第一篇：地方政府債務風險產生原因及治理路徑

地方政府債務風險產生原因及治理路徑

【摘要】《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指明了未來幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務、路徑及目標，為我國經濟發(fā)展提供了新的機遇，也帶來一系列新的風險與挑戰(zhàn)。為進一步化解存量地方政府債務，控制增量地方政府債務，化解財政風險、金融風險、經濟風險和融資平臺風險，防止地方政府債務風險進一步加劇，文章梳理了新型城鎮(zhèn)化建設背景下，未來可能存在的地方政府債務風險，分析其產生的原因，并提出相應的治理對策。

【關鍵詞】地方政府債務 政府債務風險 新型城鎮(zhèn)化 治理路徑

【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

截至2013年6月底，根據最新審計署公布的數據顯示，我國地方政府債務余額已躍升至約17.9萬億元①，債務存量規(guī)模巨大。而新型城鎮(zhèn)化建設戰(zhàn)略的實施與推進，對新型城鎮(zhèn)化建設的硬件設施（城鎮(zhèn)基礎設施）和軟件設施（基本公共服務）提出了更高的要求和標準②，必然要求地方政府加大對基礎設施建設等的投入力度。同時，地方政府將擔負更多的投融資重任，但是我國地方政府現(xiàn)有的財政收入，根本無力承擔如此高額的資金需求，因此在新型城鎮(zhèn)化建設進程中，地方政府進一步加大舉債將再所難免。在歷史遺留大量地方政府存量債務的情況下，地方政府加大舉債進行財政擴張，如果把握不好度，很可能帶來一系列更嚴重的債務風險問題。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設背景下，對可能存在的地方政府性債務風險進行研究，并提出應對之策，十分必要。

新型城鎮(zhèn)化建設背景下地方政府債務風險現(xiàn)狀

當前，新型城鎮(zhèn)化建設中，我國地方政府債務風險的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在三個方面。

存量巨大、風險巨大。截止到2013年6月底，根據最新審計署公布的數據顯示，我國地方政府性債務余額已躍升至約17.9萬億元③，地方政府債務存量規(guī)模和總額已經十分龐大，且存在規(guī)模風險、結構風險和管理風險。

規(guī)模風險主要表現(xiàn)在地方政府債務規(guī)模和負債總額巨大。根據審計署全國政府性債務審計結果2013年第32號公告顯示，部分地方政府負債率已遠超過60%的國際標準警戒線，少數地方政府甚至已經超過了100%。

結構風險主要表現(xiàn)在地方政府債務的借債期限和償債期限不合理、償債資金來源不合理和地方政府層級債務結構不合理三個方面。當前，地方政府借款期主要集中于2008年金融危機前后，償債期70%集中于2011年～2015年的“十二五”期間，30%集中于2016年后④。而地方政府償債資金的來源主要高度依賴于不可持續(xù)的土地財政，一旦土地財政出現(xiàn)任何波動，地方政府償債能力將受到嚴重影響，甚至引發(fā)政府信用危機。地方政府層級債務結構不合理，主要表現(xiàn)在處于中間的縣、市兩級政府負債總量明顯高于省、鄉(xiāng)兩級政府，地方政府債務層級結構凸顯出明顯的不合理性。地方政府債務的借償債期限不合理、償債資金來源不合理和層級債務結構不合理，無形中增大了新型城鎮(zhèn)化建設中地方政府的償債壓力。

管理風險主要表現(xiàn)在地方政府債務管理機制不健全，融資平臺風險積聚。對于地方政府債務，目前我國還沒有形成完善的地方政府債務管理機制，更缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)范，導致地方政府通過融資平臺大肆進行違規(guī)舉債、擔保、融資等，再加上政府與融資平臺的關系一直不明晰，導致融資平臺風險激增。

增量明顯、風險加劇。據審計署全國政府性債務審計結果，2013年第32號公告顯示，截至2013年6月底，縣、市、省三級政府僅負有償還債務余額就已達到105789.05億元，與2010年底的統(tǒng)計數據相比，年均增幅達到19.97%。審計署于2013年7月～2014年3月，對全國18個抽審地區(qū)地方政府債務進行審計，結果顯示當前地方政府性債務增速雖有所放緩，但仍呈增加之勢。在當前地方政府性債務存量巨大、風險積聚的基礎上，地方政府性債務仍呈增加之勢，風險將進一步加劇，情況不容樂觀。此外，新型城鎮(zhèn)化建設過程中，地方政府性債務將會進一步擴大，增量將進一步增加，表現(xiàn)在：

