第一篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式。“小政府、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

一

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區(qū)級建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)。居民委員會是群眾自治性的居民組織，參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶至六百戶設(shè)一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置實現(xiàn)了全國統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰?！敝频矫駠鴷r期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說，國家通過機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現(xiàn)了對體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數(shù)沒有單位的城市居民。市區(qū)政府無法透過“單位”與這類居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會的作用就可以發(fā)揮了。可見，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個特點：一是街道和居委會的權(quán)力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會組織、社會動員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類職能部門還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對口單位實行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實施主要通過各職能部門，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計劃經(jīng)濟(jì)時代，“單位”就是一個小社會，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強的動員和管理社會的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對單位體制內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實施社會管理①。四是強化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會待遇，沒有單位的則處于城市社會的邊緣。由于個人在單位中的不同序列及單位在整個單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機會流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。

1980年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個體私營經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。社會的轉(zhuǎn)型對傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動用工制度和社會保障制度的改革逐步弱化了“單位”對職工的約束力，職工與單位之間的關(guān)系越來越松散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會待遇?，F(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來越少，職工越來越多的個人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會人”。二是社會組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個體私營企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營利性社會組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計，僅個體工商戶和私營企業(yè)就吸納了8300萬人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機會越來越多，農(nóng)村大量剩余勞動力也開始涌入城市，使得城市流動人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動人口都達(dá)到上百萬人。流動人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會轉(zhuǎn)移。單位辦社會的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會職能轉(zhuǎn)移出來，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會來辦理。“單位”的服務(wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來越多。為了解決就業(yè)及彌補財政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會治安、外來人口管理、社會救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居?！敖志邮莻€筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來愈強烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過去沒有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵念^等大事，促使他們越來越關(guān)注并渴望參與街居組織的決策過程。上述六個方面的變革表明，“單位”制度在社會轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)行相應(yīng)的變革。

二

面對社會形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日，民政部部長崔乃夫在談到基層政權(quán)建設(shè)工作時，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。1992年10月，中國基層政權(quán)建設(shè)研究會在杭州專門召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”。這樣，以開展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開。

進(jìn)入1990年代以后，隨著各項改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會在維護(hù)轄區(qū)社會治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實居民最低生活保障、營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地先后開展了社區(qū)建設(shè)試點工作。2000年11月19日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！弊源?，我國城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級政府、三級管理”的改革試點，以街道為核心推動社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個居委會調(diào)整為1277個具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會。1999年1月，民政部發(fā)布《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》，在全國各城區(qū)中選定26個社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗，有力地推動了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。

從近些年來各地開展社區(qū)建設(shè)的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國有經(jīng)營性單位和國家財政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機構(gòu)脫鉤，通過深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會，實行市場化管理。二是通過簡政放權(quán)，強化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對轄區(qū)內(nèi)的社會治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費隨事轉(zhuǎn)、財隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會有職、有權(quán)、有錢。三是組建社區(qū)居民委員會。這是新型城市基層社會管理體制的組織基礎(chǔ)。對原來的居委會按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會規(guī)模一般在1000戶至3000戶之間。原來從屬于各單位的家委會也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會的試點工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會，每年定期召開會議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項。居民已經(jīng)可以通過自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來。

向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國政府以人為本治理現(xiàn)代化國家的新理念，對于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對人的關(guān)懷，強調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來說，由過去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動或其工作單位的變更。實現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來說，由過去行政命令式的統(tǒng)治向強調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，單位具有很強的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關(guān)系也都按照行政命令模式運行。社區(qū)體制則強調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項措施的制定、實施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個重要特點。上海、北京等地都通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會議、居民議事會等法定性社區(qū)組織提供了活動平臺，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊、晨練隊、法制宣傳隊、秧歌隊等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動，對社區(qū)事務(wù)的處理“說三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時，受單位的束縛就會越來越少，也就為人力資源的合理流動打下了基礎(chǔ)。

三

推動城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢。許多城市開展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段。總體上說，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來源，絕大多數(shù)最具活力的社會成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強化的趨勢。

