第一篇：人事檔案管理機制的現(xiàn)狀與建議

人事檔案管理機制的現(xiàn)狀與建議

[摘 要]在社會主義市場經(jīng)濟條件下，隨著政治、經(jīng)濟體制的改革和用人制度的變化，人事檔案工作面臨著新的形勢和任務，既有現(xiàn)實困難，又有發(fā)展機遇。因此，如何在新的歷史條件下正確的分析審視人事檔案管理機制存在的?r值和問題，抓住發(fā)展機遇，改革現(xiàn)有的工作體系，以適應現(xiàn)代社會的進步與發(fā)展，充分發(fā)揮人事檔案工作的作用，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設服務，是擺在人事檔案工作者面前的重要課題。

[關(guān)鍵詞]人事檔案 管理機制 建議

中圖分類號：S132 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2018）29-0343-01

1.人事檔案管理機制的現(xiàn)狀

我國的現(xiàn)行干部人事檔案工作，誕生于戰(zhàn)爭時期，成長于計劃經(jīng)濟的年代，一直沿用以“計劃管理”為核心的規(guī)章制度，承襲了手工管理的方式。傳統(tǒng)的人事檔案管理所體現(xiàn)的是一種在組織人事主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導下，按照分級管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一方法的管理原則，采取內(nèi)外有別、檔隨人走、不對相對人公開，嚴格界定單位建檔資格、管理資格及組織使用等管理方式實現(xiàn)的封閉式管理機制。這種管理機制通過目前社會轉(zhuǎn)型期人事檔案管理實踐的驗證，已經(jīng)暴露出種種問題，嚴重損害了人事檔案的社會聲譽，并對人事檔案的生存和發(fā)展產(chǎn)生了嚴重影響。

2.人事檔案機制狀況的分析

2.1 服務功能不健全，阻礙了人事檔案工作的發(fā)展。由于人事檔案工作一直從屬于組織人事工作，其服務職能被管理職能所掩蓋，從而造成服務方向不清晰、服務職能不明確。再者是服務手段落后。

在信息化社會里，人事檔案工作的技術(shù)手段遠遠落后于現(xiàn)代社會，高科技在人事檔案工作中的推廣和應用力度不大，工作效率不高。很多組織的人事檔案仍舊延續(xù)紙質(zhì)化的老路，員工填寫好履歷表，提交了相關(guān)證明材料之后，就此放進檔案盒鎖進柜子里，不到必要時期，任何信息都無法查找。電子化人事檔案的普及率低，即使存在電子檔案，也僅僅停留在性別、年齡、政治面貌等基本信息的記錄上，缺乏系統(tǒng)管理與操作，電子數(shù)據(jù)丟失情況極為嚴重。

2.2 人事檔案管理方式的改變使人事檔案職能弱化，難以適應實際工作的需要。檔案館代管人事檔案后，檔案的管理方式產(chǎn)生了變化。遵循黨管干部原則，人事檔案的具體事務由檔案館負責，但業(yè)務上要接受組織人事部門的領(lǐng)導。即檔案館僅負責材料的接收、整理、歸檔和利用等具體工作，而檔案的轉(zhuǎn)遞、查借閱人員的確定、材料的真實性等方面由組織人事部門指導和審核確定并提供。從國家人事檔案管理體制來說，國家中組部負責對地方組織部門的人事檔案工作進行業(yè)務指導，組織部門領(lǐng)會上級精神后，傳達給檔案館，最后由檔案館組織落實、具體實施。這樣的管理方式存在著職能上的交叉，既不利于使上級的精神得到盡快落實，也易使組織人事部門對檔案的管理職能產(chǎn)生弱化，令檔案人員工作起來十分被動。

3.對加強現(xiàn)行人事檔案管理機制的幾點建議

3.1 明確用人單位建檔和管檔機制。傳統(tǒng)的人事檔案管理規(guī)定在實踐中已經(jīng)被突破。這其實也反映了一種需要，因為無論單位大小，都存在著利用人事檔案的問題，得通過制度規(guī)定來強制要求它們把記錄和反映其工作人員人事數(shù)據(jù)和信息的人事檔案，集中到某一層級以上的組織人事部門集中管理，很顯然會影響用人單位的查找利用和信息開發(fā)。檔案應該保存在最有利于其價值實現(xiàn)的地方。另外，我們也可以看到，傳統(tǒng)的人事檔案管理制度規(guī)定已經(jīng)暴露出其機制方面的“僵硬性”，已經(jīng)不能適應現(xiàn)代企業(yè)，特別是民辦、獨資、合資等新企業(yè)人力資源管理的客觀需要了。

因此，我國單位層面的人事檔案管理機制應該是：誰建誰管，實現(xiàn)建檔權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)三種權(quán)利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。不能人為地通過不合理、不合規(guī)律要求的制度規(guī)定，來把一部分單位的人事檔案管理權(quán)和使用權(quán)剝離出去，使人事檔案繼續(xù)扮演“控制人”的角色。

3.2 建立體現(xiàn)社會公平原則的無償管理、有償服務機制。以往的人事檔案管理改革的一個敗筆之舉就是實行“體制外社會流動人員”的人事檔案管理收費制度，這種管理機制的實踐結(jié)果，嚴重挑戰(zhàn)了社會公平原則，也損害了廣大“體制外”人員的利益，是傳統(tǒng)的組織控制、單位控制型的人事檔案管理體制的延續(xù)。實行這種管理制度的思想慣性可以描述為：你不是要脫離單位嗎，那好你就得增加成本付出；你不服從我的制度安排，你就不能得到我所提供的人事檔案信息服務。所以，就這種所謂人事檔案管理改革的實質(zhì)來說，依然是傳統(tǒng)的控制人思想和做法的延續(xù)，并不符合黨和國家管理人才合理流動，發(fā)揮人才社會作用的大政方針，是人事檔案所有權(quán)人的一種強制性的“索取”行為。

3.3 建立相對人有效參與和監(jiān)督機制。更新人事檔案的管理機制，讓人事檔案回歸其本來的人力資源管理工具意義上來，是我們必須予以正視的一個現(xiàn)實問題。舊的人事檔案建檔機制、管理機制和使用機制不改變，將會使人事檔案的生存前途渺茫。因此，放開人事檔案的建檔權(quán)和管理權(quán)及使用權(quán)，形成一種相對人參與和監(jiān)督的新的管理機制，不僅可以使相對人享有必要的民主權(quán)利、保障相對人的合法權(quán)益，而且可以使各個用人單位所建立的人事檔案的質(zhì)量得到有效提高。讓相對人參與和監(jiān)督人事檔案的管理工作，必須在制度層面首先賦予相對人以知情權(quán)，建立對相對人相對公開透明的人事檔案管理制度。所以，人事檔案管理制度變革是基礎，人事檔案管理機制改變是制度得以順利施行的必要保障。可以說，沒有相對人有效參與和監(jiān)督的人事檔案管理制度變革，只是一種“換湯不換藥”的做法，根本無法改變我國人事檔案管理所面臨的“危機”和挑戰(zhàn)。

