第一篇：淺談我國行政訴訟立案難的成因及對策

淺談我國行政訴訟立案難的成因及對策

行政訴訟蹣跚起步已過二十載，行政訴訟在保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權方面取得了重大成就。但我們必須看到行政訴訟制度，離人民群眾日益增長的法律訴求的根本要求還有著巨大的差距,法院在行政審判工作中仍存在著很多問題和不足，人們普遍反映行政訴訟存在“立案難、審判難、執(zhí)行難”等問題。最高人民法院院長王勝俊主政法院主抓的第一件大事，就狠抓行政訴訟立案難問題。公布了最高人民法院法釋（2008）1號以強化、規(guī)范行政訴訟立案工作，新法釋的實施之初，全國行政訴訟立案難的問題的卻有所緩解?？蓡栴}依然沒有得到根本解決，且有越發(fā)嚴重之勢。在2009年6月2日，最高人民法院通報《關于進一步加強民意溝通工作的意見》的進展情況，對網(wǎng)民提出問題中，行政訴訟立案難仍高居榜首。

行政訴訟立案難直接導致將群眾訴求排除在司法途徑之外，造成廣大群眾行政訴求渠道不暢通，使得社會矛盾無以緩和化解，最終為醞釀群體性、突發(fā)性事件的爆發(fā)埋下種子，引發(fā)法律問題政治化。因此，行政訴訟立案難的問題亟待引起國家決策層的重視，并盡快加以解決。

一、行政訴訟立案難現(xiàn)實表現(xiàn) 我國《行政訴訟法》第三十八條至四十一條對行政訴訟立案條件作出了具體規(guī)定。根據(jù)條文規(guī)定，法院應當從以下幾個方面審查公民、法人或者其他組織的起訴是否符合法定受理條件：第一，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；第二，有明確的被告；第三，有具體的訴訟請求和事實根據(jù)；第四，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；第五，法律、法規(guī)規(guī)定復議為訴訟的前臵條件的，已經(jīng)經(jīng)過復議；第六，在法定的期限內(nèi)提起行政訴訟。只要同時符合上述條件，法院就應當受理原告的

起訴。然而，問題并不那么簡單，行政訴訟立案的六項條件，其含義十分廣泛，將其適用于具體的案件之中，理解起來過于寬泛。在實際操作中，審判人員過于強調立案審查關，將本應納入行政訴訟范圍予以受理的案件排斥在法院受案范圍之外，錯誤地剝奪行政相對人的訴權，造成老百姓告狀無門。總結我國行政訴訟立案難現(xiàn)象，可以歸納為如下情形：

（一）、以被訴行為不屬于行政訴訟受案范圍為由的立案難

在立案難的案件中，最常見的現(xiàn)象就是受訴法院以案件不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍為由不予受理。而有關人民法院受案范圍的法律規(guī)定是《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第十一條、第十二條規(guī)定。除此之外，最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱司法解釋）中的第一條、第二條、第三條、第四條、第五條亦對此作出了補充規(guī)定。而在司法實踐中，人民法院不予受理最常見的法律理由是行政訴訟法第十二條之規(guī)定以及司法解釋的第一條第二款中的第四項和第六項規(guī)定。由法院適用法律規(guī)定的不同，因受案范圍爭議導致行政訴訟立案難的案件大多數(shù)又分為以下四種情形。

1、以被訴行政行為系終局裁決行為由不予立案?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》為行政終局裁決權的司法審查豁免留下了一個余地，這就是《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（4）項規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為提起的訴訟”。在審判實踐中，很多法院對法條進行創(chuàng)造性的解釋，擴大最終裁決行為法定范圍的做法，將一些本受理的行政訴訟案排除在外。

2、以被訴行政行為系抽象行政行為由不予立案。抽象行政行為與具體行政行為,是行政法學上對行政行為所作的一種基本分類,也是我國行政訴訟法采用作為確定行政訴訟受案范圍的標準。行政機關下達的文件或決定這類行政行2

為，有時會是具體行政行為，有時則可能是抽象行政行為。實踐中，往往因立案人員主觀原因而錯誤的將本是具體行政行為的被訴行為認定為抽象行政行為，并做出不予受理的處臵。

3、以被訴行政行為系對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為為由不予立案。人民法院根據(jù)司法解釋中的第一條第二款第六項規(guī)定，以被訴行政行為系對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為，并以此類行為不屬于人民法院受案范圍為由不予受理，是行政立案難中最為普遍的表現(xiàn)形式之一，也成為很多法院剝奪當事人訴權最喜歡采用的理由和法律依據(jù)之一，因為這條規(guī)定相對抽象，在實踐中很容易被曲解。

4、以被訴行政行為系內(nèi)部行政行為由不予立案。內(nèi)部行政行為是指行政主體(包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織和部分國有事業(yè)單位)在內(nèi)部行政組織管理過程中所做的只對組織內(nèi)部產(chǎn)生效力不直接對外產(chǎn)生效力的行政行為。實踐中，有不少法院以被訴行為系內(nèi)部行政行為為由不予受理。

（二）、以認定原告不具備行政訴訟主體資格為由的立案難

不少法院常以原告不具備行政訴訟主體資格為由拒絕立案。法院往往引用行政訴訟法第四十一條第一項以及司法解釋第十二條規(guī)定作為其法律依據(jù)。行政訴訟法第十二條規(guī)定：與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。在司法實踐中，很多法院在操作中對該條規(guī)定做任意解釋。譬如將條文中的“法律上利害關系”改為“法律上直接利害關系”，并對行政行為利害關系人依法提起的訴訟不予受理。

（三）、以訴狀格式和訴訟請求不符合法定要件為由的立案難

法律并沒有要求人民群眾都成為法律專家或都必須聘請律師，而是秉承方便訴訟原則，所以本應很少存在以訴狀格式或是訴訟請求不符合法定要求而引發(fā)立案難。但恰恰在司法實踐中，有不少立案庭法官以行政訴訟法第四十一條規(guī)定為由，自行制定了自己的一套立案標準，對當事人的訴權橫加干涉，甚至誘導當事人走向錯誤的法律途徑，造成當事人立案難。

（四）、以受訴法院沒有管轄權為由的立案難

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條至第十六條和司法解釋中的第八條對行政訴訟中的級別管轄都作了規(guī)定但上述規(guī)定中的“重大、復雜”用詞賦予了巨大的自由裁量范圍，為行政訴訟立案難埋下伏筆。為此，2008年，最高人民法院發(fā)布了《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，以解決一審案件的受訴法院究竟是中級法院，還是基層法院這一問題。但規(guī)定中依然存在“社會影響重大”、“重大涉外”等自由裁量詞匯。成為了某些法院不受立案的借口，成了新的立案難。

