第一篇：自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)2017

自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）

第一章 總 則

第一條 為加強自然生態(tài)空間保護(hù)，推進(jìn)自然資源管理體制改革，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱自然生態(tài)空間（以下簡稱生態(tài)空間），是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，涵蓋需要保護(hù)和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

本辦法所稱生態(tài)保護(hù)紅線，是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

第三條 凡涉及生態(tài)空間的城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)利用和整治修復(fù)活動，都必須遵守本辦法。鑒于海洋國土空間的特殊性，海洋生態(tài)空間用途管制相關(guān)規(guī)定另行制定。

第四條 生態(tài)空間用途管制，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護(hù)紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

第五條 國家對生態(tài)空間依法實行區(qū)域準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用許可制度，嚴(yán)格控制各類開發(fā)利用活動對生態(tài)空間的占用和擾動，確保依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少，生態(tài)功能不降低，生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。

第六條 國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對生態(tài)空間進(jìn)行管理，落實用途管制的要求。

第七條 市縣級及以上地方人民政府在系統(tǒng)開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，確定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)合理編制空間規(guī)劃，作為生態(tài)空間用途管制 的依據(jù)。

第二章 生態(tài)空間布局與用途確定

第八條 各級空間規(guī)劃要綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，明確本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局。

國家級、省級空間規(guī)劃，應(yīng)明確全國和省域內(nèi)生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、總體格局和重點區(qū)域。市縣級空間規(guī)劃進(jìn)一步明確生態(tài)空間用途分區(qū)和管制要求。

第九條 國家在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，制定調(diào)查評價標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，按照統(tǒng)一調(diào)查時點和標(biāo)準(zhǔn)，確定生態(tài)空間用途、權(quán)屬和分布。

第十條 按照保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，將生態(tài)保護(hù)紅線落實到地塊，明確用途，并通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記予以明確，設(shè)定統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)識標(biāo)牌。

第十一條 市縣級人民政府應(yīng)通過組織編制中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃等其他涉及空間開發(fā)、利用、保護(hù)、整治的規(guī)劃，落實空間規(guī)劃要求，對生態(tài)空間用途與管制措施進(jìn)行細(xì)化。

第三章 用途管控

第十二條 生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途，嚴(yán)格禁止任何單位和個人擅自占用和改變用地性質(zhì)，鼓勵按照規(guī)劃開展維護(hù)、修復(fù)和提升生態(tài)功能的活動。因國家重大戰(zhàn)略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)后予以安排。

生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，原則上按限制開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。按照生態(tài)空間用途分區(qū)，依法制定區(qū)域準(zhǔn)入條件，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，根據(jù)空間規(guī)劃確定的開發(fā)強度，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的要求，由同級人民政府予以公示。

第十三條 從嚴(yán)控制生態(tài)空間轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，禁止生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)空間違法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間。加強對農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間的監(jiān)督管理，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)空間。鼓勵城鎮(zhèn)空間和符合國家 生態(tài)退耕條件的農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間。

生態(tài)空間與城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的相互轉(zhuǎn)化利用，應(yīng)按照資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，根據(jù)功能變化狀況，依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府進(jìn)行修改調(diào)整。

第十四條 禁止新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線，確因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等無法避讓的，由省級人民政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的原有居住用地和其他建設(shè)用地，不得隨意擴建和改建。

嚴(yán)格控制新增建設(shè)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間。符合區(qū)域準(zhǔn)入條件的建設(shè)項目，涉及占用生態(tài)空間中的林地、草原等，按有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理；涉及占用生態(tài)空間中其他未作明確規(guī)定的用地，應(yīng)當(dāng)加強論證和管理。

鼓勵各地根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要和規(guī)劃，結(jié)合土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等各類工程實施，因地制宜促進(jìn)生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地逐步有序退出。

第十五條 禁止農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的生態(tài)空間，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)已有的農(nóng)業(yè)用地，建立逐步退出機制，恢復(fù)生態(tài)用途。

嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)開發(fā)占用生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間，符合條件的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目，須依法由市縣級及以上地方人民政府統(tǒng)籌安排。生態(tài)保護(hù)紅線外的耕地，除符合國家生態(tài)退耕條件，并納入國家生態(tài)退耕總體安排，或因國家重大生態(tài)工程建設(shè)需要外，不得隨意轉(zhuǎn)用。

第十六條 有序引導(dǎo)生態(tài)空間用途之間的相互轉(zhuǎn)變，鼓勵向有利于生態(tài)功能提升的方向轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格禁止不符合生態(tài)保護(hù)要求或有損生態(tài)功能的相互轉(zhuǎn)換。

科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原等生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)建設(shè)，因各類生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和工程需要調(diào)整用途的，依照有關(guān)法律法規(guī)辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

第十七條 在不改變利用方式的前提下，依據(jù)資源環(huán)境承載能力，對依法保護(hù)的生態(tài)空間實行承載力控制，防止過度墾殖、放牧、采伐、取水、漁獵、旅游等對生態(tài)功能造成損害，確保自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

第四章 維護(hù)修復(fù)

第十八條 按照尊重規(guī)律、因地制宜的原則，明確采取休禁措施的區(qū)域規(guī)模、布局、時序安排，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)和生態(tài)空間休養(yǎng)生息。

第十九條 實施生態(tài)修復(fù)重大工程，分區(qū)分類開展受損生態(tài)空間的修復(fù)。

集體土地所有者、土地使用單位和個人應(yīng)認(rèn)真履行有關(guān)法定義務(wù)，及時恢復(fù)因不合理建設(shè)開發(fā)、礦產(chǎn)開采、農(nóng)業(yè)開墾等破壞的生態(tài)空間。

第二十條 樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，組織制定和實施生態(tài)空間改造提升計劃，提升生態(tài)斑塊的生態(tài)功能和服務(wù)價值，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)空間的完整性和連通性。制定激勵政策，鼓勵集體土地所有者、土地使用單位和個人，按照土地用途，改造提升生態(tài)空間的生態(tài)功能和生態(tài)服務(wù)價值。

