第一篇：政府引導(dǎo)基金定稿

政府引導(dǎo)基金

1政府引導(dǎo)基金簡介

1.1政府引導(dǎo)基金的定義及特點

政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義。

1．非營利性。基金的出資人是政府，其設(shè)立目的是要扶持某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有較強的政策性，不以營利為目的。

2．間接性。引導(dǎo)基金的運行機制是由政府出資成立母基金，再吸引金融資金、社會資金投入成立子基金，然后按照市場化的方式進行專業(yè)運作。

3．市場化運作。支持對象的選擇，由基金管理機構(gòu)與政府支持建立規(guī)定來確定范圍，結(jié)合各種因素綜合考慮，包括系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性的風險、收益和政策目標等；在使用過程中，充分體現(xiàn)“有償使用”原則，對加強風險投資企業(yè)的財務(wù)約束機制有利。

根據(jù)微觀經(jīng)濟學(xué)理論，完全通過市場配置資源容易導(dǎo)致市場失靈，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資這種高風險的領(lǐng)域，更需要通過外力引導(dǎo)資本配置，實現(xiàn)資源的合理高效使用。而政府設(shè)立引導(dǎo)基金的主要目的就是要利用政府引導(dǎo)基金的放大效應(yīng)，減輕財政負擔，變直接補貼為間接扶持，改革對中小企業(yè)的支持方式，從補到獎，以獎代補，以政府調(diào)控“看得見的手”引導(dǎo)市場機制“看不見的手”，從而克服市場失靈問題，實現(xiàn)政府、創(chuàng)投企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)的多贏局面。主要投資目標是種子期和初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，幫助這些企業(yè)解決融資難，融資貴問題，以促進其做大做強，上市，產(chǎn)生效益。這其中，引導(dǎo)基金發(fā)揮了兩個層面的引導(dǎo)作用：一是從母基金到子基金，從政府投資拋磚引玉到社會資本活躍加入，實現(xiàn)了資本積聚；二是引導(dǎo)子基金向中小企業(yè)、創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)投資。這種引導(dǎo)作用幫助潛力大的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)企業(yè)解決融資難問題，改變一般創(chuàng)投企業(yè)熱衷于投資成熟期、擴展期、重建企業(yè)及收益快的新興熱門行業(yè)的現(xiàn)狀，擴展中小企業(yè)融資渠道，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)國家經(jīng)濟戰(zhàn)略性發(fā)展。由于引導(dǎo)基金具有資金杠桿放大效應(yīng)的特點，使其在世界各國培育新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)自主創(chuàng)新能力中發(fā)揮了重要作用。

1.2政府引導(dǎo)基金的目的與作用

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。

政府參與創(chuàng)業(yè)投資包括設(shè)立創(chuàng)投公司及產(chǎn)業(yè)基金、財政補貼、設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化器、、制定政策和法規(guī)、設(shè)立引導(dǎo)基金這幾種方式。近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

通過設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，政府不再與創(chuàng)業(yè)企業(yè)直接對話，政府就在通過創(chuàng)投市場就實現(xiàn)了在市場經(jīng)濟中角色的轉(zhuǎn)變，從直接投資者轉(zhuǎn)換為間接投資者，引導(dǎo)更多的社會資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，扶持符合產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。對于我國來說，設(shè)立政府引導(dǎo)基金的意義有以下幾點：

1．合理配置市場資源，助力我國產(chǎn)業(yè)升級

政府引導(dǎo)基金的投資目標是創(chuàng)新型企業(yè)為主體，以引導(dǎo)和促進高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)新投資社會資本。目前，我國風險投資偏好在投資周期短、快速的這類項目，教育，餐飲等領(lǐng)域，以及項目的田間生長期較長的生物醫(yī)藥，能源節(jié)約和環(huán)境保護投資少，我國科技發(fā)展戰(zhàn)略支持的目標則不同，因此一般的風險投資對此難以發(fā)揮有效充分的引導(dǎo)作用。通過創(chuàng)設(shè)引導(dǎo)基金，借助政府信譽吸收社會閑置資本，能夠改進和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向政府鼓勵扶持的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持發(fā)展對我國國民經(jīng)濟發(fā)展有利的一批產(chǎn)業(yè)、企業(yè)，快速推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