首先，新型城鎮(zhèn)化建設存在巨額融資需求。2012年我國城鎮(zhèn)化率已達到52.57%，與2002年39.09%的城鎮(zhèn)化比率相比增速明顯，但與發(fā)達國家仍有一定的距離，未來我國城鎮(zhèn)化率還會繼續(xù)增速，需要的資金也將激增。另外，根據測算，未來十年將新增約4億城鎮(zhèn)人口⑤。隨著城鎮(zhèn)人口的增加，相應的城鎮(zhèn)基礎設施、社會保障、公共服務等都需要投入巨額資金⑥。這些資金大部分依然主要依賴于地方政府投資，而地方政府財力非常有限，巨大的融資需求與地方政府有限財力之間的矛盾將越來越凸顯，地方政府將不得不舉借更多的債務。其次，地方政府財權與事權不匹配，需要加大財政擴張力度。長期以來，我國地方政府財權不斷縮小，而事權不斷擴大，常?！叭氩环蟪觥?，地方政府只能不斷擴大財政，大量舉債。對于償債，長期以來，地方財政過度倚重“土地融資”、土地財政，但土地財政將越來越難以為繼，再加上目前房地產市場并不景氣，導致地方政府“土地融資”困難重重，降低了地方政府償債能力、償債違約風險將上升。再次，地方融資平臺風險積聚，可能進一步增加地方政府債務，形成新的地方政府債務增量。新型城鎮(zhèn)化建設在拉動投資需求、消費需求，促進地方經濟發(fā)展的同時，也將給地方經濟帶來巨大挑戰(zhàn)與風險。一方面，加快新型城鎮(zhèn)化建設，地方政府需要金融機構、政府融資平臺提供大量的資金支持，以便發(fā)展地區(qū)經濟，提供優(yōu)質的公共服務。另一方面，地方政府融資平臺管理不規(guī)范、不透明、融資渠道單一，難以積極有效地發(fā)揮融資功能，且地方融資平臺尚不具備抗風險的能力，一旦風險發(fā)生，只能轉嫁給地方政府，從而加大地方政府債務，增加地方政府性債務風險。

缺乏債務約束機制。目前，我國尚未形成完整的地方政府債務約束機制。首先，我國中央政府與地方政府之間還沒有形成自上而下的監(jiān)管機制，尚缺乏中央政府對地方政府的集風險預警、檢測、監(jiān)管于一體的監(jiān)管機制。相關法律法規(guī)缺乏，法律法規(guī)監(jiān)管機制尚不健全。其次，未形成自下而上的民主監(jiān)督機制。地方政府自我監(jiān)督意識還不強，地方人大對地方政府舉債、融資等監(jiān)督約束力度欠缺，也沒有形成有效的民眾監(jiān)督，未形成自下而上的民主監(jiān)督機制。再次，缺乏市場約束機制?！额A算法》的修改一定程度上給予了地方政府發(fā)放債券進行適度舉債的權力，但是當前只處于試點階段，相關的配套措施、法律法規(guī)尚不完善，也還沒有形成成熟的政府信用評級機構，更缺乏相關的金融中介機構等，因此相關的市場約束機制，如地方政府信用評級機構的約束、投資者的約束、金融中介機構的約束等都還比較匱乏，亟需進一步加強。

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險產生原因

新型城鎮(zhèn)化建設中，可能導致地方政府債務風險的原因是多方面的，本文僅從財政制度、經濟發(fā)展、政府行為、管理制度四個方面進行簡要分析⑦。

基于財政制度視角的分析。從財政制度的視角分析，導致地方政府債務風險的制度原因在于：分稅制財政制度與預算制度存在缺陷。由于分稅制財政制度改革不徹底，導致地方政府承擔的事權與享有的財權不匹配，使地方政府需要承擔大量的事權，而不斷縮小的財權卻無力應對。新型城鎮(zhèn)化進程中，基礎設施、公共服務需求的資金將進一步激增，地方政府出于彌補地方財政赤字、彌補短期資金不足等，不得不大量舉債。同時，由于預算軟約束的存在，會遏阻正式預算制度的完善，導致政府支出膨脹、債務超常規(guī)增長，誘發(fā)債務風險。

基于經濟發(fā)展視角的分析。從經濟發(fā)展的視角分析，合理的地方政府舉債能促進地方經濟的發(fā)展，同時經濟的良好發(fā)展又為舉借債務奠定了較強的債務承載基礎。在新型城鎮(zhèn)化建設中，地方政府作為擁有自我發(fā)展目標的“經濟實體”，出于實現(xiàn)本地區(qū)經濟快速發(fā)展的需要，地方政府將通過舉債尋求財政支出不斷擴張，以實現(xiàn)經濟發(fā)展的需要。當地方政府合理舉債時，將促進地區(qū)經濟可持續(xù)協(xié)調發(fā)展，但當地方政府超出本地區(qū)經濟承受能力，過度舉債時，將不利于地區(qū)經濟可持續(xù)協(xié)調發(fā)展，甚至容易導致出現(xiàn)債務風險。

基于政府行為視角的分析。從政府行為視角分析，基于公共選擇理論，地方政府作為“經濟人”，在信息不對稱的情況下，會追求地方政府自身利益最大化，從而導致債務規(guī)模不斷擴大，最終導致債務危機出現(xiàn)。地方政府債務規(guī)模的膨脹，一方面在于地方政府扮演著“經濟人”角色，另一方面在于地方政府財政“轉嫁債務風險”的不負責。同時，地方政府官員出于凸顯政績需要和“GDP錦標賽”壓力等，也會大舉借債，極力擴大支出，創(chuàng)造設租、尋租。

基于管理制度視角的分析。從管理制度視角分析，地方政府債務風險產生的原因在于缺乏相應的舉債審批、監(jiān)管、償還、預警防范、懲戒等管理制度，從而無法控制地方政府債務規(guī)模的盲目擴張。一方面，由于信息的不對稱，中央政府無法了解地方政府債務的真實情況，無法對地方政府債務進行監(jiān)管。另一方面，地方政府債務缺乏相關債務管理制度的約束，致使地方政府可以毫無約束地大肆舉借債務，從而引發(fā)地方政府性債務風險。