第五章 實施保障

第二十一條 國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)生態(tài)空間有效保護(hù)。

第二十二條 市縣級及以上地方人民政府有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)，對生態(tài)空間進(jìn)行管理，同時加強部門協(xié)同，實現(xiàn)生態(tài)空間的統(tǒng)籌管理和保護(hù)。

第二十三條 國家鼓勵地方采取協(xié)議管護(hù)等方式，對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行有效保護(hù)。確有需要的，可采取土地征收方式予以保護(hù)。

采取協(xié)議管護(hù)方式的，由有關(guān)部門或相應(yīng)管護(hù)機構(gòu)與生態(tài)空間的相關(guān)土地權(quán)利人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定管護(hù)和違約責(zé)任。鼓勵建立土地使用信用制度，對于沒有履行管護(hù)協(xié)議的行為，記入當(dāng)事人用地信用檔案，強化用地監(jiān) 管和檢查。

第二十四條 市縣級及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)保護(hù)補償長效機制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機制，采取資金補助、技術(shù)扶持等措施，加強對生態(tài)空間保護(hù)的補償。

國家鼓勵地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護(hù)補償機制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域下游與上游之間，通過資金補助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、移民安置、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實施補償，共同分擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)。

第二十五條 市縣級及以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，確保本行政區(qū)域依法保護(hù)的生態(tài)空間面積不減少、功能不降低、生態(tài)服務(wù)保障能力逐漸提高。生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)完成情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，對自然生態(tài)損害責(zé)任實行終身追究。

市縣級人民政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會之間，應(yīng)逐級簽訂生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)責(zé)任書，責(zé)任書履行情況納入生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系。

第二十六條 結(jié)合各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段，并與國家生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、空間規(guī)劃改革試點、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點等工作相銜接，在試點地區(qū)省、市、縣不同層級開展生態(tài)空間用途管制試點，總結(jié)經(jīng)驗，完善制度。

第六章 監(jiān)測評估

第二十七條 國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，整合建設(shè)國家生態(tài)空間動態(tài)監(jiān)管信息平臺，充分利用陸海觀測衛(wèi)星和各類地面監(jiān)測站點開展全天候監(jiān)測，及時掌握生態(tài)空間 變化情況，建立信息共享機制，并定期向社會公布。建立常態(tài)化資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，對超過或接近承載能力的地區(qū)，實行預(yù)警和限制性措施。

第二十八條 地方人民政府應(yīng)定期開展專項督查和績效評估，監(jiān)督生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)、措施落實和相關(guān)法律法規(guī)、政策的貫徹執(zhí)行。

市縣級人民政府應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)空間保護(hù)監(jiān)督檢查制度，定期組織有關(guān)行政主管部門對生態(tài)空間保護(hù)情況進(jìn)行聯(lián)合檢查，對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的破壞生態(tài)空間的行為，及時責(zé)令相關(guān)責(zé)任主體糾正、整改。

第二十九條 地方各級人民政府應(yīng)健全生態(tài)保護(hù)的公眾參與和信息公開機制，充分發(fā)揮社會輿論和公眾的監(jiān)督作用。加強宣傳、教育和科普，提高公眾生態(tài)意識，形成崇尚生態(tài)文明的社會氛圍。

第七章 附則

第三十條 本辦法先行在試點地區(qū)（見附件）實施；自印發(fā)之日起施行。

附件

自然生態(tài)空間用途管制試點方案

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度，以點帶面探索自然生態(tài)空間用途管制方法，形成可復(fù)制、可推廣的自然生態(tài)空間用途管控經(jīng)驗，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn) 略，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持尊重自然順應(yīng)自然保護(hù)自然、發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一、綠水青山就是金山銀山、自然價值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個生命共同體等理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展為目標(biāo)，以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為重點，開展自然生態(tài)空間用途管制試點工作，將頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合，建立健全覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）基本原則。

堅持統(tǒng)籌兼顧。綜合考慮省級層面宏觀管控和市縣層面微觀管理的雙重需求，加強上下聯(lián)動；做好各相關(guān)改革措施間的銜接，強化部門協(xié)作，形成改革整體合力。堅持改革創(chuàng)新。鼓勵試點地區(qū)因地制宜，結(jié)合本地實際大膽探索，允許試錯、包容失敗、及時糾錯。

堅持利于推廣。堅持實施導(dǎo)向、好用管用，立足服務(wù)國家大局，盡快形成可操作、能監(jiān)管，可復(fù)制、能推廣的改革成果。

（三）總體目標(biāo)。通過試驗探索，推動自然生態(tài)空間用途管制制度取得重要進(jìn)展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；試點地區(qū)率先建成覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，資源利用水平大幅提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提升。

二、試點任務(wù)

（一）開展調(diào)查評價。各試點地區(qū)要在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立調(diào)查評價標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，確定各類自然生態(tài)空間的用途、權(quán)屬和分布等情況，建立數(shù)據(jù)共享機制，為自然生態(tài)空間的規(guī)劃布局、確權(quán)登記和用途管制奠定基礎(chǔ)。

（二）劃定保護(hù)范圍。按照生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。以生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界為依據(jù)和主要內(nèi)容，綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，編制空間規(guī)劃，明確本轄區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間保護(hù)要求，統(tǒng)籌確定自然生態(tài)空間的保護(hù)目標(biāo)與布局。

（三）制定準(zhǔn)入條件。按照生態(tài)主導(dǎo)功能和生態(tài)保護(hù)類型，分類制定生態(tài)功能類型區(qū)的區(qū)域準(zhǔn)入條件，開展資源環(huán)境承載力評價，確定允許的開發(fā)強度，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的限額要求。

（四）落實空間用途。根據(jù)保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，依據(jù)空間規(guī)劃確定的自然生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局，確定用途管制要求，落實到地塊，并予以公告。

（五）制定轉(zhuǎn)用規(guī)則。整合現(xiàn)有各類用途轉(zhuǎn)用制度，分別針對生態(tài)空間向城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的轉(zhuǎn)變，生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，區(qū)分生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)外，制定差別化轉(zhuǎn)用審批流程，探索建立用途轉(zhuǎn)用許可制度。

