第一篇：質(zhì)疑現(xiàn)行學(xué)術(shù)管理體制

質(zhì)疑現(xiàn)行學(xué)術(shù)管理體制

時(shí)間:2002年6月21日 作者：顧海兵(中國人民大學(xué)教授)來源:《社會(huì)科學(xué)報(bào)》

學(xué)術(shù)評定機(jī)構(gòu)的錯(cuò)位

中國的事業(yè)性機(jī)構(gòu),比如高校、研究所、研究中心、醫(yī)院等都設(shè)有學(xué)術(shù)委員會(huì),以及由此派生的學(xué)位評定委員會(huì)、職稱評審委員會(huì)、成果評審委員會(huì)等。學(xué)術(shù)委員會(huì)擁有學(xué)術(shù)方面的最高審批權(quán)力。一般,事業(yè)單位的一把手兼任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任,學(xué)術(shù)委員會(huì)的成員相當(dāng)一部分是單位的中層領(lǐng)導(dǎo),如高校中的院長、系主任、所長,也有一部分是老教授。筆者以為,在學(xué)術(shù)管理上實(shí)行學(xué)術(shù)委員會(huì)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與審批經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的,是少數(shù)教授對多數(shù)教授權(quán)力的剝奪,應(yīng)該盡快取消。

1、任何一個(gè)事業(yè)單位,教授與教授之間的地位應(yīng)該是平等的,其享有的權(quán)力應(yīng)該是等同的?，F(xiàn)在的學(xué)術(shù)委員會(huì)人為地把教授分為兩類,一類(多數(shù)人)的命運(yùn)掌握在另一類(少數(shù)人)手中,多數(shù)教授中的每一位教授的權(quán)力利益都要受制于少數(shù)教授,晉升教授的人的命運(yùn)則完全被少數(shù)教授所壟斷。顯然這違反了學(xué)術(shù)民主原則,簡單地搬用了行政管理體制。權(quán)力,特別是學(xué)術(shù)權(quán)力是不能集中于少數(shù)人手中的。學(xué)術(shù)權(quán)力越分散,越能夠制約少數(shù)人的不公正行為。

2、即使假定學(xué)術(shù)委員會(huì)的成員均能做到公正,它也缺乏行使權(quán)力的能力。就一個(gè)高校來說,往往包括眾多學(xué)科。假定一個(gè)學(xué)術(shù)委員會(huì)由30人組成,則具體到某一級學(xué)科的委員也就3至5個(gè),而由于隔行如隔山,這樣學(xué)術(shù)委員會(huì)在做具體決策時(shí),多數(shù)人往往是門外漢,易于被少數(shù)人所控制,只能進(jìn)行形式審查(這是不必要的）,根本不可能進(jìn)行實(shí)審查。在學(xué)術(shù)委員會(huì)下面設(shè)立分學(xué)科的分委會(huì),也不能改變問題的實(shí)質(zhì):分委會(huì)沒有最終決策權(quán),并且分委會(huì)的決議也時(shí)常被學(xué)術(shù)委員會(huì)所否定。反過來說,如果院系的分委會(huì)起決定作用,則學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會(huì)沒有存在價(jià)值。筆者曾經(jīng)記得,1999年北大1992級博士生劉燕文訴北大未授予其博士學(xué)位,其結(jié)果是北大敗訴。此案中,劉的博士學(xué)位論文1996年全票通過論文答辯委員會(huì)答辯,以12比1通過了系學(xué)位委員會(huì)審查,但最后卻沒有通過學(xué)校的學(xué)位評定委員會(huì)審查。其中原因就是在由16人出席的校學(xué)位評定委員會(huì)中,15人（大概是）是門外漢,(大概是）僅有的一個(gè)門內(nèi)漢又與劉的指導(dǎo)教師有矛盾（因?yàn)閯⒌闹笇?dǎo)教師作為系學(xué)位委員否決了其指導(dǎo)的學(xué)生論文）,這樣大多數(shù)非專業(yè)的專家,只能順從于個(gè)別專業(yè)的專家,結(jié)果,有一人反對則全體反對。

3、從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看,筆者沒聽說有哪個(gè)名牌大學(xué)設(shè)立這種大雜燴式的委員會(huì),即使設(shè)立各種專門委員會(huì),也是任何教授均有參加權(quán),或由全體教授民主選舉產(chǎn)生,各種委員會(huì)的委員不是一種頭銜,不是一種權(quán)力,更多的是一種責(zé)任。教授之間可以有報(bào)酬的區(qū)別,可以有分級的不同,可以有一流教授、二流教授,但絕不應(yīng)有等級制,不應(yīng)有一等教授、二等教授。在學(xué)術(shù)領(lǐng)域最重要的是自由民主的環(huán)境。筆者任教授8年,不知道本單位的學(xué)術(shù)委員會(huì)是如何產(chǎn)生的,甚至不知道誰是委員。本來,教授之間的差異并不是在權(quán)力上,而是在非權(quán)力方面。比如爭取項(xiàng)目的多少,知名度的高低,這些由市場決定。教授是一個(gè)充滿個(gè)性的群體,如果采用類似于公務(wù)員系列中的科長、處長、司長、部長頭銜,將其分等,則必然扼殺其自由創(chuàng)造的空間。說到底,頭銜是次要的,重要的是有沒有高質(zhì)量的產(chǎn)出。

教育行政部門的越位

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,教育行政部門與高校的關(guān)系是上級與下級縱向隸屬關(guān)系,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,教育行政部門與各高校的關(guān)系就不再是上下級關(guān)系,高校(應(yīng)該）成為獨(dú)立的法人。此時(shí),教育行政部門對高校的管理逐步由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,由集領(lǐng)隊(duì)、裁判員、督察于一身轉(zhuǎn)向只做裁判員與督察。然而筆者認(rèn)為,在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)過程中,我們的教育行政部門一方面應(yīng)該下放的權(quán)力沒有充分下放,另一方面又以改革的形式過多地干預(yù)高校?？傊?教育行政部門管了許多不該管的、管了也吃力不討好的事情。這里略舉幾例說明。

1、重點(diǎn)學(xué)科評審

不久前筆者看過一份材料,大意是說:教育部對全國高校進(jìn)行重點(diǎn)學(xué)科評審,有一千余個(gè)重點(diǎn)學(xué)科當(dāng)選。筆者以為這種評審重點(diǎn)學(xué)科的做法本質(zhì)上仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法。首先,評審重點(diǎn)學(xué)科就像評審企業(yè)500強(qiáng)一樣,不屬于政府職權(quán),是不是重點(diǎn)不是政府評審出來的,而是由市場、社會(huì)認(rèn)定的。市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰,根本不需要政府去評定誰優(yōu)誰劣。其次,即使搞這種類似于企業(yè)評選的重點(diǎn)學(xué)科評選,也只能由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)去做,政府不必介入。再次,政府介入重點(diǎn)學(xué)科評審,易于產(chǎn)生腐敗。多一種政府評審,多一點(diǎn)腐敗的機(jī)會(huì)。據(jù)筆者了解,重點(diǎn)學(xué)科評審中的不正之風(fēng)、形式主義、虛報(bào)浮夸、互相抬轎是存在的,這也是必然的。

2、重點(diǎn)研究基地評審

據(jù)《光明日報(bào)》2001年4月19日B3版介紹,全國高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地有103個(gè),這里的重點(diǎn)研究基地(以下皆指人文社科領(lǐng)域）是指經(jīng)過教育部社政司主持、由專家委員會(huì)評審?fù)ㄟ^的高?！痢林行模ㄉ贁?shù)是研究所）。這種研究中心一般是以高校中的某一個(gè)學(xué)院或系為依托,再聘請校內(nèi)其他相關(guān)院系的教授及外校一些同行專家(理論上要求所聘請的專家每年應(yīng)該在這一中心或基地工作1-2個(gè)月以上。筆者就兼任某某大學(xué)某某經(jīng)濟(jì)研究中心的教授)。筆者以為,像評審重點(diǎn)學(xué)科一樣,評審重點(diǎn)研究基地也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法,是我們的教育行政部門管了不該管、也管不好的事情。首先,一個(gè)研究基地是不是重點(diǎn)不是由行政機(jī)構(gòu)評審出來的,一個(gè)研究基地的生存與發(fā)展是靠自己的實(shí)力、知名度,不是靠一個(gè)封號、頭銜。這種行政式的評比背離了市場經(jīng)濟(jì)的要求。作為教育行政部門,其任務(wù)是制定游戲規(guī)則,監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行,不要既做裁判員、又做指揮員。如果教育部門認(rèn)為某一類研究從國家、公益角度需要加強(qiáng),則根本不必采取評審重點(diǎn)研究基地的方法,可以采取以課題招標(biāo)的方式資助。由這種方式確定重點(diǎn)研究基地是動(dòng)態(tài)的,是開放式競爭。其次,教育部門評審重點(diǎn)研究基地是做了吃力不討好的事情,在一定程度上是不務(wù)正業(yè),荒廢了主業(yè).據(jù)筆者了解,每一個(gè)重點(diǎn)研究基地教育部社政司均要派人參加評審,一般是2-3人,一個(gè)司級官員、一個(gè)處級官員、一個(gè)科級官員,還要組織一個(gè)專家評審委員會(huì)。一次評審至少1-2天,其中要開一天的評審會(huì)(匯報(bào)、答辯）,還要有半天對有關(guān)設(shè)施進(jìn)行實(shí)地檢查(有些高校為了爭取評審?fù)ㄟ^,為研究基地突擊配備辦公室、資料室,評審?fù)ㄟ^后則無影無蹤)。再次,誰來監(jiān)管教育行政部門？教育部社政司直接掌握上百個(gè)重點(diǎn)研究基地、幾千萬元的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審批,它能夠公正操作嗎？筆者不知道有沒有審計(jì),結(jié)果如何？還是一句老話,行政審批越少,尋租的機(jī)會(huì)才能越少；權(quán)力越能相互制約,腐敗及不正行為才可能越少。順便說一句,按1998年政府機(jī)構(gòu)改革方案,教育部只有規(guī)劃社科研究之職而并無審定重點(diǎn)研究基地及其重大項(xiàng)目之職。

人才評審制度的缺位

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,人才是培養(yǎng)出來的,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,人才是競爭出來的。人才培養(yǎng)關(guān)鍵是一個(gè)“養(yǎng)”字,是一種行政性行為,而人才競爭核心是一個(gè)“爭”字,是一種市場性行為。發(fā)達(dá)國家的人才可以有測評機(jī)構(gòu)(企業(yè)性),但絕沒有什么評審機(jī)構(gòu),他們的人才戰(zhàn)略是對事不對人,能干的人不需要貼標(biāo)簽,不能干的人貼了標(biāo)簽也沒什么用處。

觀察我國的學(xué)術(shù)隊(duì)伍成長,我們的高校、研究院所,甚至國家教育部,似乎不知道市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該抓什么,只是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的評勞模、評典型的做法,試圖利用各種名分、身份、座次、頭銜來培養(yǎng)人才,搞出了評審學(xué)科帶頭人，評審跨世紀(jì)人才,什么百人工程、什么萬千百十工程(一萬個(gè)科研骨干、一千個(gè)國內(nèi)優(yōu)秀骨干、一百個(gè)國際優(yōu)秀人才、十個(gè)國際頂級骨干）,所有這些無不充滿計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道。筆者不解,什么叫學(xué)科帶頭人，這里的學(xué)科是什么含義？是一級學(xué)科還是哪一級學(xué)科？學(xué)術(shù)的發(fā)展是百家爭鳴,需要什么帶頭人？為什么要對學(xué)者分為帶頭與被帶頭、頭與尾？今日之帶頭人,明日一定是帶頭人嗎？昨日不是帶頭人,今日就不可能成為帶頭人嗎？學(xué)術(shù)界不是經(jīng)常有黑馬現(xiàn)象嗎？至于跨世紀(jì)人才,更是莫名其妙。難道我們要把人才分為不跨世紀(jì)的與跨世紀(jì)的人才？長壽的就是人才？誰是人才難道是評審出來的？誰是人才難道是單位或行政部門評審出來的？本來評定和聘任教授就己經(jīng)對人才作了基本的界定,現(xiàn)在又要在此基礎(chǔ)上把教授分成跨世紀(jì)人才,不是畫蛇添足、多此一舉嗎？我們?yōu)槭裁床荒苌僖稽c(diǎn)人為的評審,多一點(diǎn)社會(huì)的評價(jià)呢？在學(xué)科前沿、在學(xué)術(shù)領(lǐng)域,對人的分級宜粗不宜細(xì),對事的分級宜!