新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險治理路徑

地方政府應因地制宜，根據本地經濟發(fā)展水平、財政支撐能力、負債承受力程度等適度合理舉債促進新型城鎮(zhèn)化進程，帶動經濟發(fā)展，轉變“土地城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”⑧。同時，應借鑒國際地方政府債務管理經驗，結合我國實際，宏觀上走“治存量，控增量，重防范”的治理路徑。微觀上從安全性、流動性、營利性三個方面⑨對地方政府性債務進行管理，防范地方政府債務性風險的發(fā)生。

第一，治存量，控增量，重防范?！爸未媪?，控增量，重防范”的治理路徑主要是采取疏堵相結合的方式，對地方政府債務進行綜合治理。

治存量，主要是指對于歷史遺留的地方政府債務進行治理，進行有序疏導。首先，根據風險的程度將存量地方政府債務性風險分為三類：第一類為債務危機嚴重且可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的地方政府債務性風險。第二類為已經爆發(fā)債務危機，但不具系統(tǒng)性風險的地方政府債務性風險。第三類為債務相關指標超過警戒線，但未發(fā)生債務危機的地方政府債務性風險。對于不同類別的債務風險，應區(qū)別對待，采取不同的應對措施加以治理。其次，對于存量政府債務，可通過銀行資產證券化和地方政府債務證券化兩個方向進行盤活，將隱性債務“陽光化”，增強存量債務的流動性，防止銀行風險發(fā)生，防止地方政府出現(xiàn)資不抵債的情況發(fā)生。再次，應適度增加中央政府對地方政府轉移支付力度，尤其是一般性轉移支付力度，加大對經濟不發(fā)達地區(qū)的轉移支付傾斜力度，防止經濟不發(fā)達地區(qū)地方政府過度負債發(fā)展。⑩

控增量，主要是指嚴格控制新的不合理地方政府債務增加，堵住地方政府過度負債缺口。首先，應加快分稅制財政制度改革，增加地方政府財政來源。同時，支持地方政府根據自身情況合理負債，嚴格限制并控制地方政府過度負債，從而抑制地方政府負債過度膨脹。其次，規(guī)范地方投融資平臺，規(guī)范地方政府舉債、投融資行為，防范投融資平臺風險。再次，加快地區(qū)經濟發(fā)展，減少地方政府對土地財政的依賴度，實現(xiàn)地方政府經濟自給，從而從根本上杜絕地方政府過度負債情況的發(fā)生，實現(xiàn)控增量的目的。

重防范，主要是指建立有效的地方政府債務約束機制，防范地方政府債務風險加劇。首先，應形成從中央政府到地方政府自上而下的有效的監(jiān)管機制。建立一整套包括地方政府債務風險預警、監(jiān)測、監(jiān)管等在內的監(jiān)管機制，實現(xiàn)中央政府對地方政府債務有效的監(jiān)管。其次，應形成自下而上的民主監(jiān)督機制。一方面，完善地方政府的自我約束機制，使其在一定程度上能自我監(jiān)督。另一方面，充分發(fā)揮地方人大和民眾對地方政府的監(jiān)督約束，形成自下而上的監(jiān)督約束機制。再次，逐步形成有效的市場約束機制?！额A算法》修改后在一定程度上賦予地方政府適度舉債的權力，已允許地方政府自主、公開舉債和融資，將促進相關金融中介機構、政府信用評級機構的發(fā)展，有利于形成金融中介機構、政府信用評級機構和投資者三者于一體的市場約束機制。

第二，地方政府債務安全性管理?？傮w而言，地方政府債務安全性管理可從理順融資管理體制機制，建立健全債務項目評價機制、風險預警機制、監(jiān)督約束機制，進一步完善債務信息披露制度五個方面著手，實現(xiàn)地方政府債務管理。具體而言，可通過進一步修訂和完善《預算法》、《擔保法》等，賦予地方政府更多的財權，規(guī)范舉債程序、債務資金用途，強化政府舉債責任主體地位，使地方政府事權與財權合理匹配；建立、健全債務項目評價機制、風險預警機制、監(jiān)督約束機制，避免隨意任意舉債、遏止過度舉債、加強債務資金“借―管―用―還”四個環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，進一步完善政府債務信息披露制度，進一步強化對政府債務的監(jiān)督約束力度。

第三，地方政府債務流動性管理。加強地方政府債務流動性管理，一方面可從化解存量債務風險和控制新增債務規(guī)模兩個方面入手。另一方面，對于存量債務風險，應做到“分類管理，區(qū)別對待”，通過財政資金償還、債務重組償還、新增債務償還，通過轉移支付、申請減息免息等形式加以化解。對于歷史上形成的“壞賬”、“呆賬”債務，核實后進行上報，在批準后依法予以核銷。對于新增債務，應嚴格控制其規(guī)模，做到合理規(guī)劃，合理舉債，同時培育新的地區(qū)經濟增長點，拓寬財政增收的空間，提高地方政府的財政收入。同時，完善轉移支付制度，對經濟欠發(fā)達的地區(qū)和基層財政予以更多的政策、資金支出，減少地方政府過度負債，防范債務風險發(fā)生。

第四，地方政府債務盈利性管理?？傮w而言，地方政府債務盈利性管理可從提高債務資金使用效益和降低債務資金使用成本兩個方面加強。具體而言，可通過優(yōu)化調整債務結構、合理搭配中長期債務、避免資金閑置、嚴格審核債務用途、確保資金用于收益穩(wěn)定項目、帶動有效多元性投資、優(yōu)化機構減少財政壓力等方面提高債務資金使用效益，從而降低債務資金使用成本。同時，可通過與銀行等金融機構訂立優(yōu)惠條款等形式，提高資金盈利性。