（五）、以法院受案不出具的裁定的立案難

依據(jù)行政訴訟法司法解釋第三十二條規(guī)定，法院應當在審查期限內(nèi)完成立案審查，如不立案應當裁定不予受理。可是偏偏在司法實踐過程中，有很多法院在收取立案材料后消極應對，既不受理也不出具裁定，有的法官對此解說為口頭裁定；有的法官連收到立案材料拒開收據(jù)，使原告無法證明已經(jīng)向該法院行使過訴權；有的口頭答復“回去等消息”等進行敷衍。上述行為在客觀上都造成行政訴訟立案難。

二、行政訴訟立案難的成因

行政訴訟立案難已是各級法院普遍面臨的一大難題，行政訴訟立案難的原因是復雜的，也是多方面的，要破解這一難題必須深入探究行政訴訟立案難的根原所在,下面從以下4

四個方面加以探討。

（一）、行政訴訟制度立法不完善是立案難存在的原因 作為我國行政訴訟基本法律的《行政訴訟法》1990年才正式生效實施，可見我國的行政法律起步非常晚。盡管后來陸續(xù)制定了一些行政法方面的法律法規(guī)，但仍不能滿足社會發(fā)展的需要。加之行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規(guī)定較為狹窄，導致法律在具體的司法實踐中可行性不大。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第十一條規(guī)定：人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產(chǎn)權的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第十二條規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為?？梢姟缎姓V訟法》規(guī)定的受理案件范圍狹小，將很多本應受理的案件排除在行政訴訟門外，不能立案。不難看出，在行政訴訟受案范圍的問題上，法律只是局限于某一類型的案件。

2000年，最高人民法院曾以司法解釋的形式，變相擴大了行政訴訟的受案范圍，但從嚴格意義上講，行政訴訟目前 的受案范圍仍不適應經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，新情況、新問題不斷增多，立法明顯滯后。各地法院面對行政訴訟案件多、類型新、難度大、要求高的新情況，行政訴訟制度的缺陷和不足就會日益突出，有的案件不知是否應當立案受理，這樣立案審查就可能時間較長，或者干脆不予立案。不少模糊地帶尚待明確，不少疑難問題尚待解決，這些都制約著法院行政訴訟的立案工作,有待通過完善行政訴訟法律制度來進一步明確。

（二）、司法不獨立是立案難存在的原因

司法獨立是法治的基本要求，是實現(xiàn)司法公正的制度保障。堅持司法的獨立性也是我國司法的重要原則。雖然當前我國司法制度設計在法律文本上極力倡導司法獨立，我國憲法規(guī)定法院審判權不受行政機關和其他團體干預。但實際操作中，司法不獨立卻是一個顯而易見的重大制度缺陷。

行政訴訟案件在法院審查立案時,法院往往首先考慮被告方是否位高權重、是否可能影響到法院自身的利益或法院與被告的關系。?法院常常在與行政機關進行溝通后才決定是否予以立案。對一些地方黨委政府關心的熱點、敏感案件，如房屋拆遷、土地征收、社會撫費征收等案件，當事人要立案更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理，既使受理也需要層層請示。其主要原因在于現(xiàn)行法院的“人、財、物”都受同級黨委和政府領導和管理，同級政府對法院有著諸多的制約。人民法院擺脫不了地方保護主義和來自各個方面利益團體的干預。

在2008年最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》出臺前,以市級和區(qū)縣級政府為被告的一審行政案件一般是由基層法院管轄的。很多基層法院那時候對這類案件的立案非常謹慎。在法院審查立案時,往往考慮立案是否會影響到法院自身的利益或法院與被告的關系。這就是我們常發(fā)現(xiàn),法院對于工傷認定案件樂于迅速立案。因為在工傷認定案件中,無論受傷職工、用人單位中哪一方作為原告,被6

告方都是勞動局。因訴訟的結果只是認定工傷的具體行政行為是否有效,對勞動局沒有特別不利的影響。所以對于起訴勞動局這樣的行政案件,在法院容易立案。類似的情況在醫(yī)療糾紛等案件中也是如此。相反對于一些土地征收、房屋拆遷等案件，因審理結果可能會對行政機關造成不利影響的案件，法院往往會在立案時人為設臵障礙，或拖延或干脆不予立案。現(xiàn)實的司法制度的設制，決定了法院、法官的命運是由政府掌控的，司法難于獨立，也是行政訴訟立案難的原因所在。

（三）、法院對于行政訴訟案件的內(nèi)心排斥是立案難存在的原因

１、由于行政案件處理難度大，法院不愿受理。行政案件涉及的歷史遺留問題較多，調查取證困難，處理難度大。群體性行政爭議較多，特別是涉及舊城改造、城市拆遷、土地征收等民生案件，原告人數(shù)眾多，處理不當極易引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。受社會穩(wěn)定因素的影響，一些行政爭議雖符合法定立案條件，但法院基于案件處理不利于社會穩(wěn)定、易引發(fā)群體性事件的擔心，而不愿意立案。很多情況下法院立案不是基于是否符合立案條件而是考慮案件的綜合強度因素,法官在立案審查中常陷入一種兩難境地——依法符合立案條件應當立案的立不了,因為如果立了,法院不一定能通過司法判決來化解矛盾，而且還可能加劇雙方的對抗，但如果不立案,行政相對人又可能會采取諸如集體上訴、越級上訪等不理性做法,將會給法院帶來危及社會穩(wěn)定的政治麻煩。一方面是老百姓對政府所施加的的壓力,另一方面是政府貫徹既定決策的意志,法官夾在其中,不得不認真加以權衡。有時法院選擇了允許立案,但這并不是因為案情符合法律的既有規(guī)定,而是因為考慮到社會穩(wěn)定的因素。相反，更多的時候,盡管原告完全符合立案的形式標準,但他們?nèi)舨唤柚诜芍獾囊蛩?包括通過越級上訪或集體上訪等形式對案件受理法院形成強大的壓力,就沒有辦法達到立案的目的。