2．引導(dǎo)地域性資本積聚，支持經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展

我國目前地域之間經(jīng)濟發(fā)展有先有后，并不均衡，完全依靠市場機制的資源配置，經(jīng)濟不均衡的情況只會繼續(xù)惡化，對于經(jīng)濟發(fā)展迅速，競爭充分激烈的東部地區(qū)更容易獲得創(chuàng)投企業(yè)的青睞，融資相對容易；而中西部地區(qū)由于落后的經(jīng)濟、生活條件，難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)和人才，既缺少經(jīng)濟發(fā)展的硬件，也難有幫助發(fā)展的軟件，不符合風投企業(yè)的投資原則。風險資本的分布與區(qū)域經(jīng)濟差距進一步擴大的不平衡。引導(dǎo)基金通過建立政府引導(dǎo)，并在中西部的社會資本投資，爭取更多的投資項目，有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，是促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的良好契機。

3．發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，促進資本匯集

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資與股票和其他證券類的金融工具不同，其投入的資本要想看到收益必須經(jīng)過長時間的運作管理，不具有短期投機性，因此周轉(zhuǎn)期限較長，不能迅速轉(zhuǎn)換為貨幣現(xiàn)金收益，流動性差，風險很高，因此民間資本的偏好低，所以如果完全靠市場機制進行資源的配置，就會導(dǎo)致風險投資供應(yīng)不足的問題。是以，國家設(shè)置引導(dǎo)基金，借助政府信譽，吸收社會保險機構(gòu)等部分投資者的資本和民間資本、國際資本等社會資本匯集，形成資本供應(yīng)進入風險投資領(lǐng)域，這為風險投資提供了很好的資金來源渠道。

4．明確國家政策導(dǎo)向，扶持新型中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金是具有明確導(dǎo)向性的政策性基金，從近年來的中央各類會議、文件精神來看，主要導(dǎo)向是支持新興行業(yè)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)。目前，國內(nèi)許多風險投資機構(gòu)和海外基金投資企業(yè)表現(xiàn)出資金投向不平衡的特點，多傾向于投資在項目的后期階段，特別是已經(jīng)可以看到前景（pre-IPO企業(yè)上市前）的企業(yè)。而在種子期和初創(chuàng)企業(yè)的高風險期，是至關(guān)重要的一個關(guān)鍵時刻，但很難吸引資本投資。導(dǎo)致了前期起步過程中的中小企業(yè)資金供給少，而處于成熟期、擴展期的企業(yè)資金融資略顯過多。

政府設(shè)置引導(dǎo)基金，就可以發(fā)揮引導(dǎo)基金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民間資本流向引導(dǎo)基金導(dǎo)向的行業(yè)，能夠幫助符合國家政策導(dǎo)向的潛力大、高成長的創(chuàng)新型優(yōu)秀企業(yè)，也為一般的風險投資機構(gòu)起到風險擔保、資金示范的作用，并指導(dǎo)后續(xù)的投資，以“接力”的方式將企業(yè)做大做強，保障政府對風險投資機構(gòu)和商業(yè)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和共同發(fā)展目標的最終實現(xiàn)，建立起風險投資體系的政府資金和商業(yè)資本的相互促進，相互依賴的關(guān)系。

2我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀 2.1政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程

中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1.探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北

京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時，國內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。目前，該基金的運作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來源于中關(guān)村管委會，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上出現(xiàn)了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。

2007年，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施<國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進行了規(guī)定?？萍夹椭行∑髽I(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風險投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2006年底，全國共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

2．快速發(fā)展階段

2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模

為1億元。

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運作模式、監(jiān)管考核和風險控制等很多關(guān)鍵問題并沒有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，該意見第一次對引導(dǎo)基金的概念進行了詳細地定義，并對引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風險控制等進行了要求。

《指導(dǎo)意見》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

3．規(guī)范設(shè)立與運作階段

為了對引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進行規(guī)范，2010年，由國家財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過跟進投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導(dǎo)基金進入一個繁榮時期：江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。

