第一篇：中國經(jīng)濟今年潛在最大風險是地方政府債務

中國經(jīng)濟今年潛在最大風險是地方政府債務

2010年03月14日07:39《瞭望新聞周刊》我要評論(132)字號：T|T

《瞭望》文章：中國經(jīng)濟五大警示性風險

今年的主要難處和第一風險是CPI，潛在的最大風險是地方政府債務文/《瞭望》新聞周刊記者王健君張輝

3月11日，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2月份CPI同比上漲2.7%，PPI同比上漲5.4%，工業(yè)增加值同比上漲20.7%。經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)步增長的同時，CPI數(shù)據(jù)漲幅卻比上月擴大1.2個百分點，不但接近《政府工作報告》3%的年度目標，而且高于2.25%的中國1年期存款基準利率。如何判斷和把握今年經(jīng)濟運行風險，再次成為今春全國“兩會”焦點議題。

“今年經(jīng)濟增長沒有問題，肯定超過8%的目標任務，相反擔心會不會超得太多?！比珖f(xié)委員、國家稅務總局原副局長許善達接受《瞭望》新聞周刊采訪時擔心超量流動性，“總量控制沒有問題，關鍵是資金的分配和流向?！比绻渴泻凸墒斜容^“涼”，流動性可能會壓倒商品市場，推漲CPI。

這意味著，在國際金融危機仍然在演化的過程中，當前的宏觀調(diào)控任務在去年的基礎上，又新加了一項內(nèi)容：在保證充裕流動性以保障經(jīng)濟增長繼續(xù)回暖向好的基礎上，調(diào)節(jié)流動性流速和流向以防止推漲CPI?？梢哉f，流動性已經(jīng)成為今年經(jīng)濟運行健康與否和風險大小的關鍵變量。

采訪中，全國政協(xié)委員、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立告訴本刊記者，今年新增信貸目標為7.5萬億，最后可能是8萬億，“盡管比去年9.59萬億少，但8萬億仍然是適度寬松的政策?！笔聦嵣?，一年多來特殊背景下積累的這些流動性，已經(jīng)直接或間接造成了今年將要面對的五方面經(jīng)濟運行風險。物價上漲壓力加大

2010年是否面臨通脹壓力存在分歧。一種觀點認為，工業(yè)生產(chǎn)領域產(chǎn)能普遍過剩，夏糧、秋糧連續(xù)豐收，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給充分，在現(xiàn)行價格水平下供過于求壓力較大，因此2010年不存在明顯通脹壓力。

對此，國務院發(fā)展研究中心宏觀部部長余斌借本刊記者提醒說，物價終究是貨幣現(xiàn)象，“不同于短缺經(jīng)濟時期，當前貨幣供應量的大幅度增加，首先會推高資源型產(chǎn)品價格，如土地、礦產(chǎn)品等。由于流動性泛濫、投機活躍，資產(chǎn)價格上漲并形成泡沫，如當前的房地產(chǎn)市場，通脹預期不斷加強。最后，在成本上升、比較收益發(fā)生重大調(diào)整的共同推動下，供求平衡相對脆弱的農(nóng)副產(chǎn)品價格上漲，并逐步向普通工業(yè)產(chǎn)品傳導?！?/p>

近日，央行副行長、IMF總裁特別顧問朱民在一次內(nèi)部活動上直言，“中國今年最大的風險就是通脹?！笔紫仁禽斎胄屯洠衲耆蜣r(nóng)產(chǎn)品價格上升，大宗商品價格也上升。中國是大宗商品進口國，輸入型通脹占中國通脹的相當大部分；其次是勞動力成本上升，今年又是一個基建高潮，而且上游企業(yè)開始調(diào)價，水電價格改革啟動。

根據(jù)經(jīng)驗統(tǒng)計，M1如果超過M2，而且如果M1有30%左右的增速，大概6～9個月后，物價一定會上去。朱民認為，一旦出現(xiàn)通脹，將產(chǎn)生兩個新問題：其一，現(xiàn)存款利率是2.25%，如果通脹率達到4%，就是負利率1.8%了。如果不上調(diào)利率，就會出現(xiàn)存款搬家現(xiàn)象，推進資產(chǎn)泡沫。其二，CPI是非均衡變化，如果CPI達到4%或4%以上，會導致商品價格迅速上升，老百姓便開始搶購，會形成社會問題。

其實，CPI轉正以來，面臨的最大問題就是是否加息。但加息又會引起新問題，比如企業(yè)成本問題、外資流入問題、人民幣匯率問題等。所以，今年的主要難處和第一風險是CPI。

因此，余斌認為，“為防止資產(chǎn)價格和物價過快上漲，把握宏觀調(diào)控的力度與時機顯得尤為重要?！币皇窃诒Ｕ弦验_工建設的投資項目的資金需求的同時，嚴格控制新開工項目，并根據(jù)經(jīng)濟運行狀況隨時調(diào)整資金下?lián)苓M度和建設規(guī)模；二是在信貸規(guī)模比上年明顯縮減的前提下，積極引導資金流入實體經(jīng)濟領域，尤其是支持中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展；三是加大補貼力度，提高城市低收入群體和農(nóng)村居民的收入水平與抗通脹能力。

房地產(chǎn)市場面臨調(diào)整

“房地產(chǎn)涉及六十多個行業(yè)，所構成的產(chǎn)業(yè)鏈很長，其增長速度低了，不但直接影響經(jīng)濟增長，而且還涉及到就業(yè)?！比珖舜筘斀?jīng)委副主任委員尹中卿指出，當前我國居民消費正處于以購買住房、汽車為主的階段，2010年國民經(jīng)濟能否保持平穩(wěn)較快發(fā)展局面，在相當程度上還要依靠房地產(chǎn)業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。但是，2009年以來，由于信貸空前寬松，自住性需求與投資需求相結合，房地產(chǎn)市場未經(jīng)實質性調(diào)整就開始再度走高，房價持續(xù)上升。導致社會恐慌心理加重，投資需求日盛，供求矛盾凸顯，房地產(chǎn)泡沫日趨嚴重，市場面臨調(diào)整。對此，余斌借歷史經(jīng)驗強調(diào)，亞洲金融危機源于部分亞洲國家房地產(chǎn)和股市泡沫的破裂，本次金融危機則是美國房地產(chǎn)和基于房地產(chǎn)抵押貸款的金融衍生品泡沫破裂而引發(fā)的，“兩次危機的危害程度有目共睹。一旦我國房地產(chǎn)泡沫化，其危害同樣難以估量?！?/p>

他分析說，當前房地產(chǎn)市場運行狀況難以為繼，政府調(diào)整房地產(chǎn)政策、有效抑制泡沫已迫在眉睫，“但是，如果調(diào)整力度過大，導致房價由升轉降，消費心

理隨之改變，則有可能重現(xiàn)2008年下半年所出現(xiàn)的市場蕭條局面。一旦陷入需求萎縮-金融風險加劇-市場進一步萎縮的惡性循環(huán)，將會使已有的穩(wěn)定回升局面受到?jīng)_擊，并可能使經(jīng)濟運行面臨新的困境?！?/p>

在上述兩難選擇中，余斌強調(diào)，政府應明確把促進房地產(chǎn)市場健康、穩(wěn)定發(fā)展作為宏觀調(diào)控的基本目標，把拓展城市發(fā)展空間、有效增加土地和住房供給、緩解供求矛盾和平抑房價作為基本手段。