（作者分別為河北科技大學助理研究員，四川大學博士研究生）

【注釋】

①③⑤王桂花，許成安：“新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府債務風險動態(tài)管理研究―理論分析與模型構建”，《審計與經濟研究》，2014年第4期。

②⑦成濤林，孫文基：“新型城鎮(zhèn)化視角下的地方政府債務管理探討”，《南京社會科學》，2015年第2期。

④劉雪松：“地方政府債務風險問題思考”，《財經問題研究》，2014年第5期。

⑥蘆亮：“新型城鎮(zhèn)化背景下地力政府融資平臺的債務風險問題研究”，《中央財經大學學報》，2013年第9期。

⑧⑨張博：“我國地方政府性債務成因分析與風險治理”，《求索》，2013年第5期。

⑩王乾箏：“如何化解地方政府債務風險”，《21世紀經濟報道》，2014年8月18日。

責編 /于巖（實習）

第二篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據公共產品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規(guī)模龐大，已給地方經濟社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規(guī)模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現(xiàn)狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數據。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環(huán)，風險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協(xié)調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規(guī)模的擴張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業(yè)單位調整工資政策。國家在擴大內需政策的指導下，連續(xù)幾次大幅提高機關事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當地政府所欠債務負責，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面來實現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規(guī)模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現(xiàn)政府債務管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經濟的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學的數據信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經濟條件下財政經濟不可能在“零風險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規(guī)模，強化地方債務資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

參考文獻：

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第三篇：地方政府債務風險測算

地方政府債務風險測算

[提要] 本文推導KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進行擴展，對各個地方政府的債務風險進行測算。同時，嘗試將地方政府債務視為資產進行統(tǒng)籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務風險大小。實證顯示：我國地方政府債務風險整體可控，局部地方具有較高的地方債務風險。同時，將地方政府債務風險較高的地區(qū)與地方政府債務風險較低的地區(qū)進行統(tǒng)籌，可以使新的整體風險降低。

關鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務風險

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務危機的爆發(fā)，給整個歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務風險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務規(guī)模急劇上升。根據審計署公布的數據，截至2013年6月底，全國地方政府性債務規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負有償還責任的債務為108，859.17億元，地方政府或有負債70，049.49億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元，債務規(guī)模龐大。根據報告中顯示結果，2013年6月至2014年底，政府負有償還責任的債務增長了41.3%，或有債務增長了22.9%。結合數據，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學者對地方政府債務問題給予更多的關注。

在政策方面，根據中華人民共和國財政部預算司官網顯示結果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務相關的文件：2018年3月1日《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、2016年10月27日《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務管理，建立地方政府的債務責任機制。

二、相關文獻

（一）國外相關文獻。國外對于地方政府債務相關研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風險與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經濟增長模型，認為政府需要對政府的債務規(guī)模進行控制，以維持國內經濟的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權定價公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應用于各種資產的定量風險計算，促進了地方債務風險的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務的概念，使用財務管理理論對政府債務問題進行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風險矩陣的觀點，認為政府的債務風險來源可以被劃分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務和或有顯性債務4種，為分析評價地方政府債務風險提供了重要依據。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務風險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序對現(xiàn)實中的地方政府行為進行仿真模擬，構建債務風險預警系統(tǒng)。

（二）國內相關文獻。裴育、歐陽華生（2007）認為構建有效的風險預警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務風險。而在構建地方政府債務風險預警指標的體系過程中，又需要對風險進行描述與量化。通過指標選取，構建、計算、權數的分配，風險值的測定，地方政府債務的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務風險預警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設立地方政府債務預警體系指標與警戒標準，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務風險進行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務風險進行事前控制，從而達到預警的目的，同時還為地方政府化解債務風險提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負債狀況以及政府財力指數，通過使用主成分分析法構建債務評價指標體系，最終得出宏觀經濟發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務余額、稅收）這兩項指標用于評價地方政府債務風險更為合適，同時研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構建指標體系，對地方政府債務風險進行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標。

謝征、陳光焱（2012）認為地方政府債務風險預警是一個復雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關聯(lián)理論和BP神經網絡方法在處理非線性關系的數據方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構建了對地方政府債務風險評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負債顯著增加，由此帶來的結果是地方政府債務風險的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務風險預警模型是建立在粗糙集――BP神經網絡集成理論之上的，實證結果表明所選取的地區(qū)債務風險預警等級較高，相應的債務風險也較大，而且債務風險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應用于地方政府債務風險的評價估計。

同時，在地方政府債務風險測算方面，越來越多的學者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權利轉移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權利回收。如果債務到期，用于擔保的財政收入大于債務價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風險。通過實證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區(qū)間的形式。同時，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認為：我國的地方政府債務與一般的西方發(fā)達國家的地方政府債務有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經濟上的獨立性，但是當地方政府一旦發(fā)生債務違約等經濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護考慮進去。所以，基于這方面的考慮，他們認為應當將地方政府債務的可轉移性因素加入KMV模型當中。實證研究表明：近些年間地方政府債務雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務的安全。

徐占東、王雪標（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進后的KMV模型對省級債務違約風險進行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務違約風險的影響遠大于土地出讓收入；同時，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務風險的測算上被廣泛使用，同時現(xiàn)有學者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務風險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務的行為，從而更加準確的給予地方政府債務風險進行評估。