（六）創(chuàng)新管護(hù)模式。依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。探索土地征收和協(xié)議管護(hù)等管理模式。探索建立生態(tài)保護(hù)補償長效機制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機制。在分類管理基礎(chǔ)上，探索建立部門協(xié)同管理機制。

（七）做好效果評估。試點地區(qū)要定期對任務(wù)完成情況開展自評估，每季度報送工作進(jìn)展情況。省級國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會同相關(guān)部門做好督導(dǎo)和效果評估，及時總結(jié)推廣試行有效的舉措和做法，對試點過程中發(fā)現(xiàn)的問題和實踐證明不可行的舉措，要及時調(diào)整，提出相關(guān)建議。

三、試點區(qū)域

綜合考慮各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段等因素，并與正在開展的國家生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、空間規(guī)劃、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等改革（試點）相銜接，在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等6省各選擇2-3個市縣開展試點工作，6省可根據(jù)需要，適當(dāng)增加試點市縣數(shù)量。

四、預(yù)期成果

試點市縣應(yīng)提交以下成果：

（一）工作報告。試點工作報告主要內(nèi)容包括：1.基本情況；2.工作過程；3.工作成效與認(rèn)識；4.存在的主要問題；5.下一步工作安排與建議；6.其它。要做到內(nèi)容翔實具體，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

（二）技術(shù)報告。梳理試點過程中涉及的調(diào)查評價、紅線劃定、落實用途等技術(shù) 要求，形成技術(shù)報告。

（三）自然生態(tài)空間用途管制實施細(xì)則。梳理轉(zhuǎn)用許可審批流程，從審批權(quán)限、申報要求、審查原則、審查內(nèi)容、審批程序等方面，明確轉(zhuǎn)用許可具體辦法，形成《自然生態(tài)空間用途管制實施細(xì)則》。

（四）自然生態(tài)空間用途管制制度建議。提出自然生態(tài)空間用途管制的制度改革建議，形成相應(yīng)的“一套辦法”。包括工作組織、工作方式、技術(shù)路徑、協(xié)作機制、保障措施、體制機制改革建議等，形成可借鑒、易推廣的工作模式和技術(shù)途徑。

五、時間安排

試點周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年對試點進(jìn)行評估研究。具體分為3個階段：

（一）準(zhǔn)備階段（2017.03～2017.06）。試點省和試點地方人民政府根據(jù)試點任務(wù)要求，開展自然生態(tài)空間調(diào)查評價基礎(chǔ)資料的收集整理和整合工作，分別編制試點方案，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門組織論證。

（二）實施階段（2017.06～2018.12）。按照《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》要求，開展試點工作。

（三）評估階段（2019.01～2019.06）。試點省和試點地區(qū)提交試點成果，并提出修訂完善自然生態(tài)空間用途管制辦法的建議，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門共同進(jìn)行評估驗收。

在開展試點的基礎(chǔ)上，針對自然生態(tài)空間用途管制試點報告及修訂建議，完善自然生態(tài)空間用途管制辦法。

六、保障措施

（一）加強組織實施。成立自然生態(tài)空間用途管制試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國土資源部、發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等有關(guān)人員組成，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)支持地方開展試點工作。成立自然生態(tài)空間用途管制專家咨詢組，提供有關(guān)理論、政策咨詢。試點地區(qū)人民政府成立試點工作組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立溝通協(xié)商機制。相關(guān)部門要積極支持和配合試點工作，參與有關(guān)問題研究，提供空間用途管制制度建立所需 要的各類資料，并保障工作經(jīng)費。試點地區(qū)所在省人民政府及有關(guān)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

（二）做好指導(dǎo)支持。試點期間，有關(guān)部門要及時赴試點地區(qū)指導(dǎo)調(diào)研，協(xié)調(diào)解決試點過程中遇到的問題。各試點地區(qū)在試點過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題和成功做法，應(yīng)及時報告。

第二篇：自然生態(tài)空間用途管制試點方案

附件

自然生態(tài)空間用途管制試點方案

根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為積極穩(wěn)妥推進(jìn)覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度，以點帶面探索自然生態(tài)空間用途管制方法，形成可復(fù)制、可推廣的自然生態(tài)空間用途管控經(jīng)驗，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持尊重自然順應(yīng)自然保護(hù)自然、發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一、綠水青山就是金山銀山、自然價值和自然資本、空間均衡、山水林田湖是一個生命共同體等理念，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推動綠色發(fā)展為目標(biāo)，以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為重點，開展自然生態(tài)空間用途管制試點工作，將頂層設(shè)計與地方實踐相結(jié)合，建立健全覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）基本原則。

堅持統(tǒng)籌兼顧。綜合考慮省級層面宏觀管控和市縣層面微觀管理的雙重需求，加強上下聯(lián)動；做好各相關(guān)改革措施間的銜接，強化部門協(xié)作，形成改革整體合力。

堅持改革創(chuàng)新。鼓勵試點地區(qū)因地制宜，結(jié)合本地實際大膽探索，允許試錯、包容失敗、及時糾錯。

堅持利于推廣。堅持實施導(dǎo)向、好用管用，立足服務(wù)國家大局，盡快形成可操作、能監(jiān)管，可復(fù)制、能推廣的改革成果。

（三）總體目標(biāo)。通過試驗探索，推動自然生態(tài)空間用途管制制度取得重要進(jìn)展，形成若干可操作、有效管用的制度成果；試點地區(qū)率先建成覆蓋全部自然生態(tài)空間的用途管制制度體系，資源利用水平大幅提高、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、發(fā)展質(zhì)量和效益明顯提升。

二、試點任務(wù)

（一）開展調(diào)查評價。各試點地區(qū)要在土地、森林、草原、濕地、水域、岸線、海洋和生態(tài)環(huán)境等調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，建立調(diào)查評價標(biāo)準(zhǔn)，以全國土地調(diào)查成果、自然資源專項調(diào)查和地理國情普查成果為基礎(chǔ)，確定各類自然生態(tài)空間的用途、權(quán)屬和分布等情況，建立數(shù)據(jù)共享機制，為自然生態(tài)空間的規(guī)劃布局、確權(quán)登記和用途管制奠定基礎(chǔ)。