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)?！吧浦螌嶋H上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機構(gòu)的合法性危機。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，居委會是基層群眾性自治組織。但事實上，居委會自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會管理工作，并沒有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會、社區(qū)管理委員會等社區(qū)管理機構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過去的居委會沒有實質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財政撥款解決。在社區(qū)管理機構(gòu)看來，政府是老板，社區(qū)居民是管理對象。行政化了的社區(qū)管理機構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實際需求，就會事倍功半，費力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實情況是，居民參與普遍不足，參與機制很不完善。一方面，社區(qū)管理機構(gòu)提供的、供居民參與的事項極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運作，居民對參與的價值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機構(gòu)感到有必要了，就召集居民來開會、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會的社區(qū)，什么時候開、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機構(gòu)定，居民代表只有“聽”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機構(gòu)與居民之間的有效合作。

第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動。如果法律沒有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實施。由于制定時間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。比如對居委會結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒有得到很好的執(zhí)行。街道往往利用自己掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會“改造”為自己的“派出機關(guān)”，形成事實上的上下級關(guān)系。一些新興的社區(qū)組織，如物業(yè)管理、業(yè)主委員會、社區(qū)志愿者服務(wù)等與街道、居委會之間的關(guān)系，也缺少法律上的規(guī)范。由此引發(fā)的各類組織之間的權(quán)利糾紛時有發(fā)生，一定程度上影響了高效、協(xié)調(diào)的社區(qū)管理機制的形成。

第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運作。如果居民沒有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的問題是，政府部門的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對社區(qū)群眾自治組織、中介機構(gòu)、社會工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對介入社區(qū)發(fā)展的專業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[12]。另外，還存在著職權(quán)不足的問題。雖然各地在推行社區(qū)建設(shè)的過程中，也都按照重心下移、費隨事轉(zhuǎn)的原則開展了簡政放權(quán)工作，但效果并不理想。出于自身利益的考慮，許多條條上的實權(quán)部門并不情愿將權(quán)力下放給街道，建立“小政府、大社會”的城市基層管理新格局還有相當(dāng)一段路要走。由于職能轉(zhuǎn)變不到位、責(zé)權(quán)利不對等，街道的管理盡管門類齊全，但效率并不高。街道對社區(qū)權(quán)力的制度性侵蝕，又削弱了居委會的凝聚力和號召力，阻礙了社區(qū)自治的正常發(fā)展。

妥善解決上述問題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開展城市社區(qū)建設(shè)的過程中，應(yīng)著重從如下幾個方面入手：

一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會組織法》，盡快制定《物業(yè)管理條例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會組織法》應(yīng)吸收近些年來各地在推行社區(qū)建設(shè)過程中創(chuàng)造的經(jīng)驗和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實需求相適應(yīng)。在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺之前，各地應(yīng)從實際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動。

二是深化街道體制改革。重點是以“小政府、大社會”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動非政府組織開展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動，使其專致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。尤其要徹底擯除街道隨意向居委會下派任務(wù)的制度根源，使街道與居委會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系落到實處。

三是推動居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時，居民的生活重心自然就會轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。由于“單位”體制改革的不徹底，使得許多職工與單位之間的利益關(guān)系仍然非常緊密，這在黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為明顯。這就要求我們必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，進(jìn)一步將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，降低職工與單位之間的依存度，使居民除工作之外的其它利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)。

四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺。參與沖動的強弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺，使居民的參與沖動能夠有機會釋放出來。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺應(yīng)以居民代表會議、居民議事會、戶代表會議等法定性平臺為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊、秧歌隊等非法性平臺為輔。

五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和依托，社區(qū)自治應(yīng)走制度化之路，逐步健全和落實民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，使社區(qū)居民切實享有對社區(qū)自治組織的選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及對社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實施情況、存在問題等都要及時向居民公布，便于居民監(jiān)督。

六是建立一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊伍。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基層社區(qū)的需求也逐步向多元化邁進(jìn)。過去那種以退休老人為主體的居委會成員結(jié)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前的社區(qū)需求。因此，應(yīng)將社區(qū)工作者及相關(guān)的社區(qū)專業(yè)工作，納入正規(guī)的職業(yè)范圍，促進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)范化，吸引更多的高素質(zhì)人才投身城市基層社區(qū)管理。同時要加強社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊伍。