細(xì)不宜粗。筆者甚至想,也許今后連職稱制度都會(huì)消亡,只有教師等職業(yè)資格制度存在。

還需要指出的是,產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國的院士制度也是與市場經(jīng)濟(jì)格格不入的。這種院士制度是封建的爵位制度的翻版(幾乎已公認(rèn),院士相當(dāng)于副部級）,是行政干部終身制在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中的克隆,是創(chuàng)新的障礙。現(xiàn)在,院士商品化、院士的貶值、評選院士中的種種不正之風(fēng)已是不爭的事實(shí)。事實(shí)已經(jīng)表明這種制度是利小于弊,使得我們的學(xué)者不再追求學(xué)術(shù)、而追求學(xué)帽、學(xué)銜。每當(dāng)筆者看到近十多年來中國自然科學(xué)特等獎(jiǎng)一直空缺,一等獎(jiǎng)也少見,而我們的院士數(shù)量不斷增加的時(shí)候,我的心中只有苦笑。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的計(jì)劃是可怕的,是反科學(xué)的。有了科技評獎(jiǎng)制度,甚至國家科技大獎(jiǎng)制度,還有必要設(shè)立院士制度嗎？終身制的院士還能給人以創(chuàng)新的動(dòng)力嗎？北京大學(xué)王選教授作為至今為止僅有的四名國家科技大獎(jiǎng)的獲得者,曾經(jīng)說過,我能創(chuàng)造成果的時(shí)候沒有院士頭銜,現(xiàn)在我不能創(chuàng)造成果的時(shí)候卻獲得了院士頭銜!這是令人深思的!如果保留院士制度,則不能再創(chuàng)造成果的人還有資格享有院士稱號嗎？為什么我們的院士能上不能下呢？為什么不能每兩年更新淘汰20%呢？

中國學(xué)術(shù)界的諸多嚴(yán)重不正之風(fēng)、大面積腐敗的行為事實(shí)上源于我們的學(xué)術(shù)管理制度。當(dāng)我們的學(xué)術(shù)管理制度設(shè)計(jì)出學(xué)科帶頭人、跨世紀(jì)人才、碩士生導(dǎo)師、博士生導(dǎo)師、院士、資深院士、首席教授、特聘教授、資深教授、成果主編(非職務(wù))這樣的座次、頭銜時(shí),求真求實(shí)必然讓位于真假求虛求名,學(xué)術(shù)腐敗是必然的!沒有學(xué)術(shù)大師是必然的!沒有諾獎(jiǎng)得主是必然的！

第二篇：關(guān)于美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制特點(diǎn)及啟示（本站推薦）

[論文關(guān)鍵詞]美國 稅收制度 稅收管理 啟示

[論文摘要]作為高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，美國的稅收制度、稅收管理和征管水平具有法制化、現(xiàn)代化、社會(huì)化、科學(xué)化等一系列顯著特點(diǎn)。這些特點(diǎn)在完善我國稅收法律、深化稅制改革、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面給我們帶來了很多啟示。

作為發(fā)達(dá)的資本主義國家，美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制具有明顯特點(diǎn)。其聯(lián)邦、州和地方三級政府都有相應(yīng)的稅收立法權(quán)，并根據(jù)本級政府的情況制定稅收征管措施。美國稅務(wù)管理體制的獨(dú)特之處，給我們帶來許多啟示。

一、美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制的基本運(yùn)行狀態(tài)

美國現(xiàn)行稅務(wù)管理體制與聯(lián)邦制相適應(yīng)，由聯(lián)邦、州和地方三級構(gòu)成，各級政府都有獨(dú)立的課稅權(quán)和固定的收入來源。聯(lián)邦政府主要征收個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保障稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、關(guān)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅，其中個(gè)人所得稅和公司所得稅為其主要收入來源。州政府主要征收銷售稅、州個(gè)人所得稅、州公司所得稅、州消費(fèi)稅等，銷售稅為其主要收入來源。地方政府則主要征收財(cái)產(chǎn)稅、地方銷售稅、地方個(gè)人所得稅等，其中財(cái)產(chǎn)稅為其主要收入來源。在稅收收入總額中，聯(lián)邦稅收收入占60％左右，州和地方占40％左右。立法形成及工作權(quán)限。美國聯(lián)邦稅法由國會(huì)制定和修改，由財(cái)政部頒布實(shí)施細(xì)則，由稅務(wù)局解釋執(zhí)行；各州和地方議會(huì)可自主制定各州或地方征收的稅種和征收辦法。美國聯(lián)邦、州、地方三套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分屬各級政府，各司其職，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。美國國稅局局長必須由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會(huì)通過后任命。國稅局、州稅局和地稅局擁有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，有權(quán)根據(jù)稅法解釋稅法執(zhí)行中的具體問題，如果納稅人不服，可申請法院裁決解釋，其他部門無權(quán)干預(yù)；有權(quán)根據(jù)稅法對欠稅多少進(jìn)行估算，欠稅人如不服，須負(fù)舉證責(zé)任。

美國稅務(wù)局有權(quán)對納稅人有關(guān)賬簿和記錄進(jìn)行稽查，有權(quán)召集納稅人到稅務(wù)局接受調(diào)查、出示會(huì)計(jì)記錄。以確定納稅人的應(yīng)納稅額，判斷其是否有偷稅行為。納稅人如不繳稅，針對不同情況，稅務(wù)局有權(quán)行使三種權(quán)利：一是抵押權(quán)，即稅務(wù)局有權(quán)以納稅人的房地產(chǎn)地契為抵押，督促納稅人付清欠稅；二是強(qiáng)索權(quán)，即稅務(wù)局可以凍結(jié)納稅人財(cái)產(chǎn)用于清繳稅款；三是占有權(quán)，指稅務(wù)局有權(quán)依法處置納稅人財(cái)產(chǎn)，用以繳稅。

在美國，除小額交易外，其他交易必須通過銀行轉(zhuǎn)賬，否則就是違法。在銀行開戶必須有身份證明，每個(gè)美國人(含法人和自然人)都有一個(gè)社保號，銀行按社保號把每個(gè)人的利息收入按稅法規(guī)定報(bào)告給稅務(wù)局。美國人的納稅意識(shí)很強(qiáng)，大都能自覺如實(shí)報(bào)稅、繳稅。但美國公民和公司一般不親自申報(bào)納稅，而是委托會(huì)計(jì)公司代辦納稅。同時(shí)，聯(lián)邦與地方稅務(wù)局、稅務(wù)局與海關(guān)等有關(guān)部門之間互通信息，使稅務(wù)局能及時(shí)、全面掌握每個(gè)納稅人的情況，防止稅收流失。級稅務(wù)管理制度。美國各州的稅收征管制度有所差別。一般說來，稅務(wù)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有五個(gè)：法制部門，負(fù)責(zé)稅法執(zhí)行的一般解釋、宣傳、復(fù)議、應(yīng)訴等；審計(jì)(稽查)部門，負(fù)責(zé)對納稅人納稅情況的調(diào)查及處理；研究統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)稅收收入的統(tǒng)計(jì)和分析；征收部門，負(fù)責(zé)接受和處理納稅申報(bào)，進(jìn)行稅款征收；服務(wù)部門，負(fù)責(zé)人事、財(cái)務(wù)、接待。美國對稅務(wù)審計(jì)很重視，如夏威夷州稅務(wù)局從事審計(jì)的人員占總?cè)藬?shù)的55％以上。[!--empirenews.page--][1][2][3]下一頁 加利福尼亞州是美國人口最多、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的州之一，其征管制度在各州中頗具代表性。加州開征的稅種主要有銷售稅、州個(gè)人所得稅、州公司所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等。2005年稅收收入達(dá)2658億美元，是當(dāng)年聯(lián)邦稅收收入的11.7％，在各州稅收收入中名列第一。加州現(xiàn)行的稅務(wù)管理體制中，有三個(gè)部門負(fù)責(zé)稅收征管，即特許稅務(wù)局、物稅局和就業(yè)發(fā)展局。加州特許稅務(wù)局在全州共設(shè)6個(gè)征收機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有雇員4 800人。主要負(fù)責(zé)征收個(gè)人所得稅和公司所得稅以及一些非稅項(xiàng)目的征收。2004－2005財(cái)政，加州共征收個(gè)人所得稅424億美元，公司所得稅124億美元。非稅項(xiàng)目的征收主要是追繳納稅人對州和地方政府的欠款，包括機(jī)動(dòng)車登記欠款、違反勞動(dòng)法的罰款和法院判決欠款等。加州物稅局原來只負(fù)責(zé)對縣級財(cái)產(chǎn)稅進(jìn)行評估管理，后來逐步開征了銷售稅、使用稅和特殊商品稅。加州的銷售稅和使用稅稅率為6％，各個(gè)縣根據(jù)財(cái)政需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在此基礎(chǔ)上附加縣、市的銷售稅。銷售稅是對銷售有形物體給消費(fèi)者個(gè)人使用的行為征收，不包括批發(fā)和服務(wù)行業(yè)，也不包括無形資產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。由零售商向消費(fèi)者收取后轉(zhuǎn)交稅務(wù)部門，如未向消費(fèi)者收取則由零售商自行承擔(dān)。使用稅對銷售稅課稅對象以外的商品進(jìn)行課征。2003－2004財(cái)政，共征收銷售稅和使用稅381億美元。此外，物稅局還負(fù)責(zé)對20余種特殊商品課征稅費(fèi)，其中包括燃料稅、煙稅、酒稅、保險(xiǎn)稅、天然氣附加費(fèi)、水權(quán)使用費(fèi)等。加州就業(yè)發(fā)展局負(fù)責(zé)征收、審計(jì)社會(huì)保障稅。從加州稅收管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限的變化可以看出，面對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形勢變化，以稅收手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、促進(jìn)發(fā)展不失為一種有效手段。如物稅局成立之初，主要負(fù)責(zé)對地方財(cái)產(chǎn)評估進(jìn)行調(diào)整，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，分立出獨(dú)立的特許稅務(wù)局。在上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條中，聯(lián)邦政府尋求有效的稅收手段應(yīng)對危機(jī)，加州成立了獨(dú)立的就業(yè)發(fā)展局，促進(jìn)就業(yè)以及征管社會(huì)保障稅。上世紀(jì)70年代，隨著環(huán)保問題提上日程，開始征收伐木稅和廢物處理、資源循環(huán)使用方面的稅費(fèi)。加州三個(gè)稅收征管部門分別負(fù)責(zé)征收不同的稅種，但各個(gè)部門之間既各司其職，又緊密合作。人員上，互派管理者，如加州特許稅務(wù)局局長又是物稅局的委員會(huì)成員，物稅局的委員會(huì)成員同時(shí)也是特許稅務(wù)局的委員會(huì)成員。機(jī)構(gòu)上，各部門問互相合作，信息共享，既確保了征管質(zhì)量與效率，也降低了征稅成本。

二、美國稅收管理的特點(diǎn)

美國的稅收制度、征管水平在世界上處于領(lǐng)先地位，在稅收管理方面有以下一些特點(diǎn)：稅收征管法制化。美國的法制體系健全，其稅收征管的法制化程度也相當(dāng)高。美國稅法及其法規(guī)對稅收征管中征納雙方的權(quán)利和義務(wù)、具體征管程序、申報(bào)、征收、代扣代繳、稅務(wù)代理、違法處理、復(fù)議、起訴仲裁、免稅等都作了具體明確的規(guī)定(含以案例法的形式)，真正做到了有法可依。征稅方(稅務(wù)機(jī)關(guān))、納稅人和中介機(jī)構(gòu)法律地位平等，其應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)是對等的，任何一方做出違犯法律的行為都要受到嚴(yán)厲的制裁。[!--empirenews.page--]

管理方式現(xiàn)代化。早在上世紀(jì)60年代，計(jì)算機(jī)技術(shù)已普遍應(yīng)用到美國稅收征管中。目前已形成全國性的數(shù)據(jù)處理中心2個(gè)、按地區(qū)設(shè)置的征稅服務(wù)中心10個(gè)，其征管網(wǎng)絡(luò)貫穿于從納稅申報(bào)到稅款征收、稅源監(jiān)控、稅收違法處罰等稅收征管的全過程，并已和光電技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)結(jié)合起來，如使用光電掃描儀來加快稅收征管信息的錄入速度。大量先進(jìn)科技手段普遍應(yīng)用于稅收征管領(lǐng)域，不僅大大提高了稅收征管的效率和質(zhì)量，節(jié)約了大量的稅收成本和社會(huì)成本，使稅務(wù)部門對稅源監(jiān)控的能力大大增強(qiáng)，而且通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)了“人機(jī)對話”，極大地方便了納稅人。稅務(wù)審計(jì)(稽查)剛性化。美國的稅收征管實(shí)施專業(yè)化稽查，采用先進(jìn)的選案程序和選案軟件進(jìn)行案件的篩選，配以財(cái)務(wù)審計(jì)專家進(jìn)行對部分不合理的地方進(jìn)行修正，然后制定嚴(yán)格的審計(jì)(稽查)方案實(shí)施審計(jì)。由于現(xiàn)代化技術(shù)手段的普遍應(yīng)用和納稅人自行申報(bào)納稅，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)的主要力量放在了稅務(wù)審計(jì)上，其人員占到了全體人員的50％以上(含直接從事審計(jì)人員和復(fù)議、仲裁司法等人員)。稅務(wù)審計(jì)人員都經(jīng)過嚴(yán)格優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化培訓(xùn)，審計(jì)過程也是高度的專業(yè)化協(xié)作分工，稅務(wù)審計(jì)后的處理、司法也是專業(yè)化進(jìn)行。從而在最大程度上保證了稅務(wù)審計(jì)的質(zhì)量和公正性。美國稅法中對審計(jì)出來的偷逃稅處罰非常重，使其具有極大的震懾力，有效遏制了偷逃稅。機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)化。美國聯(lián)邦稅務(wù)系統(tǒng)由三級構(gòu)成，第一級是設(shè)在首都華盛頓的稅務(wù)總局，第二級是按經(jīng)濟(jì)區(qū)域在全國設(shè)立七個(gè)大區(qū)稅務(wù)局，第三級是在大區(qū)稅務(wù)局下設(shè)63個(gè)稅務(wù)分局，共轄900多個(gè)基層分局；其稅務(wù)信息處理中心每年處理申報(bào)表2億多份，處理相關(guān)稅源信息13億多份。從稅務(wù)人員看，美國非常重視稅務(wù)人員的整體素質(zhì)水平，并按職責(zé)及業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同劃分為不同的等級類別。對稅務(wù)人員的錄用，除了有嚴(yán)格的學(xué)歷要求外，還普遍采用考試錄用，遵循公開、平等、擇優(yōu)的基本原則。納稅服務(wù)社會(huì)化。在美國，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、獨(dú)立執(zhí)業(yè)會(huì)計(jì)師、律師事務(wù)所等比較多，社會(huì)中介服務(wù)業(yè)異常發(fā)達(dá)。由于美國稅法種類繁多，且條文多而細(xì)，一般納稅人很難弄明白，故大部分納稅人均委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)代理納稅事宜。如美國安達(dá)信公司主要從事稅務(wù)代理業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)范圍遍及美國各地，并已拓展到海外。美國社會(huì)中介機(jī)構(gòu)有著良好的職業(yè)道德，嚴(yán)格遵照法律辦理業(yè)務(wù)，恪守為客戶保密原則，且收費(fèi)合理，所以美國的稅務(wù)代理比較普遍。上一頁[1][2][3]下一頁