4.改革現(xiàn)行的人事檔案管理機制，已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗Α叭耸聶n案”無用論觀念和思想的必行之舉。為此，我們應該在體制、政策、制度改革的前提下，進一步完善我國的人事檔案管理機制，使之能夠符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會政治體制改革的需要，使之能夠體現(xiàn)黨和國家的新時期人才管理和使用新方針、新政策的價值取向。

第二篇：農(nóng)民收入現(xiàn)狀與建議

我省農(nóng)民收入的現(xiàn)狀和建議

XXX

（XXX學院，XXX級，XXX，XXXX）摘要：本文是針對我省農(nóng)民收入的現(xiàn)狀調(diào)查與建議

關(guān)鍵詞：我省 農(nóng)民收入 現(xiàn)狀與建議

加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的首要問題和中心任務，也是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作的出發(fā)點和落腳點。隨著WTO的加入，農(nóng)民增收緩慢已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活改善和農(nóng)村社會穩(wěn)定的主要因素。究竟農(nóng)民收入現(xiàn)狀如何，影響農(nóng)民收入增長的癥結(jié)何在?

一、農(nóng)民收入現(xiàn)狀

近幾年來，市委、市政府認真貫徹黨的十五大、十五屆五中全會精神和江澤民同志“三個代表”重要思想，堅持以增加農(nóng)民收入為目標，以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，采取得力措施，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟確保了農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。

1、農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)持續(xù)下跌。

隨著農(nóng)產(chǎn)品供給能力的大幅度提高，農(nóng)產(chǎn)品供求由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場，造成農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性過剩，價格持續(xù)走低，出理農(nóng)產(chǎn)品賣難、增產(chǎn)不增收，甚至增產(chǎn)減收的現(xiàn)象，造成農(nóng)業(yè)對農(nóng)民收入增長的貢獻逐年減少，直接影響農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)收入。

2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本連年上升。

由于我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制制度，隨之出現(xiàn)了一家一戶分散經(jīng)營模式。這種模式制約了規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)，在一定程度上限制了先進農(nóng)業(yè)科技成果和現(xiàn)代勞動手段的推廣應用，導致土地生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率降低，很多農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)費用居高不下，農(nóng)業(yè)平均利潤率連年下跌，造成了農(nóng)民“增投不增收”、“增產(chǎn)不增收”，嚴重影響了農(nóng)民收入的提高。據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，1997—2001年，全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總費用支出由103.8億元增加到149.8億元，年均增長速度為11.1%。而同期我市農(nóng)民收入年均增長幅度為9.8%，費用增幅遠遠高于農(nóng)民收入增幅。僅以小麥為例，據(jù)調(diào)查來看，2001年小麥畝產(chǎn)成本255.03元，較上年增加8.8%，較1999年增加13.2%。分項來看，2001年小麥畝（畝產(chǎn)400公斤）費用188元，比上年增長4.8%，其中種子、農(nóng)藥、化肥、排灌、收耕費分別為15元、5元、80元、25元和63元，分別比上年增加10.2%、32.3%、27%、20%和53.8%。

3、小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。

改革開放以來，市委，市政府加愉小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐，使我市小城鎮(zhèn)建設具規(guī)模，已成為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，1978——2001年，全市人口城鎮(zhèn)化率從13.4%上升到30.3%，有近一半的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被城鎮(zhèn)吸納。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展仍滯后于工業(yè)化的非農(nóng)化，小城鎮(zhèn)發(fā)展仍顯緩慢和滯后。小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后使得對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的吸吶能力不足，影響了農(nóng)業(yè)收入的提高。通過調(diào)查來看，農(nóng)民增收困難，一個很重要的原因是農(nóng)民太多，農(nóng)村富余勞動力多。

4.農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展速度緩慢

目前，我縣農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展速度緩慢，總量較少，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足一個合作組織，農(nóng)民入會率低，會員數(shù)是不足農(nóng)戶總數(shù)的3%，內(nèi)部組織程度不緊密，運行質(zhì)量不高，究其原因，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）思想認識不到位。相當數(shù)量的農(nóng)民對新型農(nóng)民合作組織的作用了解不夠，缺乏合作的基礎和參與的熱情。有些會員思想認識不到位，市場紅火時，他們把產(chǎn)品私下賣掉，不找合作組織，而市場疲軟時，他們又把產(chǎn)品推給合作組織，對市場風險和后續(xù)發(fā)展考慮不充分。由于我縣人多地少，家庭經(jīng)營規(guī)模小，大部分農(nóng)戶依托于一家一戶的分散經(jīng)營，合作觀念較為淡薄，合作意識不強。

（二）合作基礎不扎實。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展的基礎，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展至關(guān)重要。目前,我縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)能力還不是太強,規(guī)?；a(chǎn)、基地化生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量積累不足，農(nóng)民合作的內(nèi)容單調(diào)，效果不明顯，物質(zhì)基礎不牢靠。

（三）內(nèi)部管理不完善。從目前農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的運行情況來看，大部分合作組織管理機制不健全，章程不規(guī)范，活動交流的次數(shù)、時間、規(guī)模、質(zhì)量亟待提高。

（四）保障乏力。專業(yè)合作組織的設立、運行及管理，目前保障體系不健全。各級政府雖然都在積極鼓勵發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，但究其如何抓、如何管、有哪些優(yōu)惠政策，都沒有明確的規(guī)定。

二：針對現(xiàn)狀建議

大力實施農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，切實提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。標準化生產(chǎn)是產(chǎn)品市場競爭力的椖，是產(chǎn)品進入市場，實農(nóng)民增收的“身份證”和“通行證”。要提高我市農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力，就必須大力實施農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。為此建議，一要通過舉辦知識講座、輿論宣傳等各種形式，重點加強對各類經(jīng)營大戶、科技帶動戶和龍頭企業(yè)廠長經(jīng)理農(nóng)業(yè)標準化知識的培訓和普及，大力開展“無農(nóng)藥殘留放心農(nóng)產(chǎn)品”活動，進一步強化廣大農(nóng)村干部、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員和廣大農(nóng)民的標準化意識，提高廣大農(nóng)民按照標準進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的覺悟，真正做到生產(chǎn)者按標準生產(chǎn)，經(jīng)營者誠信經(jīng)營，消費者放心消費。二要加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準的制定。建議有關(guān)部門組織部分專家，按照上級的要求，盡快制定完善符合我市實際的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準及生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，步建立起從種苗繁育、生產(chǎn)管理到食品加工各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全監(jiān)測點，開展農(nóng)產(chǎn)品不準進入市場，不準進入加工廠。建議市委、市政府要出臺有關(guān)文件，對不合標準的化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料不準進入我市，真正從源頭抓好，全面推進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標準化，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。

一、是加大宣傳，提高認識。加強輿論引導，使廣大農(nóng)民充分認識到興辦農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的好處，鼓勵參與、支持發(fā)展，為合作經(jīng)濟組織的發(fā)展奠定群眾基礎。