第二篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式?！靶≌?、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

一

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區(qū)級建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)。居民委員會是群眾自治性的居民組織，參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶至六百戶設(shè)一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置實現(xiàn)了全國統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰?！敝频健珪r期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基矗街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說，國家通過機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現(xiàn)了對體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數(shù)沒有單位的城市居民。市區(qū)政府無法透過“單位”與這類居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會的作用就可以發(fā)揮了?？梢姡c計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充[3]（p121－124）。

改革前的城市基層管理體制有這樣幾個特點：一是街道和居委會的權(quán)力很小，功能有限。除了國家主要通過“單位”傳達(dá)各類城市管理信息，進(jìn)行社會組織、社會動員和資源分配，街居自身處于邊緣性地位外，區(qū)政府各類職能部門還在街道設(shè)立了相應(yīng)的對口單位實行所謂的“條條”管理，于是“區(qū)政府政策實施主要通過各職能部門，然后再由各局傳達(dá)到街道各所，街道辦事處只是做一些輔助性工作，比如宣傳和動員，以及隨同稅務(wù)人員和工商人員進(jìn)行檢查等。[4]”盡管在改革前的二十多年中街居組織的職能有所擴(kuò)張，機構(gòu)也不斷膨脹，功能的虛擬性有所改觀[5]（p29－34），但其邊緣性地位始終沒有改變。即使創(chuàng)辦托兒所（幼兒園）、副食品經(jīng)營網(wǎng)點、組織生產(chǎn)經(jīng)營活動、開展有限度的社會保障等，也都是以為“單位”外居民提供服務(wù)為主，并不侵入傳統(tǒng)的“單位”內(nèi)居民原有的利益圈。二是“單位”承擔(dān)了過多的社會和服務(wù)職能，起到了“把市民組織起來”的作用，壓縮了社會權(quán)力的存在空間。在“低工資、高就業(yè)率”的計劃經(jīng)濟(jì)時代，“單位”就是一個小社會，為居民及其家屬提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母鞣N生活服務(wù)。源于軍事供給制的“單位”制度承擔(dān)的不僅是經(jīng)濟(jì)職能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服務(wù)等職能，這種復(fù)合功能特征使它具備了超強的動員和管理社會的能力，從而把街居組織的城市管理職能壓縮在數(shù)量極少的無單位居民范圍內(nèi)。三是造成居民工作空間與居住空間的區(qū)域分離。對單位體制內(nèi)的城市居民來說，“單位”就是其福利共同體，按照國家政策和規(guī)定負(fù)責(zé)為其分配工資、福利及各種政治、社會資源，大到就業(yè)、升遷，小到結(jié)婚、吵架，“有事找單位”，與居住地的基層組織沒有太多關(guān)系。街居組織由于無法介入居民生活，不可能有效實施社會管理①。四是強化了居民的身份特征。在“單位”與街居組織的二元管理體制之下，城市居民被劃分為兩種類型，具有不同的身份特征。有單位的可以根據(jù)單位性質(zhì)享受相應(yīng)的政治、福利和社會待遇，沒有單位的則處于城市社會的邊緣。由于個人在單位中的不同序列及單位在整個單位體系中的不同序列，使得具有不同單位身份的居民擁有不同的社會感受。單位的封閉性特征則使單位外人員很難有機會流入單位內(nèi)，單位與單位之間的成員流動也大都借助“關(guān)系”等非正式資源。

1980年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，個體私營經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，城市社會發(fā)生了根本性變革。社會的轉(zhuǎn)型對傳統(tǒng)的二元城市基層管理體制構(gòu)成了挑戰(zhàn)。一是“單位人”向“社會人”的迅速轉(zhuǎn)化。勞動用工制度和社會保障制度的改革逐步弱化了“單位”對職工的約束力，職工與單

