密結(jié)合的審計活動。通過詳細(xì)考察,我們發(fā)現(xiàn),第二條線幾乎貫穿中國封建社會的始終,并影響著近代中華民國的審計體制選擇,深刻體現(xiàn)出中國古代的政治制度和文化傳統(tǒng)。長期以來,審計監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)監(jiān)察職能常常是合二為一的,其體現(xiàn)在御史監(jiān)察組織體系的產(chǎn)生、發(fā)展與完善過程之中。隋代比部的出現(xiàn),確立了具有司法性質(zhì)的獨立審計機(jī)構(gòu),逐漸將審計與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)察組織分立開來。隨后又通過一定歷史階段的反復(fù),最終分別確立了審計組織制度與經(jīng)濟(jì)監(jiān)察組織制度,并一直影響到后世,成為中國封建財計、審計組織建設(shè)的一大特色。

(三)一般而言,國家審計機(jī)構(gòu)都對最高統(tǒng)治者負(fù)責(zé),代表著最高統(tǒng)治者的利益,具有一定的獨立性和較高權(quán)威性。中國古代審計的最高目標(biāo)是維護(hù)王權(quán)和皇權(quán),強(qiáng)化中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。實行中央集權(quán)制是中國古代政治制度的一大特色,在中央集權(quán)制下,地方政權(quán)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和文化等各個方面,都要嚴(yán)格服從中央的政令,沒有獨立性和自主性。為了使各級政權(quán)機(jī)構(gòu)在履行政治統(tǒng)治和社會管理職能的過程中忠實體現(xiàn)最高統(tǒng)治者的意志,保證中央政令得到執(zhí)行,必須自上而下建立起一整套監(jiān)督體系,這是政治職能分工和權(quán)力制衡的需要。審計以其專司財經(jīng)監(jiān)督的獨特功能,成為監(jiān)督體系的主要組成部分,中國古代審計正是適應(yīng)這一需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。因此,中國古代政府審計對王權(quán)和皇權(quán)有著高度的依附性,這也決定了中國古代政府審計相對于被審計對象而言,具有較高的獨立性和權(quán)威性。中國古代審計機(jī)構(gòu)名目繁多、置廢無常,究其原因,每一次變動都是在特定的政治經(jīng)濟(jì)背景下,適應(yīng)特殊監(jiān)督需要的結(jié)果,并反映出各種社會力量博弈對比的變化,是最高統(tǒng)治者意圖的體現(xiàn)。三千多年來與考核、監(jiān)察百官相結(jié)合的審計監(jiān)督發(fā)展史,反映出審計在君主專制制度下的從屬地位,是以維護(hù)君主權(quán)威、加強(qiáng)中央集權(quán)、鞏固專制統(tǒng)治服務(wù)為最高目標(biāo)的。