二、是堅持原則，加大扶持。堅持“民辦、民管、民營、民利”的原則，制定有效的政策措施，特別是在稅收、信貸、水、電、地等方面給予優(yōu)惠。

三、是加強領(lǐng)導，規(guī)范發(fā)展。農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理部門要發(fā)揮管理協(xié)調(diào)作用，對已建立和籌建的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，要幫助其完善章程及內(nèi)部管理制度，促使其在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)健康發(fā)展。

第三篇：論我國危機管理機制的現(xiàn)狀與完善

論我國危機管理機制的現(xiàn)狀與完善

摘 要：改革的深入和持續(xù)給國內(nèi)各領(lǐng)域帶來了機遇，也帶來了動蕩和潛在的危機。社會結(jié)構(gòu)的逐步分化，利益和權(quán)力的重新分配，在整個社會人群中形成了眾多不穩(wěn)定因素。轉(zhuǎn)型期中國已進入危機頻發(fā)期，危機的爆發(fā)呈現(xiàn)出多元化，頻繁化與常態(tài)化的特點。危機使社會進入非常規(guī)狀態(tài)，往往在很短的時間內(nèi)使社會偏離正常軌道，從而對社會公共安全與民眾心理造成巨大的破壞，社會生活秩序被打亂，人民的人身和財產(chǎn)安全受到威脅。應對社會危機和突發(fā)事件，維持人民安居樂業(yè)和社會秩序，是各級政府不可或缺的重要職責和必備能力。為了有效地進行公共危機的管理，中國政府需要在確立危機意識的同時，進行適當?shù)闹贫劝才藕徒ㄔO，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效的危機管理機制。

關(guān)鍵詞：危機

危機管理

戰(zhàn)略系統(tǒng)

無論從歷史上還是從現(xiàn)實的情況看，我國都是一個各種災變和危機多發(fā)的國家；各種各樣的災變和危機給我國造成了巨大的損失。如今，隨著世界經(jīng)濟一體化和社會聯(lián)系緊密化趨勢加快，危機的產(chǎn)生就更加頻繁，并成為世界上各國政府的一項重要課題。當前，我國社會處于轉(zhuǎn)型期，也進入了一個危機頻發(fā)期。改革的深入和持續(xù)給國內(nèi)各領(lǐng)域帶來了機遇，也帶來了動蕩和潛在的危機。社會結(jié)構(gòu)的逐步分化，利益和權(quán)力的重新分配，在整個社會人群中形成了諸多不穩(wěn)定因素。國家宏觀調(diào)控失利、地方政府政策實施失當和行政執(zhí)法暴力引發(fā)的不穩(wěn)定因素不斷出現(xiàn)；人為引致的火災、爆炸、投毒等重大事故不斷發(fā)生；個體及極端組織對社會造成的危害明顯加大，如近年來的石家莊爆炸案、南京投毒案、邪教法輪功等；另一方面，自然災害、重大生產(chǎn)事故、傳染性疾病也頻頻發(fā)生，國人觸目驚心。尤其是2003年的“非典”危機曾使我國付出了巨大的社會成本和代價，所幸的是這種付出喚醒了國人的危機意識，引起了人們對公共危機管理的反思，催生了我國現(xiàn)代危機管理機制的初步建立。“非典”危機已過去3年，回顧我國現(xiàn)代危機管理機制的建立過程，如何更有效的進行危機控制與管理，提高政府處理危機的能力，已經(jīng)成為評判政府管理能力高低的一項重要內(nèi)容。本文以唯物辯證法為指導思想，應用危機治理的相關(guān)理論，在分析我國公共危機管理機制現(xiàn)狀和問題的基礎上，探討如何進一步完善國家危機管理機制。

1?公共危機的含義

1?1 危機的概念及其類型

無論在中文還是英文中，“危機”常常被看作是一個不好的詞。戰(zhàn)爭、地震、**、爆炸、環(huán)境惡化，這一切都可能是危機。研究危機的先驅(qū)C·F· 赫爾曼對危機下過一個經(jīng)典的定義：危機是威脅到?jīng)Q策集團優(yōu)先目標的一種形勢，在這種形勢中，決策集團作出反應的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團驚奇的方向發(fā)展。

中國人民大學的張成福教授指出，“危機是指這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。”一般來說，危機就是指那些能夠?qū)θ嗣裆敭a(chǎn)安全乃至整個國家的生存發(fā)展產(chǎn)生重大威脅的緊急事件或災難。

從上述定義的闡述中，可以得出構(gòu)成危機狀態(tài)具有的一些共同的特點。即過程的不確定性、時間的緊急性、以及后果的威脅性。由于環(huán)境的不確定性、人類的有限理性，危機往往產(chǎn)生不確定性，這種不確定性主要表現(xiàn)為危機狀態(tài)的不確定性、影響規(guī)模的不確定性。時間的緊急性是指決策者對于危機情形的處理，在決策上只有有限的反應時間，決策者面臨著巨大壓力和不確定性。威脅性是指危機的出現(xiàn)會威脅到一個社會或者組織的基本價值或目標，造成一種混亂的非常規(guī)狀態(tài)。

危機的分類方法很多，本文按照危機發(fā)生前后的持續(xù)時間以及影響，將危機分為以下三個類型:（1）龍卷風型危機。即危機突然發(fā)生后會很快平息，來去匆匆，不會給社會帶來長久的影響。如劫機、劫持人質(zhì)、空難導致的危機。一般認為采用突擊隊攻擊是解決劫機事件的最佳選擇。在政府官員們看來，面對此種危機，政府必須采取果斷行動，即使行動失敗也比不采取行動好。

（2）腹瀉型危機。這種危機發(fā)展醞釀有一個過程，但爆發(fā)后很快結(jié)束。此類的典型案例是美國德克薩斯州發(fā)生的大衛(wèi)教邪教事件和日木的奧姆真理教事件。在政府采取斷然措施后，危機迅速結(jié)束。

（3）長投影型危機。這種危機爆發(fā)具有突然性，但其后續(xù)影響深遠，長時間內(nèi)難以平息。形成此類危機有兩種:一是未能充分治理危機的根源。如1965年美國洛杉磯發(fā)生黑人騷亂，危機雖然很快平息了。但事后人們意識到，種族問題才是這一危機爆發(fā)的真正原因，其根源很難消除；1995年，洛杉磯黑人再次發(fā)生**。一是危機處理失當，使一個小危機產(chǎn)生深遠影響。例如2003年初的“非典”災難，實際上2002年底就在我國廣東省有病例發(fā)現(xiàn)，由于處理不當，應對有誤，結(jié)果在較長的時間里產(chǎn)生巨大的影響。給我國社會和經(jīng)濟帶來了不可低估的損失。

1?2近期我國公共危機呈現(xiàn)的特點

（1）危機發(fā)生領(lǐng)域的多元化。自上個世紀90年代以來我國危機事件不僅僅是發(fā)生在自然界領(lǐng)域，而且隨著社會進一步轉(zhuǎn)型，在政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域都發(fā)生了程度不同的危機事件。