2.2引導(dǎo)基金的運作模式

2.2.1引導(dǎo)基金的資金來源及設(shè)立模式

我國引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金；引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益；閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益；個人、企業(yè)和社會捐贈資金等。各地制定政府引導(dǎo)基金管理辦法時也大都引用了這一條作為資金來源的條款。而實際上當前我國政府引導(dǎo)基金的資金來源主要為財政專項資金出資，由當?shù)刎斦块T負責籌措資金。也有少數(shù)地方政府早期設(shè)立的引導(dǎo)基金是與國家政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立的。例如2006年成立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金一期注冊資金規(guī)模10億元，主要就是由國家開發(fā)銀行投資的。在我國的政府引導(dǎo)基金中，國家開發(fā)銀行作為政策性銀行成為最主要的機構(gòu)投資者，參與出資設(shè)立了天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金；另外，中國進出口銀行也參與設(shè)立了兩支政府引導(dǎo)基金。募集資金的規(guī)模也多在當?shù)卣龑?dǎo)基金管理辦法中進行了規(guī)定，根據(jù)各地財政資金的規(guī)模各有不同，從財政資金比較少的中西部地市到財力雄厚的東南部地區(qū)，規(guī)模從幾千萬到幾十億元不等。目前規(guī)模最大的是蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期，募集完成后規(guī)?？蛇_150億，其資金來源除了一期的國家開發(fā)銀行，還有全國社保理事會基金和中國人壽，正是一期引導(dǎo)基金的成功運營才帶來了后續(xù)雄厚的資金支持。截至2014年底全國共有政府引導(dǎo)基金228支，基金管理規(guī)模將近3000億元。由此可見基金管理規(guī)模的總量是很大的。深圳市的效果較好，從2011年設(shè)立到2014年底，政府承諾出資約9億元，獲得合作機構(gòu)協(xié)議投資約110億元，財政資金的放大效果達12倍。而天津市的天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金注冊資本的規(guī)模高達20億元，但獲得的合作投資為47億元，放大規(guī)模不到 2.5倍。政府引導(dǎo)基金放大效應(yīng)的效果并不在于政府設(shè)立引導(dǎo)基金的投資額，更多的要看基金后續(xù)的運營，包括當?shù)卣恼攮h(huán)境，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，資本活躍程度，基金的投資效果等。

引導(dǎo)基金的設(shè)立形式包括獨立事業(yè)法人和企業(yè)法人制（公司制）。獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs（即基金中的基金）轉(zhuǎn)型，與

基金經(jīng)理合作（GP）成立的間接風險子基金的投資。

2.2.2引導(dǎo)基金的管理模式

對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。

二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負

責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

2.2.3引導(dǎo)基金的投資模式 2.2.3.1引導(dǎo)基金的投資方式

引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風險”的原則進行投資運作，引導(dǎo)基金本身不直接介入到創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)活動中。根據(jù)各個地市出臺的政府引導(dǎo)基金管理辦法可以看到，我國引導(dǎo)基金的目前主要運作模式是參股和跟進投資，以風險補助和投資保障為輔助模式。融資擔保模式雖然在國際上有著成功的經(jīng)驗，但與中國多數(shù)地區(qū)的情況并不適應(yīng)，目前國內(nèi)除了上海市在引導(dǎo)基金管理辦法中明確規(guī)定可根據(jù)實際需要采用融資擔保的模式，其他省、市和地區(qū)

都未采取這種模式。

參股模式：政府引導(dǎo)基金主要采用的是階段參股模式，也就是說引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作參股設(shè)立新的創(chuàng)投機構(gòu)，在設(shè)立時約定一個退出的期限，政府基金在期限到期時退出，如果有受讓方也可以隨時退出。其運作的過程是采用的私募股權(quán)投資中的母基金（FOFs）的方式，由政府作為出資人與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)。這個合作方式可以是公司制，也可以是有限合伙制，公司制的企業(yè)允許政府作為股東在基金運行事務(wù)中有一定的參與權(quán)，對此政府可以在協(xié)議中，做出規(guī)定。不過管理規(guī)定中一般都會設(shè)定引導(dǎo)基金不能是新設(shè)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的最大股東，以及對子基金中引導(dǎo)基金的認購比例作出規(guī)定，這個比例比較低，一般在百分之二十五，以限制政府部門在創(chuàng)投基金中權(quán)力，保證創(chuàng)投基金充分市場化運營。有限合伙制的組織形式中，政府就只能是引導(dǎo)基金作為出資人是有限合伙人（LP），并不參與到基金的管理中去。