基于此，他提出要區(qū)別以下三種情況：

一是區(qū)別不同市場面臨的矛盾，采取差異化政策。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性市場特征，宏觀調(diào)控切忌“一刀切”，不宜根據(jù)北京、上海等城市房地產(chǎn)價格等情況的變化制訂針對全國的房地產(chǎn)調(diào)控政策。二是區(qū)別真實需求與投資需求。投資需求旺盛，加重了市場供不應求和價格上漲。在保障首次購房、改善性住房需求的同時，通過利率、稅收等政策有效打擊投資性需求，減輕商品房供不應求和價格上漲壓力。

三是區(qū)別政府責任與企業(yè)責任。房價上漲，難以承受目前房價的人增加，政府應通過加快廉租房建設等，保障低收入群體的住房需求。

在接受《瞭望》新聞周刊采訪時，全國人大代表、湖北省荊門市市長王玲更具體指出，調(diào)控房地產(chǎn)市場，決不能把穩(wěn)定僅僅理解為控制價格，“漲太快了，就趕緊擋一擋。過兩天老百姓不吭聲了，就繼續(xù)讓它漲”，而是要通過保障房制度、土地財政和物業(yè)稅等綜合角度，“拿出長遠、系統(tǒng)的政策辦法”。消費擴張難以持續(xù)

按照今年《政府工作報告》部署，2010年政府鼓勵消費的一系列政策基本保持不變，有些領域還進一步加大了力度，這將有助于消費的穩(wěn)定增長。但是，在余斌看來，一方面，政府刺激消費的政策成本不斷提高，邊際效應逐步減弱；另一方面，制約消費擴張的制度性障礙未消除，2010年消費增幅難以達到2009年的水平。

他指出，現(xiàn)階段，制約消費擴張的制度性障礙主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是勞動者報酬占GDP比重持續(xù)下降，不但低于發(fā)達國家，而且低于世界主要經(jīng)濟體平均水平；二是政府公共服務支出占總支出比重顯著低于同等收入水平國家的平均水平。2008年我國教育、醫(yī)療和社會保障三項公共服務支出占政府總支出的比重合計僅為29.7%，與人均GDP3000美元以下和3000～6000美元國家相比，分別低13個和24.3個百分點；三是居民尤其是城鄉(xiāng)居民之間收入差距不斷擴大，基尼系數(shù)持續(xù)攀升。1990～2008年，我國基尼系數(shù)從0.35上升到0.48。最高20%收入組所占收入相當于最低20%收入組的8.3倍。

“收入分配格局不合理，差距擴大，兩極分化嚴重，高收入者消費意愿不足，低收入者消費能力不足，必然影響整體消費的增長?！币虼?，余斌認為，無論從

短期內(nèi)促進消費穩(wěn)定增長，還是從中長期內(nèi)促進經(jīng)濟發(fā)展方式從主要依賴出口、投資轉向主要依靠消費擴張，政策重點都應當著力消除制約消費擴張的制度性障礙。

其一，改善初次分配格局，以加快要素價格形成機制和壟斷行業(yè)改革為突破口，合理提高勞動者報酬占初次分配比重，增強居民消費能力。

其二，在二次分配中，加大調(diào)節(jié)力度，有效抑制收入差距不斷擴大的趨勢；調(diào)整政府支出結構，增加公共服務供給，推進政府職能轉變，切實改善消費者預期。

其三，以農(nóng)民工市民化為核心加快推動新型城鎮(zhèn)化，促進工業(yè)化與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展，釋放強大內(nèi)需潛力。

其四，加快服務業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)和居民收入，以消費結構升級帶動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、升級。

貿(mào)易摩擦和升值壓力

2009年下半年以來，我國與發(fā)達經(jīng)濟體之間的貿(mào)易摩擦不斷增加，國際社會要求人民幣升值的呼聲再度高漲。尹中卿認為，這將在一定程度上影響我國2010年出口增長和經(jīng)濟發(fā)展。

在應對金融危機的過程中，發(fā)達經(jīng)濟體在實施了力度較大的救助措施之后，金融體系趨于穩(wěn)定，金融機構信貸功能逐步恢復。但居民消費不振，實體經(jīng)濟恢復緩慢，失業(yè)率攀升。發(fā)達經(jīng)濟體從本國利益出發(fā)，為保護其脆弱的實體經(jīng)濟、有限的就業(yè)崗位和維護社會穩(wěn)定，金融保護主義、貿(mào)易保護主義盛行，逆全球化思潮不斷蔓延。

最近一段時期以來，我國與美國、歐盟之間的貿(mào)易摩擦明顯增加，正是在這一背景下發(fā)生的。2010年，世界主要經(jīng)濟體經(jīng)濟將呈現(xiàn)緩慢增長態(tài)勢，且不排除刺激性政策逐步退出后面臨重大調(diào)整的可能。因此，余斌指出，我國與發(fā)達經(jīng)濟體之間的貿(mào)易爭端不可避免。由于發(fā)達經(jīng)濟體是我國主要貿(mào)易伙伴，所占份額較高，貿(mào)易爭端將不利于我國對外貿(mào)易的恢復性增長，也將對相當部分出口產(chǎn)業(yè)構成威脅。

同時，前一階段，美元在波動中呈現(xiàn)貶值趨勢，相應地人民幣對歐元、日元相對貶值，國際社會要求人民幣升值的呼聲再度高漲?！墩ぷ鲌蟾妗窂娬{(diào)，2010年將保持人民幣匯率在合理、均衡水平上基本穩(wěn)定，這對于穩(wěn)定出口預期是必要的。

“需要指出的是，反思2005年以來人民幣升值過程，持續(xù)、小幅度的升值方式，雖然減輕了匯率調(diào)整對出口產(chǎn)業(yè)的沖擊，但也帶來了大量國際資本的流入和利益損失?！庇啾蟮慕ㄗh是，階段性、跨越式的升值方式，則有利于阻止國際

資本的涌入，在相對脆弱的世界金融體系中保持我國金融市場和資本市場的基本穩(wěn)定，并減少利益損失。

同時，他強調(diào)人民幣匯率一定幅度的升值，有利于逐步淘汰低附加值、低科技含量和資源高消耗、環(huán)境高污染的外向型企業(yè)，促進出口產(chǎn)業(yè)的轉型、升級和發(fā)展方式的實質性轉變。

地方財政風險加大

去年地方財政中，土地收入1.6萬億，地方融資總量7.2萬億。按照6%的利率計算，地方政府今年需要支付5280億元的利息，也意味著從土地獲得的近1/3資金都付了利息。而今年地方政府面臨的第一個問題就是土地收入大幅減少?，F(xiàn)在中央三令五申嚴格管理不許亂收費，土地收入又成問題，地方政府會比較困難，地方財政壓力將加大。”

許善達分析說，“按照目前的實際情況，長遠看地方債務償還很成問題。原來曾搞過用一般預算的結余去償還債務，現(xiàn)在估計地方總債務在10萬億元以上，而地方預算大概有7萬～8萬億元，怎么可能還得上？”

“這些年，盡管花了很大力量，還沒有完全解決鄉(xiāng)級財政因‘普九’達標而留下的多達6萬億元以上債務?，F(xiàn)在，市、縣兩級政府又因政府投融資平臺產(chǎn)生巨額債務?！币星渚菊f，如果地方債務風險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能停頓。