（二）劃定保護(hù)范圍。按照生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線。以生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城市開發(fā)邊界為依據(jù)和主要內(nèi)容，綜合考慮主體功能定位、空間開發(fā)需求、資源環(huán)境承載能力和糧食安全，編制空間規(guī)劃，明確本轄區(qū)內(nèi)自然生態(tài)空間保護(hù)要求，統(tǒng)籌確定自然生態(tài)空間的保護(hù)目標(biāo)與布局。

（三）制定準(zhǔn)入條件。按照生態(tài)主導(dǎo)功能和生態(tài)保護(hù)類型，分類制定生態(tài)功能類型區(qū)的區(qū)域準(zhǔn)入條件，開展資源環(huán)境承載力評價，確定允許的開發(fā)強度，明確允許、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)和項目類型清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)開發(fā)、旅游康體等活動的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境保護(hù)等方面的限額要求。

（四）落實空間用途。根據(jù)保護(hù)需要和開發(fā)利用要求，依據(jù)空間規(guī)劃確定的自然生態(tài)空間保護(hù)目標(biāo)與布局，確定用途管制要求，落實到地塊，并予以公告。

（五）制定轉(zhuǎn)用規(guī)則。整合現(xiàn)有各類用途轉(zhuǎn)用制度，分別針對生態(tài)空間向城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間的轉(zhuǎn)變，生態(tài)空間內(nèi)建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地管控，以及生態(tài)空間內(nèi)部用途之間的相互轉(zhuǎn)換，區(qū)分生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)外，制定差別化轉(zhuǎn)用審批流程，探索建立用途轉(zhuǎn)用許可制度。

（六）創(chuàng)新管護(hù)模式。依托自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。探索土地征收和協(xié)議管護(hù)等管理模式。探索建立生態(tài)保護(hù)補償長效機制和多渠道增加生態(tài)建設(shè)投入機制。在分類管理基礎(chǔ)上，探索建立部門協(xié)同管理機制。

（七）做好效果評估。試點地區(qū)要定期對任務(wù)完成情況開展自評估，每季度報送工作進(jìn)展情況。省級國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會同相關(guān)部門做好督導(dǎo)和效果評估，及時總結(jié)推廣試行有效的舉措和做法，對試點過程中發(fā)現(xiàn)的問題和實踐證明不可行的舉措，要及時調(diào)整，提出相關(guān)建議。

三、試點區(qū)域

綜合考慮各地現(xiàn)有工作基礎(chǔ)、區(qū)域差異和發(fā)展階段等因素，并與正在開展的國家生態(tài)文明試驗區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、空間規(guī)劃、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記等改革（試點）相銜接，在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等6省各選擇2-3個市縣開展試點工作，6省可根據(jù)需要，適當(dāng)增加試點市縣數(shù)量。

四、預(yù)期成果

試點市縣應(yīng)提交以下成果：

（一）工作報告。試點工作報告主要內(nèi)容包括：1.基本情況；2.工作過程；3.工作成效與認(rèn)識；4.存在的主要問題；5.下一步工作安排與建議；6.其它。要做到內(nèi)容翔實具體，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

（二）技術(shù)報告。梳理試點過程中涉及的調(diào)查評價、紅線劃定、落實用途等技術(shù)要求，形成技術(shù)報告。

（三）自然生態(tài)空間用途管制實施細(xì)則。梳理轉(zhuǎn)用許可審批流程，從審批權(quán)限、申報要求、審查原則、審查內(nèi)容、審批程序等方面，明確轉(zhuǎn)用許可具體辦法，形成《自然生態(tài)空間用途管制實施細(xì)則》。

（四）自然生態(tài)空間用途管制制度建議。提出自然生態(tài)空間用途管制的制度改革建議，形成相應(yīng)的“一套辦法”。包括工作組織、工作方式、技術(shù)路徑、協(xié)作機制、保障措施、體制機制改革建議等，形成可借鑒、易推廣的工作模式和技術(shù)途徑。

五、時間安排

試點周期自2017年3月到2018年12月，2019年上半年對試點進(jìn)行評估研究。具體分為3個階段：

（一）準(zhǔn)備階段（2017.03～2017.06）。試點省和試點地方人民政府根據(jù)試點任務(wù)要求，開展自然生態(tài)空間調(diào)查評價基礎(chǔ)資料的收集整理和整合工作，分別編制試點方案，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門組織論證。

（二）實施階段（2017.06～2018.12）。按照《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》要求，開展試點工作。

（三）評估階段（2019.01～2019.06）。試點省和試點地區(qū)提交試點成果，并提出修訂完善自然生態(tài)空間用途管制辦法的建議，由國土資源部、國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門共同進(jìn)行評估驗收。

在開展試點的基礎(chǔ)上，針對自然生態(tài)空間用途管制試點報告及修訂建議，完善自然生態(tài)空間用途管制辦法。

六、保障措施

（一）加強組織實施。成立自然生態(tài)空間用途管制試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國土資源部、發(fā)展改革委、財政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、測繪地信局等有關(guān)人員組成，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)支持地方開展試點工作。成立自然生態(tài)空間用途管制專家咨詢組，提供有關(guān)理論、政策咨詢。試點地區(qū)人民政府成立試點工作組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立溝通協(xié)商機制。相關(guān)部門要積極支持和配合試點工作，參與有關(guān)問題研究，提供空間用途管制制度建立所需要的各類資料，并保障工作經(jīng)費。試點地區(qū)所在省人民政府及有關(guān)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

（二）做好指導(dǎo)支持。試點期間，有關(guān)部門要及時赴試點地區(qū)指導(dǎo)調(diào)研，協(xié)調(diào)解決試點過程中遇到的問題。各試點地區(qū)在試點過程中發(fā)現(xiàn)的重要問題和成功做法，應(yīng)及時報告。

第三篇：第九章 土地用途分區(qū)與建設(shè)用地空間管制

第九章

土地用途分區(qū)與建設(shè)用地空間管制

第一節(jié)