2、“執(zhí)行難”問題所帶給法院的現(xiàn)實壓力。由于行政訴訟案件的執(zhí)行由法院承擔，而“執(zhí)行難”卻又是壓在各級法院心頭的一塊大石頭。所以，法院在行政訴訟審查立案時就會考慮到自己執(zhí)行的難易程度。一旦案件執(zhí)行不能的話，法院將面臨司法權威的喪失，而且因為案件不能執(zhí)行，之前在審理中投入的資源也無法實現(xiàn)理想的收益。這樣的局面自然讓法院在受理案件時過慮重重。

3、我國法院系統(tǒng)內(nèi)部工作考評機制取消了辦案數(shù)量的要求。在2000年以前，人民法院系統(tǒng)基于盡快打開行政審判工作局面的出發(fā)點，在系統(tǒng)內(nèi)明確提出了行政辦案數(shù)量的要求。而在2000年后，最高法院因形勢要求已取消案件數(shù)量上的考評，轉而追求質量上的提高。這客觀上消除了法院在收案數(shù)量上面臨的壓力，在沒有行政辦案數(shù)量這一因素的影響下，各地法院紛紛抬高立案審查門檻、嚴格把關，使一些本應受理的案子被法院排除在受理范圍之外，客觀上造成了立案難。

４、對法院而言行政訴訟是虧本買賣，法院不愿受理。法院開發(fā)案源并不是一般性地尋找更多的案件，而在于尋找更多既容易處理、收費又多的案件。②行政案件相對于法院在民商事案件審理中所嘗到的“甜頭”，行政訴訟案件可以說是“雞肋”，不但難于處理，而且沒有任何經(jīng)濟利益，完全是虧本的買賣。而且一不小心法院及其相關領導可能還要承擔政治前途上的風險。因此，行政訴訟案件在成本和收益上嚴重失衡，也使得法院自身在案件受理上也是動力不足的。

（四）、“立審分離”的制度設立是立案難存在的原因

自1997年4月最高人民法院制定《關于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》以來,“立審分離”就被確立為立案工作的一個基本原則。?各級法院案件的受理統(tǒng)一由立案庭負責。立審分離制度設計的初衷是避免權力過度集中,加強法院內(nèi)部監(jiān)督,加強立案標準的統(tǒng)一化、規(guī)范化,其目的本來是要保8

護民眾的訴權。但是,由于行政法在整個法律體系中還只是配角,很多基層法院立案庭很少有專門負責行政訴訟立案審查的法官。這樣一來,本是為保護訴權的立審分離制度,在行政訴訟的實踐中反倒因為立案庭的法官對行政訴訟業(yè)務上不精而導致立案上的障礙。因為立案庭不太懂行政案件,在立案過程中對案件性質把握不準，以致該立的不立,不該立的給立了。為了避免發(fā)生上述情況，很多基層法院內(nèi)部規(guī)定，凡是行政訴訟案件都要經(jīng)過左審查右匯報，經(jīng)反復討論再決定是否立案。因此,這種“立審分離”的制度常常成為了限制當事人訴權的一道屏障。

三、破解行政訴訟立案難的對策

行政訴訟立案難已成為橫在人民群眾通過法律尋求公平正義通途上的一道屏障，使得官民矛盾無以緩和和化解，為群體性、突發(fā)性事件的埋下潛在的危機。因此，行政訴訟立案難的問題必須引起國家立法機關及各級法院的高度重視，以尋求較好解決方式。下面就從四個方面來探討如何破解行政訴訟立案難。

（一）、完善行政訴訟制度，從立法上進一步明確擴大行政訴訟的受案范圍

行政案件受理范圍狹窄是造成行政訴訟立案難的主要原因，應盡快通過完善、修改行政訴訟法及相關法律規(guī)范予以解決。根據(jù)我國現(xiàn)形的司法體制，應著重從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍：

１、擴大行政相對人合法權益的倮護范圍。將人身權和財產(chǎn)權作擴大解釋，并將其與民法上的含義分離，例如將知識產(chǎn)權和受教育權也包括在內(nèi)。這顯然符合我國行政訴訟法保障公民權利的根本精神和我國社會主義法治的發(fā)展方向。從更有效地保護相對人合法權益的目的出發(fā)，應將勞動權、文化權等未超越人身權和財產(chǎn)權范圍的權利，納入行政訴訟所保護的范圍之內(nèi)。

２、將部分抽象行政行為納入行政審查范圍。有的學者認為，抽象行政行為不會對當事人產(chǎn)生直接的損害（即通過具體行政行為發(fā)生作用），但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，并不需要具體行政行為的中價。④很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，應將這類抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。我國新修訂的《行政復議法》都規(guī)定了將對抽象行政行為的審查納入到了行政復議程序中。行政訴訟中也應有與此相銜接的規(guī)定，有必要把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。３、將行政終局裁決行為納入行政審查范圍。我國現(xiàn)行行政訴訟法關于行政終局裁決不受司法監(jiān)督的規(guī)定明顯有悖于司法公正的原則，只有明確終局行政裁決的司法救濟的途徑才能更好地保護行政相對人的合法權益。⑤確立司法最終救濟原則，將終局具體行政行為納入司法審查范圍。４、將行政合同糾紛納入行政訴訟的受案范圍。行政機關簽訂合同目的是為了實施行政管理，并且在行政合同中行政機關享有行政優(yōu)益權，行政合同很明顯是一種行政行為，理應納入行政訴訟的受案范圍。

５、將對道路交通事故責任認定等技術鑒定結論不服的納入到行政訴訟中。道路交通事故責任認定等技術鑒定結論本就是行政機關在行使管理公共事務職權過程中依行政取權所作出的一種具體行政行為，為使鑒定的公正性得到相應的有效的保障，應將對鑒定結論不服納入到行政訴訟中。⑥

（二）、通過權力上收或案件異地交叉管轄來強化行政訴訟的司法獨立

我國憲法明確規(guī)定了司法機關獨立的原則，但這一規(guī)定因為現(xiàn)行的司法體制障礙而得不到有效貫徹落實。如何有效地化解長期以來行政權對司法權的干預，強化司法的權限，實現(xiàn)司法獨立，是我國司法制度中急需解決的一個難題。