而且，按照朱民的分析，由此會引起銀行的不良資產(chǎn)和項目延期等相關問題，“還有一個問題是如果資金供應有變化，不良債務問題將會在幾年后浮出水面，這個風險還是客觀存在的?！币虼?，建立地方政府債務規(guī)模限額管理和預警機制，密切監(jiān)控投融資平臺債務情況。強化對地方外債指標監(jiān)測和風險管理，增強制度約束，是當前經(jīng)濟工作的重點之一。

[責任編輯：shirlyluan]

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第二篇：地方政府債務風險測算

地方政府債務風險測算

[提要] 本文推導KMV模型公式，將KMV模型的邏輯用蒙特卡洛方法進行擴展，對各個地方政府的債務風險進行測算。同時，嘗試將地方政府債務視為資產(chǎn)進行統(tǒng)籌視為一個局部的整體，計算局部的整體地方政府債務風險大小。實證顯示：我國地方政府債務風險整體可控，局部地方具有較高的地方債務風險。同時，將地方政府債務風險較高的地區(qū)與地方政府債務風險較低的地區(qū)進行統(tǒng)籌，可以使新的整體風險降低。

關鍵詞：KMV模型；蒙特卡洛；地方政府債務風險

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A

一、引言

2012年，希臘債務危機的爆發(fā)，給整個歐元區(qū)的發(fā)展帶來沉重打擊。政府債務風險的問題逐漸引起人們的重視。與此同時，我國的債務規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國地方政府性債務規(guī)模為178，908.66億元，其中地方政府負有償還責任的債務為108，859.17億元，地方政府或有負債70，049.49億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元，債務規(guī)模龐大。根據(jù)報告中顯示結果，2013年6月至2014年底，政府負有償還責任的債務增長了41.3%，或有債務增長了22.9%。結合數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)我國的地方政府債務具有?模大，增速快的特點。這些事實都使得中央與學者對地方政府債務問題給予更多的關注。

在政策方面，根據(jù)中華人民共和國財政部預算司官網(wǎng)顯示結果，我國近些年發(fā)布了眾多與地方政府債務相關的文件：2018年3月1日《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》、2018年2月24日《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》、2016年10月27日《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》等。文件的目的在于強化地方政府的債務管理，建立地方政府的債務責任機制。

二、相關文獻

（一）國外相關文獻。國外對于地方政府債務相關研究較早，Hempel（1972）研究發(fā)現(xiàn)，出于地方債券的特定作用以及行政政策的不確定性，地方政府債券的信用風險與一般企業(yè)債券相比更高。Evsey David Domar（1957）使用動態(tài)經(jīng)濟增長模型，認為政府需要對政府的債務規(guī)模進行控制，以維持國內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展。Black和Scholes（1973）的期權定價公式的發(fā)現(xiàn)，極大地應用于各種形式的金融交易，同時也被廣泛地應用于各種資產(chǎn)的定量風險計算，促進了地方債務風險的研究發(fā)展。Harvey S.Rosen（1992）提出了隱性債務的概念，使用財務管理理論對政府債務問題進行分析。Hana Polackova Brixi（1998）提出了風險矩陣的觀點，認為政府的債務風險來源可以被劃分為直接顯性債務、直接隱性債務、或有隱性債務和或有顯性債務4種，為分析評價地方政府債務風險提供了重要依據(jù)。Berg和Pattillo（1999）通過測定指標閾值等方法建立了DCSD模型，以此評估地方債務風險的大小。Shneyerow（2006）以一般對稱模型，從英式拍賣機制的角度，運用非參數(shù)估計法分析了市政債券的價格波動和流動性風險。Wales（2006）、Smith和Charle（2008）以美國弗吉尼亞的Fairfax省為例，通過計算機程序對現(xiàn)實中的地方政府行為進行仿真模擬，構建債務風險預警系統(tǒng)。

（二）國內(nèi)相關文獻。裴育、歐陽華生（2007）認為構建有效的風險預警系統(tǒng)可以有效地防范與化解地方政府的債務風險。而在構建地方政府債務風險預警指標的體系過程中，又需要對風險進行描述與量化。通過指標選取，構建、計算、權數(shù)的分配，風險值的測定，地方政府債務的綜合評價等，最終建立一個完整的地方政府債務風險預警體制。

卿固、趙淑惠等（2011）通過設立地方政府債務預警體系指標與警戒標準，再采用從低級到高級的“逐級多次模糊綜合評判”方法，對地方政府債務風險進行整體量化分析。研究表明，通過該模型方法可以對地方政府債務風險進行事前控制，從而達到預警的目的，同時還為地方政府化解債務風險提供了不同的路徑選擇。

伊淑彪（2011）通過綜合分析政府財政收支情況、負債狀況以及政府財力指數(shù)，通過使用主成分分析法構建債務評價指標體系，最終得出宏觀經(jīng)濟發(fā)展情況（GDP）、政府綜合收入（財政收入、債務余額、稅收）這兩項指標用于評價地方政府債務風險更為合適，同時研究發(fā)現(xiàn)，可以通過構建指標體系，對地方政府債務風險進行一個量化分析的參考，得出一個顯示的評價指標。

謝征、陳光焱（2012）認為地方政府債務風險預警是一個復雜的非線性系統(tǒng)，而灰色關聯(lián)理論和BP神經(jīng)網(wǎng)絡方法在處理非線性關系的數(shù)據(jù)方面具有較大的優(yōu)勢，因此通過該方法構建了對地方政府債務風險評估的模型。模型發(fā)現(xiàn)，自2007年至2009年以來，我國地方政府的負債顯著增加，由此帶來的結果是地方政府債務風險的難以控制。

洪源和劉興琳（2012）的地方政府債務風險預警模型是建立在粗糙集――BP神經(jīng)網(wǎng)絡集成理論之上的，實證結果表明所選取的地區(qū)債務風險預警等級較高，相應的債務風險也較大，而且債務風險的大小隨著評價值的上升不斷增大。郭志林（2012）將處理模糊性和不確定性知識的粗糙集理論應用于地方政府債務風險的評價估計。

同時，在地方政府債務風險測算方面，越來越多的學者使用KMV模型方法。

韓立巖、羅雯（2003）基于期權思想對傳統(tǒng)的 KMV模型進行了修改：地方政府通過發(fā)行地方政府債券將稅收的權利轉移給債券的購買者，同時地方政府通過償債來將該稅收權利回收。如果債務到期，用于擔保的財政收入大于債務價值，那么地方政府將不會違約；而若小于債務，那么地方政府將會選擇違約。

李江波（2010）擴展了KMV模型，在使用KMV模型中添加了關于投資者對于不確定性的好惡程度的考慮，并使用Knight不確定性因子λ進行表示。將該元素帶入到傳統(tǒng)的KMV模型中得到了Knight不確定性下的市政債券風險測度模型，運用改善后的模型度量北京市債券風險。通過實證分析發(fā)現(xiàn)：在引入Knight不確定性因素之后，違約率不再是一個固定值，而是一個區(qū)間的形式。同時，該區(qū)間隨著市場情緒波動的增大違約區(qū)間也呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。

