第一篇：我國現(xiàn)行立法體制的權(quán)限劃分制度和結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)行立法體制的權(quán)限劃分制度和結(jié)構(gòu)

立法體制，是指按照憲法和法律的規(guī)定，國家機關(guān)立法權(quán)限劃分的情形和狀態(tài)，是關(guān)于立法權(quán)、立法權(quán)運行的立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成的有機整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。

我國現(xiàn)行立法體制，就是我國憲法和法律規(guī)定的立法體制，根據(jù)各級各類國家立法機關(guān)的權(quán)限，可以作如下分類：

一、中央一級

（一）最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)

全國人民代表大會修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的其他的基本法律。全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋憲法，制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）最高國家行政機關(guān)及其所屬機關(guān)

國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出法律議案；各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。

二、地方一級

（一）地方各級權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)

地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會在特定條件下也可以制定地方性法規(guī)。

民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。

（二）地方各級行政機關(guān)

縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)布決定和命令。省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以依照法律和行政法規(guī)。規(guī)定規(guī)章?？h級以上人民政府的下屬部門可以發(fā)布命令和指示。上述決議、決定、命令和指示，凡是具有規(guī)范性內(nèi)容者，就是規(guī)范性法律文件。

三、我國立法體制的特征

上述我國立法體制，一般認(rèn)為是一元多層次的立法體制，就是在以憲法為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的一元化的基礎(chǔ)上，有中央和地方兩個大的層次，在每一個層次的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部還有不同層次的機關(guān)制定不同效力的法律、法規(guī)或規(guī)章。也有學(xué)者把我國現(xiàn)行立法體制表述為；中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的、多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力，地方行使一定權(quán)力，是其突出的特征。其中：

（一）實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)

一是指最重要的國家立法權(quán)屬于中央并在整個立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。國家立法權(quán)只能由全國人大及其常委會行使，地方和其他任何方面都沒有這個權(quán)。行政法規(guī)、地方性法規(guī)均不得與憲法、法律相抵觸。二是指國家整個立法權(quán)，由中央和地方多方面的主體行使。

（二）多級（多層次）并存 即全國人大及其常委會制定國家法律，國務(wù)院及其所屬部委分別制定行政法規(guī)和部門規(guī)章，一般地方制定地方性法規(guī)，在立法上以及在它們所立的規(guī)范性法文件的效力上有級別之差，這些不同級別的立法和規(guī)范性法文件并存于現(xiàn)行中國立法體制中。

（三）多類結(jié)合

即上述立法及其所產(chǎn)生的規(guī)范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法規(guī)，以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)和香港特別行政區(qū)的立法及其所制定的規(guī)范性文件的多類結(jié)合。

全國人大制定和修改憲法。

全國人大制定和修改國家的基本法律，像刑法、刑訴法、民法通則、行政訴訟法等等，人大常委會行使人大閉會期間的權(quán)利。

國務(wù)院制定行政法規(guī)。

國務(wù)院各部位和直屬的行政單位制定規(guī)章制度。

各省級政府人大和常委會制定地方法規(guī)。

自治區(qū)、自治州、自治縣有權(quán)制定自治條例和單行條例。

特別行政區(qū)有自己獨立的立法權(quán)。

第二篇：我國的立法體制、法律體系和立法原則

我國的立法體制、法律體系和立法原則

——十屆全國人大常委會法制講座第一講

全國人大法律委員會主任委員 楊景宇

中國人大網(wǎng) 004km.cn日期： 2003-04-25瀏覽字號：大 中 小打印本頁 關(guān)閉窗口

全國人大及其常委會的一項重要職權(quán)是立法權(quán)，它的首要任務(wù)是立法。按照領(lǐng)導(dǎo)上的安排，我想根據(jù)自己對憲法與有關(guān)法律規(guī)定和黨的十六大精神的理解，聯(lián)系黨的十一屆三中全會以來自己在從事立法工作中的體會，就我國的立法體制、法律體系和立法原則問題作個簡要匯報。

一、關(guān)于我國的立法體制

我國是統(tǒng)一的、單一制的國家，各地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展又很不平衡。與這一國情相適應(yīng)，在最高國家權(quán)力機關(guān)集中行使立法權(quán)的前提下，為了使我們的法律既能通行全國，又能適應(yīng)各地方千差萬別的不同情況的需要，在實踐中能行得通，憲法和立法法根據(jù)憲法確定的“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”的原則，確立了我國的統(tǒng)一而又分層次的立法體制：

（一）全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸。

（二）國務(wù)院即中央人民政府根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

（三）省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)；較大的市（包括省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）的人大及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。

（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，還可以制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實施。

（五）自治區(qū)、自治州、自治縣的人大還有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點，制定自治條例和單行條例，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。自治區(qū)的自治條例和單行條例報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準(zhǔn)后生效。

（六）國務(wù)院各部、各委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

這種分層次的立法體制又是怎樣體現(xiàn)和保證法制統(tǒng)一的呢？主要是兩方面：一方面，明確不同層次法律規(guī)范的效力。憲法具有最高的法律效力，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)，行政法規(guī)不得同法律相抵觸。法律、行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章，地方性法規(guī)和規(guī)章不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。地方性法規(guī)的效力高于地方政府規(guī)章，地方政府規(guī)章不得同地方性法規(guī)相抵觸。另一方面，實行立法監(jiān)督制度。行政法規(guī)要向全國人大常委會備案，地方性法規(guī)要向全國人大常委會和國務(wù)院備案，規(guī)章要向國務(wù)院備案。全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

二、關(guān)于中國特色社會主義法律體系

實踐證明，憲法和立法法確定的立法體制符合我國國情，是行之有效的。

1978年年底，黨的十一屆三中全會撥亂反正，在確定把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的同時，明確提出了加強社會主義民主、健全社會主義法制的方針。從此，鄧小平同志提出的“一手抓建設(shè)，一手抓法制”就成為搞社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局。二十四年來，與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)，我國的立法工作取得了顯著的成就。從1979年初到現(xiàn)在，除現(xiàn)行憲法和3個憲法修正案外，全國人大及其常委會通過法律308個（現(xiàn)行有效的217個）、法律解釋8個、有關(guān)法律問題的決定122個，共438個；國務(wù)院制定行政法規(guī)942個（現(xiàn)行有效的636個）；31個省、自治區(qū)、直轄市共制定地方性法規(guī)8000多個；154個民族自治地方（5個自治區(qū)、30個自治州、119個自治縣）共制定自治條例和單行條例480多個。這些法律、法規(guī)，反映了改革開放的進(jìn)程，肯定了改革開放的成果，對保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行，發(fā)揮了積極的作用?，F(xiàn)在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系初步形成，國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會生活基本的、主要的方面已經(jīng)有法可依。

新世紀(jì)新階段新任務(wù)對國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大提出：“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到二０一０年形成中國特色社會主義法律體系。”據(jù)此，吳邦國同志提出了爭取在本屆全國人大及其常委會五年任期內(nèi)基本形成這一法律體系的要求。這就給我們提出了兩個問題：什么是中國特色社會主義法律體系？這樣一個法律體系怎樣才算“基本形成”？

所謂法律體系，一般來說，是指一個國家的全部法律規(guī)范，按照一定的原則和要求，根據(jù)不同法律規(guī)范的調(diào)整對象和調(diào)整方法的不同，劃分為若干法律門類，并由這些法律門類及其所包括的不同法律規(guī)范形成相互有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。這里所稱“法律規(guī)范”，是指由國家制定或者認(rèn)可，體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志，調(diào)整社會關(guān)系，并最終依靠國家強制力保證實施的社會活動準(zhǔn)則。

關(guān)于法律門類劃分，上屆全國人大常委會經(jīng)組織專題研究，按照基本上達(dá)成的共識，認(rèn)為將我國的法律體系劃分為以下七個門類比較合適：

一是憲法及憲法相關(guān)法。憲法是國家的根本大法，它規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)，具有最高的法律效力。憲法相關(guān)法是與憲法向配套、直接保障憲法實施和國家政權(quán)運作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括四個方面的法律：1.有關(guān)國家機構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度的法律；2.有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度的法律；3.有關(guān)維護(hù)國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國家安全的法律；4.有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利的法律。

二是民法商法。它是規(guī)范民事、商事活動的法律規(guī)范的總和，所調(diào)整的是自然人、法人和其他組織之間以平等地位而發(fā)生的各種法律關(guān)系，可以稱為橫向關(guān)系。我國采取的是民商合一的立法模式。民法是一個傳統(tǒng)的法律門類，它所調(diào)整的是平等主體的自然人之間、法人之間、自然人與法人之間的財產(chǎn)關(guān)系與人身關(guān)系。商法是民法中的一個特殊部分，是在民法基本原則的基礎(chǔ)上適應(yīng)現(xiàn)代商事活動的需要逐漸發(fā)展起來的，主席包括公司、破產(chǎn)、證券、期貨、保險、票據(jù)、海商等方面的法律。三是行政法。它是規(guī)范行政管理活動的法律規(guī)范的總和，包括有關(guān)行政管理主體、行政行為、行政程序、行政監(jiān)督以及國家公務(wù)員制度等方面的法律規(guī)范。行政法調(diào)整的是行政機關(guān)與行政管理相對人（公民、法人和其他組織）之間因行政管理活動而發(fā)生的法律關(guān)系，可以稱為縱向關(guān)系。在這種管理與被管理的縱向法律關(guān)系中，行政機關(guān)與行政管理相對人的地位是不平等的，行政行為由行政機關(guān)單方面依法作出，不需要雙方平等協(xié)商。因此，為了正確處理二者關(guān)系，保持行政權(quán)力與行政管理相對人合法權(quán)利的平衡，行政法的基本原則是職權(quán)法定、程序法定、公正公開、有效監(jiān)督。