（2）危機事件的頻繁化。近幾年來我國自然災害、社會安全事故等突發(fā)事件不斷發(fā)生。在自然災害方面，如2003年發(fā)生的“非典”疫情、大面積干旱，2004年上半年發(fā)生的禽流感等；在社會安全事故等突發(fā)事件方面，如重慶開縣井噴事故、廣西南丹煤礦爆炸事故、吉林中百商廈火災事故、北京密石踩踏人事件、安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、廣東假酒事件、包頭空難事故等等。我國每年因突發(fā)公共事件造成的損失驚人，國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：2003年，我國因生產(chǎn)事故損失2500億元、各種自然災害損失1500億元、交通事故損失2000億元、衛(wèi)生和傳染病突發(fā)事件損失500億元，共計達6500億元，約相當于當年我國GDP的6％。中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成作的統(tǒng)計顯示：2004年，全國發(fā)生各類突發(fā)事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超4550億元。

（3）危機事件的常態(tài)化。危機本來是非常態(tài)下的一種突發(fā)性事件，但近幾年來我國危機發(fā)生日益頻繁，各類危機通過電視、報紙以及互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒的傳播，在短時間內(nèi)就會迅速波及整個社會，成為公眾關(guān)注的焦點。從而使我們每天都能感受到危機的存在，每天都要面對各種危機。不論生活在城市還是在鄉(xiāng)村，危機己成為現(xiàn)代社會難以規(guī)避的重要組成部分。危機事件已不是一件某種時候或某個局部的事件，它已成為一種備受關(guān)注的經(jīng)常性事件，呈現(xiàn)出常態(tài)化的特點。

2.我國危機管理機制的現(xiàn)狀與問題

當前我國正處在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期, 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整引發(fā)了社會系統(tǒng)全面的、結(jié)構(gòu)性的調(diào)整與轉(zhuǎn)化。隨著轉(zhuǎn)型期利益格局的調(diào)整和控制模式的變化, 加速的社會分化與社會流動使社會趨于復雜化、多元化, 一定程度的社會矛盾與摩擦增加，社會沖突加劇不可避免, 中國進入到突發(fā)公共危機事件的頻發(fā)期。中國政府和社會也經(jīng)受了各種危機的考驗，在危機管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，尤其是2003年的“非典”危機直接促使了我國現(xiàn)代危機管理機制的初步建立與形成。但是我國政府的危機管理應急機制仍存在諸多問題，仍需進一步完善與發(fā)展。

2.1 我國危機管理機制存在的主要問題

但是，初步形成的我國危機管理機制在運行中仍然存在著一定的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

2?1?1 社會危機意識淡薄，缺乏危機管理理念

雖然“非典”事件使危機走向了政府和普通民眾的視野，“應急預案”這個相對陌生的詞匯也變得流行起來。但是由于受歷史上傳統(tǒng)文化習慣的影響，我國公共管理者以及整個社會公民的危機理念尚待加強，不愿或者不敢直面社會主義國家也存在危機這一現(xiàn)實。傳統(tǒng)的觀念認為，社會主義制度是優(yōu)越的，因此社會主義社會不存在公共危機，尤其是非自然因素導致的公共危機。在這一預設之下, 承認或是公開公共危機，尤其是非自然因素導致的公共危機，往往意味著對社會主義優(yōu)越性的挑戰(zhàn)，存在著高度的政治風險。因此，不論是政府官員還是普通民眾都有意識的在淡化危機意識。而政府和社會民眾平時均缺乏教育培訓和實踐演習。突發(fā)事件都是在人們毫無防備的情況下突然發(fā)生的，如果平時缺乏相關(guān)的教育和訓練，危機發(fā)生時必然會驚慌失措。目前我國絕大部分地方都未建立應對突發(fā)事件的制度化的教育機制，導致民眾在突發(fā)事件的來臨時，缺少必要的自助與自救能力。

2?1?2 仍未形成靈敏高效運作的危機管理戰(zhàn)略系統(tǒng)

我國目前的預案體系設計為國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案五個層次。雖然從中央到地方已建立了五級應急預案體系，但是仍為綜合形成一個穩(wěn)定而高效的政府危機管理體系結(jié)構(gòu)。一個穩(wěn)定而高效的危機管理戰(zhàn)略系統(tǒng)應當包括三個組成部分：危機管理的預警系統(tǒng)、應對危機管理善后處理的聯(lián)動機制、建立在國家層面上的綜合協(xié)調(diào)執(zhí)行部門。目前我國危機管理機制已經(jīng)在預案編制、應急指揮系統(tǒng)建設、應急聯(lián)動機制建設等方面取得了一些成果，但是仍未形成一個高效靈敏運作的危機管理戰(zhàn)略系統(tǒng)。

這主要表現(xiàn)在，其一，依舊缺乏危機管理的中長期規(guī)劃，危機管理的預警機制仍未建立。危機預警是危機管理的最重要環(huán)節(jié)。危機管理的重點是防而不是治，只有在危機發(fā)生之前對突發(fā)事件的各個要素進行掌握與跟蹤，提出及時有效的預控對策，才能最大限度地減少危機造成的損失。

其二，應急管理聯(lián)動機制仍未健全。目前有兩個方面亟需改進，一是政府信息披露機制仍未健全。全球化和信息多元化使得政府對信息來源渠道的控制減弱, 危機管理中政府的宣傳思路有待改善, 政府與媒體之間的良好互動有待建立。危機事件所涉及的公共信息不同于政治信息和國家安全信息, 涉及到公共利益, 公眾有知情權(quán), 但現(xiàn)實情況是，危機信息多數(shù)只是在嚴格控制的范圍內(nèi)傳播。二是一元性的危機應急反應結(jié)構(gòu)應當被打破。一元性的危機應急反應結(jié)構(gòu)是指應對危機的職能部門僅僅是政府機構(gòu)，社會組織和民間力量較少的主動地參與對危機管制的控制。我國的公共危機應急管理體系建構(gòu)于全能政府的理念之下,僅僅存在于政府行政管理系統(tǒng)之中。這種一元性的危機應急反應結(jié)構(gòu)強調(diào)的是政府及其相關(guān)部門對抗擊公共危機進行全面的安排,各類社會組織、經(jīng)濟組織、公眾以及輿論均處于被動員、被安排的被動處境之中,從而使得抗擊公共危機實際上完全變成了政府的內(nèi)部事務。