李臘生、耿曉媛、鄭杰（2013）認為：我國的地方政府債務與一般的西方發(fā)達國家的地方政府債務有著顯著的區(qū)別。雖然在形式上地方政府具有經(jīng)濟上的獨立性，但是當?shù)胤秸坏┌l(fā)生債務違約等經(jīng)濟困難時，中央出于“父愛主義”，將對地方政府予以保護。因此，在使用KMV模型時，不能將地方政府視為一個孤立的個體，需要將中央的保護考慮進去。所以，基于這方面的考慮，他們認為應當將地方政府債務的可轉移性因素加入KMV模型當中。實證研究表明：近些年間地方政府債務雖然規(guī)模急劇增長，但是顯然不足以危害整體債務的安全。

徐占東、王雪標（2014）將財政收入分解為稅收收入、土地出讓收入以及其他收入，利用改進后的KMV模型對省級債務違約風險進行評價。研究表明：稅收收入和其他收入兩部分對地方政府債務違約風險的影響遠大于土地出讓收入；同時，不同地區(qū)的地方政府違約率有著顯著的區(qū)別，地方政府的違約率自東部發(fā)達地區(qū)的偏低至西部逐漸上升。

KMV模型在地方政府債務風險的測算上被廣泛使用，同時現(xiàn)有學者也對KMV模型做了各式各樣的擴展，以使得KMV模型可以更符合實際情形，從而更正確地求解出地方政府的債務風險。本文嘗試使用蒙特卡洛方法對KMV模型進行拓展，使KMV模型可以更加正確地描述地方政府債務的行為，從而更加準確的給予地方政府債務風險進行評估。

三、相關公式推導與蒙特卡洛方法介紹

（一）KMV模型推導。假設地方政府的財政收入服從下列隨機過程：

Rt=f（Zt）

其中，Rt為t時刻地方政府可用于對債務進行擔保的財政收入，Zt是一個隨機變量，服從標準正態(tài)分布，f（x）為某一特定函數(shù)。

為了簡化分析，假定地方政府債務到期時，地方政府均有能力支付利息支出，因此我們只需要考慮地方政府是否能在到期日償還債務本金來判斷地方政府是否存在違約行為。假定地方政府債務的到期日為T，當?shù)胤秸畟鶆盏狡跁r，地方政府可用于為地方政府債務擔保的財政收入為Rt，應當償還的債務本金為Dt。顯然，若Rt大于Dt，則政府會償還債務；而若Rt小于Dt，那么地方政府會出現(xiàn)違約。Rt等于Dt為政府的違約點。

通?^該方法，我們可以通過連續(xù)生成n個獨立不相關的變量來對具有相關系數(shù)的地方政府的財政收入與債務進行模擬估算。

（三）蒙特卡洛方法。使用蒙特卡洛模擬的方法求解地方政府債務違約幾率的問題，實際上是求解地方政府財政收入的過程。根據(jù)KMV模型的推導可知，可以通過生成大量正態(tài)分布的數(shù)值，將其帶入后求解對應值，觀察結果并與債務的規(guī)模進行比較，最終使用違約的次數(shù)除以總實驗次數(shù)，即可以得到地方政府的債務違約率。代碼如下：

totalCount=10000；

defaultCount=0；

guaranteePercent=0.4；

for I←0 to totalCount：

random=generateRandom（）；

Rt=R0 * exp（（g?C1/2 * sigma**2）*t+sigma*sqrt（t）* random）；

if Rt * guaranteePercent < Dt：

defaultCount += 1；

return defaultCount / totalCount；

將對應的地方政府的財政收入波動率與增長率以及初始時間的財政收入和應償還債務帶入即可對某一地方政府的債務風險進行計算。而求解多個地區(qū)的聯(lián)合整體地方政府債務風險時，需要考慮各地區(qū)之間的相關性，因此需要生成多組具有相關性的隨機序列。因此，需要計算各個地方政府財政收入的相關系數(shù)，得到相關系數(shù)矩陣，進行Cholesky分解，對N維不相關的正態(tài)分布數(shù)值做映射處理，生成具有相關性的隨機序列，求解對應的財政收入數(shù)據(jù)，再根據(jù)聯(lián)合整體地方政府債務風險的定義：判斷的條件為所有地方政府的擔保財政收入之和大于所有地方政府的應償還債務之和。因為該代碼的長度較長，因此使用流程圖表示該段代碼如圖1所示。（圖1）

四、實證結果分析

（一）獨立的測算各個地方政府的債務風險。根據(jù)上述模型理論，對各個地方政府的債務風險進行評估計算，得到結果如表1所示。由表1可知，我國的大部分地區(qū)地方政府債務在各個擔保比例下風險均在合理的范圍。但是與此同時，局部地區(qū)債務風險十分突出：其中重慶市在40%、50%、60%的擔保比例下，均有較高的違約風險超過了0.4%的合理范圍，可以認為該地區(qū)債務風險極其嚴重，數(shù)量占比為4.2%；四川省、貴州省、北京市、湖北省在40%、50%的擔保比例下存在著一定的違約風險，在60%的擔保比例下，則處于安全范圍中，可以認為這些地區(qū)的債務風險比較嚴重，數(shù)量占比為12.5%。（表1）

（二）統(tǒng)籌看待聯(lián)合的地方政府債務風險。由表1可知，地方政府債務風險較高的省市有重慶市、四川省、貴州省、湖北省等，而地方政府債務風險較低的有江蘇省、上海市、廣東省、安徽省等。現(xiàn)在將江蘇省與湖北省視為一個整體，對此進行計算地方政府債務風險（此處使用江蘇省與湖北省兩個樣本原因是其中一個債務風險低，另一個債務風險較高），計算結果如圖2所示。（圖2）

第三篇：“六招”化解地方政府債務風險

“六招”化解地方政府債務風險

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我國現(xiàn)有的地方政府負債余額大,有資料估計約為4.1萬億元,其中地級市與區(qū)、縣兩級占61%,約2.4萬億元。這是不是個準確數(shù)據(jù),還說不清,因此,要準確地反映,還需要進行一次普查。造成這種局面的主要原因:一是我國地方政府債務是在30年的經(jīng)濟體制轉軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔保產(chǎn)生的直接債務,又有經(jīng)濟、社會中公共風險可能向政府轉嫁而形成的債務。二是政府債務統(tǒng)計主要包括直接債務,未涵蓋全部債務。三是由于政府任期制,有些債務當期難以反映出來。

債務的緣起

那么,導致一些省市財政收支難以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通過的《預算法》第28條規(guī)定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編列,不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此,嚴格意義上說地方政府是不存在收支失衡的,也就是說從財政賬面上看是沒有財政赤字的。那么,為什么又形成地方政府債務呢?主要是地方政府靠借債搞建設,債權落空或者超過還款能力形成的地方政府債務,是對后續(xù)財力的透支,這種透支積累到一定程度將引發(fā)財政風險。

中部某省某地級市,市直政府目前債務總額達30.62億元,相當于2007年市直財政一般預算收入的7倍之多,即便市直可用財力即使全部用來還債,也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計算,平攤到每人的政府債務約4400元;如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人(即行政在編人數(shù))計算,人均債務近11.8萬元,若按人均年工資2萬元計算,需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務。由于政府債務拖欠,上級財政通過國庫扣款和加收罰金的方式對所欠債務予以清收。到2006年底,該市世界銀行貸款中等城市項目已累計扣款23698萬元,水資源項目扣款551萬元,教育項目扣款518萬元。2006年,下達罰款、加收滯納金1432萬元;先后8次罰款2800萬元。歸還政府債務一靠收貸還款,二靠財政資金墊還。由于收貸艱難,財政墊還資金占了應還款額67%,其結果直接危及財政保工資、保運轉。債務利息作為政府債務的衍生物,更使沉重的債務負擔雪上加霜。每年市直政府僅世界銀行貸款債務利息就達2833萬元。2007年,該市直財政一般預算收入為4.1億元,而當年到期的各項政府債務達2億元,占市直財政一般預算收入50%,政府債務的還款壓力已嚴重影響國庫資金調(diào)度,嚴重影響財政預算支付,嚴重影響財政正常運轉,嚴重影響市政府形象,降低了政府信譽,對該市的長遠發(fā)展產(chǎn)生嚴重不利影響。