四是經(jīng)濟(jì)法。它是調(diào)整因國家從社會整體利益出發(fā)對市場經(jīng)濟(jì)活動實行干預(yù)、管理、調(diào)控所產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。經(jīng)濟(jì)法是在國家干預(yù)市場活動過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，一方面與行政法的聯(lián)系很密切，另一方面又與民法商法的聯(lián)系很密切，往往在同一個經(jīng)濟(jì)法中包括兩種不同性質(zhì)法律規(guī)范，既有調(diào)整縱向法律關(guān)系的，又有調(diào)整橫向法律關(guān)系的，因而具有相對的獨立性。

五是社會法。它是規(guī)范勞動關(guān)系、社會保障、社會福利和特殊群體權(quán)益保障方面的法律關(guān)系的總和。社會法是在國家干預(yù)社會生活過程中逐漸發(fā)展起來的一個法律門類，所調(diào)整的是政府與社會之間、社會不同部分之間的法律關(guān)系。

六是刑法。它是規(guī)范犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律規(guī)范的總和。刑法是一個傳統(tǒng)的法律門類，與其他法律門類相比，具有兩個顯著特點：一是所調(diào)整的社會關(guān)系最廣泛；二是強制性最嚴(yán)厲。

七是訴訟與非訴訟程序法。它是規(guī)范解決社會糾紛的訴訟活動與非訴訟活動的法律規(guī)范的總和。我國的訴訟制度分為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三種。解決經(jīng)濟(jì)糾紛，除通過民事訴訟制度“打官司”外，還可以通過仲裁這種非訴訟的“便民”途徑。

法律體系及其包括的法律規(guī)范，以法的形式（按照我國的立法體制，這里所稱的“法”，除具有最高法律效力的憲法外，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）反映和規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的各項制度。由于各國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)的不同，它們各自的法律體系必然各具特點，尤其是不同社會制度國家的法律制度必然有本質(zhì)的不同。我們要建立的是中國特色社會主義法律體系，它包括的全部法律規(guī)范，它確立的各項法律制度，以體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主為基本特征，這是社會主義法律制度與資本主義法律制度的本質(zhì)區(qū)別。

那么，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，再經(jīng)過五年的努力，基本形成的中國特色社會主義法律體系應(yīng)該是什么樣的？我們經(jīng)過初步研究，認(rèn)為它大體上應(yīng)該具備三個特點：第一個特點是，法的門類齊全。這一點，我們已經(jīng)做到了。第二個特點是，體現(xiàn)“三個代表”重要思想要求，能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢，保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的基本的、主要的法律規(guī)范比較齊備。做到這一點，要求我們在對現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，按照黨的十六大的總體部署，通盤研究、統(tǒng)籌考慮哪些需要制定，哪些需要修改（包括對一些同類法律進(jìn)行必要的歸并、整合，也包括有些行政法規(guī)在條件成熟時提升為法律），哪些需要廢止。第三個特點是，這個法律體系內(nèi)部，包括七個法律門類之間、不同法律規(guī)范（如民事的、刑事的、行政的等）之間、不同層次法律規(guī)范（憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等）之間，基本做到邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、結(jié)構(gòu)合理、和諧統(tǒng)一。做到這一點，還有許多問題需要進(jìn)一步深入研究。這里，需要正確處理三個關(guān)系：

（一）法律、法律體系與實際的關(guān)系

在人類歷史上，法律一旦產(chǎn)生，便逐漸形成了自己的體系，并且追求更多的獨立性。立法，不能不考慮法自身的邏輯體系，不能對性質(zhì)相同的問題，這個法這么規(guī)定，那個法那么規(guī)定，互相矛盾。但是，歸根到底，實際是母親，法律是子女，正如恩格斯所說的，是“經(jīng)濟(jì)關(guān)系反映為法原則”。生產(chǎn)力發(fā)展了，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展了，社會發(fā)展了，實際發(fā)展了，法也要發(fā)展，法的原則、法律體系也要發(fā)展。由此至少可以看出兩點：一是，實踐沒有止境，法律體系也要與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，它必然是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的而不是靜止的、封閉的、固定的，一定階段所稱“法律體系”只能是相對的而不是絕對的。尤其是在我國，整個國家還處于改革、轉(zhuǎn)型時期，中國特色社會主義制度還處于發(fā)展與完善的過程中，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制還處于發(fā)展和完善的過程中，都還沒有定型，因而反映、規(guī)范這種制度和體制的法律規(guī)范、法律體系就更加明顯地具有穩(wěn)定性與變動性相統(tǒng)一、階段性與前瞻性相統(tǒng)一的特點。二是，加強立法工作與形成法律體系，二者既有聯(lián)系、又有區(qū)別。從我國二十四年來的立法實踐看，立法從來都是從實際出發(fā)而不是從體系出發(fā)的，都是根據(jù)需要與可能來進(jìn)行的。也就是說，改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)了需要用法律手段加以解決的問題，那就深入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)實踐經(jīng)驗，經(jīng)驗基本成熟的，至少有了科學(xué)的而不是主觀臆造的典型經(jīng)驗，才能立法，需要并且成熟一個，抓緊制定一個。這是立法問題。法律體系則是法學(xué)研究問題，有了若干法律、法規(guī)之后，對它們加以研究、歸類，從中找出規(guī)律性的東西，明確不同法律規(guī)范的不同性質(zhì)、不同特點、不同效力以及它們的相互關(guān)系和內(nèi)在邏輯，逐漸形成科學(xué)的體系。因此，這個體系不可能是一開始就有的，而是像南方一句俗話說的那樣，“草鞋沒樣，邊打邊像”。概括地說，先是制定法律、法規(guī)，然后形成法律體系；法律體系形成之后，又會指導(dǎo)立法實踐，防止法律規(guī)范之間相互矛盾、“打架”，把法的自身邏輯體系搞亂。這就是為什么黨的十一屆三中全會并沒有提出法律體系的問題，到了黨的十五大，在我們已經(jīng)有了一部適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的新憲法和一批基本的、主要的法律、法規(guī)之后，才提出了到2010年形成中國特色社會主義法律體系的要求。這是符合客觀規(guī)律的。

（二）數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系

中國特色社會主義法律體系從奠定基礎(chǔ)到初步形成再到基本形成，沒有一定數(shù)量的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。但是，法律、法規(guī)完備和法律體系形成的標(biāo)志，從根本上說，并不在于法律、法規(guī)的數(shù)量，而是在于這個體系和它包括的全部法律規(guī)范對社會生活覆蓋的廣度與調(diào)整社會關(guān)系的力度，也可以說在于它的質(zhì)量，一是單行法律、法規(guī)的質(zhì)量，二是整個法律體系的質(zhì)量。法律、法規(guī)還是備而不繁為好。從法律體系看，以成文法為立法基本模式的大陸法系三個典型國家德國、法國、日本，它們搞了二三百年，現(xiàn)行有效的法律分別只有203個、54個、213個，我們并不能因此就說它們的法律體系尚未形成（需要說明，這三個國家、特別是法國的法律中，法典化的法律比較多）；我國現(xiàn)行有效的法律就有217個，我們卻不能因此就說中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成；而且，由于國情不同，需要用法律手段解決的問題不同，外國有的法律，我們不一定就要制定，外國沒有的法律，我們不一定就不需要制定，建設(shè)中國特色社會主義法律體系不能簡單化地按照外國的法律體系“對號入座”，不加分析地照搬、照套，而只能加以研究、借鑒。再從單行法看，一個質(zhì)量好的法可以解決特定領(lǐng)域內(nèi)帶普遍性的諸多問題，真正能夠起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的作用；一個質(zhì)量差的法非但不能解決實際問題，甚至可能扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，成為社會發(fā)展的障礙。當(dāng)然，法的數(shù)量與質(zhì)量從來是相輔相成的，科學(xué)的法律體系本身就應(yīng)該是法的數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一；至于什么時候強調(diào)數(shù)量，什么時候強調(diào)質(zhì)量，那要從實際出發(fā)。黨的十一屆三中全會召開時，我國的法律、法規(guī)還很不完備，可以說基本上是不片未開墾的處女地。那時，鄧小平同志強調(diào)加快立法，說現(xiàn)在立法的工作量很大，因此法律條文開始可以粗一點，逐步完善，“有比沒有好，快搞比慢搞好”，是正確的。到了黨的十五大召開時，中國特色社會主義法律體系框架已經(jīng)初步形成。這時，江澤民同志在向大會所作的報告中提出依法治國基本方略的同時，強調(diào)“加強立法工作，提高立法質(zhì)量”，是適時的?，F(xiàn)在，在中國特色社會主義法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，吳邦國同志在本屆全國人大常委會第一次會議上強調(diào)“切實加強立法工作，重在提高立法質(zhì)量”，同樣是適時的。