１、將法院“人、財、物”的掌控與拔付的權力統(tǒng)一上升一級，避免同級地方黨委、政府對法院司法權不當干涉。很多人提出按照西方國家搞“三權分立”式的司法獨立即各級行政法院的人、財、物權由最高法院集中掌握，活動經(jīng)費由中央財政直接撥付，不再由地方各級黨委、政府控制。因我國堅持的是人民代表大會制、共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制的政治制度，如果實行“三權分立”，必然動搖我國社會主義民主政治制度的根基?！叭龣喾至ⅰ笔降乃痉í毩⒉环衔覈鴩椋谖覈拘胁煌?。如何避免同級地方黨委、政府對法院司法權不當干涉？筆者認為可以采取將法院“人、財、物”的掌控與拔付的權力上升一級，即基層法院的“人、財、物”的掌控與拔付由設區(qū)市一級黨委、政府負責，中級法院的“人、財、物”的掌控與拔付則由省級黨委、政府負責，高級法院“人、財、物”的掌控與拔付則由中央直接負責。這樣即可避免搞西方化的“三權分立”式司法體制，又可避免同級地方黨委、政府對同級法院司法權的干涉，使法院和法官脫離了同級行政機關的羈絆和控制，實現(xiàn)法官審判相對獨立，強化了地方法院的司法權，有利于實現(xiàn)司法獨立。這樣不僅有利于化解行政訴訟立案難問題，對整個人民法院實現(xiàn)獨立審判都會起到非常積極的作用。２、行政案件異地交叉審理。為實現(xiàn)司法相對獨立，減少行政機關干擾，浙江省臺州市中級法院最早嘗試規(guī)定實行的行政案件異地交叉審判，在一定程度上克服了行政干預，有助于實現(xiàn)獨立和公正審判，取得了很好的效果。行政案件之所以難以審理，地方政府干預過多無疑是一個最關鍵的因素。針對我國現(xiàn)行的法院體制，唯有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級改由中級人民法院作為一審法院等等措施來實現(xiàn)人民法院的獨立審判權，減少地方行政干預。應該說能從一定程度上解緩解行政訴訟立案難的局面。2008年最高人民法院出臺了《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，實際上就通過提高審級為行政審判排除地方政

府等外界因素的干擾，為解決立案難問題已取得了一定成效。在現(xiàn)行的法院體制下，只有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級來排除同級地方黨委、政府對審判的干涉，實現(xiàn)司法獨立，緩解行政訴訟立案難。

（三）、完善法院行政訴訟立案內(nèi)部管理機制

1、加強業(yè)務學習，提高法官行政訴訟立案工作水平。我國司法實踐中存在著嚴重的“重實體，輕程序”的趨向。有關訴權和訴訟標的的法律條文極為粗糙，在行政訴訟法滯后的情況下，法官在審查及整理行政案件時很大程度只能依賴于法官個人的道德素質、業(yè)務經(jīng)驗、社會閱歷、受教育程度等非法定程序因素，加強業(yè)務理論與實踐的學習，要準確理解、嚴格執(zhí)行行政訴訟法和相關司法解釋關于起訴條件、訴訟主體資格、起訴期限的規(guī)定。立案庭的法官尤其要加強對“訴權及訴訟標的理論”的學習，全面提高法官辦案水平與能力，使法官在掌握立法精神的情況下正確行使立案審查權。

2、法院要高度重視行政訴訟立案工作，切實保護行政相對人的訴權。行政訴訟法和相關司法解釋是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據(jù)。法院要全面準確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規(guī)定的可訴性事項，不得擅自加以排除；行政訴訟法沒有明確規(guī)定但有單行法律、法規(guī)授權的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬于人民法院行政訴訟受案范圍。法院要引導原告正確行使訴訟權利，解決原告不知告、不會告、不敢告、不能告的問題。積極受理新類型案件，特別是涉及民生、行政給付、信息公開等方面的案件。要堅決清除限制行政訴訟受理的各種“土政策”，嚴禁以服務地方中心工作、應對金融危機等為借口，拒絕受理某類依法應當受理的行政案件。嚴格執(zhí)行行政訴訟法和司法解釋有關受理案件的程序制度。

３、完善立案工作機制，加強立案庭和行政庭溝通與協(xié)作。行政案件立案專業(yè)性較強。法院的立案庭和行政庭要在行政案件受理環(huán)節(jié)加強協(xié)調、溝通與配合，切實提高行政訴訟立案工作水平。要要改進工作作風，強化便民措施，簡化立案環(huán)節(jié)，豐富立案方式，方便群眾訴訟。要增強司法公開和透明，對依法不予受理或駁回起訴的，必須依法出具法律文書，并在法律文書中給出令人信服的理由。

（四）、強化行政訴訟立案監(jiān)督

１、強化上級法院監(jiān)督。上級人民法院要通過審理上訴和申訴案件、受理舉報、案件評查、專項檢查、通報排名等各種措施，進一步加強對下級人民法院行政案件立案受理工作的指導和監(jiān)督。健全完善行政審判績效考核辦法，加大因違法不受理案件導致申訴信訪的考核權重。對于違反法律規(guī)定，擅自對應當受理的案件不予受理，或者因違法失職造成嚴重后果的責任人員，要依法依紀嚴肅處理。要認真執(zhí)行《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，對于起訴人向上一級人民法院起訴的，上一級人民法院應當依法及時作出處理，符合受理條件的，督促有管轄權的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己審理或者指定轄區(qū)其他人民法院審理。

２、強化檢察監(jiān)督。誰來監(jiān)督法院？如果法院違法不受理訴訟怎么辦？檢察院可以行使立案檢察監(jiān)督權，監(jiān)督法院的行政訴訟立案工作。檢察院應依法行使自己的檢察權，充分發(fā)揮法院外部監(jiān)督的作用，成為監(jiān)督法院審判工作的重要力量。

３、強化人大監(jiān)督。根據(jù)憲法和組織法，人大可以對法院的個案進行監(jiān)督，對法院明顯違法的行為進行監(jiān)督，制定人大個案監(jiān)督的實施細則。人大及其常委會要切實加強對審判機關的監(jiān)督，建立完善考核機制，發(fā)現(xiàn)法院行政受案過程中存在問題及時行使司法監(jiān)督權，及時制止法院和法官濫用司法權，切實保護行政相對人的訴權。

４、強化公眾監(jiān)督。充分地發(fā)揮媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督的

力量，落實并建立司法監(jiān)督員制度，借助于媒體的力量，公眾的力量監(jiān)督司法，讓媒體為弱勢群體助威，為不平之事吶喊，給違法者以震懾，給執(zhí)法者以警示。應該充分發(fā)掘、創(chuàng)新監(jiān)督機制，實現(xiàn)陽光司法、公正司法，讓民告官立案不再難。

參考文獻：

?應星 徐胤著：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊》，載《政法論壇》，2009年第6期。

②朱蘇力著:《送法下鄉(xiāng)—中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第180頁。

?應星 徐胤著：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊》，載《政法論壇》，2009年第6期。