三、美國稅收管理帶給我們的啟示進(jìn)一步完善我國的稅收法律，是提高稅收管理水平的根本。目前，我國稅法制度還存在很多不完善的地方：一是單行稅法多為暫行條例或行政法規(guī)，還沒有成為人大通過的正式法律，使稅收法律的效力受到很大影響。二是一些單行稅法交叉重疊，互不配套，且修補(bǔ)頻繁，穩(wěn)定性差。三是單行稅法與憲法等其他法律的銜接性較差，如憲法只籠統(tǒng)規(guī)定了公民有納稅義務(wù)，但對稅收法律原則等重大問題沒有表述，造成法律間的相互脫節(jié)。我們應(yīng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，盡快完善我國的稅收法律體系。要盡快研究制定《稅收基本法》，把納稅人的權(quán)利義務(wù)、稅收的立法原則等以基本法的形式固定下來；在完善現(xiàn)有稅法的基礎(chǔ)上，將各單行稅收法規(guī)上升為法律。同時(shí)要做好與工商、財(cái)政、銀行、公檢法等相關(guān)部門的立法銜接問題，從立法的角度加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作。[!--empirenews.page--]

深化稅收制度改革步伐，是提高稅收管理水平的前提。我國應(yīng)該從稅制優(yōu)化和征管效率上對增值稅的優(yōu)劣作冷靜思考，進(jìn)一步完善增值稅制。應(yīng)研究將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，擴(kuò)大征收范圍，合理解決一般納稅人與小規(guī)模納稅人稅收負(fù)擔(dān)不均問題。要研究開征社會(huì)保險(xiǎn)稅、遺產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅等，逐步取消屠宰稅、土地增值稅等稅種。個(gè)人所得稅采取個(gè)人申報(bào)和夫妻聯(lián)合申報(bào)兩種方式，并分別規(guī)定免稅額。另外，必須正確對待稅收計(jì)劃。美國根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源和稅制測算當(dāng)年稅收收入，政府不下達(dá)稅收收入任務(wù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)就在于依法征收。實(shí)踐證明，下達(dá)收入任務(wù)不但影響執(zhí)法，還影響經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源和稅制指導(dǎo)稅收征管，不再下達(dá)指令性任務(wù)?？己硕悇?wù)工作不再只看收入任務(wù)完成與否，而應(yīng)從執(zhí)法、收入、隊(duì)伍等方面綜合考核并以是否嚴(yán)格執(zhí)法為主。優(yōu)化稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行扁平化管理，是提高稅收管理水平的基礎(chǔ)。從美國現(xiàn)行情況看，其稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)少、層次少、人員少，但征管質(zhì)量和效率非常高。我國目前稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在機(jī)構(gòu)多、人員多、層次多的問題。從未來稅收發(fā)展的趨勢看，稅收管理的扁平化將是大勢所趨。因此，可以考慮在稅收征管水平較高、計(jì)算機(jī)技術(shù)普遍應(yīng)用的地方，有步驟地取消農(nóng)村分局，稅收業(yè)務(wù)集中到縣級局，條件成熟后再取消市(地)級稅務(wù)機(jī)構(gòu)，直接實(shí)現(xiàn)總局一省局一縣局三級管理。在征管信息處理上也可以借鑒美國的方式，充分開發(fā)和利用稅收信息，實(shí)現(xiàn)稅收信息的共享，提高稅收征管的質(zhì)量和效益。充分挖掘現(xiàn)有資源，加快稅收信息化建設(shè)進(jìn)程，是提高稅收管理水平的保障。在美國，大量現(xiàn)代化的技術(shù)手段(如計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù))在稅收征管中均得到了廣泛使用，而且和光電技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)結(jié)合使用，大大提高了稅收征管的質(zhì)量和效率?，F(xiàn)代化是稅收征管的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)稅收征管法制化的重要保障之一。我國目前在硬件配置方面已有了很大進(jìn)步，但很多地方計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平不高，硬件資源沒有加以充分利用，有的地方僅限于開票打字，沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，造成有限資源的極大浪費(fèi)。從美國計(jì)算機(jī)應(yīng)用看，每一部門對計(jì)算機(jī)在實(shí)際操作中的應(yīng)用并不是工作重點(diǎn)，而是在實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化的基礎(chǔ)上，把網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和發(fā)展作為其重點(diǎn)。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)不僅涵蓋了各級稅務(wù)部門、納稅人，而且還涵蓋了政府公共部門如工商、海關(guān)、財(cái)政、金融等，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)信息資源的共享。稅收征管現(xiàn)代化可以把趕量稅務(wù)人員從繁重的日常管理中解放出來，以充實(shí)稽查力量，加大稽查力度。轉(zhuǎn)變稅務(wù)服務(wù)觀念，強(qiáng)化稽查管理，是提高稅收管理水平的關(guān)鍵。在美國，各級稅務(wù)部門都比較重視稅務(wù)審計(jì)(稽查)工作，都配備了很強(qiáng)的稽查力量，稅務(wù)稽查的正效應(yīng)非常大。從我國目前的實(shí)際看，社會(huì)納稅意識(shí)不強(qiáng)，偷逃騙抗稅案件時(shí)有發(fā)生，因此更加需要形成稽查的震懾效應(yīng)，凈化稅收的社會(huì)環(huán)境。另外，根據(jù)美國稅收征管的特點(diǎn)，結(jié)合我國目前稅收征管實(shí)際，我國的稅收征管應(yīng)該朝著管理服務(wù)型方向發(fā)展，可以考慮在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)成立相應(yīng)的納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)(部門)，專司納稅服務(wù)管理工作，保證納稅服務(wù)工作通暢運(yùn)行，有效地引導(dǎo)納稅人對稅法的遵從和國家稅收政策的落實(shí)。

第三篇：現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

姓名：祝蘇煒 學(xué)籍：200509 所屬服務(wù)站：浙江省紹興文理學(xué)院教學(xué)服務(wù)中心 聯(lián)系電話：*** 個(gè)人郵箱：zjzsw48@cmr.com.cn

我國公用事業(yè)管理體制改革問題研究

【摘要】：公用事業(yè)是特殊的壟斷產(chǎn)業(yè)，壟斷產(chǎn)業(yè)有其獨(dú)特的性質(zhì)。在我國，公用事業(yè)作為自然壟斷產(chǎn)業(yè)在管理體制上存在很大的問題。改革現(xiàn)行公用事業(yè)體制，打破壟斷，政企分離，為不同區(qū)域企業(yè)的直接競爭創(chuàng)造條件已成為我國公用事業(yè)不可回避的問題。文章在分析我國公用事業(yè)體制現(xiàn)存問題、認(rèn)識(shí)該產(chǎn)業(yè)特征的基礎(chǔ)上，提出了我國公用事業(yè)體制改革的相應(yīng)措施。

【關(guān)鍵詞】：公用事業(yè)、改革、壟斷、民營化 【正文】：

所謂公用事業(yè)，是指電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)的行業(yè)。公用事業(yè)通常都是自然壟斷性比較顯著的基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，同時(shí)又是具有明顯公益性的行業(yè)。傳統(tǒng)上，絕大多數(shù)國家的公用事業(yè)都是由政府直接投資，壟斷經(jīng)營的。直到上個(gè)世紀(jì)70年代，英國等發(fā)達(dá)國家以民營化為導(dǎo)向?qū)檬聵I(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的改革，并形成了波及全球的改革浪潮。發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗(yàn)和成效表明，公用事業(yè)民營化改革不僅有助于降低政府成本，而且能改善公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。我國的公用事業(yè)管理體制也急需改革。

公用事業(yè)改革自然會(huì)觸及到包括政府、企業(yè)、消費(fèi)、企業(yè)員工等各利益主體的利益,具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性與敏感性,改革的難度也相當(dāng)大。但是由于公用事業(yè)直接關(guān)系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，因而是對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，是城市社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保證公用事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，確保生產(chǎn)和生活對其需求的滿足，是保證城市社會(huì)穩(wěn)定、秩序的前提。因此我國公用事業(yè)管理體制只有通過改革來逐步完善，真正起到其應(yīng)該發(fā)揮的作用。

一、我國現(xiàn)行公用事業(yè)管理體制存在的問題

我國現(xiàn)行的公用事業(yè)管理體制存在著許多問題，主要可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面。

1、政企不分及由此導(dǎo)致的低效虧損。目前，我國城市公用事業(yè)實(shí)行的是政企合一的管理體制，公用企業(yè)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。這種體制的必然結(jié)果是以行政區(qū)劃為界限來劃分公用企業(yè)的市場范圍，由行政區(qū)劃界限內(nèi)的運(yùn)營者壟斷經(jīng)營。這種劃地為牢式的壟斷雖然便于政府對所屬企業(yè)的直接管理，但往往有悖于經(jīng)濟(jì)合理和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的原則，造成經(jīng)濟(jì)上的低效率和社會(huì)資源的浪費(fèi)，城市公用事業(yè)的虧損問題也普遍存在。

2、垂直壟斷導(dǎo)致各種限制競爭行為。由于我國城市公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu),地方公用事業(yè)管理部門所屬企業(yè)分行業(yè)壟斷本地區(qū)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷售等所有環(huán)節(jié)。近年來各地的改革不僅沒有削弱這種垂直壟斷，而且出現(xiàn)了越來越多的公用企業(yè)憑借壟斷優(yōu)勢，限制競爭、損害消費(fèi)者利益的問題。據(jù)國家工商行政管理局報(bào)告顯示，公用企業(yè)利用獨(dú)占地位侵權(quán)成為2001年消費(fèi)者申訴舉報(bào)的十大熱點(diǎn)問題之一。其中供水、煤氣等服務(wù)領(lǐng)域投訴達(dá)10670件，在國家計(jì)委劃分的19個(gè)服務(wù)行業(yè)的37個(gè)小類中占第三位。這些問題主要包括：設(shè)置障礙，控制終端產(chǎn)品；利用審查申報(bào)，控制設(shè)計(jì)施工；捆綁交易，濫收費(fèi)用等。

3、價(jià)格管理混亂，缺乏科學(xué)依據(jù)。各級政府物價(jià)部門確定公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格水平的依據(jù)，主要是被管制企業(yè)上報(bào)的成本，但這種成本是在特定行政區(qū)域內(nèi)壟斷經(jīng)營企業(yè)的個(gè)別成本，而非合理的社會(huì)平均成本。按企業(yè)的個(gè)別成本定價(jià)，成本越大價(jià)格越高，不僅使企業(yè)失去降低成本的壓力和動(dòng)力，而且還會(huì)誘使企業(yè)虛報(bào)成本。而物價(jià)管理部門雖然對企業(yè)上報(bào)的成本資料進(jìn)行審核，但由于沒有象企業(yè)那樣了解真實(shí)成本，故只能審核其合法性，難以審核其合理性。在實(shí)際操作中，往往是憑主觀判斷對企業(yè)的調(diào)價(jià)幅度“砍一刀”，具有較大的主觀隨意性，價(jià)格調(diào)整在一定程度上取決于政府與企業(yè)之間討價(jià)還價(jià)能力和各利益集團(tuán)之間的利益協(xié)調(diào)程度。

4、投資能力不足，供求矛盾突出。根據(jù)聯(lián)合國建議，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資比例應(yīng)達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%-5%或固定資產(chǎn)投資的10%-15%，以滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展起飛階段的巨大需求。而我國歷史上投資比例最高的1998年，以上兩個(gè)數(shù)據(jù)只有1.8%和5%。投資不足，資金短缺，致使城市公用事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于城市化發(fā)展，難以滿足經(jīng)濟(jì)高速增長、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、人口急劇膨脹所帶來的巨大需求。目前我國城市平均萬人擁有公交車輛僅6輛，城市污水處理率不到26%，垃圾無害化處理率僅為6%。城市供氣、供水和汽車停車場等都嚴(yán)重不足。

二、公用事業(yè)的特點(diǎn)及其影響

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，公用事業(yè)具有以下幾個(gè)方面的主要特征：

1．具有一定的自然壟斷性質(zhì)。公用事業(yè)對網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)是公用事業(yè)固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個(gè)方面的特點(diǎn)決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本具有弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品或多種產(chǎn)品比由多家企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。

2．具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)。公用事業(yè)產(chǎn)品與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，公用事業(yè)產(chǎn)品還關(guān)系到其他行業(yè)能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動(dòng)。也就是說，公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費(fèi)用以及生產(chǎn)生活的普遍性、安全性、連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有較強(qiáng)的公益性。

3．具有較強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。公用事業(yè)需要巨額投資，這些投資形成的資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，一旦投資就難以挪作他用，沉淀成本很大。所以，只有在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)才可能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這又使公用事業(yè)投資具有一定的區(qū)域特性。