（三）法律手段與其他社會調(diào)整手段的關(guān)系

現(xiàn)在，各方面的立法積極性都很高，這是好事。同時，這也提出了一個問題：到底解決哪些問題應(yīng)該立法，解決那些問題不宜立法？依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，沒有相當(dāng)一批法律、法規(guī)，特別是基本的、主要的法律、法規(guī)當(dāng)然是不行的。現(xiàn)在，我們的法律、法規(guī)還不夠健全，需要進(jìn)一步加強立法工作。但是，這并不意味著所有的問題都要用法去解決，法并不是萬能的。調(diào)整社會關(guān)系的手段歷來是多種多樣的，除法律規(guī)范外，還有市場機制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段。這些手段所要解決的問題一般來說是各不相同、各具特性的。其中，需要用法律手段解決的，一般來說，應(yīng)該是那些在社會生活中帶普遍性的、反復(fù)出現(xiàn)的，用其他社會調(diào)整手段難以解決、最終需要依靠國家強制力解決的問題（既然是最終需要依靠國家強制力，那就不是凡事都要依靠國家強制力，運用國家強制力是需要格外慎重的）。能夠用其他社會調(diào)整手段予以解決，卻不能或者基本上不能依靠國家強制力解決的問題，如思想道德問題、具體工作問題、具體技術(shù)問題、科學(xué)實驗問題等，就不宜或者不必通過立法去解決。因此，加強立法工作，當(dāng)然需要考慮制定、修改法律、法規(guī)，同時也要考慮如何運用、發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律、習(xí)慣規(guī)則、道德規(guī)范以及先進(jìn)管理、技術(shù)等手段在調(diào)整社會關(guān)系中的作用，不可能什么問題都用法律手段去解決即最終依靠國家強制力去解決。

三、關(guān)于立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則

立法就是在矛盾的焦點上劃杠杠，鼓勵做什么、允許做什么、應(yīng)當(dāng)做什么、禁止做什么，保護(hù)什么、懲罰什么，令行禁止，全社會都要一體遵照執(zhí)行。要把立法的杠杠劃得準(zhǔn)，既很重要，又不容易，是很嚴(yán)肅的事情。嚴(yán)肅立法是嚴(yán)肅執(zhí)法的前提。搞好立法工作，提高立法質(zhì)量，關(guān)鍵在于把握正確的政治方向，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來，自覺地堅持立法應(yīng)當(dāng)遵循的幾條原則：

（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)

鄧小平理論特別是鄧小平民主法治思想，為建設(shè)和完善中國特色社會主義法律體系奠定了理論基礎(chǔ)，提供了指導(dǎo)原則。黨的十六大把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道確定為我們必須長期堅持的指導(dǎo)思想，具有重大意義。立法只有以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持從社會主義初級階段的基本國情出發(fā)，立足于總結(jié)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐經(jīng)驗，同時在此基礎(chǔ)上借鑒人類政治文明有益成果，借鑒國外對我們有益的經(jīng)驗、主要是反映市場經(jīng)濟(jì)共同規(guī)律的東西，為我所用，力求從全局上、發(fā)展上和本質(zhì)上把握中國特色社會主義法律體系內(nèi)在的規(guī)律性，解決立法帶普遍性、共同性的問題，才能堅持正確的政治方向。

法律制度屬于上層建筑，歸根到底，是能動地反映經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并為其服務(wù)的；同時，又是能動地反映上層建筑其他部分并為其服務(wù)的。在立法活動中貫徹“三個代表”重要思想，必須是全面的，同時又要明確法律制度的定位、定性，把握它的特點：1.法律制度并不直接解決生產(chǎn)力自身的問題，而是通過體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制改革精神，體現(xiàn)黨的經(jīng)濟(jì)政策，反映社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度和基本分配制度，調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。2.法律制度并不直接解決文化藝術(shù)創(chuàng)作自身的問題，而是通過體現(xiàn)馬克思主義的指導(dǎo)地位，體現(xiàn)“二為”方向、“雙百”方針，體現(xiàn)文化體制改革精神，體現(xiàn)黨的文化政策，為繁榮中國特色社會主義文化開辟道路、創(chuàng)造環(huán)境、提供保障。3.確定法律制度，必須以中國最廣大人民的根本利益為基本原則，檢驗的標(biāo)準(zhǔn)是看人們?nèi)罕姖M意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)。

在立法活動中真正做到全面貫徹“三個代表”重要思想，是很不容易的，要花很大力氣才行。當(dāng)今世界，國際戰(zhàn)略格局正在發(fā)生深刻變化。世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈。西方敵對勢力加緊對我國實施“西化”、“分化”戰(zhàn)略圖謀，試圖用西方那一套社會制度、價值觀念、生活方式對我國施加影響，包括對我國法律制度施加影響。從國內(nèi)看，隨著改革的深化、開放的擴大和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日趨多樣化，社會關(guān)系和社會利益格局已經(jīng)發(fā)生并且還在繼續(xù)發(fā)生深刻變化，不同利益的社會階層、社會成員勢必要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來；而且，人數(shù)少的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定小，人數(shù)多的社會階層反映到立法活動中的聲音不一定大。在這樣錯綜復(fù)雜的國際、國內(nèi)形勢下，在立法活動中全面貫徹“三個代表”重要思想，首先要從實際出發(fā)、因時制宜，因地制宜、因事制宜，抓準(zhǔn)抓住中國先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求是什么、中國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向是什么、中國最廣大人民的根本利益是什么。要做到這一點，還是要靠我們的“傳家寶”--吃透兩頭：一頭，全面、準(zhǔn)確地把握中央決策（路線、方針、政策），這要靠深入學(xué)習(xí)、領(lǐng)會；一頭，全面、本質(zhì)地把握實際情況，這要靠深入調(diào)查研究。要吃透兩頭，都要花很大力氣，從理論與實踐的結(jié)合上研究、解決問題，把對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)與對群眾負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來，這就決不是嘴上說說、紙上寫寫所能辦到的。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

憲法總綱第一條就開宗明義地規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家?！惫と穗A級領(lǐng)導(dǎo)是通過它的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)的，這是歷史的結(jié)論、人民的選擇。實踐證明，要把中國的事情辦好，關(guān)鍵取決于我們黨，取決于黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，取決于黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。

作為執(zhí)政黨，怎樣領(lǐng)導(dǎo)？怎樣執(zhí)政？按照馬克思主義的政黨學(xué)說和國家學(xué)說，政黨不是國家機器，黨的主張不是國家意志。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，并且通過憲法和法律的形式把黨的正確主張和人們共同意志統(tǒng)一起來，依法執(zhí)政。列寧在《論糧食稅》一文中有一句著名的論斷：“無產(chǎn)階級專政就是無產(chǎn)階級對政治的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诹⒎ɑ顒又袌猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最重要的是堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、方針政策領(lǐng)導(dǎo)，自覺地把體現(xiàn)“三個代表”重要思想的黨的方針政策經(jīng)過法定程序，同人民的意見結(jié)合起來、統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化成為法律、法規(guī)，成為國家意志，作為全社會都必須一體遵循的社會活動準(zhǔn)則，并最終依靠國家強制力保證它的實施。

這里，有一個問題需要研究：是不是黨的全部方針政策都要法制化呢？我看，不應(yīng)該是。黨的方針政策，有基本的，有具體的；有戰(zhàn)略性的，有策略性的；有較成熟的，有試驗性的。一般來說，法律、法規(guī)體現(xiàn)的黨的方針政策應(yīng)該是基本的、戰(zhàn)略性的、較成熟的、需要較長時期執(zhí)行并且最終需要依靠國家強制力予以保證的。同時，法律、法規(guī)又要能夠解決現(xiàn)實生活中的實際問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)注的熱點、難點問題。那么，怎樣恰當(dāng)?shù)靥幚?、兼顧兩方面的關(guān)系呢？總結(jié)實踐經(jīng)驗，大體上有三條：

一是，凡屬重大問題、重要改革，要制定法律、法規(guī)，一般需要先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過群眾性的探索、試驗，總結(jié)實踐經(jīng)驗，研究、比較各種典型，全面權(quán)衡利弊，才能立法。當(dāng)然，這只是立法的一般性經(jīng)驗，并不排除預(yù)見性（預(yù)見就是根據(jù)客觀事物的運動規(guī)律看到前途趨向），對看準(zhǔn)的問題，中央決策已定，可以先行立法，用法律手段推動改革。

二是，區(qū)別方針政策的法制化與方針政策對執(zhí)法活動的指導(dǎo)，前者屬于立法問題，后者屬于執(zhí)法問題。

三是，需要制定法律、法規(guī)的，又要努力找到確定基本制度與解決現(xiàn)實問題的最佳結(jié)合點，既要維護(hù)法律制度的相對穩(wěn)定性，又要能夠解決實際問題。

（三）堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨 在我國，人民，只有人民，才是國家和社會的主人。社會主義民主政治的本質(zhì)要求是人民當(dāng)家作主。社會主義法制實質(zhì)上就是人民民主的制度化、法律化。我們的憲法和法律、法規(guī)都應(yīng)該是，也必須是黨的正確主張和人民共同意志的統(tǒng)一，歸根到底，是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的。因此，立法必須堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，增強民主意識，把維護(hù)最廣大人民的根本利益（包括正確處理人民的全局利益和局部利益的關(guān)系，長遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系，國家、集體和個人的利益關(guān)系）作為根本原則，作為出發(fā)點和落腳點。立一個法，定一條規(guī)矩，都要把著眼點放在是不是有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定，是不是有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，歸根到底，是不是有利于最廣大人民的根本利益。一個法立得好不好，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是這個，而不能是有關(guān)部門“權(quán)力均等，利益均沾”，從現(xiàn)實情況看，在立法活動中尤其需要自覺地防止“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”。

立法為了人民，必須依靠人民，在立法活動中堅持群眾路線。在我國，人民群眾不應(yīng)該只是法律、法規(guī)的被動接受者，而首先應(yīng)該是立法的積極參與者；立法不是有關(guān)部門之間權(quán)力和利益的分配與再分配，而應(yīng)該反映人民的共同意志和根本利益。法律、法規(guī)從實踐中來，就應(yīng)該從群眾中來，只能是群眾實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。因此，立法實行立法工作者、實際工作者、專家相結(jié)合，又始終注意聽取各種意見、特別注意傾聽基層群眾的意見，集思廣益，多謀善斷，才能搞好；少數(shù)人坐在屋子里苦思冥想，或者在少數(shù)人的圈子里打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，是決不會成功的。