位之間的關(guān)系越來越松散，大量“單位人”開始向單位外流失。過去，“單位”可以決定職工的政治、福利甚至社會待遇。現(xiàn)在除工作外，職工需要向“單位”尋求幫助的內(nèi)容越來越少，職工越來越多的個人隱私可以不必在“單位”內(nèi)坦承。另外，大批國有企業(yè)的破產(chǎn)或準(zhǔn)破產(chǎn)以及職工“下崗”也迫使“單位人”喪失單位依托，迅速轉(zhuǎn)化為“社會人”。二是社會組織的多樣化特征日益明顯。除傳統(tǒng)的行政事業(yè)單位外，出現(xiàn)了大量不具備“單位”體制特征的組織。比如三資企業(yè)、個體私營企業(yè)、民辦非企業(yè)組織，非營利性社會組織等。據(jù)1999年的統(tǒng)計，僅個體工商戶和私營企業(yè)就吸納了8300萬人就業(yè)，占總就業(yè)人口的12％[6]。三是流動人口不斷增加。由于人力資源配置方式的變革和城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)的打破，城市居民選擇的機會越來越多，農(nóng)村大量剩余勞動力也開始涌入城市，使得城市流動人口空前增加。目前北京、上海、廣州等市的流動人口都達(dá)到上百萬人。流動人口顯然無法納入“單位”體制中管理。四是“單位”職能開始向社會轉(zhuǎn)移。單位辦社會的后果是制造了大量的后勤服務(wù)人員，工作效率奇低。歷次政府機構(gòu)改革、高校后勤管理改革以及企業(yè)管理體制改革等的目標(biāo)就是把“單位”承擔(dān)的社會職能轉(zhuǎn)移出來，使“單位”只從事自己的本業(yè)，其余的交由社會來辦理?！皢挝弧钡姆?wù)功能、福利功能、保障功能以及政治宣傳功能正在弱化，居民與“單位”之間的關(guān)系正在向純粹的雇傭關(guān)系發(fā)展。五是城市基層管理的內(nèi)容越來越多。為了解決就業(yè)及彌補財政的不足，街居創(chuàng)辦了大量經(jīng)營性組織，其經(jīng)濟(jì)職能迅速膨脹，街辦經(jīng)濟(jì)、居辦經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。城建、市容、社會治安、外來人口管理、社會救濟(jì)金發(fā)放、再就業(yè)培訓(xùn)等過去聞所未聞的工作統(tǒng)統(tǒng)壓向街居?！敖志邮莻€筐，什么都能裝”就是最形象的描述。六是居民的社區(qū)參與要求愈來愈強烈。包括福利分房制度在內(nèi)的社會保障體制改革密切了居民與居住地之間的利益關(guān)系。過去沒有人關(guān)心的治安、綠化、衛(wèi)生、違章建筑等成了居民們?nèi)巳诵南抵念^等大事，促使他們越來越關(guān)注并渴望參與街居組織的決策過程。上述六個方面的變革表明，“單位”制度在社會轉(zhuǎn)型的大背景下正在走向衰落，其整合社會的組織功能不僅日益弱化，而且不可避免地最終要走向瓦解。因此，以“單位”組織為主體，以街居組織為輔助的城市二元基層管理體制也必須適應(yīng)新形勢，進(jìn)行相應(yīng)的變革。

二

面對社會形勢的迅猛變化，民政部門從承接企事業(yè)單位轉(zhuǎn)移社會服務(wù)項目的需要出發(fā)，提出了“社區(qū)服務(wù)”的概念。1987年9月民政部在武漢召開全國城市社區(qū)服務(wù)工作座談會，對社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，明確了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。1991年5月31日，民政部部長崔乃夫在談到基層政權(quán)建設(shè)工作時，明確提出推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的要求。1992年10月，中國基層政權(quán)建設(shè)研究會在杭州專門召開了“全國城市社區(qū)建設(shè)理論研討會”。這樣，以開展社區(qū)建設(shè)為標(biāo)志，城市基層管理體制改革的序幕徐徐拉開。

進(jìn)入1990年代以后，隨著各項改革事業(yè)的逐步深入，城市基層基礎(chǔ)工作引起了社會各界的廣泛關(guān)注。一方面，如前所述，附著在“單位”身上的政治、社會、教育、保障等功能迅速剝離，單位組織的整合作用不斷降低；另一方面，街道辦事處、居委會在維護(hù)轄區(qū)社會治安、引導(dǎo)下崗工人再就業(yè)、落實居民最低生活保障、營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。社區(qū)，正在形成城市社會管理的微觀重心。上海、石家莊、青島、沈陽、武漢等地先后開展了社區(qū)建設(shè)試點工作。