土地用途分區(qū)及管制規(guī)則

第三十五條 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

（一）區(qū)域劃定。該區(qū)域是基本農(nóng)田分布集中度相對較高、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田所占比例相對較大的區(qū)域，主要分布在XXX村、XXX村、XXX村。區(qū)域面積為1147.06 公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的15.09%。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)田道路、水利、農(nóng)田防護(hù)林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施；區(qū)內(nèi)的一般耕地，應(yīng)按照基本農(nóng)田管制政策進(jìn)行管護(hù)；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田，規(guī)劃期間確實不能復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積；禁止占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。第三十六條 一般農(nóng)地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要劃定的土地用途區(qū)，主要是城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍以外的農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）。區(qū)域面積為158.03公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的4.76%。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要為耕地、園地、牧草地、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖地和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施用地；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為耕地、園地、牧草地，規(guī)劃期間確實不能整理、復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積；不得破壞、污染和荒蕪區(qū)內(nèi)土地。第三十七條 城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)指在土地利用上以城鎮(zhèn)功能為主導(dǎo)用途的區(qū)域，也是市域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的區(qū)域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為764.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的10.05％，（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于城鎮(zhèn)建設(shè)。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有建設(shè)用地、閑置地和廢棄地。區(qū)內(nèi)農(nóng)用地在批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)按原用途使用，不得荒蕪。第三十八條 村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)是指農(nóng)村居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的用地區(qū)域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)規(guī)劃土地用途主要為村鎮(zhèn)建設(shè)，須符合經(jīng)批準(zhǔn)的村莊建設(shè)規(guī)劃、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和中心村建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行國家用地標(biāo)準(zhǔn)，合理安排區(qū)內(nèi)各項建設(shè)用地。優(yōu)化村鎮(zhèn)用地格局，增強建設(shè)用地空間布局的彈性，優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，確需擴大的，應(yīng)當(dāng)首先利用非耕地或劣質(zhì)耕地。區(qū)內(nèi)農(nóng)用地批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)當(dāng)按原用途使用，不得荒蕪。積極推進(jìn)廢棄宅基地的復(fù)墾開發(fā)工作，規(guī)劃期間確實不能整理、復(fù)墾的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴大面積。第三十九條 獨立工礦區(qū)

（一）區(qū)域劃定。獨立于村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)之外，為工礦發(fā)展需要劃定的土地用途區(qū)，包括規(guī)劃期內(nèi)不改變用途的現(xiàn)有采礦用地和獨立建設(shè)用地及規(guī)劃期內(nèi)新增的采礦用地和獨立建設(shè)用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于采礦業(yè)以及不宜在村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)布局的工業(yè)用地；區(qū)內(nèi)土地利用應(yīng)符合工礦建設(shè)規(guī)劃；區(qū)內(nèi)因生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷、壓占的土地應(yīng)及時復(fù)墾；區(qū)內(nèi)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用閑置地和其他土地；區(qū)內(nèi)農(nóng)用地在批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)當(dāng)按原用途使用，不得荒蕪。

第四十條 風(fēng)景旅游用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。風(fēng)景旅游用地區(qū)，是指具有一定游覽條件和旅游設(shè)施，為人們進(jìn)行風(fēng)景觀賞、休憩、娛樂、文化等活動需要劃定的土地用途區(qū)。包括風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于旅游、休憩及相關(guān)文化活動；區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景旅游規(guī)劃；區(qū)內(nèi)影響景觀保護(hù)和游覽的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜用途；在不破壞景觀資源的前提下，允許區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和適度的旅游設(shè)施建設(shè)；嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動。第四十一條 生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)

（一）區(qū)域劃定。生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)是主要河湖及其蓄滯洪區(qū)、濱海防患區(qū)、重要水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)、其他為維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全需要進(jìn)行特殊控制的區(qū)域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主導(dǎo)用途。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)影響生態(tài)環(huán)境安全的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途。區(qū)內(nèi)土地嚴(yán)禁進(jìn)行與生態(tài)環(huán)境保護(hù)無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動應(yīng)逐步退出。第四十二條 自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)

（一）區(qū)域劃定。自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)包括：典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護(hù)能夠恢復(fù)的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；具有特殊保護(hù)價值的濕地、水域、森林、草原；需要予以特殊保護(hù)的其他自然和人文景觀、遺跡等保護(hù)區(qū)域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于保護(hù)具有特殊價值的自然和文化遺產(chǎn)。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的保護(hù)區(qū)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)影響景觀保護(hù)的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途。不得占用保護(hù)區(qū)核心區(qū)的土地進(jìn)行新的生產(chǎn)建設(shè)活動，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動應(yīng)逐步退出。嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀、污染環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動。第四十三條 林業(yè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。林業(yè)用地區(qū)是發(fā)展林業(yè)和改善生態(tài)環(huán)境需要劃定的土地用途區(qū)域，有林地、灌木林地、其他林地、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的造林地、宜林荒山及以上范圍內(nèi)的其他類型零星土地均劃入林業(yè)用地區(qū)。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于林業(yè)生產(chǎn)，以及直接為林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的營林設(shè)施。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)調(diào)整為林地和其他類型的營林設(shè)施，規(guī)劃期內(nèi)確實不能調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀，但不得擴大面積。保護(hù)現(xiàn)有林地資源，禁止毀林開荒等其它毀林行為；鼓勵依法開墾荒山、荒坡，植樹造林，擴大森林覆蓋率；鼓勵區(qū)內(nèi)進(jìn)行依法有序的生態(tài)建設(shè)活動。禁止占用區(qū)內(nèi)林地、耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。不得占用生態(tài)林地區(qū)的土地進(jìn)行新的生產(chǎn)建設(shè)活動。強化管理，堅持依法治林，嚴(yán)禁亂砍濫伐。嚴(yán)禁區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地。第四十四條 牧業(yè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。牧業(yè)用地區(qū)是現(xiàn)有成片的人工、改良和天然草地、已列入生態(tài)保護(hù)和建設(shè)實施項目的牧草地、規(guī)劃期間通過土地整治增加的牧草地、為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧道、欄圈、牲畜飲水點、防火道、護(hù)牧林等設(shè)施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于牧業(yè)生產(chǎn)，以及直接為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧業(yè)設(shè)施；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地按其適宜性調(diào)整為牧草地或其他類型的牧業(yè)設(shè)施用地，規(guī)劃期內(nèi)不能調(diào)整的，保留現(xiàn)狀用途，不得擴大面積；未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行開墾、采礦、挖沙、取土等破壞草原植被的活動。