債務的兩大構成地方政府債務按表現(xiàn)狀態(tài)可分為直接債務(顯性債務)、間接債務(隱性債務)。政府顯性債務是以政府名義簽定合同、可以直接用貨幣度量的政府債務,主要包括外國政府與國際金融組織的貸款、國債轉貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有償資金等。政府隱性債務包括地方政府擔保債務,如擔保的外債、以人大立法的形式為建設項目提供的擔保,地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地區(qū)某市為例:目前市直政府債務總額達30.62億元,其中:政府直接債務9.76億元,政府擔保債務20.86億元,主要包括6個方面:

一是外國政府貸款6.35億元。

二是世界銀行貸款4.1億元。市直世界銀行貸款項目8個,包括中等城市項目某市分項目、長江水資源項目、地方病防治項目、長江上中游農(nóng)業(yè)開發(fā)項目、農(nóng)村改水項目、森林資源與保護項目、教育發(fā)展項目、長江水災緊急恢復項目。項目涵蓋了農(nóng)業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生等方面。目前大部分已進入還款高峰期。

三是國債轉貸5.19億元。

四是國家開發(fā)銀行貸款城投公司項目14.51億元。

五是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目1190萬元。

六是企業(yè)改制貸款4500萬元。

在其他地方,政府債務還包括大量的糧食經(jīng)營虧損掛賬、拖欠的應發(fā)工資、企業(yè)基本養(yǎng)老金、社會保障資金缺口等等。

六大化解路徑

如何化解地方政府債務風險?筆者認為有以下路徑可供選擇。

對政府債務進行歸口管理,克服目前政府債務多頭管理、債務規(guī)模與債務資金使用及償債能力不清的現(xiàn)狀,由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務。要調(diào)整財政支出結構,清理、界定財政支出范圍,對不應由財政承擔的支出項目應徹底“斷奶”,騰出部分資金用于償債。

推行債務信用評級制度。運用負債率、償債率等監(jiān)控指標對本級和下級地方政府的債務風險進行早期預警,并規(guī)定合理的債務安全線。

對借款單位拖欠行為進行制約。對有錢不還的單位,實施跟蹤監(jiān)督。并嚴格限制其支出行為。對有欠款的單位包括企事業(yè)單位不準更新車輛,不準出國考察,不準新上項目,不準再貸款(貸款還債除外)等。

不斷完善政府債務管理的法律框架,規(guī)范政府舉債行為,防止產(chǎn)生新的債務。要以政府名義發(fā)文,對政府債務的借、用、還全過程進行管理,明確舉債目的,規(guī)范舉債決策程序。

修訂《預算法》,賦予地方政府債務發(fā)行的一定權限。地方政府應當成為獨立的財政主體,有明確的財政支出范圍和收入來源。為了防范風險,應當制定《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》和《公債法》。在《公債法》中分設“地方政府債務”專章,規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項。

上級政府要建立地方政府債務政策激勵機制,完善財政體制和財政轉移支付激勵措施,鼓勵地方政府幫扶減債,采取措施減少債務負擔,對國債轉貸資金,屬公益性建設的,建議中央財政給予豁免。對愈期債務和不良債務給予減免。

我國政府債務的演變

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我國政府債務的發(fā)展在20世紀經(jīng)歷了“50年代的發(fā)展,60年代的低落,70年代的復蘇,80-90年代的興起”這樣一個歷史發(fā)展階段。

新中國建立初期,我國政府先后發(fā)行了總價值約為302億元的“人民勝利折實公債”和大約3546億元的“國家經(jīng)濟建設公債”。這一時期我國政府還通過向國外借款籌措資金,外債金額大約為51.62億元。到了1958年,在“左”的思想指導下,我國不僅完全否定了利用外資的意義,拒絕接受外援,而且也全盤否定了內(nèi)債。從1959年到1980長達22年中,我國沒有發(fā)行過任何內(nèi)債,并以罕見的速度在1964年提前還清全部外債,1968年全部還清內(nèi)債,使我國成為一個既無內(nèi)債,又無外債的國家。

進入20世紀80年代,國民經(jīng)濟的收入分配格局發(fā)生了較大變化。這些變化使得中央政府財政收入無法滿足財政支出的要求,財政開始出現(xiàn)赤字。政府為改變財政困難局面,決定重新向國內(nèi)外發(fā)行政府債券。1993年以前,我國政府發(fā)行債券的規(guī)模并不大,主要原因在于中央政府在發(fā)債的同時還可以通過向中央銀行透支和借款來彌補財政赤字。1994年國家為理順財政與銀行關系,根除通貨膨脹和財政赤字的直接聯(lián)系,正式規(guī)定了財政部不得向中央銀行透支借款,政府入不敷出的差額只能通過發(fā)行公債彌補。從此,發(fā)行公債就成為政府彌補財政赤字和還本付息的唯一手段,由此導致公債發(fā)行規(guī)模的迅速擴大,1994年首次突破1000億元大關,發(fā)行額為1028.57億元,2001年公債發(fā)行規(guī)模已達4483.53億元。

按照我國納入預算管理的財政赤字和債務統(tǒng)計口徑的測算,2008年我國赤字率約為0.6%。債務依存度和債務負擔率均在國際約束線內(nèi)。從總體上看,2009年中國國債余額占GDP的比例約為20%,財政赤字占GDP的比例預計在3%以內(nèi),我國的綜合國力能夠承受。

第四篇：地方政府債務風險控制思考

近年來，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，各級政府普遍加大了城市基礎設施建設的力度。城市基礎設施建設需要巨額資金的投入，在地方財力普遍有限的情況下，各級政府通過各種形式舉債進行城市建設，但隨之而來的地方債務問題也日漸突出。而政府的負債就如同一把“雙刃劍”，在適度負債、規(guī)范管理、統(tǒng)籌安排、加強監(jiān)督的前提下，政府負債能有效地促進區(qū)域經(jīng)濟的良性循環(huán)，同時也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。在管理失控、負債過度、違規(guī)融資的情況下，政府負債則將成為影響經(jīng)濟和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，影響財政預算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就西湖區(qū)地方債務（主要就城市建設引起的負債）管理現(xiàn)狀、存在問題等方面進行分析，從財政的角度提出加強債務風險控制的建議與措施。

一、西湖區(qū)政府債務管理現(xiàn)狀

近幾年西湖區(qū)財力呈逐年增長態(tài)勢，但除了保障“吃飯財政”，每年只能安排7000萬左右的資金用于基本建設，占一般預算支出的5.06％。這對城市建設和基礎設施建設所需的巨額資金來說，顯然是杯水車薪，因此西湖區(qū)的城市建設資金基本上通過舉債完成。政府債務在西湖區(qū)城市建設和基礎設施建設中發(fā)揮了重要作用，利用融資加快了西湖區(qū)經(jīng)濟和城市發(fā)展的步伐。投資環(huán)境日益優(yōu)化，招商引資的區(qū)位優(yōu)勢凸現(xiàn)。