④崔卓蘭著：《行政規(guī)章可訴性之探討》，載《法學研究》1996年第1期，第141頁。

⑤戴銀燕著:“行政終局裁決行為及可訴性探析”，載《河北法學》2002年S1期。

⑥劉貴萍、劉世萍著：《道路交通事故責任認定的可訴性研究》，載于《法學雜志》第2003－1期。

（作者：江西省鄱陽縣人民法院 胡風云）

第二篇：立案難

立案難、審理難、執(zhí)行難,民告官“三難”問題被社會久為詬病。“現(xiàn)行行政訴訟法(以下簡稱“舊法”)自1990年實施的25年來,‘三難’問題始終如影隨形。”參與此次行政訴訟法修訂的中國政法大學副校長馬懷德說。

破解立案難：行政行為引發(fā)爭議均可訴

來自最高法的數(shù)據(jù)顯示,2014年,全國各級法院受理一審行政案件15.1萬件,審結13.1萬件,同比分別上升16.3%和8.3%?？此撇坏偷陌讣?但在8000萬人口的德國,每年行政訴訟案件達30萬件；我國信訪案件中,約有三四百萬件為民告官類爭議?！斑@說明,目前只有很小一部分行政爭議進入訴訟程序,立案難是把行政爭議擋在訴訟大門外的主要原因?！?/p>

立案難的原因不外乎兩種:一是法院不愿受理,因為行政爭議相對比較復雜,解決難度較大,執(zhí)行情況又不理想,法院持有多一事不如少一事的心態(tài)；二是法院不敢受理,一些地方黨委政府或人大,以受理民告官案影響社會穩(wěn)定、損害當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、有損政府形象等為名,向法院施壓。

“由于舊法的一些條文制定得比較模糊,給法院找各種不立案的理由創(chuàng)造了條件?！迸f法規(guī)定只有具體行政行為法院才受理,而哪些行為屬于具體行政行為則由法院來解釋,這導致一些抽象行政行為、行政指導行為、行政合同行為等被排除在受理范圍之外。

為此,新法制定一系列措施,系統(tǒng)破解民告官立案難問題。新法實施后,群眾因行政爭議投訴無門,有屈無處說、有冤無處申的情況將進一步緩解。

新法擴大了行政訴訟的受案范圍,將“具體行政行為”修改為“行政行為”,刪除“具體”兩字意味著,只要是行政行為引發(fā)的爭議理論上都可以被訴。同時,列舉的受理案件類型從8類擴大到12類,增加了不滿征地拆遷補償決定、行政機關沒有依法支付最低生活保障等內(nèi)容,積極回應了社會和群眾的關切。

舊法規(guī)定,提起行政訴訟的期限為3個月。實踐中,因超出訴訟時效而無法立案的民告官案例比比皆是,往往當事人正在和行政機關交涉、談判,起訴期限就過了,再起訴會被法院駁回或裁定不予立案。為此,新法將起訴期限延長至6個月,并明確不動產(chǎn)起訴期限為20年,更好地保障了訴權的實現(xiàn)。

“過去,對區(qū)縣一級政府提起訴訟,只能到區(qū)縣法院起訴,當時立法者考慮的是便民,就地解決矛盾。但由于基層法院人財物與地方政府有著千絲萬縷的關系,法院一般不愿意得罪區(qū)縣政府,導致立案困難重重?！瘪R懷德說,25年實踐證明,這樣的管轄制度有一定問題。新法明確以區(qū)縣以上政府為被告的行政訴訟案件,由中級法院管轄,即提級管轄；經(jīng)最高法批準,省高級法院可確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件,即集中管轄。

為方便當事人訴訟,集中管轄還要輔之以巡回審判,并明確原告所在地法院可以代收訴狀。

以前,不少當事人抱怨,有些法院要么干脆不收民告官起訴狀,要么收了起訴狀后,對是否立案不置可否,一句“回去等通知”,從此石沉大海。新法明確實行立案登記制,案件只要符合形式要件的,都必須立案。

新法不允許不收起訴狀,對內(nèi)容有欠缺或錯誤的起訴狀,法院應當給予指導和釋明,并一次性告知當事人需要補正的內(nèi)容；不允許不給任何憑證,對當場不能判定是否符合起訴條件的,法院應收下起訴狀并出具書面憑證,7天內(nèi)決定是否立案,不符合起訴條件的作出不予立案裁定,以便原告提起上訴。

“對不接收起訴狀或接收后不出具書面憑證等情況,當事人可以向上級法院投訴,上級法院應責令整改并追究相關人員責任；人民法院不立案又不作出不予立案裁定的,當事人可向上一級法院起訴,符合條件的,上一級法院應當立案?！彼赋?這些內(nèi)容以前的司法解釋都有涉及,新法進一步明確,就是要全力打開民告官立案之門。

破解審理難

行政機關負責人出庭應訴

好不容易立了案,審理也是舉步維艱。馬懷德介紹說,舊法實施初期,曾出現(xiàn)過被告當庭抓原告、沖撞法官、中途退庭等各種藐視法庭的情形,反映出行政權力的傲慢,不愿接受監(jiān)督和審判的思維定式。

雖然隨著社會法治進步,情況有所好轉,但審理過程中被告的抵制仍較為普遍,不應訴、不出庭、不答辯時有發(fā)生。“行政訴訟是一個審查被告行政行為合法性、有效解決行政糾紛的過程,如果被告始終采取抗拒的態(tài)度,訴訟的功能就得不到有效發(fā)揮?！瘪R懷德表示。

在他看來,民告官審理難,還突出表現(xiàn)在裁判難上。行政訴訟是最容易受到干預的一種訴訟活動,裁判過程中,一些被告或其他單位通過明示或暗示,借助手中掌握的公共資源向法院和法官施壓。法官一旦作出不利于行政機關的判決,往往招致很多麻煩,曾有法官因堅持原則,最終被調離崗位甚至被下崗的案例發(fā)生。

為此,新法通過多重制度設計,系統(tǒng)破解審判難,確保法官依法獨立行使審判權。其中,輿論認為最大的看點是:被訴行政機關負責人應當出庭應訴,即讓民告官能見到官。