公用事業(yè)的這些特點(diǎn)，決定了其需要同時(shí)承載相互矛盾的雙重目標(biāo)：社會(huì)福利的最大化和企業(yè)利潤最大化。為了滿足這兩個(gè)目標(biāo)，幾乎所有國家都曾對公用事業(yè)都采取了公共企業(yè)壟斷專營的模式。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)上屬于自然壟斷的公用事業(yè)，開始呈現(xiàn)出非自然壟斷的特征，譬如電信業(yè)，隨著移動(dòng)通訊、微波和衛(wèi)星傳輸、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，包括市話、長話在內(nèi)的許多電信業(yè)務(wù)，在不另建網(wǎng)絡(luò)的情況下就可實(shí)現(xiàn)經(jīng)營。并且，在公用事業(yè)領(lǐng)域，也只有網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)具有自然壟斷性質(zhì)，其它業(yè)務(wù)可以與網(wǎng)絡(luò)分離。這些變化使公用事業(yè)具有了競爭的性質(zhì)和特點(diǎn)，為私人企業(yè)的進(jìn)入提供了機(jī)會(huì)和條件。與此同時(shí)，在很多國家，公用事業(yè)部門壟斷性供給的效果普遍不好，服務(wù)差，成本高。因此，一些國家把公用事業(yè)中的競爭性部門和壟斷性部門區(qū)分開來，讓私人企業(yè)參與競爭性公用事業(yè)的生產(chǎn)和供給。

拋開各國公用事業(yè)改革的政治經(jīng)濟(jì)背景的具體差異，其實(shí)質(zhì)誘因主要是由于技術(shù)進(jìn)步和需求變化導(dǎo)致了部分行業(yè)領(lǐng)域自然壟斷性質(zhì)發(fā)生變化，出現(xiàn)了競爭性的特點(diǎn)。因此，各國公用事業(yè)的競爭領(lǐng)域日漸增長，而管制范圍日漸縮小。這是全球公用事業(yè)發(fā)展的一般趨勢。

三、公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

我國的公用事業(yè)長期采用區(qū)域性垂直一體化結(jié)構(gòu)，地方公用事業(yè)管理部門壟斷本地區(qū)公用事業(yè)的所有環(huán)節(jié)，服務(wù)效率極低。進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，對通信、電力、供水、供氣、交通等公用事業(yè)提出了巨大的需求，原有公共部門滿足不了市場需求，而政府一時(shí)又拿不出多少財(cái)力進(jìn)行新的投資和建設(shè)，供需矛盾急劇惡化。為解決這個(gè)矛盾，廣東、上海、浙江等地開始探索公用事業(yè)民營化改革。中央政府也開始重視公用事業(yè)的改革，建設(shè)部于2002年12月發(fā)布了《 關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，從2003年開始對各類資本全面開放公用事業(yè)行業(yè)，十六屆三中全會(huì)第一次把推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化寫進(jìn)了黨的決定，我國公用事業(yè)改革的步伐在加快。

（一）國外公用事業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

以民營化為導(dǎo)向的公用事業(yè)改革，在我國還是一個(gè)全新的嘗試，有必要認(rèn)真吸取國外的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路。英、美、日等國的改革經(jīng)驗(yàn)，在以下方面值得我們借鑒。

1、引入競爭機(jī)制與改革產(chǎn)權(quán)制度并行。由于英國公用事業(yè)改革是與民營化相伴進(jìn)行的，這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。但從本質(zhì)上分析，真正促進(jìn)效率提高的是市場競爭。英國民營化改革之所以能促進(jìn)公用事業(yè)的服務(wù)效率，主要是因?yàn)橛源龠M(jìn)競爭作為重要改革目標(biāo)。雖然在某些產(chǎn)業(yè)、某個(gè)改革階段，英國政府出于對政治因素的考慮，沒有把提高市場競爭性放在首要地位，但從總體上分析，英國政府采取的一系列政策都是以增強(qiáng)競爭為主要內(nèi)容的。更明確地說，所有制變革對提高公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的作用很不明顯，經(jīng)濟(jì)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競爭與改進(jìn)管制效率的政策措施。日本和美國的經(jīng)驗(yàn)也可證明這一點(diǎn)。

超產(chǎn)權(quán)理論的研究證明，在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的平均效益提高顯著；而壟斷市場上，企業(yè)私有化后平均效益提高并不明顯。因此，對于以行政壟斷為特征的我國公用事業(yè)來說，光有產(chǎn)權(quán)改革是不夠的，再造一個(gè)競爭性的市場同樣重要。

2、以完善的法律法規(guī)為改革依據(jù)。發(fā)達(dá)國家公用事業(yè)改革都有一個(gè)共性：預(yù)先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)改革過程有法可依。我國目前的公用事業(yè)改革還只停留在地方政府和某些部門的探索上，在目的上也是以減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和減輕來自民營企業(yè)、外資企業(yè)投資壓力為主，公用事業(yè)改革的總體思路和相關(guān)法律法規(guī)還不健全。鑒于改革的壓力越來越大，中央政府有必要預(yù)先制定出相關(guān)的法律，至少是統(tǒng)一的政策，指導(dǎo)今后的改革。

3、在改革過程中引入激勵(lì)制度。為了促進(jìn)被管制企業(yè)提高效率，在仍需管制的領(lǐng)域，西方國家普遍引入激勵(lì)性管制方式。實(shí)踐證明，價(jià)格上限管制、區(qū)域間競爭、特許投標(biāo)等激勵(lì)制度的實(shí)行對于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。美國、英國、日本在電信、電力、煤氣等行業(yè)普遍采用了價(jià)格上限管制方式，企業(yè)在政府規(guī)定的最高限價(jià)下有利潤最大化的自由，只要企業(yè)善于經(jīng)營，不斷提高生產(chǎn)效率，就能取得較多的利潤。另一種激勵(lì)方式就是建立穩(wěn)定的長期契約，并在績效衡量的基礎(chǔ)上給予現(xiàn)行企業(yè)適度的優(yōu)先簽約權(quán)。今后，為形成公平和有效的市場競爭格局，我國政府有必要引入類似的激勵(lì)機(jī)制，提高被管制企業(yè)的積極性，保障其合法權(quán)益。

4、設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在公用事業(yè)改革過程中，產(chǎn)權(quán)變更或放松管制都對原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性及存在形式提出了挑戰(zhàn)。針對這種新情況，各國都對原有的公用事業(yè)管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的管制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)管制改革的需要。新管制機(jī)構(gòu)的主要職能包括：制定有關(guān)政府管制法規(guī)；頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證；制定并監(jiān)督執(zhí)行價(jià)格管制政策；對企業(yè)進(jìn)入和退出市場實(shí)行管制。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，能提高政府監(jiān)管效率，為轉(zhuǎn)變我國政府公用事業(yè)監(jiān)管職能提供了一個(gè)可資借鑒的范式。隨著我國公用事業(yè)改革的深入，建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢。當(dāng)前的主要工作是要理順公用事業(yè)主管部門與供水、供熱、供氣等企業(yè)的政資關(guān)系、政企關(guān)系。

5、采用金邊股等形式保持政府對企業(yè)的控制。盡管理論上講，政府提供不等于政府直接生產(chǎn)，但要找到一個(gè)能有效兼顧公眾利益和企業(yè)利益的機(jī)制并不容易，這也是制約我國公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)主要因素，而“金邊股”這一特別股份形式，能有效解決這一問題。金邊股能夠起到國家控股和國家獨(dú)股的積極作用，同時(shí)又能克服國家控股和國家獨(dú)股的不足。政府擁有金邊股時(shí)，對公司的一般正常經(jīng)營活動(dòng)并不進(jìn)行干涉，也無權(quán)干涉；國家不必派出自己的董事，只是在金邊股所附的明確的特定的權(quán)利范圍內(nèi)對公司進(jìn)行干預(yù)。它把國家對公司的有效的適當(dāng)干預(yù)和保證公司的獨(dú)立地位、獨(dú)立經(jīng)營妥善地結(jié)合起來，能滿足我國公用事業(yè)改革的制度需求。在實(shí)施“金邊股”的同時(shí)，要明確公共利益的目標(biāo)和評判標(biāo)準(zhǔn)，要以立法形式規(guī)定政府的權(quán)力邊界和實(shí)施方式，要強(qiáng)制企業(yè)真實(shí)地披露信息，使公眾享有充分的知情權(quán)。

（二）我國公用事業(yè)管理體制改革和發(fā)展思路

盡管在世界范圍內(nèi)，新的公共管理思想在批評公共服務(wù)官僚制供給方式的低效率時(shí)，強(qiáng)調(diào)了引進(jìn)企業(yè)化管理模式來提供公共服務(wù)，如契約服務(wù)、公共服務(wù)市場化等。但中國目前的公共服務(wù)市場結(jié)構(gòu)看，最大的問題與危險(xiǎn)就是壟斷經(jīng)營帶來的效率低下。

在不打破壟斷經(jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場，同時(shí)還可能因此而擴(kuò)大兩級分化，妨礙競爭創(chuàng)造財(cái)富的積極價(jià)值觀的培養(yǎng)。這樣的公共事業(yè)民營化道路的危險(xiǎn)與盲目，不僅違背了2004年世界發(fā)展報(bào)告《為窮人提供服務(wù)》的主旨，公民作為委托人的話語權(quán)，也還有可能受到市場結(jié)構(gòu)的制約，而被天然合理地藐視。因此，為什么要提供公共服務(wù)？由誰來提供公共服務(wù)？盡管在人類思想認(rèn)識(shí)的不同階段，產(chǎn)生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵(lì)、責(zé)任、制度、選擇、話語、競爭等基本價(jià)值傾向在今天已經(jīng)具有十分重要的意義。

在中國市場經(jīng)濟(jì)的道路上，我們必須牢記與始終堅(jiān)持的絕大多數(shù)人的公共福利最大化，反之以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點(diǎn)，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅得不到社會(huì)基本價(jià)值觀的質(zhì)疑，同時(shí)它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)。

根據(jù)我國公用事業(yè)管理體制的實(shí)際情況和存在的問題，再結(jié)合國外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示，我國的公用事業(yè)管理體制可以通過以下五方面來進(jìn)行改革。

1、政企分離，推動(dòng)公用事業(yè)市場化。我國城市公用事業(yè)管理體制改革的首要目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容就是實(shí)現(xiàn)政企分離，從根本上改革不合理的政府管理模式。具體改革思路有兩條：一是改革現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)確定其實(shí)際職能范圍，解除其與企業(yè)間經(jīng)營業(yè)務(wù)上的直接關(guān)系。這就需要精簡現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對目前分散在公用事業(yè)管理局、物價(jià)局、工商行政管理局等部門的相關(guān)職能進(jìn)行合并，建立一個(gè)具有多種功能的綜合性管理機(jī)構(gòu)，以提高管理效率。二是把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關(guān)系”，把公用企業(yè)改造成擁有獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)，以追求利潤最大化為目標(biāo)，承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人和具有活力、動(dòng)力、壓力的市場競爭主體。

2、打破壟斷，實(shí)現(xiàn)有效競爭。可設(shè)計(jì)以下改革思路：一是應(yīng)用直接競爭理論區(qū)別公用事業(yè)領(lǐng)域不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，重組市場結(jié)構(gòu)；二是采用特許投標(biāo)等間接競爭理論提高公用企業(yè)經(jīng)營效率。根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的直接競爭理論，城市公用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和銷售等環(huán)節(jié)并非全都具有自然壟斷性。例如自來水和煤氣產(chǎn)業(yè)主要有生產(chǎn)、管道網(wǎng)絡(luò)輸送和供應(yīng)三大類基本業(yè)務(wù)，其中管網(wǎng)輸送具有自然壟斷性，為保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營。為確保其效率，可根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特許投標(biāo)理論引進(jìn)間接競爭。地方政府可每隔若干年進(jìn)行專營權(quán)投標(biāo)，企業(yè)通過市場競爭以最低報(bào)價(jià)獲得一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，并與政府公用事業(yè)管理部門簽訂合同，接受政府與社會(huì)監(jiān)督。如果出現(xiàn)違約，企業(yè)將受到輕則罰款，重則解除合同等處分。除管網(wǎng)輸送之外的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)務(wù)均屬非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)實(shí)施垂直分離，放松進(jìn)入管制，允許多家企業(yè)進(jìn)行競爭性經(jīng)營。這樣，管網(wǎng)輸送企業(yè)就成為自來水、煤氣的唯一“批發(fā)商”，同時(shí)向多家生產(chǎn)企業(yè)采購然后再出售給多家“零售商”（供應(yīng)企業(yè)）或最終用戶。管網(wǎng)輸送企業(yè)只采購符合質(zhì)量要求且價(jià)格較低的自來水或煤氣，這種競爭機(jī)制會(huì)自動(dòng)促使生產(chǎn)企業(yè)努力降低成本，提高效率并不斷優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。為監(jiān)督處于獨(dú)占地位的“批發(fā)商”的行為，可令其以公開的方式競爭性招標(biāo)采購，定期向社會(huì)公眾公布向各生產(chǎn)企業(yè)的采購量和采購價(jià)格。此外，為防止管網(wǎng)輸送企業(yè)采取交叉補(bǔ)貼等歧視性行為，排斥競爭企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定管網(wǎng)輸送企業(yè)不得經(jīng)營生產(chǎn)業(yè)務(wù)。從長遠(yuǎn)看，自來水、煤氣供應(yīng)（零售）環(huán)節(jié)也應(yīng)引入多家企業(yè)直接競爭，讓消費(fèi)者選擇價(jià)格低、服務(wù)好的企業(yè)，但這需要達(dá)到較高的計(jì)量技術(shù)水平，近期仍可由管網(wǎng)輸送企業(yè)垂直經(jīng)營供應(yīng)業(yè)務(wù)。