(四)在歷史傳統(tǒng)中,文化思想深刻影響著中國古代政府審計體制的選擇。就中國文化思想而言,對審計體制影響最深刻的主要是古代的集權(quán)論和人治論。在中國古代封建王朝中,在集權(quán)論影響下,政治體制以中央集權(quán)制為核心,政府審計制度設(shè)置是為了維護(hù)中央集權(quán)的需要,審計體制的選擇也主要考慮作為強(qiáng)勢相關(guān)者的統(tǒng)治者的實際需要,弱勢利益相關(guān)者的權(quán)益保護(hù)訴求并沒有得到合理體現(xiàn),政府審計機(jī)構(gòu)直接為最高統(tǒng)治者服務(wù)。所以,在中國審計發(fā)展的漫長歷史長河里,常常出現(xiàn)中央政府越集權(quán),審計制度越完善的現(xiàn)象,表現(xiàn)出與西方國家迥然不同的發(fā)展方向。同樣,在人治論的影響下,“人治”常常與“國治”相聯(lián)系,人治論為中國古代封建專制制度服務(wù)。因此,中國古代考核官吏財政經(jīng)濟(jì)方面的治績與行政監(jiān)察職能緊密結(jié)合,審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時最久,幾乎貫穿中國封建社會的始終,并影響著近代中華民國審計體制,體現(xiàn)出中國古代政府審計的主要思想和價值取向。新中國成立之初,人們思想上還沒有完全完成從人治觀念到法治思想的轉(zhuǎn)變,沒有完成從集權(quán)到民主的過渡,強(qiáng)調(diào)的是無產(chǎn)階級政黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和中央集權(quán)。審計機(jī)關(guān)設(shè)置問題上也體現(xiàn)出這幾種思想之間的博弈較量。最初在審計機(jī)關(guān)設(shè)置問題上就存在兩種意見:設(shè)在政府還是設(shè)在人大。設(shè)在政府實際上是為了強(qiáng)化政府的行政權(quán)力,尋求政府領(lǐng)導(dǎo)的支持,是集權(quán)與人治論的一個體現(xiàn);設(shè)在人大實際上是為了制約和監(jiān)督政府行政權(quán)力,是民主與法治論的一個體現(xiàn)。西方思想與我國迥然不同,其根源于古希臘柏拉圖和亞里士多德等思想家的理論,后在近代洛克、盧梭和孟德斯鳩等人的理論中得以形成和完善,主要體現(xiàn)在人性自然論、人民主權(quán)論、法治論、分權(quán)論和道德法律論等方面。一方面,分權(quán)論制約著西方的政治制度,因此,西方國家在審計機(jī)關(guān)設(shè)置上的普遍做法是將審計機(jī)關(guān)獨立設(shè)置,即將審計機(jī)關(guān)設(shè)置在政府體制之外。無論是以英國和美國為代表的立法型審計機(jī)關(guān),還是以法國和西班牙為代表的司法型審計機(jī)關(guān),或者以德國和日本為代表的獨立型審計機(jī)關(guān),均是如此。這樣,審計制度就演變成政治制度中實現(xiàn)分權(quán)與制衡機(jī)制不可或缺的方式之一。所以,西方國家審計機(jī)關(guān)的獨立設(shè)置實際上反映出西方國家的審計體制具有與其政治制度相一致的本質(zhì)特征;另一方面,如果說人民主權(quán)論影響憲法和國家宗旨的確立,那么如果把分權(quán)體制看作是維護(hù)和實現(xiàn)人民主權(quán)的設(shè)置,則審計機(jī)關(guān)的設(shè)置同樣就應(yīng)該與有利于維護(hù)和實現(xiàn)人民主權(quán)的方向保持一致[21]。

歷史傳統(tǒng)持續(xù)地、潛移默化地影響著一個國家對政府審計體制的選擇。中國幾千年的歷史上,封建統(tǒng)治者的主流思想歷來都是崇尚集權(quán)的,“朕即是國家”,不允許任何對中央政府分權(quán)與制衡的觀念和行為出現(xiàn)。中國歷史上的政府審計就是為了強(qiáng)化中央集權(quán)的需要而設(shè)立的,從來沒有脫離出最高統(tǒng)治者和政府系統(tǒng)控制之外。例如,在中國古代政府審計成立之初的西周時代,審計就“內(nèi)生”于統(tǒng)治者加強(qiáng)財政財務(wù)管理的需要;新中國成立審計機(jī)關(guān)也是政府維護(hù)財經(jīng)秩序的需要。這種內(nèi)生性決定了新中國政府審計成立之初就離不開對政府的依賴,審計工作的重心離不開財政財務(wù)收支。經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)證明歷史是重要的,路徑依賴的特性可能會導(dǎo)致低效制度的均衡的長期存在。因為即使制度均衡是低效的甚至是無效的,但是放棄它的成本卻非常高昂,從而使低效制度均衡長期存留于許多發(fā)展中國家而無法產(chǎn)生帕累托最優(yōu)的制度變遷。不過,制度變遷的路徑依賴特征并不是單純的歷史決定論,沿著路徑依賴的每一階段都有政治和經(jīng)濟(jì)上的選擇,只是由于路徑依賴的特性,它會使得選擇集合變窄,在沒有外部壓力和內(nèi)部危機(jī)時,變革它的成本會高昂到足以阻止變革本身。這就不難理解在理論界對改革中國政府審計體制的呼聲很高的情況下,為什么審計署堅持認(rèn)為體制改革是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù),一直比較強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行審計制度的優(yōu)勢和成績,更關(guān)注在現(xiàn)有體制下如何充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用問題。選擇政府審計隸屬于政府的模式,是由中國政治制度和歷史傳統(tǒng)共同決定的,不是新中國的政治家們盲目設(shè)計的結(jié)果,而是他們深刻洞悉歷史和現(xiàn)實,代表政府審計利益相關(guān)者共同選擇結(jié)果所作出的正確決策。