實際上,世界上沒有任何一個國家的法律要求行政訴訟案件行政機關負責人必須出庭應訴。但馬懷德認為,在中國,行政機關負責人出庭應訴有其價值和積極意義。

他分析說,行政機關負責人出庭應訴,不僅體現(xiàn)了訴訟雙方當事人法律地位的平等,也有利于糾紛化解,無需代理人回去匯報、聽指示,就能及時解決問題；有利于有效監(jiān)督司法對行政機關行使職權,促使行政機關審慎用權,防止權力濫用；有利于提高行政機關負責人和公務人員的法治觀念和依法行政能力。

“但制度仍然留有余地,新法規(guī)定,行政機關負責人不能出庭的,應當委托行政機關相應工作人員出庭。因此,要確保一定比例負責人出庭應訴,還需要制定詳細的落實方案?！瘪R懷德期待,有省部級負責人出庭應訴的案例出現(xiàn)。

破解審理難,提高審判效率是重要一環(huán)。新法在3個方面進行了改進:合理設置簡易程序,政府信息公開等三類案件可適用簡易程序速裁；在維持行政訴訟不得調解基本原則下,明確行政賠償、補償?shù)劝讣梢哉{解,將實踐中的變相調解即協(xié)調落實為法律規(guī)定,有助于及時化解糾紛,案結事了；在過去維持、撤銷等4種判決基礎上,增加確認判決、責令被告采取補救措施等判決形式,處置各種行政爭議更加有針對性。

過去,在審理民告官案件中,法院往往對一類訴求避之不及,那就是審查行政機關的規(guī)范性文件,即“紅頭文件”。新法明確規(guī)定,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對規(guī)范性文件進行審查,“紅頭文件”不合法的,法院不作為認定行政行為合法的依據(jù),并可向相關行政機關提出撤銷、變更該“紅頭文件”的司法建議。

對于行政干預民告官審理問題,馬懷德表示,新法確立的提級管轄和集中管轄制度,有助于減少地方政府對行政審判的干預,加上近期中央兩辦印發(fā)的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》,將為民告官排除行政干預創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。

破解執(zhí)行難

行政機關當老賴將予公告

有一起案例讓馬懷德印象深刻:群眾不滿拆遷補償起訴地方建委,法院審理也認為補償10萬元太低了,撤銷了建委的補償決定,要求重新作出決定。建委隨后作出一份內(nèi)容一模一樣的補償決定。法院再撤銷,建委仍堅持,一共來回11次。

“以前,法院對此沒有太好的辦法,新法實施后,這種拒不執(zhí)行、反復做同樣行政決定戲弄原告的行為,屬于情節(jié)惡劣,法院可以拘留該行政機關直接主管人員和其他直接責任人員?！瘪R懷德說。

可以對民告官案中行政機關主管人員實施拘留,已成為最近社會熱議的話題。馬懷德坦言,行政訴訟法修訂過程中,他曾提出該條文可能不現(xiàn)實、不可行的疑問,但他認可該條文有一定震懾作用,“如果法院較起真來,真要實施拘留,現(xiàn)在是有法律依據(jù)的”。

據(jù)介紹,當前,民告官案中,行政機關拒不執(zhí)行裁判現(xiàn)象較為普遍,成為法院執(zhí)行的一大難題。為破解執(zhí)行難,除了實施拘留外,修法時參與者們提出的進行公告和對行政機關負責人按日罰款的建議,均被新法所采納。

馬懷德解釋說,將行政機關拒絕履行的情況予以公告,就像民事訴訟中公布老賴名單一樣,可以形成社會輿論的壓力,迫使他們履行相關義務。雖然每日僅處以50元至100元的罰款,但這是針對行政機關負責人個人的罰款,將迫使其督促行政機關履行義務。

馬懷德相信,隨著新法的實施,長期困擾民告官的立案難、審理難、執(zhí)行難“三難”問題將得到有效破解,民告官

新行訴法今日起實施 打通“民告官”七大關卡

2015年05月01日20:10 來源：中國新聞網(wǎng) 24年來首次大修的行政訴訟法今起正式實施。這部標志著中國“民告官”進入2.0時代的新版法律，有哪些重要變化？面對這些變化，人們的“民告官”之路該怎么走？為此，中新網(wǎng)記者特梳理出通關七則。

關卡一：立不了案？

通關法則：對依法提起的訴訟，一律接收起訴狀！

舊版行政訴訟法是自1990年10月1日起實施的，規(guī)定了行政訴訟程序的基本規(guī)則，旨在為受到國家行政機關非法侵犯合法權益的公民和法人，提供法律救濟途徑，因此這部法律也被稱為“民告官法”。但該法實施以來，中國的“民告官”之路走得并不順暢。其中，法院受理難成為原告面臨的第一道“攔路虎”。

為解決這一問題，此番新修訂的行訴法增加條款：“人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理?！?/p>

該條款進一步明確，“行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件?！?值得一提的是，《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》也將自今日起施行。媒體分析稱，這是為了解決現(xiàn)實中立案難、立案慢、選擇性立案等等不合理現(xiàn)象。舊有的“立案審查制”下，法院的職權處于絕對強勢地位，而公民的起訴權則相對弱勢，這顯然不利于民眾及時、公平地獲得司法救濟。且就具體操作而言，原先“審查立案”的機制設計，也給“法外因素”干擾法院獨立履職提供了切入口和時間差——于此，“民告官”案常被以各種理由拒不立案，就是最典型的例證。

在立案登記制方面，新版行訴法明確，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟??！?/p>

今起實施的關于行訴法若干問題的司法解釋亦明確，“對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀?！?/p>

對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的，新版行訴法明確，“當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?/p>

關卡二：不立不裁？

通關法則：可以向上一級人民法院起訴！

結合過去20多年的經(jīng)驗來看，在行訴法實施過程中，“不立不裁”也成為中國“民告官”路上的一道“攔路虎”。

為此，新修訂的行訴法在第五十二條明確：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理?！?/p>

中新網(wǎng)記者注意到，舊版行訴法中的規(guī)定為：“人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應當在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴?！?/p>

“以前遇到法院裝聾作啞，既不立案又不作出相應裁定，當事人往往無能為力?！鼻迦A大學教授何海波說，新行訴法作出的規(guī)定，對破解“立案難”提供了有力保障。立案的門檻降低了，遭遇“推脫”也有了救濟途徑。

關卡三：告官不見官？

通關法則：被訴行政機關負責人應出庭應訴！

行訴法雖被稱為“民告官法”，但在實踐中卻往往面臨“告官不見官”的尷尬。有的案件只有律師代理行政機關出庭應訴。

為此，新修訂的行訴法增加條款明確：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”

最高法發(fā)布的關于行訴法若干問題的司法解釋進一步明確，上述條款規(guī)定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。