（四）堅持服從并服務(wù)于發(fā)展這個第一要務(wù)

鄧小平同志強調(diào)：“發(fā)展才是硬道理?！苯瓭擅裢驹邳h的十六大報告中進(jìn)一步把發(fā)展作為執(zhí)政興國的第一要務(wù)，并提出要緊緊抓住二十一世紀(jì)頭二十年這個可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，把全面建設(shè)小康社會確定為新世紀(jì)新階段的奮斗目標(biāo)。這是一個關(guān)系全局、長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略決策。

按照馬克思主義所深刻揭示的經(jīng)濟(jì)、政治、文化三者之間的辯證關(guān)系和人類社會發(fā)展的基本規(guī)律，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，必須堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并正確處理物質(zhì)文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)三個“建設(shè)”互相協(xié)調(diào)、互相促進(jìn)、全面推進(jìn)。也可以說，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的過程本身就應(yīng)該是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展在內(nèi)的社會全面進(jìn)步的過程，就應(yīng)該是社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面發(fā)展的過程。牢牢地把握這一點，對于我們自覺地運用客觀規(guī)律，堅定地沿著正確的道路前進(jìn)，加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是一個關(guān)系全局的重大問題。

加強社會主義法制建設(shè)，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，屬于發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的范疇。按照我們黨的老規(guī)矩、好傳統(tǒng)，黨在各方面的工作都要服從并服務(wù)于黨的中心任務(wù)。據(jù)此，新世紀(jì)新階段的立法必須緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會這個奮斗目標(biāo)，體現(xiàn)、推動、保障發(fā)展這個執(zhí)政興國第一要務(wù)，為發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境、提供有力的法制保障。這是檢驗立法質(zhì)量的一條重要標(biāo)準(zhǔn)。

（五）堅持以憲法為核心的社會主義法制統(tǒng)一

我國是一個集中統(tǒng)一的社會主義國家。沒有社會主義法制的統(tǒng)一，就不能依法維護(hù)國家的統(tǒng)一、政治的安定、社會的穩(wěn)定。實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，同樣需要強調(diào)社會主義法制的統(tǒng)一，否則就會妨礙社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，妨礙統(tǒng)一的社會主義市場的形成和發(fā)展。隨著立法步伐的加快，法律、法規(guī)數(shù)量的增多，不同法律門類、不同性質(zhì)法律規(guī)范、不同效力層次法律規(guī)范之間呈現(xiàn)出錯綜復(fù)雜的關(guān)系，尤其需要引起我們對法制統(tǒng)一的高度重視。

維護(hù)法制統(tǒng)一，首先必須依據(jù)法定權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序立法。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例等都是國家統(tǒng)一的法律體系的組成部分，各部門、各地方、各方面都不能各搞各的所謂“法律體系”。在法律體系內(nèi)部，必須堅持以憲法為核心和統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)都不得同憲法相抵觸，行政法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸，地方性法規(guī)不得同憲法和法律、行政法規(guī)相抵觸，規(guī)章之間也不能相互矛盾。同時，要按照法定的權(quán)限和程序，加強對法律、法規(guī)的解釋工作，加強法規(guī)、規(guī)章的備案審查工作?？傊?，一定要從制度上解決“依法打架”的問題。

四、關(guān)于探求立法的規(guī)律

法律、法規(guī)，形式上是主觀意志的產(chǎn)物，集體意志也是主觀的；實質(zhì)上是客觀的，立法搞得好不好，法律、法規(guī)的質(zhì)量高不高，關(guān)鍵在于能不能反映客觀規(guī)律，一是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展規(guī)律，二是中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在規(guī)律，三是立法的工作規(guī)律。立法中這種主觀與客觀的矛盾只能在實踐中加以解決，途徑就是不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗。毛主席說過：我們共產(chǎn)黨就是靠總結(jié)經(jīng)驗吃飯的。我們從事的是前無古人的事業(yè)，沒有人能給我們提供現(xiàn)成的答案。立法也是一樣，沒有誰能給我們提供中國特色社會主義法律體系的現(xiàn)成藍(lán)本。所以，鄧小平同志提倡“摸著石頭過河”。沒有經(jīng)驗，摸著石頭過河，更要把務(wù)實與務(wù)虛結(jié)合起來，務(wù)實而不就事論事，務(wù)虛而不脫離實際，在實干中勤于思考，在忙碌中善于總結(jié)，對實際問題作理性思考，不斷摸索和掌握立法的規(guī)律。具體來說，立一個法，基礎(chǔ)在于總結(jié)實踐經(jīng)驗，先定法意后寫法條，首要的問題是抓住它的本質(zhì)，也就是法意，法意定得準(zhǔn)，寫出法條相對來說并不太難；立幾個法，又要探求它們共同的規(guī)律，掌握了立法的規(guī)律，才會有預(yù)見性和主動權(quán)。

總結(jié)二十四年來的立法實踐經(jīng)驗，為了更好地堅持立法原則，提高立法質(zhì)量，在立法活動中需要正確處理若干關(guān)系，比如：

（一）立法與改革的關(guān)系

法律、法規(guī)的特點是“定”，是在矛盾的焦點上劃杠杠，一旦規(guī)定下來，全社會都要一體遵守。改革的特點是“變”，是突破原有的體制和規(guī)則。用特點是“定”的法律、法規(guī)去適應(yīng)特點是“變”的改革要求，難度是很大的。那么，立法應(yīng)該怎樣體現(xiàn)、適應(yīng)改革的要求呢？有人提出，要大膽改革，就要敢于突破法律“框框”，甚至敢于突破憲法“框框”。這種看法是不正確的。如果這個人認(rèn)為這個法要突破，那個人認(rèn)為那個法要突破，誰想怎么干就怎么干，以憲法為核心的社會主義法制的尊嚴(yán)和權(quán)威就會蕩然無存?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，正確的態(tài)度是：1.立法要體現(xiàn)中央關(guān)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的決策。2.立法要著重把實踐證明是正確的改革成果、改革經(jīng)驗肯定下來；改革經(jīng)驗尚不充分的，如果迫切需要立法，那就先把改革的原則確定下來，并為進(jìn)一步改革留下余地。3.如果實踐證明現(xiàn)行法律、法規(guī)的有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的變化，成為改革的障礙，那就及時經(jīng)過法定程序予以修改或者廢止。

（二）政府與市場的關(guān)系

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。實踐已經(jīng)證明，充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實行公開、公平、公正競爭，經(jīng)濟(jì)活動才能富有活力，提高效率，更快地創(chuàng)造更多的社會財富，提高綜合國力。同時，市場又不是萬能的，市場本身就存在著自發(fā)性、滯后性、盲目性。改善宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、合理利用公共資源、維護(hù)社會公共利益等方面的問題，就難以靠市場來解決。因此，實行市場經(jīng)濟(jì)體制，并不意味著減少政府的責(zé)任和作用。我國是發(fā)展中的大國，又處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時期，尤其需要政府擔(dān)當(dāng)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，把職能真正轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，并且轉(zhuǎn)變工作方式、工作作風(fēng)，切實解決市場解決不了或者解決不好的問題，為經(jīng)濟(jì)活動創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境。這里需要明確的問題是，正確處理政府與市場的關(guān)系，主要的方面是政府，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，力求做到：一不越位，決不要再把那些政府機關(guān)不該管、管不了、實際上也管不好的事情攬在手里；二不缺位，該由政府機關(guān)管的事情就要把它管住、管好；三不錯位，政府機關(guān)不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”；四不擾民，該由政府機關(guān)管的事情，只要能把它管住、管好，辦事手續(xù)越簡便、越透明越好，以方便基層、方便老百姓。而做到這一點，首先又要解放思想，更新觀念，卸下兩個思想認(rèn)識上的包袱：一是，政府工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不等于把一切經(jīng)濟(jì)活動都由政府機關(guān)包攬下來；二是，政府是人民的政府，不等于把老百姓的一切事情都由政府機關(guān)包攬下來?？偟膩砜矗瑥陌l(fā)展趨勢看，政府實施的是公共行政，政府是有限政府，而不是無限政府，它的權(quán)力、責(zé)任都是有限的，而不是無限的。只有“有限”，才有可能“高效”。這個思想認(rèn)識問題不解決，不可能轉(zhuǎn)變政府職能。

（三）權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系

轉(zhuǎn)變政府職能，在立法活動中，特別是制定行政法、經(jīng)濟(jì)法，不可避免地會涉及行政權(quán)力同自然人、法人和其他組織的權(quán)利的關(guān)系。按照傳統(tǒng)法學(xué)概念，行政權(quán)力屬于“公權(quán)”，自然人、法人和其他組織的權(quán)利屬于“私權(quán)”。在權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系問題上，原則上講，權(quán)利是本源，權(quán)力是由其派生的。憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！毙姓?quán)力是人民通過法定程序授予的。但是，行政機關(guān)一旦取得行政權(quán)力并對管理相對人（公民、法人或者其他組織）行使這種權(quán)力，它就居于“強者”地位。因此，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，主要的方面應(yīng)該是對權(quán)力加以規(guī)范、制約、監(jiān)督。立法不僅是對行政機關(guān)的授權(quán)，而且是對行政機關(guān)的控權(quán)。依法行政的核心是規(guī)范行政權(quán)力。從這個意義上說，實行依法治國、依法行政，先要依法治“官”、依法治權(quán)，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，確保一切行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力。在一般情況下，“公權(quán)”不宜介入、干預(yù)“私權(quán)”的行使。當(dāng)然，“私權(quán)”的行使也是有條件、有規(guī)范的。如果行使“私權(quán)”損害國家的、社會的、集體的利益和他人的合法權(quán)益，“公權(quán)”就應(yīng)該介入、干預(yù)，實施監(jiān)督，予以處理。對于行政機關(guān)來說，權(quán)力與責(zé)任應(yīng)該統(tǒng)一；對于自然人、法人或者其他組織來說，權(quán)利與義務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一。法律、法規(guī)在賦予有關(guān)行政機關(guān)必要的權(quán)力的同時，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的行使。為了從源頭上、制度上預(yù)防和解決腐敗問題，立法必須體現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、權(quán)力與利益徹底脫鉤的原則，決不允許爭權(quán)而不負(fù)責(zé)，更不允許利用權(quán)力“尋租”?！肮珯?quán)”是不能盈利的，這是一條法律原則，也是一條政治原則。法律、法規(guī)在規(guī)定自然人、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)的同時，應(yīng)該明確規(guī)定其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，并為保證其權(quán)利的實現(xiàn)規(guī)定相應(yīng)的政策和措施。