四、研究結(jié)論與重要啟示

(一)政治制度和歷史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計體制的選擇。一般說來,在政治制度和歷史傳統(tǒng)沒有發(fā)生重大變革的前提下,政府審計體制也不會發(fā)生重大變遷;如果超越政治制度和歷史傳統(tǒng)的約束,在條件不成熟情況下,過早地人為變革審計體制安排只能給審計工作帶來被動,影響審計事業(yè)發(fā)展,不利于社會公眾利益沖突的有效協(xié)調(diào)與保護(hù)。

(二)現(xiàn)行中國政府審計體制是特定歷史條件下符合中國政治制度和歷史傳統(tǒng)的雙重約束下的正確選擇,并在實踐中發(fā)揮了重要作用。目前,中國政治體制改革還沒有完全到位,歷史傳統(tǒng)的深刻影響短期內(nèi)難以消除,在相當(dāng)長的一段時期內(nèi),現(xiàn)行審計體制的作用與效率還有進(jìn)一步發(fā)揮的空間。改革中國政府審計體制是一項系統(tǒng)工程,現(xiàn)階段改革的時機(jī)還不成熟。因此,應(yīng)將對政府審計制度安排的充分關(guān)注放在現(xiàn)行體制下如何加強(qiáng)和改進(jìn)審計工作,全面履行審計職責(zé),進(jìn)一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

(三)隨著政治體制改革的深入,民主法制建設(shè)的完善,中國政府審計體制在未來會呈現(xiàn)變革趨勢。在政治體制和歷史傳統(tǒng)發(fā)生變革的雙重影響下,中國政府審計體制將向“監(jiān)審合一”的模式發(fā)展。因此,我們認(rèn)為,在中國現(xiàn)行政府框架內(nèi),整合審計和監(jiān)察部門力量,建立審計監(jiān)察院,并提高其行政級別,是符合中國政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計體制改革方向。

第四篇：中國的社會保險體制亟需改革

中國的社會保險體制亟需改革

中國的社會保險體制，自建立以來，就是漏洞百出，爭議不斷，所惠及面很窄，覆蓋面不廣，為社會出力多的大部分普通民眾往往得不到涵蓋，而處于國家管理職務(wù)的少部分人其保障程度又是非常的高。這事違背憲法保障公民權(quán)利的宗旨的，因此我們設(shè)想，把各種社保公積金做一個適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

我們現(xiàn)在在職員工，社保的相當(dāng)比例是為不切實際的夢在繳納，社保不是完全為了解決當(dāng)下勞動人民的迫切需要，而是完全性的資金閑置。對社會來講，減少了保障資金的用途，對國家來講，浪費(fèi)了資源的利用，對個人來講，縮小了實際的消費(fèi)能力。長期儲蓄變成了資金滯漲的源泉。

通過對社保公積金制度的細(xì)化與調(diào)整，更加有利于社會的公共保障能力，有利于保障社會建設(shè)資金的來源，有利于調(diào)配社會資源的合理使用，同時對社保資金繳納做出一致的限額標(biāo)準(zhǔn)，從國家層面上維護(hù)了《憲法》對于公民權(quán)利的公正性，最終進(jìn)一步緩和社會矛盾，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、投資、社會發(fā)展健康前行。