為了增強這一條款的約束力，新版行訴法在第六十六條指出，“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議?！?/p>

關卡四：“紅頭文件”違法？ 通關法則：法院可認定“紅頭文件”合法與否！

除了“告官不見官”，一些“紅頭文件”違法，也成為“民告官”案件審理難的一大突出問題。

為破解這一難題，新版行訴法新增條款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查?！?/p>

需要指出的是，條款中所指“規(guī)范性文件”不含規(guī)章。

最高法出臺的司法解釋進一步明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關?！?/p>

最高人民法院行政庭副庭長李廣宇解釋說，“法院可以在判決書當中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法?！?/p>

關卡五：行政復議時“官官相護”？

通關法則：維持原行政行為的，復議機關作共同被告！

在人們維權意識普遍增強的今天，“行政訴訟”已不再是一個陌生的法學字眼，可作為與行政訴訟并行的另一種重要的權利救濟方式，行政復議卻始終遠離人們的視線，沒有引起足夠的關注。

分析稱，可能是由于老百姓對古來有之的“官官相護”的疑慮，所以發(fā)生行政爭議時，寧愿選擇信訪或者干脆與行政機關對簿公堂。

為此，新修訂的行訴法將相關條款修改為：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”

中新網(wǎng)記者注意到，原來的條款為：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告?！?/p>

李廣宇對此指出，舊版行訴法這一規(guī)定跟世界各國通行的做法是類似的，但是在中國，這個制度帶來了一些負面的效果，就是復議機關怕當被告，如果改變了原行政行為，復議機關就要當被告。

“這使得一些復議機關更愿意統(tǒng)統(tǒng)維持原有行政行為，被群眾調侃為‘維持會’?！鼻迦A大學教授何海波說。

“在中國羞于當被告這一觀念也不是短時期內(nèi)就能扭轉的。既然有這么一種情況，復議機關就傾向于盡量作出維持的決定，即使面對一些違法的行政行為，也很少去作出改變，所以使得行政復議的功能大打折扣?！崩顝V宇說。

李廣宇解釋說，盡管修改后的制度設計跟各國的通行做法有些不太一致，但這是針對中國特殊的現(xiàn)實情況，是一個富有中國特色的制度設計，相信能夠發(fā)揮最初設計這個制度的初衷。

在何海波看來，這將鼓勵復議機關積極履行職責。關卡六：地方保護主義？

通關法則：跨行政區(qū)域管轄行政案件！

除了行政復議中的“官官相護”，地方保護主義也成為行訴法實施過程中備受詬病的一大難題。

為此，今起實施的新版行訴法新增條款明確：“經(jīng)最高人民法院批準，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！?/p>

“‘民告官’難在哪兒？難在地方保護主義?！北本┐髮W教授姜明安說，新行訴法確立“跨行政區(qū)域管轄行政案件”，這有助于法院擺脫地方干預，依法獨立行使審判權，也為今后條件成熟時成立行政法院提供了可能。

關卡七：行政機關當“老賴”？

通關法則：可拘留其直接負責的主管人員和其他直接責任人員！

除了立案難、審理難，執(zhí)行難也成為行訴法實施過程中面臨的一大難題。

《中國法律年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2007至2011年，行政訴訟案件一審判決162767件，同期行政執(zhí)行案54572件，強制執(zhí)行率33.53%，即有1/3左右的生效判決沒有得到自動履行。媒體指出，行政訴訟的執(zhí)行多難于行政機關敗訴時。為此，新版行訴法將“行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取的措施進一步豐富、細化。

譬如，“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”。

再如，“拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節(jié)嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！?/p>

姜明安評價稱“這一規(guī)定很厲害”，如果行政機關當“老賴”，拒不履行法院判決，法院不僅可以對單位負責人予以罰款，還可以將其拘留。

如上，僅是中新網(wǎng)記者從法律規(guī)定層面梳理出的“通關”七則，至于中國“民告官”之路能否真正通關，破解“信訪不信法”的怪圈，還需進一步觀察新版行訴法的落地實施情況。(記者 馬學玲

第三篇：立案難

解決立案難的問題，刻不容緩

法院立案庭在立案時要求原告提供充足證據(jù)時（有些證據(jù)其實屬于被告應提交或法院依職權或依申請調取的）才許可立案，否則不立案。

例如在人身損害賠償案件中，事故認定責任書已經(jīng)明確所投保的保險公司及保單號碼，但法院立案庭卻非讓提供保險公司保單（保險合同）才可以立案，實在令原告望而生畏。（保單在被告保險公司手中，原告及其代理律師索取時，被告拒絕，只好立案后申請法院調取，但是立案庭不立案）原告連申請調取的權利也沒有了。

請法院領導落實解決，切實解決原告（受害人）立案難的問題。有些原告對此情緒將惡化，難道非要出個人命案才能引起政法各部門的重視？

故解決“立案難”刻不容緩，更有利于構建和諧社會，避免更多的社會矛盾激化。

第四篇：難教孩子的成因及對策

難教孩子的成因及對策

在每個班級里都有學習困難的孩子？這些孩子是如何產(chǎn)生的？該如何幫助這些孩子呢？下面我將用蘇霍姆林斯基的觀點梳理這一問題。

難教學生是怎么煉成的？

1、可追溯到孩子的童年，孩子不在父母身邊或者由不懂教育的父母帶大。這些孩子的撫養(yǎng)者和孩子交流的時間少，特別是沒有用兒歌、故事浸潤孩子的童年；這些孩子的撫養(yǎng)者沒有教會孩子觀察的能力，因此智力沒有發(fā)展起來（有一個錯誤的觀點認為孩子有天生的好奇心和求知欲，其實不是這樣的，孩子的好奇心是需要父母培養(yǎng)的）；這些孩子在幼年階段沒有和同齡的孩子交往。

2、小學階段，關鍵知識和基本技能掌握不牢固，而這些是學習一切知識的基礎(工具)。這些“關鍵知識”指的是蘇霍姆林斯基所說的第一套大綱，以語文為例，核心知識就是一套語文知識和技能體系（語文技能往往包括在語文知識內(nèi)或者說在學習語文知識的同時可以形成語文技能），涵蓋字詞句短篇語法、修辭、邏輯等?！盎炯寄堋敝傅氖菍W習的最基本的能力，比如自動化讀的能力（學生在讀書的時候不用關注字是不是認識）和自動化寫的能力（學生寫字是不用考慮哪個字該怎么寫）。