跟進投資：我國跟進投資重點在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，一般要在完成一輪投資后跟進，且規(guī)定了一定的投資限額，這個限額從每個項目五百萬元到三千萬元不等，且所占的比例在本輪投資中的比例較小，一般在百分之三十，不會超過投資額的一半。

風險補助：引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予一次性的補助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

2.2.3.2參股基金的投資限制

一般對于股權(quán)投資基金，政府引導(dǎo)基金都要求盡量不參與風險投資機構(gòu)的子基金管理運作方面，決策程序和市場管理。但是政府引導(dǎo)基金作為具有政府政策導(dǎo)向性的工具基金，不直接參與運作過程自然就要對合作的基金設(shè)定一定的條件，來保證資本的流向能夠符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、符合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展方向、符合地區(qū)經(jīng)濟利益等。合理的投資限制條件是保證引導(dǎo)基金發(fā)揮好引導(dǎo)作用的必要條件。

1．參股基金的注冊地限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省，基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

2．參股基金的投資規(guī)模限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅要求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。

3．參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊資金或承諾出資額的60%。由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

4．參股基金的投資方向限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊

資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

2.2.4引導(dǎo)基金的退出方式

有“退”才有“進”，一個好的引導(dǎo)基金必然要有合理的退出方式，這樣才能形成資本的良性循環(huán)，實現(xiàn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的整體提高?！吨笇?dǎo)意見》中并未明確規(guī)定政府引導(dǎo)基金的退出方式，只是框定了引導(dǎo)基金的退出原則，即在公共財政原則和引導(dǎo)基金運作要求中尋求一個統(tǒng)一，合理確定退出方式和退出價格，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出?！吨笇?dǎo)意見》的這一規(guī)定為各地引導(dǎo)基金的實踐操作提供了廣闊的實驗空間，有利于各地探索出符合當?shù)貙嶋H要求的具體操作方式，避免形成制度性障礙，有利于促進引導(dǎo)基金的發(fā)展。但這一規(guī)定也對各地的實踐能力提出了新的考驗。根據(jù)各地的引導(dǎo)基金管理辦法規(guī)定，引導(dǎo)基金的退出基本上借鑒了私募股權(quán)基金的退出，主要渠道包括：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán)；

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

退出期限的規(guī)定并不十分嚴格，各地本著“不與民爭利”的原則，多鼓勵引導(dǎo)基金盡快退出，上限一般為5年，最多不超過10年。對于退出收益的規(guī)定多數(shù)地區(qū)的規(guī)定并沒有過多細化，這也與我國引導(dǎo)基金起步較晚經(jīng)驗不足有關(guān)。只有少數(shù)基金做出了明細規(guī)定，比如科技部科技型創(chuàng)投企業(yè)引導(dǎo)基金、廣州市創(chuàng)投引導(dǎo)基金和蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金都提出轉(zhuǎn)讓價格與退出收益應(yīng)與投資企業(yè)的投資期限掛鉤，投資期限越長的獲得的收益也越高，蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金還提出退出時讓渡50%的投資收益，這些規(guī)定都有效刺激了創(chuàng)投企業(yè)的投資積極性，活躍了資本市場。

2.3引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以來，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準)，參股子基金數(shù)量超過270支。其中，2010年

成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50支。

從地區(qū)分布來看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區(qū)域，政府部門也積極擔當引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

引導(dǎo)基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導(dǎo)基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責為主，對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

2.4引導(dǎo)基金發(fā)展過程中的問題與不足

1．引導(dǎo)基金規(guī)模偏小

目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計，全國29家省級引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

在引導(dǎo)基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社?；稹⒈ｋU等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低；其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資；第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。

2．引導(dǎo)基金投資限制條件偏多，“擇地不擇優(yōu)”

通過對各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3．引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致，兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會服務(wù)”及“讓利于民”的特點，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4．引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團隊在市場認知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團隊內(nèi)部激勵機制基本無實現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費、部門預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現(xiàn)在兩個方面：一是給予引導(dǎo)基金負責人提升行政級別的預(yù)期，享受政府待遇；二是對普通員工的待遇適當提

高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵機制。對于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

3政府引導(dǎo)基金發(fā)展的國外經(jīng)驗 3.1國外經(jīng)驗

從國際經(jīng)驗看，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿放大作用可以推動國家創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的迅速發(fā)展，有效引導(dǎo)民間資金進入創(chuàng)業(yè)投資這種高風險領(lǐng)域。美國、英國、以色列等國家，均采取政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的方式，引導(dǎo)社會資金投資于創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)，以市場化的方式解決創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，建立了成功的運作模式。