現(xiàn)存的社會保障制度公積金繳納制度存在著不足。

養(yǎng)老金制度的建立，存在著粗糙和不切實際的成分，一個剛開始參加工作的青年，對于養(yǎng)老的概念是一個漫長的期待過程，現(xiàn)在養(yǎng)老金制度的建立，不是建立在尊重個人成長發(fā)展的基礎(chǔ)之上的，而是建立在封建家長制度對于保障管理者自身權(quán)利的觀念上的。雖然對于中產(chǎn)階級來講，這樣的繳納比例不是很高，但是基于中國現(xiàn)實，現(xiàn)在的工資制度，這筆費(fèi)用還是很大的，很大的比例不用在解決切實的需求之上，反而作為沒有任何增長的儲蓄之中，對于社會是非常不利的。在使用上這些錢的使用也不是公開的，從而導(dǎo)致了腐敗等惡性社會事件的發(fā)生。同時公積金的繳納還有一個連續(xù)性的問題，如果中間斷了，都不算的，這種商業(yè)性質(zhì)很濃的公積金制度，不是為了保障公民的生存權(quán)利，更多的是為了保障國家公務(wù)人員的生存權(quán)利?，F(xiàn)代社會，普通民眾特別是廣大農(nóng)民工，在工作作息上存在著很大的間歇性，大部分人，是出于所謂的社會邊緣的人，雖然相關(guān)部門要求很多使用農(nóng)民工的企業(yè)要為農(nóng)民工繳納社會保險，但是出于工作性質(zhì)和沒有保障的前提下，農(nóng)民工的繳納比例和享受范圍與占據(jù)社會優(yōu)勢地位的公民相比，那是相差很大的。更有甚者，一些小縣城的管理者出于當(dāng)?shù)仄胀癖妼ι鐣ｋU的熱衷和社會保險制度的陌生，巧立名目，亂收費(fèi)的現(xiàn)象時而發(fā)生，繳納政策和繳納標(biāo)準(zhǔn)也得不到統(tǒng)一，從而造成了更多的社會不公平，人們開始感覺繳納社會保險拿養(yǎng)老金也是要湊個運(yùn)氣的觀念，因此很多人對社會保險報以不信任的態(tài)度。多種因素雜合，導(dǎo)致了各種社會不公正的現(xiàn)象比比皆是。有“能力的”通過這樣的那樣的渠道，使自己擺上所謂的同等待遇上，但是大部分沒有能力的普通民眾，他們的那些《憲法》賦予的權(quán)利只能做望洋興嘆被無情的剝奪了。最后辦事人員說一句，所有問題都是人們自己造成的，國家制度就是這樣。如此不負(fù)責(zé)任而已。

一個人考慮養(yǎng)老，不是年輕時的事情，而是在接近年老逐步喪失勞動能力供養(yǎng)自己的事情，按照我們現(xiàn)行養(yǎng)老金制度，要求繳滿15年的要求，我們完全可以對養(yǎng)老金設(shè)定繳納年限，加入退休年齡是60歲，那么我們可以給在職職工在40歲之后考慮繳納個人養(yǎng)老保險，那么40歲之前，他（她）需要解決的是現(xiàn)實生活的需要，把40歲之前的養(yǎng)老金擱置起來，無論對誰都是一種浪費(fèi)，社會資源特別是資金本來就非常短缺，無法照顧到每個人，那么如

果40歲以前的這部分資金釋放出來，能解決多少社會問題呢？資金擱置，如同其他資源擱置一樣，是要產(chǎn)生腐敗變質(zhì)的。我們可以這樣計算，現(xiàn)在一線城市繳納社會保險額度是企業(yè)加上個人是500元左右，其中20%是要用于個人日常的醫(yī)療、失業(yè)、意外、生育等支持的，那么就是說每個人最低將有400元/月的資金被閑置起來，這樣的浪費(fèi)是不是很大，而這些閑置資金，因找不到正常合理的使用渠道，會造成多少的腐敗漏洞，假設(shè)我們有1億年輕人，每月閑置400元，從25歲開始參加工作，到40歲為止，在這個15年180個月中，將會閑置72000元的社會資金，再乘上這個人口基數(shù)，就是72000億的社會資金要閑置，試想全國這么大的資金能解決多少人的住房問題、交通問題等社會現(xiàn)實問題呢？按照現(xiàn)在一線城市60㎡的城市房產(chǎn)，成本3000元/㎡的造價，60㎡能解決多少三戶之家的安居問題呢？計算結(jié)果是4000萬戶家庭的安居，直接受惠的人口是1.2億人，讓1.2億人口擺脫沒有房子住的窘境，請問中國的社會問題解決多少呢？這僅僅是靜態(tài)的，在這些資金使用過程中，能帶動多少的企業(yè)，解決多少的就業(yè)，釋放出多少的活力呢？僅此一項而已。中國的發(fā)展就可以前進(jìn)至少10年。可見我們現(xiàn)在的社保制度存在著多大的弊病呀。