3、建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制。所謂科學(xué)、合理的公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制必須具備三大特征：促進(jìn)社會(huì)分配效率，刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿?。建立這樣一種機(jī)制必須以經(jīng)濟(jì)原理而非“政策需要”為基礎(chǔ)，并借鑒先期改革國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。具體改革思路包括：設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的定價(jià)模型，實(shí)行靈活的計(jì)價(jià)方式，完善公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)制度與優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制等。其中，最核心的問題是設(shè)計(jì)定價(jià)模型。比較國外現(xiàn)行主要價(jià)格管制模型，可借鑒英國的最高限價(jià)模型（RPI-X），將零售價(jià)格指數(shù)RPI與企業(yè)生產(chǎn)效率增長率X掛鉤，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率。運(yùn)用這一模型的關(guān)鍵是要綜合考慮各地區(qū)資源、公用基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步等因素，為每個(gè)公用企業(yè)確定一個(gè)合理的生產(chǎn)效率增長率（X值）。同時(shí)還要確定價(jià)格（實(shí)際上就是X值）的調(diào)整周期，例如自來水價(jià)格的調(diào)整周期一般不少于5年。在具體模型設(shè)計(jì)中，應(yīng)遵循以下幾個(gè)指導(dǎo)原則：(1)成本約束原則。雖然政府不能觀察企業(yè)成本的實(shí)際運(yùn)行過程，但政府能發(fā)現(xiàn)成本的運(yùn)行結(jié)果，通過控制成本的變化，促使企業(yè)自覺提高效率，降低成本。(2)經(jīng)營性價(jià)格因素與政策性價(jià)格因素相分離原則。目的是明確在公用事業(yè)價(jià)格管理中政府和企業(yè)的關(guān)系，使政府在價(jià)格管理中抓住重點(diǎn)，增強(qiáng)針對性。同時(shí)，使企業(yè)專一于經(jīng)營性因素，努力提高經(jīng)營效率。(3)自來水與煤氣生產(chǎn)、銷售和管網(wǎng)輸送分開原則。主要目標(biāo)是將競爭性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)相分離，為在自來水與煤氣生產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)權(quán)制度改革，較充分地運(yùn)用市場競爭機(jī)制創(chuàng)造條件。

4、形成多元化投融資機(jī)制。具體改革思路應(yīng)包括：拓展投融資渠道，提高投資監(jiān)管效率，建立投資可信性機(jī)制等。城市公用事業(yè)本身的特殊性質(zhì)，決定了該領(lǐng)域投資體制改革的取向既要面向市場，又不能完全走市場化的道路，而是要充分考慮使政府調(diào)控與市場配置、財(cái)政補(bǔ)償與市場補(bǔ)償、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益三大方面相平衡相結(jié)合。事實(shí)上，國家財(cái)政投入還應(yīng)是城市公用事業(yè)資金的主要來源，在此基本上大膽引進(jìn)多元化投融資渠道作為補(bǔ)充。其方式主要可以考慮：城市公用事業(yè)股票上市直接融資；地方政府發(fā)行城市公用事業(yè)建設(shè)債券籌資；大力推進(jìn)BOT方式引進(jìn)外資；利用TOT方式吸引外資投入；吸引國內(nèi)民間資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域等。

5、建立投資監(jiān)督機(jī)制。一是建立公用事業(yè)推薦項(xiàng)目資料庫，使公用事業(yè)投資者擁有更多的投資選擇范圍。二是強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)前可行性研究，包括通過立法明確公用事業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)必須通過專門資格認(rèn)證的機(jī)構(gòu)進(jìn)行可行性論證；建立公用事業(yè)項(xiàng)目投資可行性研究基金，切斷可行性研究機(jī)構(gòu)與投資部門的利益關(guān)系以保證研究客觀性；建立對公用事業(yè)項(xiàng)目資料跟蹤系統(tǒng)，對可行性研究與項(xiàng)目具體實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)對比分析，提高可行性研究水平等。三是參考城市公用事業(yè)價(jià)格聽證會(huì)制度，對公用事業(yè)投資項(xiàng)目開展社會(huì)聽證，以廣泛征集社會(huì)各界的意見，減少投資決策的失誤。

6、政府還應(yīng)設(shè)計(jì)比較可信的保障機(jī)制，確保投資者的長期收益。通過立法針對各類投融資方式明確規(guī)定政府對投資者在價(jià)格調(diào)整和回報(bào)水平方面作出合理承諾；各類城市公用事業(yè)融資項(xiàng)目中，在有關(guān)合同、協(xié)議中應(yīng)明確規(guī)定企業(yè)在正常成本核算的基礎(chǔ)上，有一定的投資回報(bào)率，否則就應(yīng)以政府補(bǔ)貼進(jìn)行補(bǔ)償。

我國的公用事業(yè)改革要從改革國有企業(yè)、增加市場主體、增強(qiáng)市場競爭性、改革監(jiān)管體系、轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式、完善法律法規(guī)等方面綜合推進(jìn)，而不僅僅是對民營企業(yè)和外資企業(yè)開放市場的問題。同時(shí)，在改革過程中要擴(kuò)大民眾參與，摒棄官僚集權(quán)式的改革。

參考文獻(xiàn)： 1．《國際金融報(bào)》(2003年04月30日第四版)

第四篇：論我國城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制

論我國城市現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制 摘要：近年來,我國的城市規(guī)劃發(fā)展迅速,相關(guān)機(jī)構(gòu)不斷健全,職責(zé)分配逐步明晰,規(guī)劃管理體制處于發(fā)展的狀態(tài)。但是同時(shí),管理體制上的各種問題也日益凸顯?？茖W(xué)合理的城市規(guī)劃管理體制,才是城市的規(guī)劃能否充分發(fā)揮用途的首要條件。本文通過對我國10個(gè)城市的規(guī)劃管理體制進(jìn)行梳理，總結(jié)出我國現(xiàn)行規(guī)劃管理體制的4種模式，比較其優(yōu)缺點(diǎn)，并就我國城市規(guī)劃管理體制的改革提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵字：城市規(guī)劃管理體制 垂直管理 集中 分權(quán) 改革 城市規(guī)劃管理體制是一種由城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理權(quán)限的劃分、管理方式的確定和管理機(jī)制的運(yùn)用等綜合起來的一種比較穩(wěn)定的體系。城市規(guī)劃法賦予了各級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管相應(yīng)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作，并賦予了城市規(guī)劃行政主管部門具有城市規(guī)劃編制權(quán)、審批權(quán)和總體規(guī)劃的調(diào)整權(quán)、行政處罰權(quán)、復(fù)議裁決權(quán)等十種權(quán)，這就從法律上對城市規(guī)劃管理體制提出了要求，即從國家到省、自治區(qū)、直轄市以及建制市、縣人民政府都要層層建立城市規(guī)劃行政主管部門，負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃工作。

為了使我國城市的各種功能得以充分發(fā)揮，使它在我國現(xiàn)代化建設(shè)中起到更大的作用，有必要對現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理體制進(jìn)行改革。這種改革，要在充分調(diào)查我國城市規(guī)劃的歷史和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上進(jìn)行。改革的目標(biāo)就是使我國城市規(guī)劃管理體制能符合城市和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，更好地發(fā)揮它在城市建設(shè)中的引導(dǎo)與控制作用。

一、我國城市現(xiàn)行規(guī)劃管理體制模式 從規(guī)劃管理權(quán)限的角度來劃分，我國城市的規(guī)劃管理體制中具有代表意義的可分為以下四種模式：

1、集中管理的城市規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以北京、貴陽、常州為代表。北京市城市規(guī)劃委員會(huì)是北京市的城市規(guī)劃行政主管部門，在各區(qū)設(shè)有規(guī)劃分局。市規(guī)委其主要職能是負(fù)責(zé)編制城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的控制性規(guī)劃，道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批也集中在市規(guī)委管理；規(guī)劃區(qū)內(nèi)的較小面積的詳細(xì)規(guī)劃由區(qū)規(guī)劃分局負(fù)責(zé)組織編制，但區(qū)規(guī)劃局無規(guī)劃審批權(quán)，需報(bào)市規(guī)委審批；區(qū)規(guī)劃局負(fù)責(zé)檐口在4米以下或面積在300平方米以下的建筑的審批；建設(shè)項(xiàng)目的批后管理是市規(guī)委在審批建設(shè)工程后，將《建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件》及建設(shè)工程總平面圖轉(zhuǎn)至區(qū)規(guī)劃局，由區(qū)規(guī)劃局進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查工作。區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。

貴陽市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃，并負(fù)責(zé)負(fù)責(zé)市轄各區(qū)以及市人民政府規(guī)定區(qū)域的城市規(guī)劃管理工作。在貴陽市轄云巖、南明、花溪、烏當(dāng)、白云五區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，性質(zhì)為市規(guī)劃管理局派出機(jī)構(gòu)。成立后各分局將負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)的規(guī)劃編制工作和參與組織本地區(qū)的控制性詳細(xì)編制工作。還將負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)劃管理，受理建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃的申請，并提出初審意見按程序報(bào)批，審批建設(shè)用地規(guī)劃許可證的延期使用等。

常州市規(guī)劃局是常州市的城市規(guī)劃行政主管部門，市規(guī)劃局在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃分局，各分局人、財(cái)、物由市局統(tǒng)管。市規(guī)劃局的主要職能是進(jìn)行市域的規(guī)劃研究和規(guī)劃編制管理，各區(qū)規(guī)劃分局的主要職能是規(guī)劃實(shí)施管理。同時(shí)常州市還在各區(qū)設(shè)立規(guī)劃執(zhí)法檢查分隊(duì)，加大各區(qū)的規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察力度。在新一輪的改革中常州市還正式將村鎮(zhèn)規(guī)劃及其管理職能由原市建委劃入市規(guī)劃局,以加強(qiáng)對規(guī)劃區(qū)以外所轄各縣市的規(guī)劃指導(dǎo)。

2、規(guī)劃管理權(quán)分散的規(guī)劃管理體制模式

采用這種模式的城市主要以上海為代表。

1980年代末期，配合中央向地方“放權(quán)讓利”式的改革，上海市政府向區(qū)、縣政府下放計(jì)劃、財(cái)政自主權(quán)，包括城市規(guī)劃管理權(quán)也隨之下放。權(quán)限下放后，除少數(shù)重要地段的建設(shè)項(xiàng)目許可申請須由市規(guī)劃局批準(zhǔn)外，大多數(shù)土地開發(fā)、房屋建設(shè)項(xiàng)目的許可申請(即“一書二證”)由區(qū)、縣部門批準(zhǔn)。同時(shí)，一般地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃也由區(qū)、縣政府組織編制，報(bào)市規(guī)劃局批準(zhǔn)。但總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、重要地段的詳細(xì)規(guī)劃、全市性的道路、交通、市政設(shè)施規(guī)劃的編制和審批仍集中在市規(guī)劃局管理。區(qū)縣規(guī)劃分局人事任免由區(qū)縣政府決定，市規(guī)劃局對其無人事干預(yù)權(quán)；對區(qū)縣政府批準(zhǔn)的“一書二證”也不具體干預(yù)，只在特殊情況下經(jīng)行政復(fù)議程序行使否決。

3、垂直管理的規(guī)劃管理體制模式

目前大部分的城市都是采用這種模式，下面僅列舉深圳、南京、南寧、重慶等城市。

深圳市城市規(guī)劃管理局分為市局、分局、國土所，共有5個(gè)規(guī)劃國土分局和38個(gè)國土所。市局的派出機(jī)構(gòu)受市規(guī)劃局和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。業(yè)務(wù)上受市局直接領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府予以配合。干部實(shí)行垂直管理，即分局的主要領(lǐng)導(dǎo)由市局提名，征求區(qū)里意見后，由市任命。三級垂直管理體系的設(shè)立對深圳市城市規(guī)劃管理起到了很大推動(dòng)作用。下一級是上一級的派出機(jī)構(gòu)，這樣既保證了規(guī)劃管理落實(shí)的快捷和規(guī)劃成果層層落實(shí)不走樣，又利于規(guī)劃管理與城市具體各地段的實(shí)際情況相協(xié)調(diào)，不發(fā)生太大的沖突，保證局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)，還有利于將規(guī)劃思想、內(nèi)容等迅速宣傳到城市各個(gè)角落。

南京市規(guī)劃局是全市的規(guī)劃行政主管部門，為市政府的組成部門，內(nèi)設(shè)七個(gè)直屬管理分局，各分局行政和規(guī)劃業(yè)務(wù)管理工作完全由市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)。市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃的戰(zhàn)略研究以及市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、重要地段修建性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)等編制、修訂和調(diào)整的組織工作，負(fù)責(zé)修建性詳細(xì)規(guī)劃的審批，并總體負(fù)責(zé)各類建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)督檢查等工作，協(xié)調(diào)和處理跨分局間的區(qū)域性工作和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，機(jī)關(guān)各處室分別負(fù)責(zé)對相應(yīng)進(jìn)行扎口管理；而各分局則是在市規(guī)劃局領(lǐng)導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃編制組織工作，辦理轄區(qū)范圍內(nèi)除跨區(qū)外的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理業(yè)務(wù)，包括核發(fā)“兩證一書”等具體業(yè)務(wù)工作。

南寧市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃管理等方面工作。各區(qū)分局是市局的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)市規(guī)劃管理局的授權(quán)負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，包括：①協(xié)助組織轄區(qū)內(nèi)村、鎮(zhèn)、場規(guī)劃編制，參與轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的審查；②負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理核發(fā)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；③負(fù)責(zé)個(gè)人住房翻建及農(nóng)民安置小區(qū)單體建筑工程等的建設(shè)項(xiàng)目的審批，代市規(guī)劃局核發(fā)“建設(shè)工程規(guī)劃許可證”。各縣的住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局受縣委、縣政府和南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市規(guī)劃管理局、市城市管理局、市住房保障和房產(chǎn)管理局、市園林管理局等部門的多重領(lǐng)導(dǎo)。