3.1.1美國

1958年美國國會出臺SBIC計劃，先后采取了優(yōu)惠貸款、債務(wù)擔保和權(quán)益擔保的方式，引導(dǎo)民間資本創(chuàng)辦小企業(yè)投資公司，向小企業(yè)提供長期貸款或股權(quán)投資。在組織管理上，SBIC計劃采取了政府監(jiān)督、私人經(jīng)營的形式。小企業(yè)管理局（SBA）代表國會負責審批SBIC的創(chuàng)立，對SBIC的注冊資本、投資計劃、管理人員的資格進行審查，為SBIC提供政府資助和貸款擔保，并對SBIC的投資行為和財務(wù)狀況進行監(jiān)督。個人、銀行或其他金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)都可以開辦SBIC，但其私人注冊資本、管理人員資歷、投資對象、投資方式及組織結(jié)構(gòu)等方面受《SBIC法》約束。SBIC計劃堅持了摸索前行、讓利于民的原則，如在1958-1994年間，美國政府通過SBA向SBICs提供優(yōu)惠貸款，對于私人資本不超過1500萬美元的SBICs，政府貸款金額與私人資本的比例達3:1，對于規(guī)模更大的SBIC，比例也達到2:1，當SBICs將其可用于投資的全部資金的50%委托或進行創(chuàng)業(yè)投資時，每投入1美元就可從政府獲得4美元的低息貸款；1985年美國政府取消了對SBIC的直接資金支持，以提供發(fā)行長期債券擔保的方式，支持SBIC向初創(chuàng)企業(yè)提供股權(quán)投資，這些政府擔保的債券期限長達10年，且不需分期償付；1995年政府又增設(shè)了參與型證券，以提供權(quán)益擔保來促進SBIC的股權(quán)投資，對于參與型證券，SBIC在累積盈利前，可延遲對SBA的優(yōu)先支付，直到其累積獲取利潤，在利潤分配上，SBIC和SBA的具體分割比率按照私人資

本杠桿比例（參與證券總值/私人資本）確定，2SBA分享SBIC約10%的凈利潤。

SBIC計劃的實施帶動了私人資本投資中小企業(yè)的熱潮，并確定了20世紀70年代美國創(chuàng)業(yè)投資的經(jīng)營模式，為民間資本培養(yǎng)了大批有經(jīng)驗的創(chuàng)業(yè)投資基金管理人，彌補了民間資本大規(guī)模采用合伙制組織形式從事創(chuàng)業(yè)投資活動前的空缺，因而促成了美國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的形成，提高了美國風險資本的可獲得性。

3.1.2以色列

1993年1月，以色列政府撥款1億美元，正式設(shè)立YOZMA基金，目標是通過引導(dǎo)民間資金設(shè)立更多的商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，杠桿放大對創(chuàng)業(yè)企業(yè)的資本支持，并培育創(chuàng)業(yè)投資專門人才。YOZMA 基金通過參股支持，引導(dǎo)民間資金共設(shè)立了10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金，對每家基金的參股比例不超過40%，私人投資者占股比例60%以上，參股金額均為800萬美元。這10家商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金均采取有限合伙制，政府作為有限合伙人，在創(chuàng)業(yè)投資基金中沒有投資決策權(quán)，以確?；鸬纳虡I(yè)化運作。

政府基金所參股的商業(yè)性創(chuàng)投基金對以色列創(chuàng)投行業(yè)起到了良好的示范作用。在政府基金的引導(dǎo)和帶動下，到1998年，以色列累計有90家以上的創(chuàng)業(yè)投資基金設(shè)立，基金規(guī)模達到35億美元，實際投資規(guī)模約30億美元，極大地推動了高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于私人部門進行創(chuàng)業(yè)投資的能力已經(jīng)足夠強大，以色列政府在1997年，通過YOZMA基金所參股基金的私有化，實現(xiàn)了政府退出。創(chuàng)投基金中的私人投資者在投資5年后可回購基金中的政府投資部分，回購額為成本加5-7% 的利率。2000年，YOZMA基金所參股的創(chuàng)投基金全部私有化，政府從創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域全部退出。而此時國內(nèi)注冊的創(chuàng)業(yè)基金達97家基金，通過62家基金管理公司管理50億美元的資金?；I資額占當年GDP的2.7%，在所有國家中都是最高的。