如果說前兩者是我國危機管理機制軟件上的缺失，那么缺少建立在國家層面上的危機管理綜合執(zhí)行協(xié)調(diào)部門則是這個戰(zhàn)略系統(tǒng)硬件上的損傷。我國現(xiàn)有的政府危機管理體系主體依賴于各級政府的現(xiàn)有行政設置, 缺乏綜合執(zhí)行機構(gòu)。這是一種建立在職能分工基礎上的條塊分割的危機管理體制。與整體行政管理體制相一致,我國公共危機的管理體制目前也是建立在職能分工的基礎之上,各種類型的危機管理基本上是以相應的政府職能部門為依托,危機管理帶有濃厚的部門色彩,再經(jīng)過多層次的塊塊切割,整個危機管理體制就顯得異常復雜。這種分部門、分災種的危機管理體系使應對復合型和國際型危機事件的效率低下，主要表現(xiàn)為: 第一，對單項危機事件的快速反應能力比較強, 而對復合危機事件的快速反應機制則效率較低，主要原因即在于我國一直采用分部門、分災種的單一災情的救援體制和危機管理模式。第二，還沒有完全建立起處理不同危機事件的協(xié)調(diào)機制。一旦多種危機事件并發(fā), 可能會使政府在處理危機事件中的政策不能很好地加以協(xié)調(diào), 從而嚴重影響政府處理緊急事務的效率。這就需要建立一個政府直接領(lǐng)導下的統(tǒng)一、高效和高度權(quán)威的危機處置的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)政府各部門之間的關(guān)系，提高危機處置效率。

2?1?3 有關(guān)危機的統(tǒng)一立法仍未出臺

從立法角度看, 我國先后制定了對付社會**的《戒嚴法》, 對付重大自然災害的《防震、減災法》《防洪法》和《消防法》, 對付安全事故的《安全生產(chǎn)法》, 對付公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》等，但仍沒有形成完善的危機管理的法律和法規(guī)體系。而且這些法律本身具有很強的獨立性, 部門管理色彩很重, 在客觀上就造成了對每一或者更多的時間內(nèi)可能產(chǎn)生的各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮, 對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析, 導致政府對危機事件的處理在法律上往往是撞擊式的被動反應。突發(fā)性危機事件會導致社會進入緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)下政府的管理行為也必須遵循法制。因此需要站在國家安全的高度上加快《緊急狀態(tài)法》的制定。

3.我國危機管理機制的進一步完善

多難興邦,危機事件是一場災難,但它也提供了政府自我更新、完善自身的契機。我國政府以“非典”危機為契機推動了危機管理的科學化和規(guī)范化建設，已建立了主要針對自然災害的各種防災抗災的領(lǐng)導機構(gòu)和監(jiān)測預警、緊急決策、指揮、調(diào)動、組織實施體系，初步形成了中央和省、自治區(qū)、直轄市的分災種的信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，開展了災害分級管理、災害快速評估、區(qū)劃與災情統(tǒng)計標準的研究工作；但是，我國仍未建立起針對不同領(lǐng)域的突發(fā)性危機事件的全面的危機管理體系。因此在危機治理中，需要政府作出持續(xù)的改進以確保觀念的轉(zhuǎn)變和有效的制度安排，推進現(xiàn)代危機管理機制的進一步完善。

3?1 培養(yǎng)和強化危機意識

有效的危機管理需要全社會的共識和危機管理意識，危機意識是危機管理的起點。危機治理首先必須進行政府觀念的更新，時刻強化政府機構(gòu)運作中的危機意識，政府應當樹立危機理念，認識到危機是一種客觀存在的社會現(xiàn)象，危機不僅僅在資本主義社會比比皆是層出不窮，即使在社會主義社會也屢見不鮮難以避免。其次必須加強公務員隊伍的危機管理知識與能力的培訓，危機管理知識在西方發(fā)達國家是公務員培訓的必修課程，主要是針對本國或本地區(qū)經(jīng)常發(fā)生、曾經(jīng)發(fā)生、可能發(fā)生的危機形勢如社會矛盾、自然災害、民族沖突等所采取的緊急應對的法律程序、手段等方面知識的培訓，以提高公務員危機事件的應急能力。再次在我國危機治理中繼續(xù)對普通民眾開展危機應對教育，使民眾了解各種災難發(fā)生的自然過程，掌握一定的自我保護方法，提高民眾的危機應對技能，從而增進社會整體的抗逆水平。

3?2 制定并完善國家危機管理的法律、法規(guī)和規(guī)章體系

我國已經(jīng)制定和頒布了一些應對危機狀態(tài)的法律和法規(guī)。但是,從整體上來看,法律法規(guī)體系尚不完整，最核心的問題在于,我國憲法沒有關(guān)于危機狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定,政府緊急管理權(quán)也沒有明確的憲法授權(quán)；我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態(tài)管理法。因此,為了使政府危機管理法制化,使危機管理工作有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,有必要加緊涉及危機管理的立法。首先,要在憲法中對緊急狀態(tài)、緊急狀態(tài)的確認、緊急狀態(tài)的實施、政府緊急管理權(quán)等做出規(guī)定。其次,加快《緊急狀態(tài)法》制定,統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法應該就下列主要問題做出明確的規(guī)定:緊急狀態(tài)的確認和宣布；政府的緊急管理權(quán)；政府在緊急狀態(tài)下的回應措施；緊急狀態(tài)下的法律責任等。最后,制定、完善管理和應對各種各樣的危機或者緊急突發(fā)事件的專門的法律、法規(guī)。

3?3 建立全過程的危機管理戰(zhàn)略體系

政府應急管理組織機構(gòu)是體現(xiàn)政府處置危機能力高低的平臺。西方發(fā)達國家在處理危機的實踐過程中,逐步形成了統(tǒng)一領(lǐng)導、分工協(xié)調(diào)的應急管理的組織體系和機構(gòu),不僅囊括和涵蓋了國家安全和危機預警、智囊參謀、決策和執(zhí)行等機制和相關(guān)部門,而且其體制內(nèi)的人、財、物各種資源完全能得到充分保障。我國現(xiàn)有的政府危機管理體系,主要依賴于各級政府的現(xiàn)有行政機構(gòu),對于一些專門事件則成立非常設性專門機構(gòu)來應對,至于其他臨時性事件則成立一些臨時性機構(gòu),問題解決后自動解散。這種機制缺乏專業(yè)人員、應急運作規(guī)則和危機快速反應機制；跨部門協(xié)調(diào)能力不足；存在地區(qū)主義、形式主義的問題,遲報、漏報情況比較嚴重。

當前,我國應該在國家層面盡快建立常設性應急管理綜合協(xié)調(diào)機制和部門。主要著力于三方面內(nèi)容:一要建立快捷和暢通的危機預警機制和部門。各級政府要建立健全危機報告制度、舉報制度,確定危機的警戒級別,針對不同危機級別制定相應的應對危機和突發(fā)事件的預案。危機發(fā)生后,要根據(jù)危機的不同級別,發(fā)布預警通告。同時,加強宣傳和教育,努力提高公眾的危機意識,構(gòu)建抵御危機沖擊的精神防線和群防群控體系。二要建立高效的危機指揮決策機構(gòu)。各級政府要建立健全領(lǐng)導、專家和群眾相結(jié)合的民主決策機制,完善重大危機決策的規(guī)則和程序,保證中央的政令暢通和對危機的統(tǒng)一領(lǐng)導,實行嚴格的危機決策和指揮責任制。三要建立和強化專門的危機管理機構(gòu)。各級政府要盡可能地設置專門的危機管理常設機構(gòu),當危機發(fā)生后能迅速由平常狀態(tài)轉(zhuǎn)入非常狀態(tài),承擔起危機的緊急應對和處置工作,并根據(jù)危機的潛伏期、爆發(fā)期和危機后的重建期等不同階段的特點,及時提出各種決策預案。在處理危機的過程中,一方面充分發(fā)揮危機管理專門機構(gòu)的特殊作用,另一方面充分發(fā)揮黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、自治組織、中介組織以及社會力量的作用,以形成預防危機、抗擊危機和危機后重建的合力。