重慶市規(guī)劃局的主要職能是貫徹執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、測繪法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策；起草城鄉(xiāng)規(guī)劃和測繪地方性法規(guī)、規(guī)章；承擔(dān)由市政府組織編制的重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的具體工作；承擔(dān)實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的責(zé)任。重慶市各區(qū)分局為市規(guī)劃局的派出機(jī)構(gòu)，受市規(guī)劃局垂直管理，其主要職能是按權(quán)限負(fù)責(zé)所在地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作；負(fù)責(zé)受理建設(shè)用地規(guī)劃方案報(bào)建，提出審理初步意見；負(fù)責(zé)受理建設(shè)工程規(guī)劃方案報(bào)建，參與規(guī)劃方案審查；負(fù)責(zé)“一書三證”的核發(fā)。邊遠(yuǎn)郊區(qū)設(shè)規(guī)劃局，由市規(guī)劃局對其規(guī)劃管理工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

4、“兩級政府、三級管理”的規(guī)劃管理體制模式 該模式雖然類似于分散的模式，但其管理權(quán)的分散程度較低。采用這種模式的城市主要以廣州和成都為代表。

廣州市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)市城市總體規(guī)劃、中心發(fā)展區(qū)分區(qū)規(guī)劃、市發(fā)展地區(qū)控制性規(guī)劃的編制。各區(qū)規(guī)劃分局由所在區(qū)人民政府和市規(guī)劃局雙重領(lǐng)導(dǎo)，即區(qū)實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)，市局實(shí)

施業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，其主要職能是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的區(qū)屬單位小區(qū)詳細(xì)規(guī)劃、建制鎮(zhèn)(村)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃的編制，報(bào)市規(guī)劃局審批；而根據(jù)市、區(qū)總體規(guī)劃要求編制的區(qū)屬小區(qū)和一般地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的修建性詳細(xì)規(guī)劃，由區(qū)規(guī)劃分局審批。此外，區(qū)分局可審批轄區(qū)內(nèi)除國道、省道、鐵路和規(guī)劃寬度40米以上的主干道臨街建筑及重點(diǎn)地段外的各類建設(shè)工程。區(qū)分局審批的規(guī)劃、用地、報(bào)建和查處違法建設(shè)案必須在7天內(nèi)報(bào)市規(guī)劃局備案。如有違反規(guī)劃法規(guī)和要求，市規(guī)劃局有權(quán)隨時(shí)否決，區(qū)規(guī)劃分局必須重新審定。

成都市規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)編制成都市城市總體規(guī)劃、中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)；參與編制全市江河流域規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃；承擔(dān)中心城區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理職責(zé)。各區(qū)分局是市局參照公務(wù)員法管理派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)控規(guī)編制、修改、城市設(shè)計(jì)的組織編制、協(xié)調(diào)工作，并報(bào)區(qū)政府初審，交由市規(guī)委會(huì)審定；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“一書兩證”的審定工作以及城市公共綠地、廣場用地范圍內(nèi)地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃審批工作。

二、各種規(guī)劃模式的分析比較

以上四種規(guī)劃管理體制模式中在我國運(yùn)用的比較多的是分級垂直管理和集中管理的模式，但無論哪種模式都在我國城市的發(fā)展現(xiàn)狀中體現(xiàn)著自身的優(yōu)點(diǎn)，也客觀反映著存在的一些不足。以下從主要從規(guī)劃管理權(quán)、規(guī)劃管理體制是否統(tǒng)一于市級規(guī)劃行政主管部門層面、規(guī)劃管理效率等方面對四種模式進(jìn)行比較。

集中的規(guī)劃管理體制基本能將規(guī)劃管理權(quán)統(tǒng)一在市規(guī)劃行政主管部門，同時(shí)各區(qū)政府通過對派駐的區(qū)規(guī)劃管理部門實(shí)施行政領(lǐng)導(dǎo)而表現(xiàn)出較好的積極性。但規(guī)劃管理權(quán)的過度集中會(huì)降低城市規(guī)劃決策質(zhì)量和城市管理效率，市局因管理人員有限而管不過來，區(qū)局和街道又因缺乏管理權(quán)限和責(zé)任而難以管理，這同時(shí)也會(huì)降低區(qū)級、街道規(guī)劃管理部門的工作熱情。另外該模式也不利于推進(jìn)城市規(guī)劃管理民主化。

分散的規(guī)劃管理體制使城市行政主管部門能集中精力研究總體性戰(zhàn)略和全局性規(guī)劃政策問題，同時(shí)各區(qū)享有較大的規(guī)劃管理權(quán)限，而表現(xiàn)出很大的積極性，規(guī)劃行政審批工作效率相對較高。但同時(shí)由于局部利益的驅(qū)動(dòng)，一些區(qū)不能很好的樹立全市整體規(guī)劃的全局觀念，就會(huì)造成重局部、輕整體的現(xiàn)象，城市整體調(diào)控能力隨之下降，伴隨而來的還會(huì)有低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)與區(qū)之間缺乏相互協(xié)調(diào)的機(jī)制等現(xiàn)象。

垂直管理的規(guī)劃管理體制使城市規(guī)劃管理權(quán)限能完整地集中于市規(guī)劃主管部門，各派駐直屬管理分局能從全局角度有效地貫徹市規(guī)劃行政主管部門的工作意志。但會(huì)使市規(guī)劃主管部門所承受的工作壓力較大，工作任務(wù)較重，規(guī)劃行政審批工作效率相對較低，且由于各區(qū)規(guī)劃管理權(quán)限較少，難以發(fā)揮各區(qū)在規(guī)劃管理工作中的積極性。

“兩級政府、三級管理”的規(guī)劃管理體制模式可以使得規(guī)劃管理權(quán)雖較多地集中在市級管理機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)規(guī)劃局主要是對區(qū)政府而非市歸劃局負(fù)責(zé)，因此在城市規(guī)劃執(zhí)行和實(shí)施的推進(jìn)上也存在一系列矛盾。

三、對我國規(guī)劃管理體制改革的建議

針對我國城市的規(guī)劃管理體制現(xiàn)存問題，從規(guī)劃管理權(quán)限、市、區(qū)規(guī)劃部門關(guān)系、規(guī)劃管理監(jiān)督機(jī)制等方面提出以下對于我國城市的規(guī)劃管理體制改革的建議：

（1）確定規(guī)劃管理權(quán)限劃分的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市規(guī)模的大小，規(guī)劃管理對象的屬性確定規(guī)劃管理權(quán)是否下放，并根據(jù)城市的發(fā)展階段確定規(guī)劃管理權(quán)下放的時(shí)機(jī)和大小。

（2）強(qiáng)化跨城市、跨區(qū)域的規(guī)劃管理權(quán)限，不僅要加強(qiáng)城市與城市之間在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等問題上的合作，也需要加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)地方政府的橫向合作，進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有城市規(guī)劃管理宏觀調(diào)控的職能。

（3）進(jìn)一步理順市、區(qū)規(guī)劃管理部門之間的關(guān)系，明確市級規(guī)劃管理部門宏觀管理的主要職責(zé)，同時(shí)要堅(jiān)持街道辦事處和居委會(huì)作為城市管理的基礎(chǔ)，以社區(qū)為支撐點(diǎn)來組織城

市管理運(yùn)作。

（4）建立社區(qū)、公眾及其它政府部門參與規(guī)劃管理的監(jiān)督機(jī)制，健全人大、政府、建設(shè)主管部門等對城市規(guī)劃管理的監(jiān)督制度，定期聽取城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對城市規(guī)劃實(shí)施情況的匯報(bào)，及時(shí)督促規(guī)劃管理部門查處和整改存在問題，保證規(guī)劃部門依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)應(yīng)逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機(jī)制，過公眾輿論來監(jiān)督各級規(guī)劃行政部門的行政行為。

城市規(guī)劃管理不僅僅是指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)的“技術(shù)行為”，更是政府公共政策導(dǎo)向的“政策行為”，城市規(guī)劃管理權(quán)限劃分直接關(guān)系到規(guī)劃業(yè)務(wù)行政管理的效率、效果，過分集中會(huì)降低規(guī)劃行政審批的效率，過度的分散則容易使規(guī)劃執(zhí)行力度減弱，從而造成規(guī)劃實(shí)施效果打折扣，而城市規(guī)劃管理體制是規(guī)劃管理權(quán)限劃分的載體。此外，不論哪種規(guī)劃管理體制模式，都有其自身的優(yōu)點(diǎn)和不足之處，并且有其特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。因此，城市規(guī)劃管理體制模式需要與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾訴求相協(xié)調(diào)，隨著城市發(fā)展階段而進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。參考文獻(xiàn)

（1）遲志武，構(gòu)建合理的城市規(guī)劃管理體制，規(guī)劃師，1998，14（3）：24-25。

（2）仇保興，當(dāng)前我國城市規(guī)劃管理體制改革的若干重點(diǎn)，規(guī)劃師，2004,20（1）：5-9。（3）周建軍，對我國城市規(guī)劃管理體制若干問題的思考，城市規(guī)劃匯刊，2000，（5）：54-57。（4）張宇星，城市規(guī)劃管理體制的建構(gòu)與改革——以深圳市規(guī)劃管理體系為例，城市規(guī)劃，1998,22（5）：20-23。

（5）朱文華，談我國城市規(guī)劃管理體制改革，規(guī)劃師2003,19（5）：7-12。

第五篇：淺析現(xiàn)行會(huì)計(jì)人員管理體制存在的問題與對策

目錄

一、會(huì)計(jì)人員管理體制概述.................................................................................2

（一）會(huì)計(jì)人員管理體制概念.......................................................................2

（二）會(huì)計(jì)人員管理體制的必要性及作用...................................................2

二、會(huì)計(jì)人員管理體制的現(xiàn)狀.............................................................................3

（一）管理法制不完善...................................................................................3

（二）管理制度不健全...................................................................................4

（三）保障不到位...........................................................................................4

（四）管理體制不適用...................................................................................5

三、會(huì)計(jì)人員管理體制面臨的問題.....................................................................5

（一）會(huì)計(jì)人員雙重身份...............................................................................5

（二）當(dāng)前會(huì)計(jì)人員的人事管理歸屬關(guān)系不適...........................................5

（三）與政府部門履行職能不相適應(yīng)...........................................................5

（四）懲罰力度不夠.......................................................................................6

（五）監(jiān)督弱化 監(jiān)管不到位.........................................................................6

四、會(huì)計(jì)人員管理體制的建議及對策.................................................................6

（一）轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)人員的管理體制...................................................................6

（二）加強(qiáng)政府對會(huì)計(jì)人員的宏觀管理.......................................................6

（三）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理以適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展...................................7

（四）加大管理力度 嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度.............................................................7

（五）加強(qiáng)對會(huì)計(jì)工作的監(jiān)督.......................................................................7

（六）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德建設(shè)...............................................................8

五、結(jié)語.................................................................................................................8 參考文獻(xiàn)：...............................................................................................................9

淺析現(xiàn)行會(huì)計(jì)人員管理體制存在的問題與對策

摘要：會(huì)計(jì)工作是經(jīng)濟(jì)生活中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的日漸深入，我國會(huì)計(jì)管理體制也經(jīng)受著嚴(yán)峻考驗(yàn)，其中尤以會(huì)計(jì)人員管理體制改革最為引人注目，由于過去的會(huì)計(jì)人員管理體制各種配套的法律制度不健全，法律保障不完善，已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的會(huì)計(jì)工作需要。對此，我們需要認(rèn)真總結(jié)實(shí)際會(huì)計(jì)工作中的成功經(jīng)驗(yàn)和作法，盡早建立符合我國國情的會(huì)計(jì)管理體制，從體制上、制度上保證會(huì)計(jì)工作規(guī)范有序進(jìn)行。探討新形式下完善我國會(huì)計(jì)人員管理體制的問題與對策。

關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)人員管理體制；存在問題；對策；

近年來，隨著國家對財(cái)政工作的不斷重視，我國會(huì)計(jì)人員的管理體制和管理方式發(fā)生著深刻的變化(但是，經(jīng)濟(jì)體制改革越深入，會(huì)計(jì)人員管理體制與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活要求的矛盾就越尖銳，深度改革迫在眉睫，通過對現(xiàn)存會(huì)計(jì)人員管理體制的分析，對如何建立適應(yīng)我國現(xiàn)階段社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)會(huì)計(jì)人員管理體制進(jìn)行理論探討。

一、會(huì)計(jì)人員管理體制概述

（一）會(huì)計(jì)人員管理體制概念

會(huì)計(jì)人員管理體制，是會(huì)計(jì)管理體制的一個(gè)重要組成部分。它是會(huì)計(jì)管理體制得以形成和存在的基礎(chǔ)，也是會(huì)計(jì)管理體制借以存在和發(fā)揮作用的具體形式。它是指一定的國家或地區(qū)在一定的時(shí)期根據(jù)自身所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境介入會(huì)計(jì)活動(dòng)，對會(huì)計(jì)人員及其從事的會(huì)計(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)、干涉、控制所做出的一系列制度和機(jī)制上的安排，對本國或地區(qū)的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)和管理的方式，它是會(huì)計(jì)管理工作中的一個(gè)組成部分。會(huì)計(jì)人員管理體制的實(shí)質(zhì)即是單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員歸誰管理、會(huì)計(jì)人員直接對誰負(fù)責(zé)的問題。

由此看出，會(huì)計(jì)管理體制具有動(dòng)態(tài)性，即是說，它可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和要求進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整和改革。隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，會(huì)計(jì)工作已成為經(jīng)濟(jì)管理的基礎(chǔ)和重要組成部分。如何有效加強(qiáng)會(huì)計(jì)管理監(jiān)督工作，提升會(huì)計(jì)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)的效率。加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理是會(huì)計(jì)管理工作的基礎(chǔ)，也成為會(huì)計(jì)管理工作的難點(diǎn)。

（二）會(huì)計(jì)人員管理體制的必要性及作用

會(huì)計(jì)人員管理體制，是會(huì)計(jì)管理體制形成和存在的基礎(chǔ)，突出強(qiáng)調(diào)了人的要素在會(huì)計(jì)工作中的特殊重要性，會(huì)計(jì)人員管理體制，主要解決的問題就是單位的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員由誰進(jìn)行科學(xué)管理，如何保證單位財(cái)務(wù)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮會(huì)計(jì)工作的職能的問題。