第二節(jié)

建設(shè)用地管制分區(qū)

第四十五條 允許建設(shè)區(qū)

允許建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界所包含的范圍，是現(xiàn)狀和規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址的區(qū)域。允許建設(shè)區(qū)面積為90.34公頃，占土地總面積的2.72%，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村。區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間。區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和計劃指標(biāo)約束，應(yīng)統(tǒng)籌增量與存量用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。規(guī)劃實施過程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進(jìn)行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界。允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報規(guī)劃審批機關(guān)同級的國土資源管理部門審查批準(zhǔn)。第四十六條 有條件建設(shè)區(qū) 有條件建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴展邊界以內(nèi)的區(qū)域，在不突破規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)前提下，區(qū)內(nèi)土地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整。有條件建設(shè)區(qū)面積63.01公頃，占土地總面積的1.90%。區(qū)內(nèi)土地符合規(guī)定的，可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模；在所有約束性指標(biāo)沒有突破的前提下，區(qū)內(nèi)土地可結(jié)合農(nóng)村土地整治工程合理安排新增建設(shè)用地；規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，必須報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。第四十七條 限制建設(shè)區(qū)

限制建設(shè)區(qū)是除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其它區(qū)域，主要包括規(guī)劃期間擬復(fù)墾的建設(shè)用地與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。限制建設(shè)區(qū)面積3063.04公頃，占土地總面積的92.22%。區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域；區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線性基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)項目用地。第四十八條 禁止建設(shè)區(qū)

禁止建設(shè)區(qū)是轄區(qū)范圍內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域。禁止建設(shè)區(qū)面積0公頃，占土地總面積的0%。區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護(hù)空間，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項建設(shè)；嚴(yán)格按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法規(guī)對本區(qū)進(jìn)行管理，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀資源、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動。

第十章

村土地利用控制

第四十九條 村土地利用指標(biāo)調(diào)控

根據(jù)胡臺鎮(zhèn)土地資源狀況與利用特點，綜合考慮各村經(jīng)濟社會發(fā)展的水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現(xiàn)狀和潛力分析等因素，確定土地利用重點和發(fā)展方向，采取定性與定量、定位與定序的有機結(jié)合，兼顧效率與公平，統(tǒng)籌需要與可能，將上級規(guī)劃下達(dá)給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均工礦用地、建設(shè)占用耕地規(guī)模與整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地規(guī)模等土地利用約束性和預(yù)期性指標(biāo)分解到各村并落實到地塊。第五十條 村土地利用控制措施

（一）確定各村建設(shè)用地空間管制邊界。各村在本規(guī)劃原則、目標(biāo)指導(dǎo)下，積極配合經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的實施，根據(jù)上級規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，合理布局集鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、交通水利等新增建設(shè)用地，并分別劃定建設(shè)用地擴展邊界。

（二）確保重點發(fā)展區(qū)域和重點建設(shè)項目用地得到優(yōu)先落實。各村土地利用必須優(yōu)先保障集鎮(zhèn)規(guī)劃重點發(fā)展區(qū)域的建設(shè)用地需求；同時對其他相關(guān)部門規(guī)劃確定各類基礎(chǔ)設(shè)施項目，進(jìn)一步明確項目的用地規(guī)模以及具體位置。

（三）嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。根據(jù)本輪規(guī)劃下達(dá)到各個村莊的耕地和基本農(nóng)田保有量，并落實到各個村莊的具體地塊和位置，嚴(yán)格限制建設(shè)用地占有耕地特別是基本農(nóng)田。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行本規(guī)劃下達(dá)各項任務(wù)。規(guī)劃期內(nèi)，各村必須嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、控制農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，保證基本農(nóng)田面積不減少，質(zhì)量有提高。通過具體措施保障土地綜合整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛工作按計劃有序進(jìn)行。

第十一章

近期用地規(guī)劃

第五十一條近期耕地保護(hù)目標(biāo)

至2010年胡臺鎮(zhèn)耕地保有量不低于3697.1265公頃；基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于1906公頃。第五十二條近期建設(shè)用地控制目標(biāo)

至2010年，建設(shè)用地總規(guī)模控制在1197.056公頃以內(nèi)；2006-2010年建設(shè)用地新增規(guī)?？刂圃?6公頃以內(nèi)；人均城鎮(zhèn)工礦用地99平方米/公頃。

第五十三條近期土地整治目標(biāo)

至2010年通過土地整治補充耕地102公頃，其中，農(nóng)用地整理補充耕地4公頃，農(nóng)村居民點整理補充耕地5公頃，土地復(fù)墾補充耕地5公頃，未利用地土地開發(fā)補充耕地88公頃。

第十二章

規(guī)劃實施保障措施

第五十四條 嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，全面落實土地用途管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項土地利用活動，必須符合規(guī)劃確定的土地用途，并納入土地利用計劃，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可。

第五十五條 加強土地利用計劃管理

強化土地利用計劃管理，按照土地利用總體規(guī)劃，合理制定土地利用計劃，統(tǒng)籌安排階段性農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地和土地開發(fā)整理等規(guī)模。加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的計劃管理，發(fā)揮置換指標(biāo)在促進(jìn)土地整理和引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用方面的重要作用。積極盤活存量土地，逐步將存量土地供應(yīng)納入土地利用計劃統(tǒng)一管理，實現(xiàn)土地利用計劃調(diào)控土地供應(yīng)總量的作用。第五十六條 嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補平衡制度

實行耕地占補平衡制度，確保耕地總量的基本穩(wěn)定。各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀a充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行按等級折算。不能自行補充的，必須按照遼寧省人民政府的規(guī)定繳納耕地開墾費。第五十七條 嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改

凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴大建設(shè)用地規(guī)模，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。土地利用總體規(guī)劃的修改，必須對規(guī)劃修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估，組織專家論證，并依法組織聽證。第五十八條 加大土地規(guī)劃宣傳力度