從國際和其他國家危機管理的經(jīng)驗出發(fā)，考慮到中國的具體情況，我國有必要在中央政府建立高層次的危機管理的領(lǐng)導、指揮和協(xié)調(diào)機構(gòu)。這一機構(gòu)的主要職能在于：制定危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃；進行危機信息管理；進行危機風險的評估；在非危機時期，負責危機的預防和預警工作；在危機發(fā)生期間，負責領(lǐng)導與協(xié)調(diào)工作；負責危機管理的監(jiān)督管理工作；對政府管理者和社會公眾進行危機管理的教育和培訓。在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，明確中央各部委、各級人民政府危機管理的職能、職責和責任?？紤]到危機的多樣性，應明確不同政府機構(gòu)在承擔某些特定危機管理時的職能和職責。這樣，才能形成統(tǒng)一領(lǐng)導，分工協(xié)調(diào)的危機管理機制。

總的來說,我國在危機管理機制方面初步形成了一個系統(tǒng)的制度性框架,尤其是在應急預案體系的建設方面取得了長足的進展。但是仍未建立起在國家安全高度上的統(tǒng)一的且全面的危機管理戰(zhàn)略體系?，F(xiàn)有的危機對策框架與實踐多是針對戰(zhàn)爭以及國內(nèi)政治安全領(lǐng)域,在協(xié)調(diào)社會安全包括公眾健康在內(nèi)的多層次、多類型的國民安全方面仍須等待實踐的檢驗。因此我國仍有必要借鑒國外比較成熟的危機管理理論和制度,并結(jié)合我國國情進一步完善自己的危機管理機制。

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李磊：行政管理專業(yè)2001級

第四篇：新農(nóng)村法制建設現(xiàn)狀與建議

新農(nóng)村法制建設現(xiàn)狀與建議

謝玉龍

高志強

摘要：隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，由于農(nóng)村法制發(fā)展相對滯后，導致農(nóng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也逐步暴露出來，加強農(nóng)村法制建設，為農(nóng)村的進一步發(fā)展保駕護航。本文將從農(nóng)村法制建設的現(xiàn)狀和存在的問題進行分析，并提出能夠推動農(nóng)村發(fā)展的法制建設建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 法制建設 發(fā)展

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，但相關(guān)法制建設卻相對滯后，給農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展帶來不利影響。

一、農(nóng)村法制建設現(xiàn)狀

（一）立法狀況

1、農(nóng)村政治管理方面，主要立法有《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國村民委員會選舉法》。這兩部法主要是保障村民的政治權(quán)利，規(guī)范農(nóng)村的社會管理。

2、在經(jīng)濟生產(chǎn)方面主要立法有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。這兩部法律主要保障農(nóng)民基本生產(chǎn)的權(quán)利。

3、在生活方面的主要立法有《物權(quán)法》、《土地管理法》。這兩部法律主要保障農(nóng)民住宅的權(quán)利。

（二）村民法律意識不強、整體文化素質(zhì)水平不高

1、和城市相比，農(nóng)村人口的法制教育、培訓相對較少，即便有“送法下鄉(xiāng)”等活動，但受到農(nóng)民整體文化素質(zhì)水平不高的影響，效果也很難保障。

2、村干部整體文化素質(zhì)不高，目前，村干部主要從村民中產(chǎn)生。受城市化的影響，大量的優(yōu)秀農(nóng)村人口進入城市，愿意留在農(nóng)村發(fā)展，特別是接受高等教育后愿意留在農(nóng)村發(fā)展的人很少，導致農(nóng)村人才匱乏。

二、農(nóng)村法制建設滯后對農(nóng)村發(fā)展的影響

（一）對農(nóng)村組織管理方面的影響

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。”根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村主要干部都是由農(nóng)民選舉產(chǎn)生，但農(nóng)民整體文化素質(zhì)不高，法律意識淡薄，選舉產(chǎn)生管理者的方式雖然保證了農(nóng)民的民主，但很難保證村官的素質(zhì)。為解決村官素質(zhì)問題，很多地方政府推出了“大學生村官”制度，向農(nóng)村引進大學生來推動農(nóng)村的發(fā)展。比如江蘇省向蘇北農(nóng)村引進大學生幫助農(nóng)村發(fā)展，但這個制度目前也帶來了問題。一是大學生“村官”未來發(fā)展的問題，因為“村官”不是公務員。二是部分學生選擇去農(nóng)村做“村官”，不是為了扎根基層，而是看重國家對大學生村官的政策優(yōu)惠或是找工作難的權(quán)宜之計。

（二）對經(jīng)濟方面的影響

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地?！钡谑藯l規(guī)定，“土地統(tǒng)一組織承包時，本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利?！边@兩條規(guī)定充分保障了農(nóng)民對土地的權(quán)利，但也將農(nóng)村的土地經(jīng)營分割為以家庭為單位的很多小塊，一個家庭只有十幾畝甚至幾畝地可以耕種，由于土地太少，限制了農(nóng)民機械化生產(chǎn)的進一步發(fā)展。隨著我國工業(yè)化的發(fā)展，很多農(nóng)民進城務工或在地方企業(yè)工作，農(nóng)民家庭的主要收入已經(jīng)不再依靠農(nóng)業(yè)，導致農(nóng)民沒有意愿在農(nóng)業(yè)上有更多的投資，限制農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。

《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利?！薄锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地?！钡诹?1 十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設?！鄙鲜鲆?guī)定保障了農(nóng)民利用宅基地自建房的權(quán)利，但宅基地的使用權(quán)卻不能在市場自由轉(zhuǎn)讓，那么農(nóng)民在宅基地上所建設的房產(chǎn)怎么處理？