三、相關公式推導與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導。假設地方政府的財政收入服從下列隨機過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務進行擔保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標準正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數。

為了簡化分析，假定地方政府債務到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務的到期日為T，當地方政府債務到期時，地方政府可用于為地方政府債務擔保的財政收入為Rt，應當償還的債務本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個獨立不相關的變量來對具有相關系數的地方政府的財政收入與債務進行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據KMV模型的推導可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數值，將其帶入后求解對應值，觀察結果并與債務的規(guī)模進行比較，最終使用違約的次數除以總實驗次數，即可以得到地方政府的債務違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應償還債務帶入即可對某一地方政府的債務風險進行計算。而求解多個地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務風險時，需要考慮各地區(qū)之間的相關性，因此需要生成多組具有相關性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關系數，得到相關系數矩陣，進行Cholesky分解，對N維不相關的正態(tài)分布數值做映射處理，生成具有相關性的隨機序列，求解對應的財政收入數據，再根據聯(lián)合整體地方政府債務風險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔保財政收入之和大于所有地方政府的應償還債務之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實證結果分析

（一）獨立的測算各個地方政府的債務風險。根據上述模型理論，對各個地方政府的債務風險進行評估計算，得到結果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務在各個擔保比例下風險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區(qū)債務風險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔保比例下，均有較高的違約風險超過了0.4%的合理范圍，可以認為該地區(qū)債務風險極其嚴重，數量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔保比例下存在著一定的違約風險，在60%的擔保比例下，則處于安全范圍中，可以認為這些地區(qū)的債務風險比較嚴重，數量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務風險。由表1可知，地方政府債務風險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務風險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等?，F(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進行計算地方政府債務風險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務風險低，另一個債務風險較高），計算結果如圖2所示。（圖2）

第四篇：淺析我國地方政府債務風險及防范

所謂地方債務風險是指在種種不確定的因素影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。

地方債務風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。地方財政風險具有誘發(fā)空間廣、傳導性快、隱蔽性強、危害性大等特點。

政府性債務包含三大部分：政府性債務包含地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務，尤其是一些地方融資平臺公司的債務。1994年實施分稅制以來,中央和地方財權與事權并不明晰,很多地方政府無法僅依靠財政預算和轉移支付承擔所需的支出,加上預算法對地方政府舉債的嚴格限制,使得一些地方官員通過非正規(guī)渠道舉債,以解決財政赤字。此外,在經濟體制改革過程中,國有企業(yè)不良資產和社會保障資金支出的增加,導致地方政府隱形債務的增加。特別是在金融危機發(fā)生后我國實行適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策的背景下,地方政府為恢復經濟采取大規(guī)模投融資,一定程度上導致新增大量地方政府債務。地方政府債務問題如果不能化解,勢必成為制約我國經濟健康發(fā)展的重大隱患,金融危機后發(fā)生的希臘主權債務危機以及最近溫州高利貸崩潰事件為我國地方債務問題敲響了警鐘。由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機還未謝幕,迪拜的債務危機又粉墨登場。這再次給我們敲響警鐘:虛假繁榮的背后往往隱匿巨大風險,也迫使我們必須重新和全面檢視宏觀經濟運行中各種潛在的風險,并加強風險的預警和管理。其中,我國地方政府現(xiàn)有各類債務所可能引發(fā)的財政風險尤為重要因此,研究這一問題既具有重要的現(xiàn)實意義,又具有一定的理論意義。我國地方政府財政風險有其特殊的歷史背景和生成機理,而且有關預警信息取得困難,“財政危機”的表現(xiàn)模糊,這些問題給有效預警帶來困難。不僅如此,現(xiàn)有的預警研究在預警理論和預警方法上也存在諸多問題

一、我國地方政府債務風險的表現(xiàn)及特征(一)地方債務規(guī)模風險

這是指由于債務規(guī)模過大可能導致的到期債務無法支付的風險。目前，我國地方政府債務融資的機構分散，合法與不合法的債務并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財政的承受能力。

(二)地方政府債務的結構風險

指地方政府債務中，不同種類的債務對地方財政構成的威脅。具體而言表現(xiàn)為直接顯性債務、或有隱性債務、外債等風險。

1．直接顯性債務風險。

第一，國債轉貸資金形成的直接顯性債務。

國債轉貸資金是指1998年以來，國家為了擴大內需，利用增發(fā)國債用于地方基礎設施建設方面的投資，還款期限為10年。它對地方經濟的發(fā)展起到了積極的作用，但加大了地方政府的債務壓力。第二，由于缺乏直接融資手段，我國地方政府過度依賴對外借款形成直接顯性債務。其構成主要是各國政府的貸款和世界銀行等國際金融組織貸款，這些貸款都是政府承諾的項目貸款，但投資的這類項目主要體現(xiàn)為社會效益，難以依靠項目自身形成償債能力，一旦項目單位發(fā)生還款困難，地方政府就得動用財力墊付。因此外債規(guī)模的日益膨脹和償還能力的漸趨薄弱帶來很大的風險。

第三，地方以“多元化融資”的名義舉借的債務，在運行過程中往往因缺乏監(jiān)督而形成投資風險。

2．或有債務風險和隱性債務風險。

我國地方政府的或有債務和隱性債務所包含的內容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農村合作基金會金融風險的轉嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務和隱性債務規(guī)模日益擴大，而在一般的財政預算和債務統(tǒng)計中卻沒有這部分內容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務。實際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務和隱性債務將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風險損火不容忽視。