2000年11月19日，中共中央辦公廳、xx辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，明確提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展?！弊源?，我國城市基層管理體制進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時期。

上海市在探索新型城市基層管理體制方面起步較早，1995年就開始了“兩級政府、三級管理”的改革試點，以街道為核心推動社區(qū)建設(shè)，通過調(diào)整“條塊”關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府職能、下放管理權(quán)限，促進(jìn)城市管理重心的下移[7]（p28－36）。沈陽市則從構(gòu)建新型社區(qū)組織體系入手，按照有利于實施管理、有利于資源配置、有利于提高工作效率的原則，將全市2700多個居委會調(diào)整為1277個具有不同功能特征的社區(qū)居民委員會。1999年1月，民政部發(fā)布《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作實施方案》，在全國各城區(qū)中選定26個社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)進(jìn)行全面的城市基層管理體制改革試驗，有力地推動了社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。目前，大部分城市的社區(qū)規(guī)模調(diào)整工作已經(jīng)基本完成，社區(qū)黨組織和社區(qū)居民委員會也已逐步建立健全，新的社區(qū)管理體制已初步形成。

從近些年來各地開展社區(qū)建設(shè)的情況來看，我國城市基層管理體制改革的方向是從單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是進(jìn)一步弱化單位的復(fù)合功能。主要是指國有經(jīng)營性單位和國家財政供養(yǎng)單位繼續(xù)分離辦社會的職能，逐步與所辦的幼兒園、食堂、學(xué)校、醫(yī)院以及其他服務(wù)性機構(gòu)脫鉤，通過深化住房制度改革、醫(yī)療保障體系改革和養(yǎng)老保險制度改革等把單位的后勤保障逐步推向社會，實行市場化管理。二是通過簡政放權(quán)，強化街居職權(quán)。按照有關(guān)法律、法規(guī)或者區(qū)政府的授權(quán)，街道辦事處享有或者擴(kuò)張了綜合協(xié)調(diào)權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處置權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)等，從而能夠行使相應(yīng)的政府管理職能，對轄區(qū)內(nèi)的社會治安、市容市貌、便民服務(wù)、精神文明建設(shè)、街區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有效的管理。武漢市江漢區(qū)按照費隨事轉(zhuǎn)、財隨責(zé)走，責(zé)、權(quán)、利相配套的原則，把職權(quán)和工作重心下沉到社區(qū)，使社區(qū)居委會有職、有權(quán)、有錢。三是組建社區(qū)居民委員會。這是新型城市基層社會管理體制的組織基矗對原來的居委會按照居民居住的自然地緣關(guān)系、社區(qū)資源配置、適度的管轄人口和人們的心理認(rèn)同等原則進(jìn)行重組，以適應(yīng)功能擴(kuò)張、人口居住密集度增加以及管理手段現(xiàn)代化的客觀情況。調(diào)整后的社區(qū)居委會規(guī)模一般在1000戶至30

00戶之間。原來從屬于各單位的家委會也一并轉(zhuǎn)制為社區(qū)居委會。四是加大居民社區(qū)參與力度。居民參與社區(qū)事務(wù)是社區(qū)建設(shè)得以健康發(fā)展的動力源泉和根本保證。目前的居民社區(qū)參與正呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，參與渠道有所拓寬，參與的形式和內(nèi)容也得到了前所未有的擴(kuò)展。除了三年一次的居民委員會選舉外，日常議事和決策的參與制度也有所完善。北京、上海等地都開展了居民直接選舉居委會的試點工作，并準(zhǔn)備大面積推廣。沈陽、武漢等地在社區(qū)內(nèi)普遍建立了由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成的社區(qū)成員代表大會，每年定期召開會議，討論決定社區(qū)內(nèi)的重要事項。居民已經(jīng)可以通過自己的代表參與到社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)的決策中來。