據(jù)統(tǒng)計，至2006年12月底，區(qū)本級政府債務余額為1.4億元（不含之江、各集鎮(zhèn)指揮部），占當年財政支出的比重為12.96％，占全區(qū)可用財力的比重為10.65％，各項指標均在風險控制范圍內(nèi)。然而西湖區(qū)承擔著西溪濕地、古墩路等多項市重點工程的建設任務，雖然建設資金由市政府明確以某塊土地資金作為平衡，但在地塊出讓前，項目的建設仍需通過大規(guī)模融資完成。隨著近年國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的陸續(xù)出臺，地價受市場波動因素影響很大，隱藏了較大風險，一旦土地跌價，不能及時出讓，將直接導致未來債務支付困難，資金鏈斷裂，引發(fā)財政風險，因此融資風險不容忽視。

西湖區(qū)政府十分重視債務問題，在債務控制方面采取了一系列積極的措施。一是摸清全區(qū)政府性投資建設項目基本情況，匯總各部門的建設計劃，并在此基礎上核實債務存量，進行分類化解，明確償債責任。二是建立政府負債辦公室，負責定期統(tǒng)計匯總全區(qū)負債數(shù)據(jù)、分析全區(qū)負債動態(tài)。負債辦公室設在財政局，在統(tǒng)計匯總負債數(shù)據(jù)的基礎上，建立月報表制度，每月向區(qū)委區(qū)政府提供負債動態(tài)分析。三是建設項目實行項目法人負責制，明確建設資金由建設主體負責籌措和平衡，誰舉債誰負責。四是2007年試編基本建設項目預算，全面反映基本建設收支、借貸執(zhí)行情況，做到一本預算管吃飯、一本預算管建設。五是建立債務償還責任制和責任追究制，簽訂政府債務責任狀。由區(qū)委區(qū)政府與各建設單位負責人簽訂政府債務責任狀。將地方政府債務考核落實到建設單位主要負責人。

二、債務管理中存在的問題

（一）建設單位對各自項目管理和舉債資金管理自成一體，封閉運行，集融資、建設、支付職能于一身。

有些項目在實施期間，由于受各種因素變化的制約，會出現(xiàn)與計劃不一致的情況，影響項目貸款資金的實際使用效果，造成資金暫時閑置。而有些項目則因資金短缺，卻不能從有資金閑置的建設單位調(diào)度使用，而選擇向銀行融資。從全區(qū)范圍來看，負債資金尚未用好、用足，這是導致負債規(guī)模上升的一個重要因素。

（二）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位，造成投資規(guī)模不斷擴大，增加了財政支出負擔。

表現(xiàn)在：（1）項目超概算情況嚴重，加大財政資金壓力。從目前已完工的項目來看，一方面由于項目立項前更多的考慮項目要不要上，沒有做到全面的投資估算，導致實際支付時超概算情況嚴重；另一方面建設單位在建設過程中任意擴大投資規(guī)模，提高建設標準，變更、增加計劃外工程，導致整個工程超規(guī)模、超概算、超標準，加大了財政負擔。（2）項目沒有引入競爭機制，部分工程材料設備未實行政府采購，實際造價往往高于合同造價，增加了建設成本。

（三）宏觀調(diào)控造成銀行貸款困難、還本付息壓力大。

2006年以來國家宏觀調(diào)控政策不斷。土地管理方面，進一步完善土地調(diào)控政策，從緊控制新增建設用地。國務院陸續(xù)出臺了《關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》及配套文件《土地利用計劃管理辦法》、《關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等規(guī)章制度。貨幣信貸方面，至今年8月，央行3次上調(diào)存款準備金率各0.5個百分點；4次加息使貸款利息從5.58％提高到目前的6.84％。此外銀監(jiān)會對銀行各類打捆貸款進行整頓和規(guī)范……對于土地出讓收入和房地產(chǎn)依賴程度較高的西湖區(qū)來說，這一系列的宏觀調(diào)控給地方財政收入和土地出讓的收益都帶來了不小的影響。也使西湖區(qū)通過借新貸還舊貸的計劃隨時可能受到影響，還本付息壓力顯現(xiàn)。

三、控制地方政府債務風險的建議與措施

面對政府債務規(guī)模現(xiàn)狀，必須積極采取應對措施，妥善處理好發(fā)展與舉債，長遠目標與眼前現(xiàn)實的關系，規(guī)范投資行為，合理有效控制債務規(guī)模，防范和化解債務風險，提高資金使用效率。

（一）加大財政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

建立地方政府償債機制。政府在清理現(xiàn)有債務的基礎上明確界定必須由政府負擔的債務。按照“誰舉債、誰償還”的原則，確定償債責任單位，明確財政部門在同級政府債務管理中的牽頭作用，實行由財政部門為主，各職能部門共同參與的政府債務管理體制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案，確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務進行分析和督促，確保政府債務按時償還。

（二）逐步建立各項政府債務監(jiān)控、預警機制。

建立債務監(jiān)控、預警機制，對政府債務的規(guī)模、結構、償債能力實行有效控制，反映地方政府財政風險程度。（1）建立和完善償債準備金制度。建立與負債規(guī)模相適應的償債準備金，以備在發(fā)生無力償債的情況時彌補償債資金缺口。償債準備金來源可從：從歷年財政結余中安排一部分；每年從可用財力中安排一定比例；從土地出讓金收入中提取一定比例；從國有資產(chǎn)轉讓一次性收益中安排一部分。準備金數(shù)額一般為年初政府債務余額的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府負債的風險指標體系。目前運用較廣泛的指標主要有債務依存度、負債率、償債率。債務依存度即債務收入占財政支出的比率，它說明財政運轉對債務的依賴程度，一般來說債務依存度不宜超過20%。負債率指債務余額占GDp的比重，著眼于從存量角度考察政府負債規(guī)模，是反映財政風險程度的一個重要指標，警戒線是10%左右。償債率指當年政府負債還本付息額占當年財政收入之比，這一指標反映政府清償負債的能力，警戒線是10%左右。

（三）整合財力，集中管理融資，合理調(diào)度。

把政府財力集中起來，把政府的資源運作起來，集中財力辦大事，發(fā)揮財政資金的最大效能，通過財政資金產(chǎn)生的效益來抵消和減少債務。（1）充分挖掘非稅收入的潛力。非稅收入是政府財力的重要組成部分，應將非稅收入與稅收收入一樣征收起來，納入財政預算統(tǒng)籌安排。加強對國有資產(chǎn)包括出租、出售、變現(xiàn)等收入的征收管理，依法推行國有資產(chǎn)使用權招標、拍賣，確保應收盡收。2007年西湖區(qū)財政著手對全區(qū)國有房產(chǎn)出租（租入）情況進行調(diào)研，據(jù)不完全統(tǒng)計，至2006年底，共計有363個出租點，出租面積達259963.06平方米，這些房產(chǎn)均由相關單位自行管理和對外出租。區(qū)財政根據(jù)調(diào)研情況，建議區(qū)政府對出租(租入)的國有房產(chǎn)，引入市場競爭機制，做到公開、公正、透明。出租(租入)的國有房產(chǎn)須由區(qū)國有資產(chǎn)托管中心委托社會中介機構評估確認底價后進入公共資源交易中心，由政府采購中心統(tǒng)一進行公開招租，接受社會的監(jiān)督，實現(xiàn)資產(chǎn)出租收入最大化。以提高收益率，防止國有資產(chǎn)流失，確保非稅收入應收盡收，增加財政收入。（2）集中管理融資，合理調(diào)度。對于由建設單位向金融機構的借款，允許其在貸款銀行開設資金專戶，但資金的使用要接受財政統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。集中管理融資，統(tǒng)一調(diào)度資金最大的作用在于降低貸款利息支出，節(jié)約負債成本。（3）創(chuàng)新融資渠道。積極引導社會資金參與基礎設施的投資和建設，在銀行貸款吃緊的情況下，可將發(fā)行信托產(chǎn)品作為地方政府融資的一種嘗試。