3．外債風險。

政府外債是對外債務所概括的“外債”的一個重要組成部分，因而它具有外債的一般特征。由于缺乏有關政府外債的統(tǒng)計數據，所以利用外債這個統(tǒng)計數據宋代替政府外債數據進行分析。地方政府外債風險主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風險。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務風險的成因

(一)舉債規(guī)模過大

隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經濟發(fā)展、經濟秩序的穩(wěn)定與維擴、經濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增人而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經濟結構調整和產業(yè)的升級換代，推進經濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規(guī)模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規(guī)模也不斷擴大，債務風險也會日漸顯現(xiàn)。

(二)部分地方政府的隨意舉債及過度舉債

對我國各級地方政府來說，通常只關心借錢，而很少有人過問是否能還債，即使是有這樣那樣的評審部門，其對債務的約束也只是一種軟約束。地方官員很多時候完全是為借錢而借錢，而根本不顧償還和資金的收益問題。官員在向上級財政部門借款 的時候，并不是將借到的錢完全用于其中請時所列出的用途。不少官員將借到錢中的很少一部分用于正常用途，而將其中的大部分挪作他用，有的還通過轉移資金的方式將其轉為預算外資金，躲避上級財政的監(jiān)督，其目的就是為了對這些錢具有更大的支配權，以滿足其對權利和金錢的支配欲。

(三)財政入不敷出

隨著我國市場經濟的建立和完善，政府宏觀管理職能的不斷拓寬，對財政支出提出了更高的要求，隨著人口的增加、公共服務范圍的擴大和服務質量的提高使財政支出早現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢。一方面，財政供養(yǎng)人員、公用經費、人員經費增長迅猛：另一方面，地方政府支出的范圍不斷擴大，不僅上級政府下放了許多支出責任，原來中國有企業(yè)承擔的許多社會職能也轉由地方政府承擔。同時，對提供義務教育、木區(qū)域基礎設施、環(huán)境保護等基本事權還有所下移，使地方政府支出基數和支出剛性增人，從而產生了市以下各級政府的則權、事權關系的不對稱問題。市、區(qū)財力的縱向上移和事權的相對下移使體制矛盾逐步集中于區(qū)級地方政府。叫以說，在體制轉軌時期，經濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展對財政資金的需求量呈跳躍性增長的特征，而財政資金的增長是不可能超常規(guī)的，因而使財政支出的有限增長與現(xiàn)實需要不斷擴大的矛盾日益尖銳。也就是說，地方財政的供給范圍過寬，包攬過多；地方政府財政收入的主要來源不足，難以履行支出責任的需要，這是導致地方政府債務風險的一個重要因素。

(四)投資項目的經濟效益較差

對地方財政部門的貸款項目的調查中發(fā)現(xiàn)，財政部門審批的債務融資項目通常分為三類，一類、二類屬于完全公益性項目，這些項目基本上不產生什么經濟效益。因此，依靠項目本身來還款是比較困難的，它的收益更多的是社會效益，這種項目很多是來自國際金融組織和外國政府的貸款。如果到時候無法償還，政府出于國際形象必須承擔償債義務。

三、改善地方政府債務問題

(—)建立健全政府擔保、借款、投資機制

1．為了加強對政府舉債的管理，實行嚴格規(guī)范的債務投資決策責任制。

為了杜絕行政領導隨意拍板決定項目取舍的非科學做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴格的債務投資決策責任制，以規(guī)范的形式明確項目負責人應承擔的管理和償債的責任。同時，為避免投資決策失誤，應實行整個投資項目的決策者一貫負責制，對從建設項目的可行性研究和確定，到設計、施工、生產準備、投入生產的全過程負責到底，全面監(jiān)督。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的責任人，要給予黨紀、政紀處分：對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。

2．建立健全政府債務擔保機制，減輕潛在的債務風險。

目前在地方政府的債務中，由政府擔保的債務具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務風險的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規(guī)范的擔保。一般來說，對于市場競爭性項目，要采取借款單位與貸款機構借貸直對方式，財政不予擔保。為了部分減輕擔保債務的風險，對于確需財政 擔保的項目，政府可根據項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。國外的實踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風險的能力有限、風險的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財政支持比提供擔保更為合適。

3．要規(guī)范地方政府債務的管理。

依法理財，既是市場經濟體制的客觀要求，也是化解財政風險的要求。為了防范地方政府債務風險，應當不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法規(guī)，對政府融資實行法制化、規(guī)范化管理。

第一，對地方政府債務的核算逐步由收付實現(xiàn)制過渡到權責發(fā)生制。在按照權責發(fā)生原則對政府債務進行確認和計量以后，政府及其部門所負擔的全部債務事項，只要償債責任應該由政府預算會計主體承擔的，都應納入預算會計核算和監(jiān)督范圍。在權責發(fā)生制下，預算會計應反映當期發(fā)生的債務行為對以后的財務責任和影響。這樣可對預算會計主體所擔負的債務風險進行合理的確認和計量，以防范和化解現(xiàn)實的和未來的償債風險。