三、農(nóng)村法制建設的建議

（一）在保障農(nóng)民民主權(quán)利的同時，在制度上進行修改、經(jīng)濟上給予傾斜，為農(nóng)村引進人才、留住人才，促進農(nóng)村的發(fā)展?，F(xiàn)在的農(nóng)村既沒有好的經(jīng)濟基礎，也缺乏足夠的科技人才，在農(nóng)業(yè)科技、教育、醫(yī)療、農(nóng)村管理等領(lǐng)域都相對落后，需要引進大量的人才來彌補農(nóng)村發(fā)展的不足，但人力資源的另一面卻是城市大學生就業(yè)難。在現(xiàn)行的市場經(jīng)濟人力資源分配模式下，由于城市在工資待遇、生活配套設施等方面明顯優(yōu)于農(nóng)村，完全靠市場根本解決不了農(nóng)村人才問題，所以必須依靠政府干預，在立法、政策、經(jīng)濟等方面給予去農(nóng)村人才的優(yōu)待。在大學生村官方面，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村官是村民選的，而且村委會是村民自治組織，村官不是公務員。那么大學生村官不是公務員，和公務員相比，現(xiàn)行我國非領(lǐng)導職務公務員是沒有任期限制的，那么怎樣保障大學生村官的未來發(fā)展？必須在法律制度方面進行修改。比如是否可以給予大學生村官職務人身權(quán)的保障，讓他們以政府工作人員的身份支持農(nóng)村發(fā)展。在農(nóng)業(yè)科技、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，對去農(nóng)村就業(yè)的大學生能否給予工資收入的最低保障。

（二）改變傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的方式，促進農(nóng)村土地資源整合，向高效農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行《土地承包法》在其立法時主要是考慮保障每一位農(nóng)民有地種，有飯吃。但現(xiàn)在很多農(nóng)民不再依靠土地吃飯了，我們可以鼓勵讓農(nóng)民每人分得的幾畝地交給專業(yè)農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)來耕種，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技化、規(guī)?；?。國家在政策上經(jīng)濟上保障轉(zhuǎn)讓承包土地農(nóng)民的權(quán)利，比如是否可以參考城市的低保制度，對轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民給予每月經(jīng)濟補貼。

（三）對閑置的宅基地，放寬流通的市場范圍或由政府利用市場方式收回，減少閑置宅基地。由于城市化的發(fā)展，現(xiàn)在部分農(nóng)村家庭已經(jīng)遷入城市居住，在農(nóng)村的宅基地怎么處理？按照現(xiàn)在的法律法規(guī)，宅基地只能在村集體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，導致的結(jié)果只有大量的閑置。這種閑置，對農(nóng)民本身是一種財產(chǎn)損失，對國家和社會而言，造成了大量土地不能利用。對閑置的宅基地，首先是否可以允許在城市沒有住房的人，允許他們到農(nóng)村購買宅基地，以實現(xiàn)宅基地再利用；其次是否可以允許政府或村委會出資買下閑置宅基地，把其改造成農(nóng)業(yè)用地出租給專業(yè)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，這樣既可以實現(xiàn)閑置土地的利用，也可以解決資金問題。

參考文獻：

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[基金項目]本文為2010江蘇省高校哲學社會科學基金重點項目成果之一，項目名稱：農(nóng)村包圍城市思想的繼承與發(fā)展（項目編號2010SJB720014）

第五篇：醴陵市農(nóng)貿(mào)市場現(xiàn)狀與建議

醴陵市農(nóng)貿(mào)市場現(xiàn)狀與建議

2010-8-19 9:57:47醴陵市商務局

為了搞好醴陵市農(nóng)貿(mào)市場的建設、規(guī)劃和發(fā)展，切實加強農(nóng)貿(mào)市場的管理，進一步改善廣大市民的生活條件，根據(jù)市政府三創(chuàng)工作的要求和指示，在吳洪波副局長的安排下，7月18日至26日，我們對醴陵市13個主要農(nóng)貿(mào)市場設與管理及整改情況進行了全面調(diào)查，現(xiàn)報告如下：

一、城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場現(xiàn)狀

次調(diào)查的13個主要農(nóng)貿(mào)市場，正常營業(yè)的12個，城東農(nóng)貿(mào)市場目前為整改待建，石子嶺原菜市場由于修建高速公路已停業(yè)，并已選址準備另建，其中大坡里、東門上為早市，形成了目前醴陵市大中小相結(jié)合，多種運行方式并存的農(nóng)貿(mào)市場網(wǎng)絡為保障供應，方便市民生活發(fā)揮了重要作用。

1、固定農(nóng)貿(mào)市場的主渠道作用得到發(fā)揮。現(xiàn)有的13個農(nóng)貿(mào)市場，占地面積約30000平方米，經(jīng)營攤位近5000個年銷售額近1000萬元?；拘纬闪艘蕴皇袌鰹辇堫^，城東、五里牌、立

三、烈士塔市場為基礎，其他市場為補充的城區(qū)農(nóng)產(chǎn)品市場供應體系，承擔起70%的城區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的供應，日銷售額近100萬元，各類農(nóng)貿(mào)市場從業(yè)人員達8000人，緩解了城市的就業(yè)壓力。

2、城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場規(guī)劃基本形成。2004年，市政府會同市規(guī)劃局編制了《醴陵市城市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃》經(jīng)市政府批準實施。規(guī)劃明確，按居住區(qū)地段每1KM服務半徑設置一處農(nóng)貿(mào)超市進行布局，每處服務人口約2萬人。至目前為止，醴陵市城區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)按所屬辦事處管轄權(quán)劃分，西山辦事處有南門、江源市場；來龍門辦事處有太

一、烈士塔、城東、大坡里、東門上市場；黃泥坳辦事處有五里牌、姜灣市場；陽三辦事處有陽

三、立三及石壩市場，按城區(qū)現(xiàn)有農(nóng)貿(mào)市場堅持超市化的發(fā)展方向，農(nóng)貿(mào)市場將逐步由生鮮食品超市取代。

二、三創(chuàng)整改的主要成果

按照市三創(chuàng)辦的要求，近期我們積極配合城區(qū)四個街道辦事處及市場主管部門對所有轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)貿(mào)、集貿(mào)市場進行了進場監(jiān)督整改，對市場內(nèi)所有亂建的遮陽棚、廣告牌進行拆除，并進行劃行歸市，對市場內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生管理力度進一步加強，并會同城管、公安部門對馬路市場進行查處，堅決取締。

三、城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場存在的主要問題

1、市場建設相對滯后。醴陵市現(xiàn)在城區(qū)面積增加到27平方公里，人口增加到20萬人。在城區(qū)面積快速擴張，城市人口急劇增長的同時，作為與居民生活息息相關(guān)的農(nóng)貿(mào)市場建設反而減慢。醴陵農(nóng)貿(mào)市場建設大多年代已久。近年來城區(qū)除五里牌市場外，沒有再建立一個規(guī)范的農(nóng)貿(mào)市場，像醴泉路一帶，瑞和新城、恒茂凱旋城、星海明筑等眾多開發(fā)小區(qū)人口眾多，沒有一個像樣的農(nóng)貿(mào)市場，給居民的日常生活帶來不便。

2、市場設施利用率偏低。目前，由于部分市民、城郊農(nóng)民以街為市的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品交易方式還沒有改變，攤擔不愿進市場，致使城區(qū)固定農(nóng)貿(mào)市場攤位平均利用率普遍不高。