（四）加強政府性投資項目的管理。

1、結合財政績效評價，合理確定投資范圍。按照“量力而行、盡力而為”的理財原則，同時結合財政支出績效評價，合理確定財政投資范圍，政府重點支持關系國計民生，對西湖區(qū)未來經(jīng)濟或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設項目。對于重大項目的立項，可考慮建立聽證會制度，在重大項目實施前，舉行由專家、市民組成的聽證會，以確定項目實施的可行性。也可結合財政績效評價，從項目的預期績效目標著手進行調(diào)查。通過問卷調(diào)查，直接傾聽老百姓對該項目實施的意見，確定是否符合老百姓的利益，是否直接體現(xiàn)公共財政的目標，是否會產(chǎn)生資源浪費。

2、編制基本建設預算和政府性債務收支計劃，加大建設項目財政直接支付力度。（1）根據(jù)建設需要和承受能力應在編制政府性投入基本建設預算的基礎上，根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目，投資、規(guī)模和償還本息等計劃，也便于負債資金在各項目間的統(tǒng)籌調(diào)度。（2）加大建設項目財政直接支付力度。西湖區(qū)自2004年開始對由區(qū)本級財政全額投入的建設項目以及上級補助資金投入的建設項目納入直接支付，至2006年底納入直接支付的建設資金達3.3億元，相對杭州市其他城區(qū)，建設資金直接支付力度較大。通過三年來的經(jīng)驗積累，目前西湖區(qū)正積極嘗試將全區(qū)所有建設項目分批、分步驟的納入直接支付。對于納入直接支付的項目，由建設單位分批將貸款資金劃入財政基本建設資金專戶。財政部門根據(jù)投資計劃、預算、合同、工程進度，將建設資金直接支付到用款單位。將全區(qū)所有政府性投資建設項目全部納入國庫集中支付是實現(xiàn)城建項目支付管理的最終目標。若能實現(xiàn)這一目標，一方面可以促進財政基本建設預算編制的完整，為發(fā)改部門編制政府性投資項目計劃提供真實的資金依據(jù)，同時便于政府及時、全面把握全區(qū)項目的規(guī)模和進度；另一方面可使財政全面掌握政府性投資項目的資金需求與去向，從而使財政部門真正發(fā)揮在政府債務管理中的牽頭作用。（3）將政府投資工程項目逐步納入政府采購范疇，以節(jié)約采購成本?？蓢L試進一步研究政府投資項目購買設備和工程政府采購的范圍、標準，加大工程政府采購范圍。工程政府采購行為一旦發(fā)生，由采購中心組織統(tǒng)一采購后，由國庫單一帳戶直接撥付給貨物供應商和勞務提供者。

3、加強基本建設的過程管理，強化基建預算執(zhí)行力。（1）把好項目建設立項關，對建設單位上報要求立項的基本建設項目，財政部門必須會同有關部門參與可行性分析和論證，確保立項準確、科學，并結合當年財力和負債情況提出能否在當年實施的意見。（2）把好預算審核關。施工圖預算是項目施工、合同簽訂、價款結算和成本核算的重要依據(jù)。財政部門組織力量或委托社會中介機構對基建項目的工程預算進行審查，根據(jù)審查后的預算來確定招投標的標底造價。（3）把好建設資金支付審核關。密切關注建設工程的施工情況，發(fā)現(xiàn)工程超規(guī)模、超標準、超概算的停止支付。（4）把好建設項目竣工決算關。建設工程項目完工后，財政部門會同中介機構、建設單位進行嚴格審查。以設計概算和工程預算為依據(jù)，認真審查建設項目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況，審查建設成本、費用開支、結余資金等。

4、依托信息技術手段，建立政府性投資項目庫，對項目實行跟蹤管理。項目庫的內(nèi)容包括項目立項的基本情況、資金的安排情況、上級資金的到位情況、項目的概預算、項目招投標情況以及項目支付的進度，對項目庫實施動態(tài)管理。通過建立項目庫實現(xiàn)資源有效整合，促進財政對項目的跟蹤和監(jiān)督管理。

（五）加強償債能力分析，將負債控制在一定比例。

償債能力決定負債能力，通過償債能力分析，為合理確定當年政府負債規(guī)模提供財務依據(jù)。主要可從兩個層面進行分析：

1、地方財力的現(xiàn)狀及其增長趨勢的分析。地方財政可支配收入是決定償債能力的最重要因素，也是衡量政府償債能力大小的最直接的指標。財政可支配收入越多，其借債的能力必然越大，財政可支配收入和政府負債能力呈正相關，與償債能力呈正相關。在分析過程中，需結合政府實際可用財力、政府負債和政府可用財力承受能力情況。分析一定時期財政總收入、地方財政收入、地方財政可用資金、地方財政用于建設的財力、土地出讓金收入等相關指標的完成情況、平均增長幅度、財政收入增長趨勢，以確定償還政府負債的能力。

2、償還政府負債的資金主要渠道分析。目前，地方政府償還負債的資金來源主要為土地出讓收入，其收繳是否及時、是否到位直接影響政府負債還款來源的穩(wěn)定性和正常性?？梢詮默F(xiàn)有土地存量、土地出讓金收繳率、土地價格升降趨勢等指標，分析地方政府未來一定時期的土地出讓收入情況，政府負債的償還資金是否充足。此外，還要對土地出讓情況予以跟蹤，由于國家經(jīng)濟政策（如金融政策、土地政策）的變化對地方政府土地出讓收入的巨大影響。如，2005年《國六條》的出臺，對土地出讓產(chǎn)生了直接影響，建設用地受到嚴格控制，受此影響，房地產(chǎn)開發(fā)商資金普遍吃緊，開發(fā)企業(yè)的前期資金運作面臨著極大的考驗，導致土地不能及時出讓或開發(fā)商欠繳土地出讓金。近期，土地出讓金收入是政府負債的主要還款來源，土地出讓金大量欠收勢必影響政府負債的正常還貸進程。因此，需要對土地出讓預計收入進行合理估計，不能過高估計土地出讓收入。

第五篇：我國地方政府債務風險初探

我國地方政府債務風險初探

摘要：

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面，地方政府債務的積極使用加快了本地發(fā)展的速度，為地方經(jīng)濟建設做出了貢獻；另一方面，債務的不當運用會帶來巨大的金融風險，給地方財政帶來極大的考驗。當前，我國地方政府債務規(guī)模龐大，已給地方經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展帶來深刻的危害。并且在舉債的同時使政府蘊涵了巨大的債務風險,隨著債務規(guī)模的擴大,其潛在風險也在增加。強化地方債務風險管理，已成為進一步改革、發(fā)展中的重要議題。如何揚長避短，防患于未燃，這既是中國政府、學術界乃至全社會關注的重要問題,也是尚待破解的難題。關鍵詞：