第二，要貫徹謹慎性原則。對地方財政來講，其運行過程中不可避免地存在各種風險和不確定性，這就要求政府會計核算應當保持必要的謹慎，以充分估計各種財政風險和損失。

(二)建立科學高效的舉債償還機制

1．成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。

實行監(jiān)管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。

2．建立第二預算系統(tǒng)。

建設資金入預算，資金實施綜合平衡，舉債不能超負荷。搞建設，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內，同時不能給后任留下包袱。為此由計委每年在公共預算期間，做出下財政投融資計劃，財政部門根據負擔能力進行審查，將有關意見與計劃一起報有關權力機構審查，獲得批準后，作為“第二預算”與公共預算一起作為財政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設項目的舉債，授權計委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉多頭舉債、分散使用、財政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計劃，嚴格跟預算安排走，最大程度地控制舉債數額；舉債要先預算償還成本，要嚴格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經區(qū)政府常務會議批準等。

3．制定嚴格的還款準備金制度。

要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。

4．明確債權，整頓債務。

當前，或有負債的存量消化和增量控制是政府應注意的問題。對合理的或有負債，要在清理債權債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規(guī)范和整頓，并通過債務重組、債務轉換、債務轉移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉貸、墊付、擔保而形成的債權和資產，盡可能降低或有負債的風險。對于新增債務，應實行嚴格的債務責任制，按市場化原則明確債務償還主體，理清償債責任，規(guī)范債務清償行為，堅決杜絕償債主體的轉移行為。同時應本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責權利相結合的債務管理新機制，依法確立債權債務關系，明確償債責任及連帶責任。

5．建立以資產運作為模式的償還機制。

資產運作是實現(xiàn)建設資金良性運行的基礎性機制。所謂資產運作，在這里是指將建設資金的籌集、項目投資、項目經營和還本付息等活動，建立在這些資金形成的資產及收益基礎上，并以資產轉讓和經營收益作為還本付息的財產基礎和資金來源。

(三)加強財政收支管理

1．夯實收入基礎。

夯實收入基礎，必須建設收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財政收入；只有收入來源不斷擴展，地方經濟不斷發(fā)展，地方財政收入才能夠夯實。

第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財政為目標，發(fā)展經濟，培育新的財源增長點。工業(yè)要上規(guī)模，農業(yè)要?；A，優(yōu)化產業(yè)結構，大膽地發(fā)展個體私營經濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導和政府支持，實現(xiàn)區(qū)域經濟新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。

第二，加強并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費留成上的支持。分稅制財政體制實施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設卻相對滯后，地方事權與稅權不適應，使地方政府財政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財政的職能作用。因此，一方面要加強稅費的管理，防止稅費流失；另一方面，按照財權與事權統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權限體系，獲取上級政府在稅費上的支持。

第三，統(tǒng)一財權，強化財政調控權威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經存在各項資金進行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財權，并強化財政調控的權威。統(tǒng)一財權，提高財政的支付能力，必須理順混亂的稅費關系，糾正稅費不分，以費擠稅的局面。

2．規(guī)范財政支出。

第一，重新界定財政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經費開支。政府對經濟的過度干預，對社會的大包大攬，勢必造成預算擴張，形成財政赤字和沉重債務。因此，按照公共財政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎設施建設，應建立政府投資引導機制。對事業(yè)單位實行分類處置，即對公益性事業(yè)(如基礎教育、圖書館、高新技術研究等)實行財政“兜底”，保障資金供應；對 半公益性半經營性事業(yè)，財政可給予適當補助；對經營性事業(yè)單位應使其完全走向市場；對社會保障則應納入財政預算。

第二，財政要根據量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項開支。建立嚴格的財務內部控制機制，使風險意識在每一筆財政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項目的支出增長與GDP或財政掛鉤的做法，地方財政支出增長必須低于地方財政收入增長，地方財政收支要按照《預算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財政資金的支出應該優(yōu)先保證農業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產能力和公共設施服務能力上來，減少對傳統(tǒng)工農業(yè)的投入。

第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財務制度改革，進一步精簡機構和壓縮編制，減少行政經費支出，嚴格控制社會集團消費開支，結合深化價格體制改革，逐步減少財政的各項補貼性支出，提高資金使用效益。

第五篇：地方政府債務成因風險出路

地方政府債務成因、風險、出路

【摘 要】近年來，地方政府債務問題已成為影響中國經濟長期穩(wěn)定增長不可忽視的重要因素。解決我國地方政府債務的根本出路在于地方政府舉債債券化，采用總體部署、階段實施的解決方案，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化的道路。

【關鍵詞】 地方政府債務 債券化 法制化

2009年以來，中國政府實施“雙松”政策，在一定程度上有效拉動國內投資，促進了就業(yè)和經濟增長，緩解了全球金融危機蔓延，但是，受此影響，為了籌集建設資金，地方政府債務規(guī)模不斷膨脹，舉債規(guī)模達到空前劇增，有關債務的數據眾說紛紜。探討解決我國地方政府債務問題的出路成為事關中國經濟安全和社會穩(wěn)定的重要問題。