如果這種制度得不到改變，那么我們的社會矛盾必然加深，貪污腐敗就無可避免。利用公眾信用投機(jī)取巧鉆營之事就不可斷絕，社會公正清廉就無法真正實現(xiàn)，人民群眾就無從進(jìn)步成為真正有公民認(rèn)知的合格中國公民。社會管理民主也就是一句空談。

一個公民從45歲開始考慮養(yǎng)老基金的建立，那么更加會體現(xiàn)出以人為本的精神，人的對于非法想法就會減少，大部分這個年齡層次人趨于保守，更加熱衷于平時工作的精益求精，而不用受社會外欲的干擾，在安穩(wěn)的工作與生活中，或?qū)δ贻p時的工作進(jìn)行總結(jié)，或?qū)?chuàng)業(yè)時期的理想進(jìn)行歸納，技術(shù)人員會對相關(guān)技術(shù)進(jìn)行完善，培養(yǎng)自己的老年興趣，增加健康鍛煉的意識，培養(yǎng)沒好的夕陽情操，那樣社會良知和道德就會不斷的回歸，進(jìn)而影響到下一代的成長與發(fā)展，在工作上，在技能上得到很好繼承與延續(xù)。由于資歷的增加，收入的穩(wěn)定，個人旅游消費(fèi)逐漸增加，現(xiàn)在我們只有大部分國有企業(yè)，少部分效益好的企業(yè)員工，才會去考慮各種度假與旅游，很多良好的福利政策得以貫徹。如現(xiàn)實所知，我們現(xiàn)在都生活在看不到邊的生存壓力中，很多中年的父母，自己的一些問題解決了，接著就著手在做子女輩、孫子輩的建立基礎(chǔ)的事情，這種傳統(tǒng)而又古舊的做法，封建社會封妻蔭子的作為，是對我們社會生產(chǎn)和人類發(fā)展格格不入的，正是因為這些人占據(jù)了本不屬于自己的地位，使很多生存技能稍遜一籌的人往高而躑躅不前，對未來產(chǎn)生了失望，在心理控制能力差的人，就會做出損人不利己的事情，所以有些不得意的人常說，做好事俺沒本事，要壞一些事情的本事抬手抬腿而就。這樣不斷發(fā)展，人與人之間感情漸趨冷漠。惡性事件頻發(fā)就不足為奇了。

一個人的失敗也好，一個人的成功也好，主觀客觀原因都是有的，在好的環(huán)境下，主觀很少會有悲觀情緒，這些界定不必細(xì)說。但是從社會管理的角度講，單體個人不管怎樣都會去適應(yīng)客觀環(huán)境而成長，而這些成長和適應(yīng)因為個人經(jīng)歷的不同，最終會獲得很多截然不同的效果。因此現(xiàn)實不合理的社會保障制度作為維系和調(diào)整社會關(guān)系的方法，必須得到改革與完善。