3.1.3英國

1998年，《英國競爭力白皮書》宣布設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，用于消除中小企業(yè)的融資難問題?；鹗灼谕度?.00億英鎊，由貿(mào)工部中小企業(yè)政策理事會負責管理，從2000年4月1日起移交給新成立的小企業(yè)服務(wù)局管理。英國的政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不直接投資中小企業(yè)，而是通過支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，促進對中小企業(yè)的投資。英國政府創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的扶持方式主要包括參

股投資、提供風險補償、提供管理補貼三種。

基金明確規(guī)定政府參股的所有區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)只能投資中小企業(yè)，首期不得超過25.00萬英鎊；間隔大于6個月后可以進行第二期投資，但投資總額不超過50.00萬英鎊，除非是得到特別許可。在任何情況下，區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在一家企業(yè)或一個關(guān)聯(lián)企業(yè)集團的投資不得超過其資本的10.0％，最低投資金額不限。

英國通過政府創(chuàng)業(yè)投資基金計劃，有效地促進了各地區(qū)設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金，并通過政府參股區(qū)域性創(chuàng)業(yè)投資基金的示范作用，有效性地促進了民間資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金。目前，英國已成為歐洲創(chuàng)業(yè)投資最發(fā)達的國家，其創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模已超過整個歐洲的一半。

3.2對我國的借鑒意義

通過設(shè)立政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金來引導(dǎo)民間資金設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資基金是創(chuàng)業(yè)投資發(fā)達國家和地區(qū)的重要經(jīng)驗。引導(dǎo)基金運作模式因各國國情而異：美國通過政府基金提供融資擔保，引導(dǎo)民間資金設(shè)立“小企業(yè)投資公司”，投資處于創(chuàng)業(yè)前期的中小企業(yè)；英國設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資基金，主要通過參股投資方式支持各地區(qū)設(shè)立商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金；以色列政府設(shè)立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股支持引導(dǎo)民間資金共同設(shè)立若干個商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金，投資于創(chuàng)業(yè)期企業(yè)，扶持企業(yè)發(fā)展。

國外政府引導(dǎo)基金典范的成功運作帶給我們的啟示包括：

（1）明確角色定位。政府引導(dǎo)基金的建立旨在引導(dǎo)社會資本進入到那些市場化基金不愿進入的、高風險的高新技術(shù)領(lǐng)域，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)加大投資處于種子期和起步期的企業(yè)。政府要通過制度化管理真正做到有所為和有所不為，不因市場環(huán)境的變化輕易改變自身的市場角色。

（2）完善退出機制。根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，創(chuàng)業(yè)投資真正獲得收益通常需要5-7年的時間，過晚或過早退出都會影響政府引導(dǎo)基金的成效。政府引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑，實現(xiàn)退出，保證政府引導(dǎo)基金的使用效率。

（3）模式的靈活運用。除了通過FOF方式運作政府引導(dǎo)基金來吸引社會投資外，對于不同地區(qū)，可嘗試靈活配合其它模式。例如，對創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展處于初期階段的地區(qū)，可采用引入風險補助模式以解決創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的后顧之憂，引導(dǎo)社會資本進入高風險、高潛力的領(lǐng)域。

4政府引導(dǎo)基金和私募股權(quán)基金（PE）的差別 4.1私募股權(quán)基金（PE）在我國的發(fā)展現(xiàn)狀 4.1.1私募股權(quán)基金的概述

私募股權(quán)基金(Private Equity Fund，簡稱PE基金)，是指以非公開的方式向少數(shù)特定投資者募集資金，主要向未上市企業(yè)進行的權(quán)益性投資，最終通過被投資企業(yè)上市、并購或管理層回購等方式退出而獲利的一類投資基金。典型私募股權(quán)基金需具備五個要素: 一是私募方式募集資本;二是主要投資于未上市公司股權(quán);三是強調(diào)激勵約束對稱、合作共贏的合伙人文化;四是主動管理，為被投企業(yè)增值服務(wù);五是謀求適時退出。