改革開放以及市場經(jīng)濟(jì)體制的建立無疑給我國的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活和各個(gè)方面帶來了巨大的變化。十五大提出的建立現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)（即產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)）指明了企業(yè)今后改革和發(fā)展的方向。但是，由于我們處在新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，新的體制尚未完全確立，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律體系尚不完備，社會(huì)監(jiān)督體系還不健全，致使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。許多企業(yè)，由于投資主體不明確，所有者主體的缺位，投資代表人的不具體，對經(jīng)營者缺乏必要的監(jiān)督和約束，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象日益嚴(yán)重，引起社會(huì)的普遍關(guān)注。在一些行政事業(yè)單位中，由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算外資金管理混亂，“亂罰款”、“亂收費(fèi)”、“亂攤派”以 及私設(shè)“小金庫”的問題較為突出，不但造成國家財(cái)政收入的流失，而且為各種貪污腐敗等經(jīng)濟(jì)犯罪行為提供了便利條件。

這些問題反映在會(huì)計(jì)上，則表現(xiàn)為：會(huì)計(jì)管理監(jiān)督制約機(jī)制不健全，部分單位會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)薄弱，會(huì)計(jì)人員素質(zhì)不高，某些單位的濫收濫支，揮霍浪費(fèi)，貪污挪用公款，違法犯罪現(xiàn)象屢見不鮮。會(huì)計(jì)信息失真，會(huì)計(jì)秩序混亂等現(xiàn)象屢禁不止。因此，改革會(huì)計(jì)人員管理體制，逐步建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的會(huì)計(jì)監(jiān)督約束機(jī)制，是增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，改善會(huì)計(jì)人員理財(cái)環(huán)境，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，從源頭上防止腐敗的一項(xiàng)重要措施。同時(shí)，改革會(huì)計(jì)人員管理體制，也是進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理，適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)一體化的必然要求，是深入貫徹落實(shí)《會(huì)計(jì)法》，規(guī)范會(huì)計(jì)工作秩序和整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要措施。

企業(yè)管理以財(cái)務(wù)管理為核心，會(huì)計(jì)核算則是財(cái)務(wù)管理的根本，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告質(zhì)量的高低，直接影響投資人的投資決策，影響企業(yè)的資金成本，機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。從美國安然公司的丑聞，到中國銀廣夏的暴露，以及鄭百文的重組，無不說明，會(huì)計(jì)信息的失真給會(huì)計(jì)工作的教訓(xùn)是沉重的，要徹底扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)“廠長成本”，“經(jīng)理利潤”和“59歲現(xiàn)象”，進(jìn)一步防止腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，使企業(yè)完全以獨(dú)立的法人資格參與國際競爭，就必須對國有企業(yè)的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。

二、會(huì)計(jì)人員管理體制的現(xiàn)狀

（一）管理法制不完善

首先，它與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸?！稌?huì)計(jì)法》和《公司法》明確規(guī)定了企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及各類會(huì)計(jì)人員的任免權(quán)應(yīng)由董事會(huì)和經(jīng)理組成的企業(yè)管理機(jī)構(gòu)決定，資產(chǎn)所有者和其他外部集團(tuán)無權(quán)直接干預(yù)，這恰好與會(huì)計(jì)人員委派制相抵觸。其次，它有悖于我國國有企業(yè)改革的目標(biāo)和方向。我國政府在國有企業(yè)改革的進(jìn)程中，已充分認(rèn)識(shí)到行政干預(yù)企業(yè)的管理和協(xié)調(diào)需要花費(fèi)巨大成本的問題，以及由此引起資源配置與利用的低效率，從而做出了減少對企業(yè)行政干預(yù)的重大決策，以發(fā)揮市場在資源配置方面的優(yōu)勢。轉(zhuǎn)變政府職能，把企業(yè)推向市場，使之真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人組織，這不僅是市場經(jīng)濟(jì)體制的根本要求，也是我國國有企業(yè)改革的目標(biāo)和方向。會(huì)計(jì)人員委派制顯然是與這一目標(biāo)相違背的，它直接干預(yù)了企業(yè)的勞動(dòng)用工權(quán)和人事管理權(quán)，并在一定程度上影響了企業(yè)的經(jīng)營決策。第三，它不符合我國會(huì)計(jì)改革的目標(biāo)。按照我國《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定，會(huì)計(jì)信息不僅應(yīng)當(dāng)符合國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的要求，滿足有關(guān)各方了解企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果的需要，而且還要滿足企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理的需要。會(huì)計(jì)人員委派制強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)作為政府代表而對企業(yè)實(shí)行監(jiān)督，并不重視會(huì)計(jì)在加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營管理方面的作用。第四，它與國家審計(jì)構(gòu)成重復(fù)監(jiān)督。國家審計(jì)是政府接受人民委托而對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，而會(huì)計(jì)人員委派制下的會(huì)計(jì)也是代表人民（政府接受人民委托）對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。

另外，《會(huì)計(jì)法》規(guī)定縣級以上地方各級人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作。也就是說，會(huì)計(jì)人員的管理也由縣級以上政府財(cái)政部門管理。由于法律上盲區(qū)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員管理體制不順,，形成鄉(xiāng)財(cái)政部門不管農(nóng)村會(huì)計(jì)人員，而由鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營 管理站管理農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的局面，造成會(huì)計(jì)人員由財(cái)政部門統(tǒng)一管理的缺陷，不利于對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)人員的管理。

（二）管理制度不健全

縱觀目前有關(guān)對會(huì)計(jì)人員管理的規(guī)定，只涉及到會(huì)計(jì)人員取得從業(yè)證書，專業(yè)技術(shù)資格考試及頒發(fā)榮譽(yù)證書等。而對行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的管理，會(huì)計(jì)人員職稱評定，會(huì)計(jì)人員社會(huì)保障及考核等均無具體規(guī)定；對會(huì)計(jì)人員獎(jiǎng)勵(lì)等雖有規(guī)定，但沒有兌現(xiàn)，這些現(xiàn)象產(chǎn)生不良后果。

現(xiàn)舉例如下：關(guān)于會(huì)計(jì)職稱評定問題，目前的法律、法規(guī)、規(guī)定會(huì)計(jì)人員取得初級和中級職稱要參加公開考試，成績合格才取得資格，這比由少數(shù)職能部門閉門造車公正得多，但是明確規(guī)定職稱由單位聘任。會(huì)計(jì)的職能是反映和監(jiān)督本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，他們既要維護(hù)國家利益又要維護(hù)本單位利益，具有雙重責(zé)任，如果他們堅(jiān)持國家利益至上，不維護(hù)本單位利益，甚至堅(jiān)持財(cái)經(jīng)紀(jì)律，不與單位領(lǐng)導(dǎo)一致；那么他的職稱聘任可能就泡湯了。為了個(gè)人利益，致使他們在強(qiáng)權(quán)之下屈服，損害國家利益的假帳層出不窮。高級會(huì)計(jì)師的評定上，也存在不公正、不公開的現(xiàn)象，高級會(huì)計(jì)師的評定要向全體會(huì)計(jì)人員敞開大門，不實(shí)行公開考試，難免會(huì)計(jì)主管部門暗箱操作，易生腐敗現(xiàn)象。再者，目前的高級會(huì)計(jì)師評定標(biāo)準(zhǔn)，只對地市級以上單位的會(huì)計(jì)人員評定職稱有利，高級會(huì)計(jì)師的選定對象成了少數(shù)幾個(gè)會(huì)計(jì)人員，形成矮子里面撥將軍局面。對縣及縣以下會(huì)計(jì)人員而言成了高不可攀的職稱，致使基層會(huì)計(jì)人才不能脫穎而出，不能施展才華，造成不能公開公正選拔高級會(huì)計(jì)人才。造成會(huì)計(jì)干部隊(duì)伍不穩(wěn)，會(huì)計(jì)長期從事會(huì)計(jì)工作的積極性不高。

原因是：從事行政工作的，晉升職務(wù)的機(jī)會(huì)大，隨著他們從科員提拔為科級、處級至高級公務(wù)員，他們的政治待遇、工資待遇隨之提高。而行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員如不按職稱套改工資，他們只能靠隨工齡的增長、國家增薪政策才能提高工資待遇，甚至到退休也難享受同工齡副科級公務(wù)員的待遇，由于物質(zhì)利益驅(qū)動(dòng)，這必然造成會(huì)計(jì)從事幾年會(huì)計(jì)工作后改行，不利于形成穩(wěn)定的會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍，留不住人材。

（三）保障不到位

首先是法律上保障不到位?！稌?huì)計(jì)法》明確規(guī)定任何人不得對會(huì)計(jì)人員打擊報(bào)復(fù)。自 1989 期間，財(cái)政部會(huì)計(jì)司組織的全國《會(huì)計(jì)法》實(shí)施情況抽樣調(diào)查情況顯示，對堅(jiān)持原則的會(huì)計(jì)人員打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象諸多，打擊主體是單位領(lǐng)導(dǎo)人，打擊形式多樣。

如借競爭上崗機(jī)會(huì)將堅(jiān)持原則的會(huì)計(jì)人員下崗分流、“炒魷魚”，在評職稱，加工資時(shí)予以刁難等，這種現(xiàn)象到現(xiàn)在仍然存在，而對打擊報(bào)復(fù)的會(huì)計(jì)人員而言大多數(shù)是“胳膊扭不過大腿”只好忍氣吞聲，自認(rèn)倒霉，而全國近十年來懲處單位領(lǐng)導(dǎo)打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)人員的案例比較少。其次是工資待遇上的保障不到位；在這一點(diǎn)上國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、大中型企業(yè)、事業(yè)單位對會(huì)計(jì)人員工資保障得比較好。但是私營企業(yè)、個(gè)體工商戶、其他經(jīng)濟(jì)組織工資待遇比較差，更無養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)。按西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)上的人都是經(jīng)濟(jì)人，而經(jīng)濟(jì)人的本身是自私自利，甚至為達(dá)到自己的目的不惜損人利己?！疤煜挛跷?，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”由于會(huì)計(jì)人員社會(huì)保障不到位，為了 一個(gè)利字，會(huì)計(jì)人員為了個(gè)人利益、為了單位利益，做起了假帳。

（四）管理體制不適用

當(dāng)前的會(huì)計(jì)人員管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物。與當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)體制不完全相適用，其管理范圍僅包括國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國有企業(yè)及國家控股的公司、財(cái)政撥款的事業(yè)單位，而對外資企業(yè)、私營企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、其他經(jīng)濟(jì)組織、以及個(gè)體工商戶中會(huì)計(jì)人員管理無能為力。其原因是這些單位除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織外，經(jīng)營的目的是為了追求最大利潤。為偷稅漏稅等，老板使用自己的人當(dāng)會(huì)計(jì)，造成假帳流行。此外，一些單位領(lǐng)導(dǎo)授意、指使、強(qiáng)令財(cái)政管理范圍內(nèi)的單位會(huì)計(jì)人員篡改會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)造假帳，為其提升政績。綜上所述，產(chǎn)生這些問題的原因：沒有把會(huì)計(jì)人員從各單位（或企業(yè)）中分流出來，也就是會(huì)計(jì)人員管理體制不能適用當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須對當(dāng)前這種會(huì)計(jì)管理體制實(shí)行改革。

三、會(huì)計(jì)人員管理體制面臨的問題

現(xiàn)行會(huì)計(jì)人員管理體制是：用人單位自己管理為主，即各單位自主設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，任命會(huì)計(jì)人員并對會(huì)計(jì)人員進(jìn)行日常管理；業(yè)務(wù)指導(dǎo)和制度建設(shè)權(quán)在財(cái)政部門，這種會(huì)計(jì)人員管理體制易造成諸多弊端。

（一）會(huì)計(jì)人員雙重身份

會(huì)計(jì)人員雙重身份是指:會(huì)計(jì)人員一方面作為單位的職工，既要代表單位正確核算#精心理財(cái)，另一方面又要代表國家對單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，制止違法違紀(jì)行為。在這種體制下，會(huì)計(jì)人員隸屬于所服務(wù)的單位。因此，盡管《會(huì)計(jì)法》規(guī)定:會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員在會(huì)計(jì)監(jiān)督方面的職權(quán)主要是，發(fā)現(xiàn)會(huì)計(jì)賬簿記錄與事務(wù)，款項(xiàng)及有關(guān)資料不相符的，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定有權(quán)自行處理的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理;無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)立即向單位負(fù)責(zé)人報(bào)告，請求查明原因，作出處理但由于現(xiàn)行管理體制的局限性，會(huì)計(jì)人員仍處于兩難境地，難以擺正自己的位置，在單位利益與國家利益相沖突時(shí)，有些會(huì)計(jì)人員也就!情不自禁“地選擇了單位利益。

（二）當(dāng)前會(huì)計(jì)人員的人事管理歸屬關(guān)系不適

長期以來，財(cái)政部門對會(huì)計(jì)人員一直是實(shí)行松散型管理，即不管人事任免#職務(wù)晉升，也不管工資#獎(jiǎng)金#福利#待遇，對會(huì)計(jì)人員違紀(jì)行為的處理顯得也不夠直接，而會(huì)計(jì)人員因堅(jiān)持原則受到單位領(lǐng)導(dǎo)和同行排斥打擊報(bào)復(fù)時(shí)，財(cái)政部門也很難對其實(shí)施有效保護(hù)由于監(jiān)督職能弱化，特別是事前事中監(jiān)督不到位，服務(wù)與監(jiān)督就成為“兩張皮”，甚至只有服務(wù)沒有監(jiān)督。