地方政府負債 成因 防范措施 正文：

一、地方債務風險的現(xiàn)狀

地方政府債務是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務。從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。目前，我國地方政府債務主要包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共四級政府的負債。當前直接債務仍然占債務總額的絕大部分，其次是擔保債務，政策性掛帳占較小的比例。

長期以來，大量地方政府依靠舉債度日已成為公開秘密。我國各級地方政府的債務總額，很難有全面、真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國對財政赤字的彌補方式主要是通過向銀行透支或借款，但債務作為彌補財政赤字的來源，會隨著財政赤字的不斷增大而增長。同時，債務需要還本付息，債務的增加也會反過來加大財政赤字以及大量隱形債務的增加，依次循環(huán)，風險逐漸被積累放大。

中國銀監(jiān)會曾披露，目前地方融資平臺貸款中存在嚴重償還風險的貸款占比為23%，這意味著融資平臺貸款的風險敞口約在1.5萬億元。從政府層級來看，縣級融資平臺數(shù)量占比達60%，貸款余額占近一半，其中一些城市的地方政府依托政府融資平臺等方式過度舉債已接近極限，債務率已高達150%以上，個別縣市債務率已經(jīng)超過400%。地方融資平臺局部風險的隱患，對于銀行的影響不容忽視。

二、地方債務風險的成因分析

中國地方債務的形成是轉軌時期地方政府財權、事權分配不協(xié)調(diào)，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，具有獨特的生成邏輯和發(fā)展路徑。

（一）制度因素 轉軌時期地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是最主要、也是最根本的原因。1994年實行分稅制時，并未對中央政府與地方政府之間的事權進行實質性調(diào)整。此后，雖然對這兩級政府之間的事權進行過調(diào)整，但總的趨勢是事權向地方下放。與此同時，為了增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，中央將消費稅、關稅等大稅種劃歸中央，將增值稅、企業(yè)所得稅等稅種實行中央與地方共享，留給地方政府的收入主要是大稅種的小部分、小稅種的大部分以及稅源零散、穩(wěn)定性差的稅種，并且省以下是越往下越“無稅可分”的局面。這就使地方政府無法實現(xiàn)支出責任與財力相匹配，建設性事務只能轉而尋求制度外融資，部分縣鄉(xiāng)甚至連工資等經(jīng)常性支出也通過借債來支付。政府投融資體制改革滯后，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾導致借貸投資居高不下。政府投融資體制存在許多漏洞和缺陷，主要表現(xiàn)在：一是政府投資范圍過寬，不僅涵蓋公共產(chǎn)品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。二是政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學論證，形成許多無效工程。三是政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。四是償債意識淡薄，償債責任難以落實。由此形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。經(jīng)濟風險和社會風險的轉嫁，加劇了地方債務壓力。由于政府職能轉變滯后，政府對經(jīng)濟、社會微觀領域事務干預過多，產(chǎn)權不清，導致經(jīng)濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高及市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經(jīng)營機構難以快速發(fā)展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散和化解經(jīng)濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經(jīng)濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

（二）政策性因素 積極的財政政策。為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，1998年到2005年，中央共發(fā)行國債9900億元。這一政策從推動了地方政府債務規(guī)模的擴張，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。機關事業(yè)單位調(diào)整工資政策。國家在擴大內(nèi)需政策的指導下，連續(xù)幾次大幅提高機關事業(yè)單位人員工資。盡管中央安排了大量增資轉移支付補助，但地方財政也需要安排一定投入。即便是由中央財政全部負擔，地方還要自行消化“超編”人員的工資，福利費、住房公積金等支出，以及與財政支出掛鉤的法定支出。在財力增長低于工資性支出增長的地方，要么借債發(fā)工資，要么形成拖欠，其結果都直接增加了地方政府的債務負擔。

（三）管理性因素 機構、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構設置，無論有無必要，均苛求“上下對口”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。在人員負擔加重的同時，支出標準也在不斷提高。除了“國標”工資之外，各地還競相出臺“省標”、“市標”等地方津補貼項目。管理松弛造成的財力缺口，只能舉債或形成拖欠。各類升級達標活動加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務規(guī)模的膨脹。近幾年來，為加快經(jīng)濟和各項社會事業(yè)發(fā)展，紛紛開展了名目繁多的升級達標活動，一些地方政府領導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”。由于領導者本人不必為當?shù)卣穫鶆肇撠?，導致地方政府在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本，更不計風險，行政行為任期化、短期化。

三、政府債務的防范和化解

地方政府債務風險的最終管理目標不是消除債務，而是有效控制債務的規(guī)模，防范和控制由此帶來的風險，把債務風險控制在可承受的范圍之內(nèi)，保證財政的可持續(xù)性。要防范和控制我國現(xiàn)階段的債務風險，應該從完善體制，強化債務風險管理及創(chuàng)新政府投融資機制等方面來實現(xiàn)。

（一）建立健全政府債務預警機制

地方政府如果有健全的政府債務預警機制，就能對政府債務的規(guī)模結構和償債能力實施有效預警和防控，實現(xiàn)政府債務管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化和科學化。在預警機制的建立和完善過程中，特別要注意預警部門的專一性，避免出現(xiàn)多部門同時監(jiān)管出現(xiàn)利益紛爭，應由專門機構和專門人員對地方政府債務進行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，同時可以發(fā)揮市場機制作用，通過市場評價機構對政府信用進行評價，達到使公眾對政府發(fā)債行為的監(jiān)督和約束。

（二）建立科學的償債機制

政府債務所取得的資金是對以后收入的提前使用，因此建立科學有效的償債機制是保證政府信譽和財政可持續(xù)發(fā)展的必要措施。政府增加償債能力可以通過加大資金統(tǒng)籌力度，通過經(jīng)濟的發(fā)展增加財政收入，也可以通過壓縮不必要的財政開支來加大償債能力。必須指出的是，地方政府可以探索性的建立償債基金，其基金的來源可以是政府債務項目的收益，也可以是納入預算管理的政府性基金，但償債基金的數(shù)額底線必須要保證當年債務本息所需的風險準備。

（三）建立健全政府債務信息的公開機制

由于政府負債沒有納入政府會計核算體系，因此政府財政報告中沒有公開透明的政府負債風險信息，這樣既不利于地方政府對本身負債情況的自查，也會在一定程度上影響政府的信譽，所以有必要建立政府負債信息的交流和公開機制，這樣有利于上級政府更好掌握地方政府的負債情況，可以更為合理的對地方政府進行財政轉移支付，同時可以通過對政府負債余額、還債情況即新增債務情況的分析比對，為政府決策提供真實、系統(tǒng)、科學的數(shù)據(jù)信息，以便使今后的政府債務計劃更為高效合理。

總之，市場經(jīng)濟條件下財政經(jīng)濟不可能在“零風險”狀態(tài)下運行，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財政危機的債務風險，因此，必須注意合理確定和控制債務規(guī)模，強化地方債務資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務資金使用效益，未雨綢繆，徐圖整治，確保到期債務的及時償付，維護地方政府的信譽。

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