在規(guī)劃實施過程中，通過報刊、媒體、流動宣傳等形式，宣傳國家土地管理法律政策以及土地規(guī)劃的法律地位，提高社會各界按規(guī)劃用地管地的意識，自覺維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。第五十九條 健全規(guī)劃實施的公眾參與制度

規(guī)劃實施要擴大公眾參與，增強規(guī)劃實施的公開性和透明度。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法公告，接受公眾監(jiān)督；胡臺鎮(zhèn)各村土地利用總體規(guī)劃的具體土地利用安排和土地整治活動，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾和土地權(quán)利人意見；土地利用總體規(guī)劃修改、調(diào)整，必須舉行專家論證、公開聽證。

第十三章

附

則

第六十條 規(guī)劃組成

本規(guī)劃由規(guī)劃文本、說明和圖件組成。第六十一條 規(guī)劃效力

各類城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃必須符合本規(guī)劃確定的土地用途管制和建設(shè)用地空間管制。第六十二條 規(guī)劃實施

本規(guī)劃經(jīng)沈陽市人民政府批準(zhǔn)后，由XXX鎮(zhèn)人民政府組織實施。因規(guī)劃實施條件發(fā)生重大變化需對本規(guī)劃進(jìn)行修改的，必須報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。

第六十三條 規(guī)劃解釋

本規(guī)劃由XXX縣規(guī)劃和國土資源局XXX縣分局負(fù)責(zé)解釋。

第四篇：豐臺區(qū)眾創(chuàng)空間認(rèn)定辦法(試行)

豐臺區(qū)眾創(chuàng)空間認(rèn)定辦法（試行）

第一章 總則

第一條 為進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕9號）、《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號）、《關(guān)于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務(wù)實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕7號）、《發(fā)展眾創(chuàng)空間工作指引》（國科發(fā)火〔2015〕297號）和《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的實施意見》（京政發(fā)〔2015〕49號）的文件要求，結(jié)合我區(qū)實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱眾創(chuàng)空間是指我區(qū)范圍內(nèi)的，通過市場化機制、專業(yè)化服務(wù)和資本化途徑構(gòu)建的低成本、便利化、全要素、開放式的，并與各類產(chǎn)學(xué)研用緊密結(jié)合的新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，同時鼓勵在新能源、新材料、智能技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建設(shè)專業(yè)性平臺。通過與龍頭企業(yè)、中小微企業(yè)、科研院所、高校、創(chuàng)客等多方協(xié)同，吸引更多科技人員投身科技型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)人才、技術(shù)、資本等各類創(chuàng)新要素的高效配置和有效集成，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈深度融合，不斷提升服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的能力和水平。

第二章 眾創(chuàng)空間的認(rèn)定及程序

第三條 豐臺區(qū)科學(xué)技術(shù)委員會（以下簡稱“區(qū)科委”）負(fù)責(zé)本區(qū)眾創(chuàng)空間的認(rèn)定工作，認(rèn)定結(jié)果向社會公開。第四條 眾創(chuàng)空間應(yīng)符合以下條件：

（一）發(fā)展方向明確，科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)特色鮮明。運營管理機構(gòu)工商注冊、稅務(wù)登記、運營實體均在豐臺區(qū)域內(nèi)。發(fā)起者和運營者要具備運營管理和專業(yè)服務(wù)能力，并擁有具有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)能力的專業(yè)團(tuán)隊；

（二）眾創(chuàng)空間可自主支配的場地面積，應(yīng)在200平方米以上（含200平方米），屬租賃場地的，租期應(yīng)在3年以上。其中公共辦公與服務(wù)場地面積不低于總面積的90%，并提供開放共享式辦公場地、寬帶接入、互聯(lián)網(wǎng)資源等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施；

（三）聚集天使投資人與創(chuàng)投機構(gòu)，為創(chuàng)業(yè)者提供資金支持和融資服務(wù)，通過提供借款和收購初創(chuàng)成果及天使投資等方式，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)者持續(xù)創(chuàng)業(yè)；

（四）建立創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師工作機制和服務(wù)體系，通過凝聚一批熟悉產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師和培訓(xùn)機構(gòu)，開展日常性創(chuàng)業(yè)沙龍、創(chuàng)業(yè)大講堂等創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，舉辦各類創(chuàng)業(yè)活動，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者提供更加適合產(chǎn)業(yè)特點的創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)，提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者的專業(yè)素質(zhì)和能力，培養(yǎng)更多適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的創(chuàng)新人才；

（五）建立新型市場化可持續(xù)發(fā)展商業(yè)模式，在利用存量設(shè)施基礎(chǔ)上，通過開放共享降低成本，向創(chuàng)業(yè)者提供靈活、免費或低收費日常服務(wù)，并通過投資與高附加值專業(yè)服務(wù)等獲利，探索可持續(xù)發(fā)展運營模式。

第五條 眾創(chuàng)空間運營主體向區(qū)科委提出書面申請，填報眾 創(chuàng)空間申報書及相關(guān)附件材料。

第六條 區(qū)科委根據(jù)申請，對提出申請的運營主體進(jìn)行書面資料審核和實地考查，形成眾創(chuàng)空間資格審查意見。經(jīng)研究通過的，授予豐臺區(qū)眾創(chuàng)空間稱號。

第七條

區(qū)科委每年對眾創(chuàng)空間進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核條件與認(rèn)定一致。區(qū)科委對復(fù)核不合格的眾創(chuàng)空間，取消其資格；通過整改達(dá)到條件的，可提出重新認(rèn)定申請。

第八條 經(jīng)認(rèn)定的眾創(chuàng)空間及其運營管理機構(gòu)，應(yīng)自覺接受相關(guān)部門的監(jiān)督、檢查，積極為廣大創(chuàng)業(yè)者提供優(yōu)質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

第九條

工商注冊、稅務(wù)登記、經(jīng)營場地遷出豐臺區(qū)的，自遷出之日起取消其區(qū)級眾創(chuàng)空間資格；如眾創(chuàng)空間出現(xiàn)申報、復(fù)核不實或違規(guī)違紀(jì)等問題，區(qū)科委將據(jù)實核查，對問題屬實的取消其區(qū)級眾創(chuàng)空間資格，不再予以認(rèn)定。