（三）與政府部門履行職能不相適應(yīng)

與政府部門履行職能不相適應(yīng)；當(dāng)前政府部門對會(huì)計(jì)人員的管理多停在諸如組織會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)資格考試證書的發(fā)放會(huì)計(jì)證年檢，有時(shí)偶爾也會(huì)有一些人員培訓(xùn)等具體繁瑣的事務(wù)管理上，至于監(jiān)督檢查職能則很少。

（四）懲罰力度不夠

《會(huì)計(jì)法》第五章規(guī)定的法律責(zé)任，大多以情節(jié)嚴(yán)重，造成嚴(yán)重后果為標(biāo)準(zhǔn)，《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》第二節(jié)規(guī)定了會(huì)計(jì)人員違反職業(yè)道德的，用所在單位進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的由會(huì)計(jì)發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷會(huì)計(jì)證。在現(xiàn)實(shí)中，會(huì)計(jì)人員違反職業(yè)道德的行為，有不少是受單位領(lǐng)導(dǎo)的指使，要求所在單位對違反職業(yè)道德的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行處罰是難以實(shí)現(xiàn)的!在很大程度上，這條規(guī)定形同虛設(shè)。而以“情節(jié)嚴(yán)重”作為界定標(biāo)準(zhǔn)，通常都得不到嚴(yán)格執(zhí)行，而是從寬處理或不予處理，使得財(cái)務(wù)人員存有僥幸心理。正因?yàn)榉珊蠊粐?yán)重，法律不具有足夠的威懾力，才使得財(cái)務(wù)人員敢冒違法犯罪的險(xiǎn)，而博得領(lǐng)導(dǎo)之歡。如果財(cái)務(wù)人員嚴(yán)格依法辦事，就可能引起領(lǐng)導(dǎo)的不滿，自身的前途或經(jīng)濟(jì)利益將會(huì)受到不小的損失。相反，如果他按領(lǐng)導(dǎo)的要求去做，不但不會(huì)有任何損失，反而會(huì)受到領(lǐng)導(dǎo)的信賴和重用，即使有一天事情敗露，也不會(huì)有很嚴(yán)重的后果。財(cái)務(wù)人員經(jīng)多方考慮，權(quán)衡利弊，通常都會(huì)采取“丟車保帥”的做法而不能很好地履行監(jiān)督職能。

（五）監(jiān)督弱化 監(jiān)管不到位

會(huì)計(jì)工作涉及到企業(yè)的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，為了保證會(huì)計(jì)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及企業(yè)的快速發(fā)展，就必須對會(huì)計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督”不過當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督工作并沒有引起企業(yè)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的重視，所以也沒發(fā)揮出應(yīng)有的作用，造成企業(yè)財(cái)務(wù)信息失真，給會(huì)計(jì)工作的開展帶來阻礙，一方面，會(huì)計(jì)信息失真的情況經(jīng)常發(fā)生，這就會(huì)使得會(huì)計(jì)工作的運(yùn)行出現(xiàn)問題，影響到企業(yè)的經(jīng)營情況，使得企業(yè)制定的計(jì)劃缺乏科學(xué)的數(shù)據(jù)根據(jù)“此外，正是因?yàn)楸O(jiān)督的缺失，使得會(huì)計(jì)人員缺乏監(jiān)督，就會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)人員因?yàn)樽陨砝娑旒贂?huì)計(jì)信息，嚴(yán)重影響到財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性，進(jìn)而損害企業(yè)的利益和信譽(yù)”另一方面，會(huì)計(jì)工作導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象逐漸增加。企業(yè)的會(huì)計(jì)工作與企業(yè)的財(cái)務(wù)工作相關(guān)聯(lián)，一些會(huì)計(jì)人員由于缺少監(jiān)督導(dǎo)致的企業(yè)的腐敗現(xiàn)象逐漸增加，這給企業(yè)造成了重大的損失，同時(shí)也影響了正常的財(cái)務(wù)工作。

四、會(huì)計(jì)人員管理體制的建議及對策

（一）轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)人員的管理體制

1.是建立會(huì)計(jì)人員委派制。會(huì)計(jì)人員歸屬財(cái)政或?qū)徲?jì)職能機(jī)關(guān)獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)關(guān)和企事業(yè)的財(cái)務(wù)人員都從這里聘用。在一定行政區(qū)域內(nèi)，建立一個(gè)財(cái)務(wù)人員委派單位，任何機(jī)關(guān)企事業(yè)的財(cái)務(wù)人員統(tǒng)一聘用，不能擅自從非委派單位聘用財(cái)務(wù)人員。用人單位向委派單位繳納聘金，委派單位向財(cái)務(wù)人員配發(fā)工資“資金等一切福利待遇。

2.是實(shí)行財(cái)務(wù)人員輪換制。委派單位可以不定期的輪換會(huì)計(jì)人員的工作單位，隨時(shí)檢查受聘人員的工作情況，財(cái)務(wù)人員定期向委派單位報(bào)告工作單位的財(cái)務(wù)狀況；但注意匯報(bào)結(jié)果應(yīng)嚴(yán)格保密，委派單位將檢查情況與財(cái)務(wù)人員的匯報(bào)情況進(jìn)行比較，以強(qiáng)化監(jiān)督制約作用。

（二）加強(qiáng)政府對會(huì)計(jì)人員的宏觀管理

1.加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理以適應(yīng)企業(yè)資金配置。當(dāng)前企業(yè)的資金配置主渠道，決定了政府必須對會(huì)計(jì)工作包括會(huì)計(jì)人員進(jìn)行管理。從國際上看，一個(gè)國家對會(huì)計(jì)工作的管理范圍和 深度，很大程度上取決于資金市場的特征，如果企業(yè)直接融資是資金市場的主要特征，那么會(huì)計(jì)工作可交由民間社會(huì)管理（包括會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制定）。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，我國的證券市場有了一定發(fā)展，但企業(yè)資金來源主要還是銀行（特別是國有商業(yè)銀行）和國家投資”銀行在資金的籌集和分配中起著主導(dǎo)作用。由于企業(yè)資金配置的主渠道是間接融資（主要是國有資金），而不是直接融資，因而尚不具備由民間管理會(huì)計(jì)工作的條件，由政府管理會(huì)計(jì)工作，這是與我國企業(yè)資金配置的基本方式相適應(yīng)的。

2.要繼續(xù)探索會(huì)計(jì)人員人事制度的改革模式。這是會(huì)計(jì)人員管理體制改革的核心問題，而問題的關(guān)鍵是要改變會(huì)計(jì)人員“雙重身份”的狀況。當(dāng)前，各地試行的會(huì)計(jì)委派制度是改革會(huì)計(jì)人員管理體制的有益嘗試。會(huì)計(jì)人員的委派制，能較好地解決會(huì)計(jì)人員“雙重身份”問題，并符合中紀(jì)委十五屆二次全會(huì)提出的“改革會(huì)計(jì)人員管理體制”精神。我國國有企事業(yè)單位法定代表人是政府委派的，需建立科學(xué)的治理機(jī)構(gòu)，而會(huì)計(jì)人員統(tǒng)管統(tǒng)派正是規(guī)范進(jìn)入市場的法人行為的強(qiáng)力制衡機(jī)制，它可以較好地解決會(huì)計(jì)人員“雙重身份”及財(cái)政部門對其執(zhí)法監(jiān)督難問題!在委派會(huì)計(jì)制度下，會(huì)計(jì)人員在多元利益主體（投資者“經(jīng)營者”債權(quán)人等）中不屬于任何一方，而是處于多元利益邊緣，實(shí)施特殊服務(wù)行為，肩負(fù)依法公正處理各方利益的使命，這種體制使會(huì)計(jì)人員不會(huì)偏向多元利益主體的任何一方。

（三）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理以適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展

加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員管理以適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新修訂的憲法規(guī)定，公有制在我國的各種經(jīng)濟(jì)成分中占主體地位，這是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的體現(xiàn)。會(huì)計(jì)工作作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)工作，在加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)管理及實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控中發(fā)揮著不可替代的作用。在公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的過程中，會(huì)計(jì)工作要對所有投資者負(fù)責(zé)，其中對國家資本金保全及增值增效更要負(fù)責(zé)。因此，政府部門對包括會(huì)計(jì)人員管理在內(nèi)的會(huì)計(jì)管理工作不能削弱，而要加強(qiáng)，這也是與現(xiàn)階段我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的。

（四）加大管理力度 嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度

首要的是審查任職資格。除了審查業(yè)務(wù)素質(zhì)之外，主要是審查財(cái)務(wù)人員與派駐單位領(lǐng)導(dǎo)之間是否存在需要回避的情形，防止會(huì)計(jì)不公的情形出現(xiàn)，消除會(huì)計(jì)人員和單位領(lǐng)導(dǎo)共同犯罪的隱患。設(shè)立與改革后的會(huì)計(jì)人員管理體制配套的獎(jiǎng)懲制度，并保證得切實(shí)的貫徹執(zhí)行。對依法律法規(guī)辦事的會(huì)計(jì)人員，對其成績應(yīng)給予肯定，并給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對于財(cái)務(wù)監(jiān)督有突出成績，并為國家挽回大量損失的會(huì)計(jì)人員，應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，并大力宣傳，鼓勵(lì)會(huì)計(jì)人員履行監(jiān)督職能，提高其依法辦事的積極性。對不履行監(jiān)督職能的，放縱企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的違法犯罪行為，造成國有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重后果的，應(yīng)嚴(yán)厲懲處。

（五）加強(qiáng)對會(huì)計(jì)工作的監(jiān)督

1.規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，能夠使會(huì)計(jì)人員相對獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。在以往的會(huì)計(jì)管理體制下，會(huì)計(jì)只對本單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，使會(huì)計(jì)人員的監(jiān)督權(quán)與會(huì)計(jì)工作的管理權(quán)出現(xiàn)“兩張皮”難以依法理財(cái)。做假賬、編假報(bào)表現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，影響政府宏觀決策。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，將會(huì)計(jì)人員的人事權(quán)、考核權(quán)、工資發(fā)放及業(yè)績評定權(quán)等從單位分 離出來，使會(huì)計(jì)人員能夠相對獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)；杜絕隨意查閱“修改”調(diào)整會(huì)計(jì)資料和會(huì)計(jì)數(shù)字等現(xiàn)象，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、合法性、準(zhǔn)確性和完整性。

2.完善會(huì)計(jì)人員的考核監(jiān)督體系，創(chuàng)新會(huì)計(jì)職業(yè)教育的培訓(xùn)形式。會(huì)計(jì)人員的自我約束十分重要。但是，由于崗位的特殊性，社會(huì)和單位也要加強(qiáng)對在崗人員的考核監(jiān)督。要定期檢查會(huì)計(jì)人員的履職情況，檢查他們的賬目是否清晰、相關(guān)票據(jù)是否齊全、是否存在違規(guī)情況；要建立一套系統(tǒng)完善的考核監(jiān)督體系，并以此作為他們職業(yè)晉升、待遇提高的主要依據(jù)。尤其，會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育的問題要予以高度關(guān)注。過去一段時(shí)期，會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育工作存在重形式、輕實(shí)質(zhì)的錯(cuò)誤傾向。因此，要強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員繼續(xù)學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制，將學(xué)習(xí)情況和個(gè)人發(fā)展結(jié)合起來，提高他們學(xué)習(xí)的主動(dòng)性與自覺性；要認(rèn)真選擇培訓(xùn)教材，針對高級、中級、初級人員的不同情況區(qū)別甄選；要規(guī)范會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)師資力量建設(shè)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與師資選擇的要求和標(biāo)準(zhǔn)必須細(xì)化；把好培訓(xùn)的考核關(guān)，根據(jù)需要什么培訓(xùn)什么，培訓(xùn)什么考核什么的原則，提高教育培訓(xùn)的實(shí)效性。只有真正把這些制度落到實(shí)處，會(huì)計(jì)管理工作才能繼續(xù)向前改革。

（六）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員職業(yè)道德建設(shè)

會(huì)計(jì)職業(yè)道德是從事會(huì)計(jì)這一職業(yè)的人員所必須具備的品德，它是會(huì)計(jì)人員在會(huì)計(jì)工作中正確處理會(huì)計(jì)事物的行為規(guī)范，是調(diào)整會(huì)計(jì)人員職權(quán)與職責(zé)之間相互關(guān)系的思想武器，對委派會(huì)計(jì)人員開展職業(yè)道德培訓(xùn)，使廣大委派會(huì)計(jì)人員不但懂得會(huì)計(jì)職業(yè)道德的要求，而且還要懂得如何加強(qiáng)會(huì)計(jì)職業(yè)道德修養(yǎng)。通過典型案例，以案說法，幫助會(huì)計(jì)人員提高職業(yè)道德水準(zhǔn)，逐步樹立會(huì)計(jì)人員遵守職業(yè)道德的風(fēng)尚。

五、結(jié)語

會(huì)計(jì)人員管理體制和工作組織的科學(xué)化建設(shè)必須緊緊圍繞企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制制度和會(huì)計(jì)法規(guī)。其宗旨是完善企業(yè)的管理水平，提高企業(yè)的經(jīng)營效率和效益。

在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得會(huì)計(jì)人員工作承擔(dān)更多的工作，這對于會(huì)計(jì)管理人員工作提出了更高的要求。為了實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)人員管理工作更好地發(fā)展，應(yīng)該對會(huì)計(jì)人員管理工作進(jìn)行改革，更好地維護(hù)國家利益。如果不能夠及時(shí)解決會(huì)計(jì)管理人員工作中的問題，就會(huì)直接影響到市場經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。我們必須認(rèn)識(shí)到會(huì)計(jì)人員管理工作對會(huì)計(jì)工作正常開展的重要性，不斷完善會(huì)計(jì)人員管理制度，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。參考文獻(xiàn)：

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