向街居社區(qū)主導(dǎo)型體制轉(zhuǎn)型反映了我國政府以人為本治理現(xiàn)代化國家的新理念，對于當(dāng)代城市基層管理具有非常重要的意義。這種體制關(guān)注的不是基于行政區(qū)域劃分后的控制，而是對人的關(guān)懷，強調(diào)的是與居民生活環(huán)境息息相關(guān)的日常事務(wù)。從管理目的來說，由過去的控制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。單位體制限制人口流動，固化了職工與單位之間的關(guān)系，強調(diào)資源在單位內(nèi)部的相對公平的分配。通過政府－單位－資源分配－職工實現(xiàn)城市管理的目標(biāo)。社區(qū)體制則以服務(wù)為核心，強調(diào)合理配置社區(qū)資源，大力發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力為社區(qū)居民營造管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的人文居住環(huán)境，并不關(guān)注居民流動或其工作單位的變更。實現(xiàn)城市管理的鏈條是政府－社區(qū)－居民。從管理形式來說，由過去行政命令式的統(tǒng)治向強調(diào)居民參與的治理轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，單位具有很強的行政功能。政府與單位之間、單位與職工之間都是服從與被服從的行政命令關(guān)系。市區(qū)政府、街道辦事處和居委會之間的互動關(guān)系也都按照行政命令模式運行。社區(qū)體制則強調(diào)透明、回應(yīng)與參與，要求社區(qū)事務(wù)的處理、各項措施的制定、實施必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與，與居民的要求相適應(yīng)，從而拓寬了政府與居民之間的對話渠道，從根本上改變了城市基層管理的方式。以小政府、大社會為導(dǎo)向下放權(quán)力是街居社區(qū)體制的一個重要特點。上海、北京等地都通過授權(quán)、委托等方式下放部分管理權(quán)，賦予街道辦事處更多的權(quán)限[8]，街道也同樣向社區(qū)居委會下放權(quán)力。政府權(quán)力的回縮為社區(qū)組織的發(fā)展釋放了更多的權(quán)力空間，不僅為居民代表會議、居民議事會等法定性社區(qū)組織提供了活動平臺，而且促進(jìn)了社區(qū)志愿者服務(wù)隊、晨練隊、法制宣傳隊、秧歌隊等非法定社區(qū)組織的發(fā)展。街居社區(qū)體制從根本上改變了居民與社區(qū)之間的關(guān)系。社區(qū)不總是為了“管”居民，居民也不再“躲”社區(qū)。社區(qū)成了居民實現(xiàn)利益訴求的必備通道，居民愿意為社區(qū)發(fā)展出策獻(xiàn)力。當(dāng)居民與社區(qū)之間建立起緊密的利益關(guān)系，生活的重心從單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)，能夠通過參與各種法定性或非法定性社區(qū)組織的活動，對社區(qū)事務(wù)的處理“說三道四”，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益時，受單位的束縛就會越來越少，也就為人力資源的合理流動打下了基矗

三

推動城市基層管理體制轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性工作是開展社區(qū)建設(shè)。盡管目前全國的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢。許多城市開展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段?？傮w上說，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來源，絕大多數(shù)最具活力的社會成員仍然集中于各種各樣的單位之中[5]（p199）。但不容忽視的是，隨著各項改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強化的趨勢。

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)?！吧浦螌嶋H上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。[9]（p326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[10]。對照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個基本要素[11]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機構(gòu)的合法性危機。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒有直接關(guān)系。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，居委會是基層群眾性自治組織。但事實上，居委會自誕生之日起就一直在按照街道辦事處的指令開展基層社會管理工作，并沒有被居民體認(rèn)為“自己的組織”。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會、社區(qū)管理委員會等社區(qū)管理機構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過去的居委會沒有實質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財政撥款解決。在社區(qū)管理機構(gòu)看來，政府是老板，社區(qū)居民是管理對象。行政化了的社區(qū)管理機構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實際需求，就會事倍功半，費力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實情況是，居民參與普遍不足，參與機制很不完善。一方面，社區(qū)管理機構(gòu)提供的、供居民參與的事項極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運作，居民對參與的價值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機構(gòu)感到有必要了，就召集居民來開會、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會的社區(qū)，什么時候開、討論什