現(xiàn)有的保障制度對于社會的延續(xù)性特別是人的自身的生產(chǎn)保障沒有涉及，如有涉及也是非常少的一部分，那就是生育保險，而生育保險在我看來，僅僅針對女職工對于社會貢獻(xiàn)的一部分特別的補(bǔ)助，絲毫不涉及下一代的成長與教育，可以毫不客氣的說，現(xiàn)代中國人在物質(zhì)文明發(fā)展迅速的今天，還處在石頭縫里蹦出來的境地，非常尷尬，雖然現(xiàn)在正在普及生育健康，做優(yōu)生優(yōu)育免費(fèi)醫(yī)療的工作，但是這部分資金從哪里來，怎么結(jié)算，都是不明不白，好像是占據(jù)優(yōu)勢的國家管理人員或者機(jī)構(gòu)，給予普通老百姓的一種施舍，一種恩惠，體現(xiàn)不出來公民的貢獻(xiàn)和享受的權(quán)利，感覺有點像皇上、大人的恩賜。因此，我感覺，我們應(yīng)該在為了國家未來考慮，在成年人參加工作的時候，考慮進(jìn)去這一部分的公積金的積累和利用。這個公積金可以根據(jù)人的成長需要，逐漸的補(bǔ)充到教育中去。完成國家代為父母管理孩子成長，減輕年輕父母在經(jīng)濟(jì)上對孩子撫養(yǎng)的負(fù)擔(dān)，減少社會糾紛，讓年強(qiáng)力壯的年輕人有更多的精力和時間，以及生存資源投入到社會生產(chǎn)與發(fā)展中去。

前面我們講，我們在社會保險制度上面存在著很大的不公平，主要是國家普惠制度陷入了純商業(yè)化的機(jī)制之中，諸如近幾年推出了不同的繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)額度，這樣無形中在退休之后，加大了貧富差距，要知道《憲法》精神是保證公民公平的生存權(quán)利，如果一些人因為個人能力問題，獲得更多的社會資源，利用這些社會資源去獲得更多的甚至是通過妨礙別人應(yīng)當(dāng)獲得的社會生存資源的時候，社會就出現(xiàn)了完全的不公正，那么長此以往，我們就得經(jīng)歷封建社會的皇朝更替，資本主義社會頻繁的經(jīng)濟(jì)社會危機(jī)，這些不公正的利益進(jìn)出獲取方式，就是這些社會無法自己調(diào)整社會不公正導(dǎo)致的危機(jī)的根源。在社保制度上，我們應(yīng)該根據(jù)《憲法》保證每個人合法公民的生存的基礎(chǔ)上，設(shè)立國家針對社會保險制度對公民的有限支出制度，就是你無論對社會和國家貢獻(xiàn)多大，《憲法》原則始終提供著一個公民最基本的保障制度，而不是為一部分公民去妨礙另一部分公民的最基本的保障權(quán)利去保駕護(hù)航。說道這里，我們的“優(yōu)勢貢獻(xiàn)”公民可能會說，這事他們不能享受到充分權(quán)利的借口，我可以回答，《憲法》所要保障的就是客觀上最基本的東西，至于你的非分之想，你只能通過另一個渠道去實現(xiàn)，從哪里來，到哪里去。還是通過市場去實現(xiàn)，就是把這部分人獲得額外收益轉(zhuǎn)給商業(yè)保險行業(yè)去實現(xiàn)。政府公積金應(yīng)該保持的就是公正的原則，保障基礎(chǔ)的穩(wěn)定，而不是去左右市場的發(fā)展，去勾引人們的非分之想，只有這樣，社會才能保持長期的穩(wěn)定和諧與發(fā)展。而現(xiàn)在我們的社保制度無疑是做該做的沒做好，又有多管閑事之嫌。

第五篇：體制機(jī)制改革

“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”——黨的十七大從建設(shè)社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的高度，為深化司法體制改革提出了新要求。

優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊伍建設(shè)、改革司法保障體制??２００８年底，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》部署了４個方面、６０項改革任務(wù)。

自上而下，先易后難，突出重點，整體推進(jìn)??在黨中央的高度重視和統(tǒng)一部署下，各政法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門密切配合攻堅克難，呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、扎實有序、舉措頻出的良好態(tài)勢。

這是一場波瀾壯闊而又復(fù)雜艱巨的改革——深化司法體制機(jī)制改革，為社會公平正義提供法治保障，向著“公正高效權(quán)威”的目標(biāo)砥礪奮進(jìn)。