（四）懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系

法律規(guī)范是確定社會活動準(zhǔn)則的。對那些嚴(yán)重?fù)p害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法權(quán)益的違法行為，法律、法規(guī)當(dāng)然應(yīng)該規(guī)定懲罰手段、制裁措施，并且所規(guī)定的懲罰手段、制裁措施能夠罰當(dāng)其過、制裁得力，真正達(dá)到懲罰的目的，維護(hù)法律、法規(guī)的權(quán)威，保證法律、法規(guī)的實施。同時，又要看到，法律規(guī)范除了對違法行為的懲罰、制裁功能外，它本身又具有重要的引導(dǎo)功能。規(guī)范是為人們設(shè)定的社會行為預(yù)期，本身首先就是引導(dǎo)。立法應(yīng)該根據(jù)行為人不同的行為方式來確立能夠有效發(fā)揮法律規(guī)范引導(dǎo)功能的相應(yīng)制度。在我國，法律、法規(guī)既然是體現(xiàn)人民共同意志、維護(hù)人民根本利益、保障人民當(dāng)家作主的，它就應(yīng)該并且能夠建立在為廣大人民群眾所自覺遵守、執(zhí)行的基礎(chǔ)上，從而具有更明顯的引導(dǎo)功能。因此，在立法活動中，需要重視法律、法規(guī)對人們的引導(dǎo)，從制度上預(yù)防、制止違法行為的發(fā)生。即使對違法行為設(shè)定必要的懲罰手段、制裁措施，也要考慮懲罰手段、制裁措施的多樣化，根據(jù)違法行為的性質(zhì)、后果的不同，設(shè)定相應(yīng)的懲罰手段、制裁措施。這就要求我們從理論與實踐的結(jié)合上，積極研究探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)防、制止、制裁違法行為的新機制、新措施、新辦法。

（五）法治與德治的關(guān)系

黨的十六大明確地提出了“依法治國和以德治國相結(jié)合”的要求，這是總結(jié)古今中外治國經(jīng)驗所得出的結(jié)論。法律和道德都是上層建筑的重要組成部分，都是規(guī)范人們的社會行為的重要方式。但是，法律規(guī)范與道德規(guī)范的性質(zhì)、功能是不一樣的。法律規(guī)范以其權(quán)威性和強制性規(guī)范人們的社會行為，其實施主要（不是惟一）靠他律；道德規(guī)范以其感召力和勸導(dǎo)力提高人們的思想認(rèn)識和道德覺悟，其實施主要（不是惟一）靠自律。調(diào)整社會關(guān)系、解決社會問題，必須把法律規(guī)范與道德規(guī)范結(jié)合起來，使二者相輔相成、相互促進(jìn)。有些道德規(guī)范（如誠實信用等）與有關(guān)法律規(guī)范（如民商法律規(guī)定的誠實信用原則等）是相互融通的。如果法律規(guī)范背離了人們普遍認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求，就會失去民眾的誠服，在實踐中就難以行得通；如果一切都依靠道德，就難以有效地制止、制裁那些破壞社會秩序、侵犯公共利益和他人合法權(quán)益的行為，也難以促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，甚至?xí)恋K公共道德的形成。因此，立法必須重視法律規(guī)范的道德基礎(chǔ)。我國是社會主義國家，法律、法規(guī)尤其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的共同意志，有良好的道德基礎(chǔ)，為多數(shù)人普遍認(rèn)同?？匆粋€法立得好不好，在實踐中能不能行得通，一條重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看它是否體現(xiàn)了多數(shù)人認(rèn)同的道德標(biāo)準(zhǔn)、道德要求。

以上匯報不妥之處，請各位領(lǐng)導(dǎo)和各位同志批評指正。

（2003年4月25日）

第三篇：我國現(xiàn)行個人所得稅制度小議

我國現(xiàn)行個人所得稅制度小議

個人所得稅是國家為調(diào)節(jié)個人收入、貫徹公平稅負(fù)、緩解社會分配不公而對高收入者征稅的一個稅種，是調(diào)節(jié)個人收入分配的政策工具。自我國開征個人所得稅以來，個人所得稅在組織財政收入、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著改革開放的日益深化，我國的個人所得稅制度似乎已不能適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，目前個人收入分配差距逐漸拉大，對社會穩(wěn)定以及國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。對個人所得稅制度的改革已顯得非常重要。

目前，我國個人所得稅制已經(jīng)開始顯現(xiàn)出一些問題，主要分析如下：

（一）現(xiàn)行稅制模式欠合理

征收個人所得稅是政府取得財政收入，調(diào)節(jié)社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則?，F(xiàn)階段我國個人所得稅的征收采用的是分類稅制。這種稅制模式雖然適應(yīng)我國的國情，可以實現(xiàn)分別征收，有利于控制稅源。但隨著居民收入來源日趨多樣化，使所得之間的界限十分模糊，分類征稅模式難以全面、完整地體現(xiàn)納稅人的真實納稅能力，會造成所得來源多、綜合收入高的人少繳稅，而所得來源少、收入相對集中的人多繳稅的現(xiàn)象，這顯然有失公平原則，不利于調(diào)節(jié)收入差距。

（二）現(xiàn)行個人所得稅費用扣除欠科學(xué)

我國現(xiàn)行個人所得稅對“工資、薪金所得”項目采用“定額扣除法”。這種費用扣除方法以固定數(shù)額作為費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，難以適應(yīng)由于通貨膨脹造成的居民生活費用支出不斷上漲的實際情況，而且使更多的低收入者在所得稅征管范圍之內(nèi)，增加了征管對象的數(shù)量和征管成本，影響了征管效率。其次，這種費用扣除方法對不同納稅人采用單一的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮不同納稅人之間家庭結(jié)構(gòu)的差別，以及教育、住房、醫(yī)療等開支對納稅人生活費用的影響，從而會造成不同的納稅人之間稅收負(fù)擔(dān)不平衡，妨礙了稅收公平。

（三）現(xiàn)行個人所得稅稅率設(shè)計欠公平

我國現(xiàn)行個人所得稅法，區(qū)分不同的項目，分別采用了超額累進(jìn)稅率和比例稅率。首先，本來同屬勞動所得的工資薪金和勞動報酬，工資薪金適用超額累進(jìn)稅率，而勞務(wù)報酬適用20%的比例稅率，稅收負(fù)擔(dān)也是有差距的。不僅違背了公平原則，也給稅務(wù)管理帶來了不便。其次，工資薪金實行的七級超額累進(jìn)稅率，最高稅率為45%，與世界各國相比偏高。過高的稅率一方面會增強納稅人偷漏稅的動機，另一方面由于45%的稅率在現(xiàn)實中極少運用，以致于稅收真正作用于中下層收入者，對高收入者的調(diào)節(jié)作用甚微，達(dá)不到社會資源合理配置的目標(biāo)。這一稅率只起象征性的作用，有名無實，卻使稅制空背了高稅率之名。

（四）現(xiàn)行個人所得稅稅基不夠廣泛

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，在我國居民所得中，除了工薪、勞務(wù)報酬所得等勞務(wù)性收外，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民個人所得的重要來源。此外，福利收入、職務(wù)補助及其他實物補助形式也逐漸成為居民收入的重要組成部分。我國目前個人所得稅法對應(yīng)納稅所得額采取列舉具體項目的規(guī)定，難以將這些新的應(yīng)稅項目包含進(jìn)去，使所得稅的稅基過窄。與此同時，許多公司利用這一稅制缺陷，減少現(xiàn)金獎金和工資的發(fā)放，取而代之的是大量為員工購買商業(yè)保險、提供會員卡、用餐券、假期等福利，減少個人所得稅的應(yīng)納稅額。

（五）我國現(xiàn)行個人所得稅征收管理力度不足

首先，征收方式難以控制高收入者。對個人所得稅的征管，我國采用了源泉扣繳和自行申報兩種方法，但更側(cè)重源泉扣繳。由于稅法沒有對所有納稅人要求納稅申報，稅務(wù)機關(guān)對扣繳義務(wù)人的納稅檢查信息是單方面的，無法有效進(jìn)行監(jiān)督，使得源泉扣繳的執(zhí)行力度在不同單位間有很大的差別，導(dǎo)致個人所得稅只管住了工薪階層，沒管住高收入階層。其次，征管水平低、手段落后，使征管效率難以提高。再次，處罰法規(guī)不完善，處罰力度不強，對違法者本人起不到吸取教訓(xùn)、自覺守法的約束作用，對廣大公民更起不到警示和威懾作。因此，遵紀(jì)守法、自覺納稅的良好社會風(fēng)尚難以形成。