第三章 附則

第十條 本辦法執(zhí)行中的具體問題由豐臺區(qū)科學(xué)技術(shù)委員會負(fù)責(zé)解釋。

第十一條 本辦法自發(fā)布之日起 30天后施行。

豐臺區(qū)科學(xué)技術(shù)委員會

2016年6月22日

第五篇：農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

【為什么政府“為民辦實事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。】

如何既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益，已經(jīng)上升為當(dāng)前農(nóng)村土地問題的主要矛盾

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，一些地方從城市利益出發(fā)、延續(xù)“城市化”傾向而繼續(xù)剝奪“三農(nóng)”的種種變形的所謂“城鄉(xiāng)一體化舉措”，不僅不能使農(nóng)民融入城市，而且埋下了社會沖突的隱患或正演化為激烈的社會沖突。由此，引發(fā)社會和媒體對農(nóng)村土地問題的深切關(guān)注。

為什么“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，沒能抑制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)狀?為什么一些地方的基本農(nóng)田“上山下灘”、跨省區(qū)占補平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統(tǒng)計年鑒和《中國國土資源公報》有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素外，建設(shè)占用是主要因素。2008年全國建設(shè)占用耕地仍有287.4萬畝，災(zāi)毀耕地37.2萬畝，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，四項共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設(shè)用地供應(yīng)總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價款高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續(xù)減少的最大危險。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化本來是為解決“三農(nóng)”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動資源要素向農(nóng)村配置”，不積極探索“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的途徑和辦法，而把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”變成了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)分統(tǒng)配、想拿就拿的借口，導(dǎo)致農(nóng)村土地繼續(xù)大量流向城市和建設(shè)用地市場?耕地的市場價值無法估算，假設(shè)征收每畝耕地農(nóng)民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中拿走的土地資產(chǎn)是多少萬億，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村究竟何日實現(xiàn)?

為什么農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村宅基地面積卻在持續(xù)增加?據(jù)中科院地理科學(xué)與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉(xiāng)村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農(nóng)村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農(nóng)民土地經(jīng)營承包權(quán)、宅基地及住房，置換社會保障和城鎮(zhèn)住房(簡稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農(nóng)民土地?為什么一些地方鉆“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(簡稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制?

現(xiàn)實農(nóng)村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區(qū)因征地和拆遷補償引發(fā)的群體事件;江西宜黃強制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結(jié)余指標(biāo)用于城市新增建設(shè)用地的做法，其實也對“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實還是為了城市擴張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復(fù)活，我國農(nóng)村土地管理面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。十七屆三中全會《決定》預(yù)見性地強調(diào)，要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。

第一，經(jīng)濟發(fā)展需求與土地資源保護(hù)之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權(quán)的終決權(quán)，通過占有、控制、管理、優(yōu)先購買權(quán)等實施對土地用途的管制，以保護(hù)農(nóng)地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農(nóng)村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規(guī)劃辦公室、縣農(nóng)業(yè)委員會和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農(nóng)場等地。其中，對King縣政府購買“農(nóng)地永久開發(fā)權(quán)”和“土地分區(qū)法”的做法及經(jīng)驗留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農(nóng)地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農(nóng)場主手中買下了12800英畝土地的永久開發(fā)權(quán)(稱“保留農(nóng)田”);1994年又制定了土地分區(qū)法。從此，King縣農(nóng)地減少的勢頭得到了根本控制?？梢?，我國實現(xiàn)遏制圈地、保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的目標(biāo)，都需健全嚴(yán)格規(guī)范的土地用途管制制度。

第二，現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，乃至中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮了重大作用，應(yīng)該在“長期堅持”的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產(chǎn)到戶”開始，農(nóng)村土地管理制度改革就被推到了“風(fēng)口浪尖”上。自1982至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪的五個“中央一號文件”出臺并實施，新型農(nóng)村土地制度框架逐步構(gòu)建。隨后，農(nóng)村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑展開?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農(nóng)民改善經(jīng)濟地位的好法律”，應(yīng)充分肯定。

“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，重點是構(gòu)建適合中國國情的土地用途管制制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，首先需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和戰(zhàn)略重點，把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想落實到具體的政策舉措中和制度安排中。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的要求包括兩個方面：既需要保護(hù)更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農(nóng)民土地權(quán)益;又需要“農(nóng)村土地管理”積極響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調(diào)查研究，積極探索既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益的均衡的土地管理制度。

農(nóng)村土地管理制度的均衡點可以從以下四個方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地擴大農(nóng)用地;糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)，要盯住100億畝農(nóng)用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權(quán)限，政府不再直接經(jīng)營土地。其四，收益上限：土地財政轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋鼗?農(nóng)民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調(diào)節(jié)手段的力度。

修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。不可否認(rèn)，農(nóng)村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地管理制度改革研究，應(yīng)該從兩個方面入手：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和權(quán)益保障，應(yīng)將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償制度等研究作為擬突破的研究重點;二是應(yīng)重點研究農(nóng)村林權(quán)制度改革的進(jìn)展情況、做法、經(jīng)驗和問題，探尋農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和制度保障問題。同時，還要建立健全土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度。

加強新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補償標(biāo)準(zhǔn)及其與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的退出與進(jìn)入城市經(jīng)濟或社區(qū)組織的機制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)征收城中某村耕地400畝(補償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設(shè)用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產(chǎn)交易，村集體再按當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎屍骄鶅r(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設(shè)規(guī)劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價格按建筑成本價(約5000元/平方米)，其中一個農(nóng)戶獲得8套住房，如果按照當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個案例告訴我們制度創(chuàng)新面臨的新情況、新問題，比如，城市區(qū)域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調(diào)節(jié)城中村財產(chǎn)收入畸形發(fā)展的狀況等。(作者為浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任、研究員，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法研究會常務(wù)理事;本文系國家社科基金2010重點項目“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式研究”的階段性成果，獲準(zhǔn)號：10AJY008)