強社區(qū)工作的學(xué)歷教育、職業(yè)教育、在職培訓(xùn)和崗前培訓(xùn)，盡快造就一支專業(yè)的社區(qū)工作者隊伍。

第三篇：我國城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式?！靶≌?、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

一

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度，對大城市的區(qū)級建制進(jìn)行合并重組，形成市、區(qū)兩級政府。區(qū)之下的基層管理體制在1954年之前有三種類型：一是設(shè)街道人民政府，如武漢、大連；二是設(shè)街道辦事處，作為區(qū)政府派出機構(gòu)，如上海、天津；三是不專設(shè)機構(gòu)，只在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)居民的有關(guān)工作，如北京、重慶。街之下均不設(shè)政府組織，由居民在政府指導(dǎo)下自行組織居民委員會、防護(hù)組、防盜組或者居民組等[1]（p188－192）。1954年12月31日全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，統(tǒng)一規(guī)定：十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；十萬人以下五萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如果工作確實需要，也可以設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機關(guān)。居民委員會是群眾自治性的居民組織，參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般每一百戶至六百戶設(shè)一個居委會，由各居民小組推選的委員7－17人組成。企業(yè)職工居住集中的住宅區(qū)或者較大的集體宿舍，可以設(shè)立職工家屬委員會兼任居委會的工作。這樣，街居兩級組織的名稱、性質(zhì)、任務(wù)和機構(gòu)設(shè)置實現(xiàn)了全國統(tǒng)一。自此，街道辦事處和居民委員會作為城市基層管理體制的組織載體，正式進(jìn)入國家政治制度的視野。

從封建社會的“什伍”制、“鄰?！敝频矫駠鴷r期的“保甲”制，我國傳統(tǒng)的社會管理思想都是以對居民個人的控制為基礎(chǔ)。街、居體制建立的初衷也秉承了這一思路。1953年6月8日彭真在中央的報告中寫道：“由于我們現(xiàn)在的工業(yè)還很不發(fā)達(dá)，同時還處在向社會主義過渡的新民主主義社會階段，即使在現(xiàn)在工業(yè)較發(fā)達(dá)的城市中，仍有很多不屬于工廠、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)的無組織的街道居民，這種人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。為了把街道居民逐步加以組織并逐漸使之就業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)，為了減輕現(xiàn)在區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，在很多城市中除建立居民委員會外，還需要設(shè)立市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)，我們的意見是設(shè)立街道辦事處。[2]（p241）”這就是說，國家通過機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)等行政化色彩濃厚、功能無限放大的“單位”實現(xiàn)了對體制內(nèi)居民的控制，還需要設(shè)立街道辦事處和居民委員會管理那些沒有正式“單位”的體制外的城市居民。因此，改革前的城市基層管理體制事實上是由兩部分組成：一是包括黨政機關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)在內(nèi)的黨政單位、企業(yè)單位和事業(yè)單位等。它吸納了我國城市居民的絕大多數(shù)，是城市居民的基本組織形式。二是街道辦事處和居委會。他們的管理對象是極少數(shù)沒有單位的城市居民。市區(qū)政府無法透過“單位”與這類居民發(fā)生關(guān)系，街道辦事處和居委會的作用就可以發(fā)揮了。可見，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，“單位”在整合城市社會、行使城市管理職能上發(fā)揮的是主體作用，街居組織只是必要的輔助和補充

第四篇：城市基層管理體制轉(zhuǎn)型

二十世紀(jì)八十年代以來，我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程突飛猛進(jìn)。不同經(jīng)濟(jì)成分的快速發(fā)展、城市人口的大量增加、社會階層的不斷分化以及國有大中型企業(yè)的改制等，促使城市居民逐步突破了傳統(tǒng)單位體制的局限與束縛，開始尋求不同的社會組織形式和社會活動方式?！靶≌?、大社會”的行政管理改革思路要求政府和企業(yè)將大量的社會和服務(wù)職能剝離出來，交由社會或者市場來承擔(dān)。因此，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、符合現(xiàn)代公共管理理念的新型城市基層管理體制已成為時代之需。

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