完善我國現(xiàn)行個人所得稅的建議

（一）建立混合稅制模式

從我國目前的實際情況來看，個人所得稅制可考慮實行分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制。它需要對不同所得進(jìn)行合理分類。從應(yīng)稅所得上看，屬于投資性的、沒有費用扣除的應(yīng)稅項目，如利息、股息、紅利所得、股票等有價證券轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得等，宜實行分類所得征稅；屬于勞動報酬所得和有費用扣除的應(yīng)稅項目，如工資薪金、勞務(wù)報酬、個體工商業(yè)戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得、對企事業(yè)單位的承包承租經(jīng)營所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費、財產(chǎn)租賃、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等項目，可以考慮實行綜合所得征稅。實行混合所得稅制，既有利于解決征管中的稅源流失問題，又有利于稅收政策的公平。

（二）調(diào)整個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮納稅人的收入和支出

個人所得稅是直接稅，稅負(fù)是個人看得見摸得著的，所以民眾、輿論很關(guān)心個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)的問題。我國的個稅改革屬于小步前行，經(jīng)過幾次提高費用扣除標(biāo)準(zhǔn)后個人所得稅費用扣除額提高至現(xiàn)在的3500元。當(dāng)年將個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)定為800元，主要是因當(dāng)時改革開放進(jìn)入中國的外企工作人員與我國居民收入懸殊，當(dāng)時個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)主要是針對極少數(shù)的富人。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除了價格上漲因素，城鎮(zhèn)居民可支配收入翻了20多倍，相應(yīng)的個人所得稅的納稅主力也從過去的高薪人群演變?yōu)閺V大的工薪族，個人所得稅的繳納給這類人群帶來相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。我認(rèn)為適當(dāng)調(diào)高個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)也是可以的。

（三）優(yōu)化稅率，合理稅收負(fù)擔(dān)

我國目前的居民收入水平總體上偏低，且收入分配不均，貧富差距較大，個稅主要影響工薪階層和中低收入者。適當(dāng)降低稅率，有利于建立和穩(wěn)固和諧社會?？偟内厔菔墙档妥罡哌呺H稅率。應(yīng)本著“照顧低收入者，培育中產(chǎn)階層，調(diào)節(jié)高收入者”的原則，使不同收入層次的納稅人的負(fù)稅稅率不同，但調(diào)節(jié)的速度不可過于劇烈。這樣既有利于縱向公平納稅，又不至于使高收入者產(chǎn)生過多抵觸情緒。在盡可能擴大綜合課稅項目的基礎(chǔ)上，將目前個人所得稅的兩個超額累進(jìn)稅率表合二為一，實行5%～35%七級超額累進(jìn)稅率，綜合各項所得，按統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率納稅，以平衡稅負(fù)。

（四）擴大稅基

我國應(yīng)當(dāng)采取概括性更強的反列舉法，規(guī)定不納稅的項目。凡是能夠增加居民收入的所得都應(yīng)在個人所得稅征收范圍之內(nèi)，對某些特殊的個人所得可采取列舉法予以減免稅收，以體現(xiàn)稅收上給予的優(yōu)惠政策。

（五）加強稅收征管，建立以源泉扣繳和納稅人自我申報制度相結(jié)合的征管方式

首先，努力改進(jìn)稅收征管手段，建議在建立混合稅制模式的基礎(chǔ)上，對各類所得實行逐項扣繳、綜合申報納稅的方法，以有利于稅務(wù)機關(guān)對稅源的及時監(jiān)控。其次，應(yīng)健全和完善一些基本條件，包括加強現(xiàn)金管理，大力推進(jìn)居民信用卡或支票結(jié)算制度，限制和減少現(xiàn)金支付的范圍；盡快實現(xiàn)不同銀行之間的計算機聯(lián)網(wǎng)，以個人身份證號碼為唯一標(biāo)識，建立各金融機構(gòu)統(tǒng)一的納稅人賬戶信息共享和查詢平臺；健全個人及其家庭房地產(chǎn)、汽車以及金融資產(chǎn)等重要財產(chǎn)的實名登記制度；以立法的形式明確規(guī)定企業(yè)、銀行、工商、公安、證券、住房、海關(guān)等部門向稅務(wù)部門提供相關(guān)數(shù)據(jù)的法律義務(wù)，并逐步形成網(wǎng)絡(luò)共享數(shù)據(jù)庫等。

小結(jié)

選擇適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的個人所得稅制度，可以有效調(diào)節(jié)收入分配、激勵勞動者的積極性、推動經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國個人所得稅制度的改革必須進(jìn)行，以這次稅制改革為契機，制定出一套適合我國國情、適合市場經(jīng)濟(jì)需要的個人所得稅體系，真正發(fā)揮個人所得稅在我國稅收中的重要作用。

第四篇：從公正視角看我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制

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從公正視角看我國現(xiàn)行行政復(fù)議體制

向品

提要：人類具有天然的公正情感，當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個焦點。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系。美國為了通過《聯(lián)邦行政程序法》保證了聽證官的公正裁判。我國司法實踐讓人們對現(xiàn)行復(fù)議制度的公正性產(chǎn)生懷疑。因此，必須對復(fù)議體制重新建構(gòu)，本文針對該話題提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞：公正 行政復(fù)議 行政復(fù)議委員會

一、行政復(fù)議的價值——公正

行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級民主政治發(fā)展的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對公民基本權(quán)利保護(hù)的加強，有利于實現(xiàn)社會公平。

人類具有天然的公正情感，在相互交往的過程中維護(hù)公認(rèn)的公正狀態(tài)是社會正常發(fā)展的基本前提。當(dāng)人類選擇了法律作為解決雙方爭議的一種手段時，程序的公正性成了人們關(guān)注的一個焦點，程序公正是人們在設(shè)計解決權(quán)益沖突制度時的首選法律價值。程序公正的第一要義是，程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒有任何利害關(guān)系，否則，程序的操縱者可能會利用自己在程序中的優(yōu)勢地位，促使程序的結(jié)果向有利于操縱者方向發(fā)展。如果法律程序的主持人與程 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載

序結(jié)果有利害關(guān)系，則人們不會以公正的心態(tài)去認(rèn)同該法律程序的結(jié)果。所以，凡涉嫌于有違公正的程序操縱者不得再介入此程序，不得對該程序的發(fā)展施加任何影響。

美國行政法官的獨立化過程就是典型代表。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，各行政機構(gòu)根據(jù)各行政裁判的需要委任“聽證官”(hearing examiner)。聽證官輪流審案，不得履行與行政裁判不相干的職責(zé)，非有正當(dāng)理由并經(jīng)過文官委員會審議決定，聽證官不得被免職。后來，文官委員會進(jìn)一步解釋，《聯(lián)邦行政程序法》的保護(hù)不僅適應(yīng)于聽證官的免職，還適用于對聽證官的降級、停職或聽證官不自愿的其他地位變更。這樣，聽證官主持行政裁決就可以不完全受行政首長意志決定。到1972年，文官委員會又頒布一項規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的獨立地位。1978年，美國國會修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件，非有文官功績制委員會的政黨理由和經(jīng)過其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級、降薪或臨時解雇;而且，行政法官的薪俸由法律規(guī)定，行政首長不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨立地、不偏不倚地行使自己的裁決權(quán)。從hearing examiner到administrative law judge，標(biāo)志著行政法官獨立性和公正性的增強，也標(biāo)志著美國“行政復(fù)議制度”公正性的增加。

英國的公民憲章也要求公共機構(gòu)必須“永遠(yuǎn)為公眾所周知的、易于利用的申訴程序，在任何可能之處能夠提供獨立的復(fù)審”。申訴程序應(yīng)尊循易接近、簡便、快捷、公平、可信賴等七項原則。其中，“易接近”指規(guī)則為公眾所周知;“簡便”指抑郁理解和利用;“快捷”指為各項活動舍得時間限制，并使參與者能夠一直知曉程序的進(jìn)展?fàn)顩r;“公平”指進(jìn)行全面的、無偏私的審查;“可信賴”指能夠獲得申訴機構(gòu)成員和申訴人的信賴。

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澳大利亞行政審查委員會認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)尋求有效方法博愛正行政復(fù)議官員在組織上與做出原決定的人相分離。這種組織上的分離有助于加強復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對遠(yuǎn)決定進(jìn)行全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。顯然，組織分離的程度會影響人們對行政復(fù)議體制的看法，并影響其是否可以確實發(fā)揮作為成本高昂的外部復(fù)審程序的過濾器的功能?！案采w外表顯得的是公正的，并且呈現(xiàn)看來是公平的，則很可能得到公平、公正的結(jié)論。同樣，外表影響共同體對于那些代表共同體形式權(quán)力的人所作決定的信心?！币仓挥性谶@種獨立性的基礎(chǔ)上，行政復(fù)議的“規(guī)范化效應(yīng)”(normative effects)，即通過行政復(fù)議發(fā)現(xiàn)行政管理中的問題從而能夠?qū)ΠY下藥地加以改善，進(jìn)一步增強行政決策的效率和準(zhǔn)確性，才能得到實現(xiàn)。

澳大利亞行政審查委員會所建議增強行政復(fù)議獨立性的方法有：行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者手同一個主觀的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。行政機關(guān)應(yīng)進(jìn)可能避免監(jiān)督者與復(fù)議官員這兩個角色的混淆，行政復(fù)議職能最好不要對最初決定者直接進(jìn)行日常監(jiān)督的人承擔(dān)，復(fù)議官員也不應(yīng)被期望承擔(dān)日常的監(jiān)督職能。

二、現(xiàn)行復(fù)議體制阻礙公正性

從1999年到2001年，全國行政復(fù)議機關(guān)作出維持決定的比例竟一直穩(wěn)居50%以上，這使我們對行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生懷疑。由此產(chǎn)生的結(jié)果是行政訴訟案件的增多和信訪在民間的推崇。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的 文章來源：中顧法律網(wǎng) 中國第一法律門戶 004km.cn 中顧法律網(wǎng)提供更多免費資料下載