3、中學階段是由于學生缺乏課外閱讀、教師使用死記硬背的教學方式使學生對基本概念把握不牢固，理解不深入，對關鍵知識缺乏結構感。

4、由于家庭的變故或者其他什么原因，讓孩子自暴自棄，喪失了進取心和自我教育的能力。

如何幫助這些孩子呢？

主要是應該補充第二套大綱，為學生的學習提供廣闊的智力背景。先明白以下連個概念：

什么是第一套大綱？這里所說的“關鍵知識”，就是指反映本門學科特點的、重要的結論和概括、公式、規(guī)則、定理和規(guī)律性，這些知識抽象性概括性強。學生不容易一下子把握。

什么是第二套大綱呢？就是為更好地學習核心知識的課外閱讀和其他的資料（比如觀察、實驗、談話內(nèi)容、視頻等）來源。第二套大綱是形象的、便于理解的、便于引起學生興趣的。

第二套大綱和第一套大綱，說的是同一個知識，只是用不同的語言說。前者用形象的語言說，用淺易的感性的語言說，或者停留于現(xiàn)象；后者用更精確的語言說，雖提供例子，但其旨在概括了的知識本身?？梢哉f，第二套大綱，是第一套大綱的經(jīng)驗基礎，二者只有概括或抽象化程度的差異。第二套大綱是鹽水，第一套大綱是食鹽。

對于以上第一種情況，教師和父母要大量補充兒歌、繪本、故事等，讓學生自然而然的積累背誦一部分。上課時盡量用幻燈片和實物，在抽象詞語和詞語表示的事物、動作間建立聯(lián)系。帶孩子到大自然中去，補充“思維課”。

對自動化讀寫差的孩子。父母或老師要加大孩子的閱讀量，進行有一定速度的閱讀訓練和概括訓練、復述訓練及其他書寫方面的訓練。阿莫納斯維利曾這樣訓練一個不愿閱讀的孩子：先給他推薦一個好的故事讓她在全班學生面前讀，然后偷偷輔導她如何做到有感情地朗讀，偷偷告訴班里的學生，當這個學生讀完后要給她鼓掌。這個孩子受到了很大的鼓舞。接著給這個學生推薦一些有趣的童話讓她讀，讓父母和她一起讀。

對中學階段的后進生，要給他補充大量的課外閱讀資料，特別是數(shù)理化差的學生。蘇活密林斯基說：“學生學習越感到困難，他在腦力勞動中遇到的困難越多，他就越需要多閱讀：正像敏感度差的照相底片需要較長時間的曝光一樣，學習成績差的學生的頭腦也需要科學知識之光給以更鮮明、更長久的照耀。不要靠補課，也不要靠沒完沒了的“拉一把”，而要靠閱讀、閱讀、再閱讀——正是這一點在“學習困難的”學生的腦力勞動中起著決定性的作用。”

對于第四種情況，就不是本文所談的內(nèi)容了。

第五篇：淺析"報憂難"的成因及對策

文章標題：淺析“報憂難”的成因及對策

淺析“報憂難”的成因及對策

真實是信息的生命之所在，是信息工作永恒的要求。只有真實的信息才具有參考價值，才能據(jù)此作出正確、科學的決策。維護信息的真實性，就要做到喜憂兼報，有喜報喜，有憂報憂。表面看來，這似乎比較容易，有一說一，有二說二，說實話、報實情就行了。但具體從事信

息工作的人員普遍感到信息工作報喜容易報憂難，并且報憂難的問題已逐漸成為制約信息工作發(fā)展的瓶頸。報憂難問題的形成是由一系列社會因素共同作用的結果。其具體成因，一是真實情況難掌握。信息工作人員難以經(jīng)常抽身到基層調查研究，有的雖然“身子”下去了，但沒有直接深入到群眾中去，僅限于看一看、聽一聽，看到的是典型樣板，聽到的是喜多憂少。有的即使了解到一些問題，想搞個明白，但基層的同志怕日后抓“把柄”，借“事因不明”、“正在查處”來推脫。二是層層把關難通過。少數(shù)人對信息工作存在偏見，唯恐報憂會影響政績，只報喜不報憂。對非報不可的事件，“修理”得面目全非，抱以大事化小、小事化了的態(tài)度，對事件遮遮掩掩。三是實情實報難為人。一些信息工作者也想如實報“憂”，但擔心“憂”的發(fā)源地有關單位和人員加以指責，于是只好報喜不報憂，有意或無意地夸大成績、隱瞞問題。

解決問題首先要正視問題?？茖W界有句名言：提出問題比解決問題更重要。如果處于連實話都不能說、憂信息都不能報的境地，那辦實事、求實效、求真務實等等各種要求是不可能得到貫徹落實的。如毛澤東同志所說的，“有問題不擺到桌面上來，就會長期不得解決，甚至一拖幾年”，結果是貽誤了黨的事業(yè)，損害了人民的利益。在實際工作中，往往是信息的問題性越強，對領導決策、推動工作的價值就越高。社會是復雜的，發(fā)生這樣那樣的問題不足為怪。是成績，你不報也跑不了；是問題，你不報照樣捂不住。要科學地認識問題，正確地對待和解決問題。

解決問題還要有正確的機制。一個社會如果假話盛行，則一定存在令說假者的收益大于說實話者的收益的制度環(huán)境。有個很生動的故事：幼兒園老師問孩子甲，你要大蘋果還是小蘋果，甲說要大的。老師批評他自私，給了只小蘋果；又問孩子乙，乙說要小的，老師表揚了他，分給他一只大蘋果。這樣一來，其他孩子紛紛效法，“我要小蘋果?！弊鳛轭I導干部和工作人員，如果在上者喜聞贊頌而厭聽批評，在下者又每每報喜得喜、報憂得憂，我想無論怎樣提倡說實話都是枉然。要解決不說實話、“報憂難”的問題，除了要不斷提高各級領導干部的思想道德水平外，還必須努力創(chuàng)造說真話者的收益大于說假話者的收益的制度環(huán)境。堅持正確的用人導向，建立科學的政績評價機制，讓愿意說實話、敢說實話的干部得到肯定和褒獎，防止那些欺上瞞下、弄虛作假、善于吹吹拍拍的人鉆空子，更不能讓說大話、說假話的人得到重用。只要建立了正確的長效機制，“報憂難”的問題就會像兔子的尾巴——長不了，實事求是、求真務實的優(yōu)良作風就一定能得到更好地發(fā)揚。

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