1.我國地方政府債務成因分析

中國地方政府債務經歷了從嚴格控制到大規(guī)模膨脹的過程。1992年之前，地方舉債受到嚴格控制。1992年后，我國開始步入建立社會主義市場經濟體制階段，地方政府債務問題開始凸現(xiàn)。1994年財政改革分權后，地方政府債務迅速膨脹。1998-2004年實施積極財政政策期間，地方政府被動增加直接債務。2004年后，地方政府債務邁入“大躍進”階段。其間，2004-2007年，中國財政政策由積極轉向穩(wěn)健，但每年還是出現(xiàn)大量赤字。地方政府債務呈現(xiàn)債務規(guī)模龐大，擴張普遍較快；縣鄉(xiāng)政府負債沉重；債務來源多樣，債權主體不斷擴散；債務關系復雜等特征。2008年以來，受美國次貸危機、歐債危機的影響，及國內積極財政政策的實行，中國地方政府債務呈現(xiàn)城投債井噴的新態(tài)勢。

地方政府債務的成因十分復雜。2006年以前，財政體制是主要原因。2006之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬為主，包括拖欠機關和事業(yè)單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等。首先，財政管理體制造成地方政府財力嚴重不足，是導致地方政府債務的直接原因；其次，地方金融風險的財政化轉移模式加劇了地方政府債務壓力；最后，在積極財政政策下，地方政府為了追求政績大量投入資金進行基礎設施建設，迫使地方政府被動增加直接債務。2006年以后，除固有的財政體制外，經濟增長方式也是很重要的原因。2006年之后，直接債務的增長速度越來越快，相當大部分是由于地方政府本身的非規(guī)范性債務融資所造成的，這主要是2008年在全球經濟危機波及中國的情況下，中國政府為“保增長、保穩(wěn)定”，通過發(fā)行地方政府債券來拉動經濟增長，導致地方負債呈“大躍進”之勢。投融資平臺成為地方政府債務最主要的渠道。法制缺失、多頭管理是地方政府債務發(fā)展全過程中始終存在的一個重要問題。

2.我國地方政府債務風險分析

無論是從微觀風險管理還是從宏觀經濟運行看，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都帶來了不良后果。第一，地方政府債務規(guī)模不對稱擴張，“隱性債務”逐步顯性化，加大償債風險，給這些地方的財政造成巨大壓力。第二，制約了地方政府的發(fā)展能力與行政能力，擴大了地方財政運行的不確定性。第三，地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。地方融資平臺的大量舉債會直接引發(fā)了銀行資產質量惡化、壞帳激增。第四，債務風險是社會穩(wěn)定、政府危機的隱患。一方面，地方政府債務會導致政府信用瀕臨危機，可能會造成乘數效應的連帶影響，引發(fā)地方經濟危機，甚至可能上升為政府的管理危機，摧毀政府的公信力。另一方面，地方政府債務危及政治文明建設。因為政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓，只能是每位納稅人，地方政府巨額債務影響科學發(fā)展觀的落實、和諧社會的構建。

3.解決我國地方政府債務的思路

解決我國地方政府債務根本出路在于地方政府舉債債券化，最終使地方政府債務走向透明化、法制化、市場化、規(guī)范化。具體措施：

3.1建立完善地方政府債務信息披露制和政府會計核算制，使地方政府債務顯性化和透明化。這包括：建立政府債務統(tǒng)計與報告制度并保持與債務預算制度相適應；建立健全政府會計制度；建立完善地方政府債務信息披露制度，加強社會監(jiān)督。

3.2改變現(xiàn)行的經濟增長方式，加強預算控制，健全預算會計。要解決地方政府債務問題，必須改變現(xiàn)行的經濟增長方式，從靠地方政府債務拉動經濟增長轉為重點調整經濟結構，以公共產品和公共服務為投入重點，抵御國際金融危機及其轉型的挑戰(zhàn)。

3.3地方政府舉債法制化，用法律調控地方政府舉債危機。修改完善《預算法》等相關財政法律規(guī)范，為完善地方財政投融資體系建立健全外部環(huán)境；以法律形式強制進行與地方政府舉債相關的金融體制、社保體制、投融資體制等領域的配套改革及相應的法律框架建設，設立穩(wěn)定可靠的財政風險準備金；合理制定政府舉債計劃，嚴格界定債務資金的投向范圍，建立債務清償機制。

3.4建立一套權責明確，體制完善的地方政府債務管理機構

借鑒國際經驗，應強化明確財政部門在政府性債務管理中的主體地位，財政部門負責政府性負債建設項目資金審核，承擔本地政府性債務監(jiān)督管理的具體職責。未經財政部門審核同意的，不得批準政府性負債建設項目。財政部下屬各地方財政局應該同時發(fā)揮監(jiān)督責任，連同銀行等金融機構對地方政府負債和財政運行狀況進行監(jiān)管。

3.5采用總體部署、階段實施的解決方案

總體目標是實現(xiàn)地方政府借款的債券化、規(guī)范化、市場化。建議采用分階段有序實施方案，總體思路可分初級、中長期、長期三個階段。初級階段目標是解決存量債。一是對各級地方政府形成的債權和債務，全面核實，分類清理，逐筆造冊，動態(tài)管理。二是通過建立激勵約束機制，督促各級地方政府積極化解逾期債務。中長期階段目標是有效控制新增債務。建立健全新增債務責任追究制、舉債審批制度、建立健全財務制度、完善“一事一議”制度。長期目標是最終形成債券化的管理方式。即用債券來代替借款是目前解決地方政府債務的一個出路。但地方要有明確的立法規(guī)定起到制約作用，并向中央備案。最終使得地方政府借款債券化，實現(xiàn)透明化、法律化、市場化和規(guī)范化。

參考文獻：

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馬金華（1976-），女，山東人，教師，從事地方政府債務問題研究。

（作者單位：中央財經大學

財政學院）