救濟(jì)方式，甚至格外鐘情于信訪這一多少帶點“清官”、“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇既經(jīng)濟(jì)又便利，既徹底又快捷的糾紛解決方式——行政復(fù)議，毋庸質(zhì)疑，公正性的確實是當(dāng)前行政復(fù)議制度實踐中的最大隱憂。

實踐證明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機構(gòu)自身的獨立性和權(quán)威性是休戚相關(guān)的。很難想象一個依附于其他機關(guān)、唯其命令是從的裁決者能夠公正地解決糾紛。在我國現(xiàn)實生活中，盡管由行政系統(tǒng)內(nèi)部專門從事法制工作的機構(gòu)來辦理行政復(fù)議案件，但這一機構(gòu)充其量也不過是隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的一個極為普通的內(nèi)設(shè)機構(gòu)而已。它不但沒有獨立的法律上的人格，需要完全聽命于、服從于其所屬的行政機關(guān)及其首長，而且對行政復(fù)議案件也沒有最終的決定權(quán)，職能將其處理建議送交行政復(fù)議機關(guān)的首長進(jìn)行審批。例如一個市級人民政府所辦理的行政復(fù)議案件大致就需要經(jīng)歷“經(jīng)辦人——分管副處長——處長——法制辦分管副主任——法制辦主任——分管副秘書長——秘書長——市長的過程。更重要的是，在我國現(xiàn)實的政治生活中，行政復(fù)議機關(guān)作為被申請人的上級——無論是同級人民政府還是上級主管部門，本身就與被申請人有著“說不清，道不明”的關(guān)系：行政復(fù)議機關(guān)需要照顧到上下級或者整體與部門的關(guān)系，需要“愛護(hù)”、“關(guān)懷”下級，體諒下級的難處;下級為了表示對上級的尊重，往往在作出某項決定前都要向上級請示匯報，在得到明確許可或默許之后才“放心大膽”地作出決定;上級時常向下級發(fā)指示、加任務(wù)，為了完成指標(biāo)，下級不得不“突擊執(zhí)法”甚至公然違法?？梢?，在行政復(fù)議機關(guān)與糾紛一方當(dāng)事人的被申請人已經(jīng)存在很多利害關(guān)系的背景之下，再讓一個隸屬于行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)去審理復(fù)議案件，且最終仍然由行政復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定，這種糾紛解決的過程怎能體現(xiàn)最起碼的公正?因此，復(fù)議機構(gòu)獨立性和權(quán)威性的缺乏是造成行政復(fù)議制度失信于民的首要體制性原因。

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事實已表明，由行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)處理復(fù)議案件根本就無法保障復(fù)議結(jié)果的公正性。因此，必須在整合現(xiàn)有各種行政復(fù)議機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立隸屬于各級人民政府但又具有相對獨立性的行政復(fù)議委員會。具體的設(shè)想是：(1)在全國范圍內(nèi)形成四級，分工如下：對縣級人民政府各工作部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級人民政府及縣級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由縣級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄;對市級人民政府各工作部門和縣級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由市級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄;對省級人民政府的各工作部門、市級人民政府及省級人民政府的派出機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由省級人民政府設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄;對國務(wù)院各部門和省級人民政府作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄。實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)，由市級以上政府設(shè)立的復(fù)議委員會解決爭議。⑵上下級復(fù)議委員會之間不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。每級復(fù)議委員會依法獨立行使復(fù)議權(quán)，并采用一級制。對下級復(fù)議委員會作出的復(fù)議決定不服，應(yīng)直接向法院提起訴訟。這就避免了“行政系統(tǒng)內(nèi)部官官相互”。⑶應(yīng)使復(fù)議委員會的級別比同級政府各部門高半級，使后者有義務(wù)接受前者監(jiān)督，聽從其指揮，并自覺履行前者裁判的義務(wù)。⑷各行政復(fù)議委員會的人員管理、職務(wù)晉升、福利待遇、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、業(yè)績考核與所在政府無關(guān)，由各級行政復(fù)議委員會掌握。行政復(fù)議經(jīng)費必須單獨列入各級財政預(yù)算，?？顚Ｓ?，不得被擠占或挪用。⑸處理復(fù)議案件時，實行民主合議制，確保行政復(fù)議決定的公正。

三、結(jié)語

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以公正為導(dǎo)向，我國許多行政法學(xué)專家都對行政復(fù)議體制提出了自己的意見。如建議設(shè)立行政復(fù)議聽證制度、回避制度、雙方當(dāng)事人質(zhì)辯制度、復(fù)議案件材料公開制度及告知訴訟權(quán)利制度等。這些理性的設(shè)計是建立在“完美的正義需求完美的程序”這一理念基礎(chǔ)之上的。殊不知，“理性是灰暗時間中微弱的燭光，它絕無能力照亮整個宇宙，但是只要使用得當(dāng)，就足以使人繞過深淵。把理性的燭光當(dāng)作照亮宇宙的太陽是空想，把理性的燭光當(dāng)作是昆蟲身上的熒火，因其微弱而任意蹋滅，則是殘忍。所以，不恰當(dāng)?shù)貙Υ说睦硇阅芰?，或夸大或貶低，都將殊途同歸與對人的理性的泯滅和對人的專制?！?劉軍寧《保守主義》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第46頁)同樣，如果不能正確對待程序正義的價值，夸大程序的價值，也會導(dǎo)致程序價值的毀滅。行政程序的過分肥大化，不僅會降低行政效率，增加社會成本，導(dǎo)致相關(guān)社會關(guān)系不確定，而且最終會傷及行政程序本身的價值。(姜明安《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社第206-208頁)建議考慮將當(dāng)事人程序選擇權(quán)之法理導(dǎo)入復(fù)議程序構(gòu)造之中。即行政復(fù)議程序中設(shè)置簡易程序和普通程序，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇適用，而且普遍程序中的程序規(guī)定應(yīng)考慮當(dāng)事人的選擇權(quán)(前揭《行政執(zhí)法研究》，第210頁)這樣，一方面能保障制度設(shè)計符合人權(quán)要求，又能最大限度到達(dá)到公正。

第五篇：我國現(xiàn)行體制下獸醫(yī)法制建設(shè)存在的問題和建議

我國現(xiàn)行體制下獸醫(yī)法制建設(shè)存在的問題和建議

慧鴻文（內(nèi)蒙古滿洲里出入境檢驗檢疫局 021400）

肖長靈（黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣畜牧局 166200）

馬志強（內(nèi)蒙古赤峰市動物衛(wèi)生監(jiān)督所 024000）

改革開放以來，我國的畜牧業(yè)得到了迅猛發(fā)展，生產(chǎn)能力也有了很大提高，尤其是全國各地開展“米袋子”與“菜籃子”工程以來，副食品的供求矛盾得到了明顯的改善，隨著人們對食品安全認(rèn)識的不斷提高和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級，對我國的畜禽及其產(chǎn)品提出了嚴(yán)格要求。特別是我國加入WTO和OIE后，根據(jù)市場準(zhǔn)入規(guī)則，許多國家都爭先恐后要求進(jìn)入我國市場。如果不盡快適應(yīng)國際準(zhǔn)則，我國就會在激烈的市場競爭中處于不利地位。在世界經(jīng)濟(jì)日益全球化的今天，動物和動物產(chǎn)品的國際貿(mào)易頻繁，為了防止國外動物疫病傳入我國，不斷提高我國的動物疫病防控水平，動物疫病防控應(yīng)盡快與國際慣例接軌。而一方面嚴(yán)重的動物疫病感染現(xiàn)狀和大量使用疫苗和藥物，導(dǎo)致藥物殘留的超標(biāo)現(xiàn)象加重；另一方面，又使畜產(chǎn)品、養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營成本上升，成為制約養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的瓶頸，疫病、藥殘及相關(guān)問題已成為政府要求抓緊食品安全工作和發(fā)展對外貿(mào)易的主要矛盾。要抓好食品安全工作的前提和基礎(chǔ)是強化我國的獸醫(yī)法制建設(shè)，現(xiàn)就本觀點在此做一個初淺的探討。目前體制下我國獸醫(yī)法制建設(shè)上存在的問題

1.1 法律、法規(guī)滯后及不健全，與國際不接軌、差距大

我國在獸醫(yī)法律、法規(guī)的制定上嚴(yán)重滯后，并缺少體系化管理，與動物疫病和食品有關(guān)的法律有《傳染病防治法》（1989年頒布2004年修訂）、《進(jìn)出口商品檢驗法》（1989）、《進(jìn)出境動植物檢疫法》（1992）、《食品衛(wèi)生法》（1982年頒布1995年修訂）、《藥品管理法》（1984年頒布，2001年修訂）；政府部門頒布的法規(guī)、規(guī)章有《獸藥管理條例》（1987年頒布，2004年修訂）、《生豬屠宰管理條例》（1997）、《飼料和飼料添加劑管理條例》（1999年頒布，2001年修訂）等，這些法律、法規(guī)大多是以部門起草立法，帶來很多弊端。法與法之間不銜接，執(zhí)法主體混亂，有的與國際組織有關(guān)規(guī)定和大多數(shù)國家的法律不接軌。有的法律缺少配套法規(guī)支持，很難操作。如《動物防疫法》迄今尚未出臺配套實施細(xì)則；有的法規(guī)內(nèi)容已明顯陳舊或不切實際，缺乏補充更新，如《動物檢疫管理辦法》遲遲不能出臺，檢疫對象、檢疫方式、檢疫方法都不能確定；《官方獸醫(yī)管理辦法》沒有出臺使執(zhí)法人員身份不能明確給執(zhí)法活動帶來阻礙，以上種種情況，嚴(yán)重影響了我國獸醫(yī)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