3、新建小區(qū)的服務網(wǎng)點缺乏。近幾年來，醴陵城區(qū)的住宅小區(qū)開發(fā)發(fā)展迅猛。這些小區(qū)大多遠離現(xiàn)有的固定農(nóng)貿(mào)市場，按“城市居民步行15分鐘可基本滿足購物，餐飲服務等基本生活要求”的建設規(guī)劃，80%以上的小區(qū)應建生鮮農(nóng)產(chǎn)品交易場所?，F(xiàn)實的情況是：醴陵城區(qū)絕大多數(shù)小區(qū)均沒有生鮮農(nóng)產(chǎn)品交易場

所，小區(qū)居民生鮮農(nóng)產(chǎn)品采購不便。

4、馬路市場問題十分突出。因城市快速發(fā)展，城郊農(nóng)民和城市居民傳統(tǒng)習慣等原因，可以說，在每一個農(nóng)貿(mào)市場附近，都有馬路菜市的存在，馬路市場已成為城市里一個難治的“頑疾”，雖然通過有關(guān)部門整治，但收效甚微，城區(qū)馬路市場泛濫，嚴重影響了固定農(nóng)貿(mào)市場的正常經(jīng)營，影響市容市貌，造成交通堵塞，居民行路難，到了非解決不可的時候。

5、市場管理不夠到位。調(diào)查中的絕大多數(shù)市場由單位管理，為建立一個有序的市場做了大量的工作，但同時也應看到，有些市場沒有管理部門，只有工商、環(huán)衛(wèi)等部門進場收取相關(guān)費用，一些股份制的和集體農(nóng)貿(mào)市場業(yè)主將市場承包給個人，個人承包重收費、輕管理，市場臟亂差問題突出。同時由于市場一直延續(xù)著傳統(tǒng)的市場管理模式，經(jīng)營理念不夠明確，管理方法簡單，沒有超前意識，因此沒有形成市場特色和品牌，市場管理不夠到位，目前市民對市場反應最強烈的是假冒偽劣商品問題。特別是市場中熟肉制品、豆制品和鮮肉質(zhì)量堪憂，在質(zhì)量和衛(wèi)生上沒有任何保障，給人民的健康帶來危害。

6、資金緊張，無法升級改造。調(diào)查中的這些農(nóng)貿(mào)市場。大都建有經(jīng)年，基礎設施老化，目前都處于急需提質(zhì)升級的階段，但因為資金匱乏，對市場的升級改造，都基本停留在策劃中，尚無實質(zhì)性動作。

四、加強城區(qū)標準化農(nóng)貿(mào)市場建設與管理的建議

根據(jù)市政府關(guān)于建設“購物超市化，環(huán)境商場化，結(jié)構(gòu)電子化”的標準化農(nóng)貿(mào)市場體系要求，結(jié)合城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的實際，城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場的標準化建設與管理應按照“科學布局、合理規(guī)劃、立足實際、方便群眾、便于管理、提升品位”的總體設想，力爭用3-5年的時間，通過改造一批固定市場，建設一批規(guī)模市場和便民市場，取締馬路市場，規(guī)范一批臨時市場，在全市初步建立起與經(jīng)濟發(fā)展和消費水平相適應、布局合理、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能齊全、競爭有序的現(xiàn)代農(nóng)貿(mào)市場體系。

1、改造升級固定市場。一是對現(xiàn)有規(guī)模固定市場進行升級改造。主要是對太一農(nóng)貿(mào)市場進行升級改造。太一農(nóng)貿(mào)市場是醴陵市目前最具標準化菜市場改建基礎的市場和最具市場效益的農(nóng)貿(mào)市場，改造的基本思想是：將現(xiàn)有市場直接改造為標準化菜市場，整體改造面積4000平方米嚴格按鮮、活、生、熟、干、濕商品分類，做到主通道寬度不少于3米，次通道不少于2米，商品劃行歸市，做到無占道經(jīng)營。改造后預計一年可為國家創(chuàng)稅費300多萬元，經(jīng)營品種達1000多個。市相關(guān)職能部門應加強與空殼市場、改變性質(zhì)的農(nóng)貿(mào)市場業(yè)主的銜接，督促市場整改，配合市場業(yè)主引入經(jīng)營戶，實現(xiàn)市場早日開業(yè)或恢復營運。1來龍門所轄的烈士塔市場、城東市場、黃泥坳辦事處的五里牌市場要因地制宜，合理布局，引導經(jīng)營者入場經(jīng)營。

2、堅決取締占道經(jīng)營的馬路市場。定期不定期地開展市場整治行動，實行分類整治，堅決取締占道經(jīng)營。

3、布設小區(qū)便民網(wǎng)點。今后，凡住宅小區(qū)開發(fā)項目，均按800-1000戶規(guī)劃一個公共服務網(wǎng)點，設立生鮮農(nóng)副產(chǎn)品交易區(qū)。其他建設項目，也須規(guī)劃建設相應的生鮮農(nóng)產(chǎn)品超市。對已建成的住宅小區(qū)可引導開發(fā)商和物業(yè)管理公司設法開辟服務網(wǎng)點。

4、制訂具有統(tǒng)一性、規(guī)范性和可操作性的標準化農(nóng)貿(mào)市場管理實施細則，形成市場建設和管理的統(tǒng)一規(guī)定標準，城區(qū)內(nèi)新、改、擴農(nóng)貿(mào)市場，超市須按商務部農(nóng)貿(mào)市場建設標準和株洲市農(nóng)貿(mào)市場建設改造

標準建設，政府各相關(guān)部門按標準審批、驗收和監(jiān)管。

五、請求解決的幾個問題

1、優(yōu)先安排建設用地。

國土規(guī)劃部門對按《醴陵市城市網(wǎng)點規(guī)劃》確定的按“三化”要求建設的標準化農(nóng)產(chǎn)品交易市場項目要優(yōu)先安排建設用地，確保項目用地不作它用。

2、出臺優(yōu)惠政策

由于標準化農(nóng)貿(mào)市場具有一定的公益性，建設、改造投資大、收益小、回收期長，為調(diào)動社會各方面的積極性，建議出臺以下幾項優(yōu)惠政策：

(1)、現(xiàn)有劃撥地標準化農(nóng)貿(mào)市場，由政府收回宗地，設置“農(nóng)貿(mào)市場標準化用地”前置條件招拍掛，土地出讓金先征后返；

(2)、出讓地建標準化農(nóng)貿(mào)市場，市政府對土地出讓實行先征后返；

（3）、建設、改造標準化農(nóng)貿(mào)市場的各項地方性規(guī)劃費全免，只收取工本費；

3、建立小區(qū)便民網(wǎng)點保證金制度。

新建項目開工前，開發(fā)商向市規(guī)劃局交納網(wǎng)點保證金，按規(guī)劃建設營運的保證金退還，未按規(guī)劃建設或改變用途的保證金不退。

4、安排整改扶持資金。

對部分老化農(nóng)貿(mào)市場政府應由財政安排一定資金對市場改造進行補貼。