1.2 獸醫(yī)執(zhí)法體系的分階段管理及多頭管理問題

我國有關(guān)動物防疫和食品安全的獸醫(yī)執(zhí)法監(jiān)督不是全過程的，而是分段的、責(zé)任不明的，很難達(dá)到效果。從畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的養(yǎng)殖、加工、檢疫檢驗、流通、銷售至國際貿(mào)易明顯存在著部門分割管理，在管理實踐中，缺乏以解決問題為導(dǎo)向的跨部門聯(lián)合作業(yè)。動物飼養(yǎng)、疾病防治和獸藥生產(chǎn)、流通、使用等由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)管理；屠宰加工企業(yè)由商業(yè)流通部門負(fù)責(zé)管理；肉品進(jìn)入市場由工商和衛(wèi)生部門執(zhí)法；動物及動物產(chǎn)品的進(jìn)出口由出入境檢驗檢疫機構(gòu)負(fù)責(zé)；畜產(chǎn)品的國際貿(mào)易由外經(jīng)貿(mào)部門管理。這種分段管理的方式造成了職能交叉，都管都不管，有益則取之，無益則推之，操作性差，不利于食源性動物食品安全的統(tǒng)一實施，已影

響了整個動物疫病控制和動物源性食品安全保障體系的運行，使畜牧業(yè)企業(yè)的發(fā)展及走向世界增加了很多的管理成本。

1.3 獸醫(yī)執(zhí)法體系存在許多弊端和不足之處

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，畜牧業(yè)生產(chǎn)逐漸向“政府指導(dǎo)化、管理法制化、服務(wù)社會化、企業(yè)行業(yè)化”的方向發(fā)展，對畜牧獸醫(yī)服務(wù)體系和動物防疫監(jiān)督體系建設(shè)提出了更高的要求。按照《國際動物衛(wèi)生法典》的原則，動物飼養(yǎng)和產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工及運輸?shù)然顒佣紤?yīng)在官方獸醫(yī)體系的監(jiān)控下，我國目前尚未形成這樣的格局，也未實現(xiàn)國際上普遍采用的官方獸醫(yī)制度，許多獸醫(yī)執(zhí)法行為與服務(wù)活動由同一主體完成，這就很難保證獸醫(yī)行政執(zhí)法的公正性。獸醫(yī)的執(zhí)法監(jiān)督力量不足、保障體系不完善，而獸醫(yī)服務(wù)的市場沒放開，發(fā)育不良，兩方面難以到位。再加上我國目前的動物衛(wèi)生工作隸屬于同級政府領(lǐng)導(dǎo)，由于涉及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上級業(yè)務(wù)主管部門有時很難干預(yù)，個別地方難免出現(xiàn)“地方保護(hù)”。其次是縣、鄉(xiāng)財政普遍比較困難，對動物防疫監(jiān)督機構(gòu)投入嚴(yán)重不足，有的甚至是自收自支，還有的地方甚至截留挪用上級財政下?lián)艿膭游镄l(wèi)生專項經(jīng)費，有的地方雇用臨時的防疫員進(jìn)行檢疫執(zhí)法。如此種種，嚴(yán)重影響到獸醫(yī)執(zhí)法隊伍的建設(shè)與穩(wěn)定，無法吸引、發(fā)展高素質(zhì)高能力的獸醫(yī)人員，對獸醫(yī)執(zhí)法體系的建設(shè)起到阻礙作用。

1.4 獸醫(yī)執(zhí)法工作的財政立法不到位

目前一些高危害的烈性動物傳染病傳播迅速，常超越國界，可引起嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題和公共衛(wèi)生問題，對畜禽及其產(chǎn)品的國際貿(mào)易有重要影響?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定了動物疫病的分類及對各類動物疫病的控制、撲滅要求和措施，并規(guī)定任何單位和個人不得瞞報、謊報、阻礙他人報告動物疫情。規(guī)定了將動物疫病預(yù)防、控制、撲滅、檢疫和監(jiān)督管理所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，規(guī)定了在動物疫病預(yù)防和控制、撲滅過程中強制撲殺的動物、銷毀的動物產(chǎn)品和相關(guān)物品，縣級以上人民政府給予補償。但沒有像國外制定有專門的“補償法”，是為那些接受了官方獸醫(yī)指導(dǎo)并完成了動物疫病防治（免疫、檢疫和消毒）任務(wù)，動物仍感染某種特定疫病需進(jìn)行撲殺而造成損失需要補償?shù)牧⒎āＨ鐕獾摹芭Ｑa償法”、“豬補償法”，這類法律主要規(guī)范補償資金的來源、補償標(biāo)準(zhǔn)、動物種類、疫病范圍和補償方法等，對按照“早、快、嚴(yán)、小”的原則撲殺疫情起到了保障作用。而我國無針對性的動物撲滅處理的法律法規(guī)，重大動物疫病的撲滅計劃難以實施，導(dǎo)致疫病的蔓延和持續(xù)感染的隱患很大。加強獸醫(yī)法制建設(shè)的幾點建議

2.1 修改和完善相關(guān)法律法規(guī)，并與國際接軌，建立強制性的執(zhí)法機構(gòu)和檢查執(zhí)法程序

在修改和完善現(xiàn)有相關(guān)法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上加強立法，填補法律空白，使國內(nèi)法律與國際相關(guān)法律接軌，建立直屬的國家獸醫(yī)機關(guān)，并保證機構(gòu)上下一致，在法律中應(yīng)對政府執(zhí)法的保障能力、獸醫(yī)工作機構(gòu)、主管部門、執(zhí)法程序、獸藥和疫苗的生產(chǎn)和使用等提出原則性要求和具體的執(zhí)法規(guī)定。

新修訂的《動物防疫法》已開始實施，在做好宣傳的基礎(chǔ)上盡快制定實施細(xì)則及相應(yīng)的配套法規(guī)。

國家應(yīng)建立專門的權(quán)威的動物食品安全監(jiān)管機構(gòu)，消除職能部門交叉、條條塊塊扯皮，地方或部門保護(hù)主義等現(xiàn)象，由國家獸醫(yī)機構(gòu)建立起統(tǒng)一管理動物飼養(yǎng)、運輸、屠宰加工、市場營銷、進(jìn)出口以及疫病撲滅和環(huán)保條件的獸醫(yī)法規(guī)，必須對飼養(yǎng)、屠宰加工、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)、公正、系統(tǒng)、全過程的監(jiān)督和管理；制定和完善與國際接軌的采樣、檢驗、檢疫的統(tǒng)一方法，以保證畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)從源頭到餐桌的全程安全監(jiān)控體系。

2.2 加強執(zhí)法力度，實施從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)控

要改變我國目前對畜禽產(chǎn)品的分段執(zhí)法制度，與國際接軌，建立全國統(tǒng)一的官方獸醫(yī)執(zhí)法體系，對畜禽的生產(chǎn)、運輸、加工到餐桌或進(jìn)出口進(jìn)行全程獸醫(yī)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)管。建成獸醫(yī)衛(wèi)生和食品安全體系，從而保障動物及其產(chǎn)品的安全衛(wèi)生。

2.3 加強財政支持力度，有效控制和撲滅動物疫情

根據(jù)國外控制和消滅畜禽傳染病的一些主要經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)行獸醫(yī)法規(guī)是控制和消滅傳染病的重要保證。動物疫病防治涉及社會的各個方面，關(guān)系到人們的財產(chǎn)和生命安全，是政府行為。國家必須在立法、組織機構(gòu)方面加大工作力度，各級政府要加強部門間的協(xié)調(diào)工作，加大財政投入力度，從而達(dá)到有效防止和迅速控制動物疫情，減少經(jīng)濟(jì)損失，提高我國動物及其產(chǎn)品的防檢疫質(zhì)量。

2.4 加強獸醫(yī)執(zhí)法隊伍的建設(shè)，完善執(zhí)法體系，提高隊伍素質(zhì)

應(yīng)根據(jù)新修訂的《動物防疫法》和市場化運作的規(guī)范將行政管理與執(zhí)法監(jiān)督功能和獸醫(yī)防疫，技術(shù)服務(wù)功能相分離，設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、動物疫病預(yù)防控制中心，把防疫、檢疫、監(jiān)督、檢測的功能分離，并強化對動物衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設(shè)，以充分發(fā)揮經(jīng)營和生物制品、獸藥、飼料（包括添加劑）在生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)全過程的監(jiān)督執(zhí)法管理功能，并對疫病進(jìn)行隨時監(jiān)控與及時撲殺。

加強基礎(chǔ)畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)，基礎(chǔ)畜牧獸醫(yī)承擔(dān)著依法實施動物防疫、檢疫、畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣等公益性職能和畜牧業(yè)生產(chǎn)與診療服務(wù)等經(jīng)營性職能。負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)動物疫病的計劃、強制免疫的組織實施和疫情監(jiān)測、調(diào)查、統(tǒng)計上報及撲滅、疫病防治技術(shù)推廣應(yīng)用等工作。應(yīng)實行公益職能和經(jīng)營職能的有效分離。

在完善動物衛(wèi)生監(jiān)督體系的同時，要確保體系相對穩(wěn)定，要提高獸醫(yī)執(zhí)法隊伍的素質(zhì)。要加強培訓(xùn)，根據(jù)承擔(dān)的職能有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)教育，強化對獸醫(yī)執(zhí)法人員的思想政治學(xué)習(xí)、法律法規(guī)和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，以切實提高獸醫(yī)隊伍尤其是縣鄉(xiāng)兩級人員的綜合素質(zhì)，從而為保證獸醫(yī)執(zhí)法人工作的開展構(gòu)筑良好的基礎(chǔ)。