私募股權(quán)投資基金在運作方面有其鮮明獨特的文化，即強調(diào)充分激勵、合作共贏的合伙人文化。首先，在PE基金的投資過程中，PE基金將被投資企業(yè)的管理層作為合伙人，給予其管理極大的激勵和充分的約束，同時提供必要的增值服務(wù)，與管理層一起提升企業(yè)的內(nèi)在價值，實現(xiàn)多方共贏;其次，在PE基金投資獲利之后的分配環(huán)節(jié)，PE基金的投資人(LP)將基金管理人作為合伙人，給予其充分的激勵和有效的約束。在美國，PE基金一般采取有限合伙的形式。合伙企業(yè)的普通合伙人(GP)負責基金的管理事務(wù)，出資比例僅為1%，但是能夠獲得兩個部分的收入，一是年度基本管理費，一般為PE基金總承諾資本的1.5%～2.5%，這部分費用基本上能夠支付PE基金的日常運行費用;二是利潤分成，一般占超額利潤的20%。通過上述安排賦予GP較的權(quán)力，并給予GP充分的激勵，同時要求GP對合伙企業(yè)的債務(wù)承擔無限連帶責任，從而對其繼續(xù)有效的約束。

4.1.2我國私募股權(quán)基金的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和資本市場的蓬勃發(fā)展，我國私募股權(quán)投資迅速成長，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。據(jù)清科研究中心數(shù)據(jù)顯示，進入21世紀以來，我國PE市場以超過15%的年復(fù)合增長率增長;2011年，我國共有235只PE完成募集、募集金額超過400億美元，同比分別增長187%和45%，完成投資695起、投資金額近300億美元，同比分別增長91%和188%。

目前，中國已經(jīng)成為亞洲最為活躍的PE市場之一。盡管中國PE市場發(fā)展迅速，但總體而言還處于“野蠻成長”的初級階段，在發(fā)展過程中面臨著諸如投資理念尚不成熟、制度建設(shè)相對滯后、退出渠道較為狹窄、人員素質(zhì)需要提升、監(jiān)

管規(guī)范有待完善等問題和挑戰(zhàn)。與此同時，國內(nèi)PE發(fā)展面臨諸多難得的歷史性機遇。這主要體現(xiàn)在: 一是產(chǎn)業(yè)升級加快推進。這是當前和未來一段時期我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主題。目前國家已經(jīng)確定了節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并計劃其產(chǎn)值占GDP的比重由目前的4%提升到2020年的15%左右;同時，我國研發(fā)投入占GDP的比重將由目前的1.7%上升至2020年的2.5%，一大批創(chuàng)新型企業(yè)將迅速成長。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，PE的孵化器和推進器作用將大顯身手。

二是小微企業(yè)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。我國小型微型企業(yè)占全國企業(yè)總數(shù)的99%以上，不僅數(shù)量龐大，而且在產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造、規(guī)模擴張過程中的融資需求相當旺盛。目前小微企業(yè)的融資渠道依然較為狹窄單一，銀行信貸占其外源融資的比重高達80%以上。盡管近年來銀行業(yè)加大了對小微企業(yè)的信貸投放力度，但其面臨的貸款難的問題始終難以得到有效解決，亟待拓展新的融資渠道。這無疑為PE提供了用武之地。

三是富裕人群持續(xù)增長。一般而言，當一國的人均GDP達到3000美元時，其國民的PE投資需求將快速增長，而中國的人均GDP在2008年就達到了3100美元。目前，中國已是全球僅次于美國和日本的第三大財富來源地，據(jù)波士頓咨詢公司最新發(fā)布的《中國財富管理市場》報告顯示，2011年中國境內(nèi)個人可投資資產(chǎn)總額達到62萬億元人民幣，比上年增長19.2%，其中，個人可投資資產(chǎn)在600萬元人民幣以上的高凈值家庭數(shù)量約121萬戶，高凈值人群持有的個人可投資資產(chǎn)規(guī)模約27萬億元人民幣。居民財富的持續(xù)增長，將推動PE行業(yè)的快速發(fā)展。

四是消費革命悄然興起。近年來，居民消費觀念正以前所未有的廣度和深度迅速與國際接軌，特別是年輕一代的消費觀念與過去大不一樣，追求時尚，消費意愿非常強烈，消費能力超過收入;而且，隨著居民收入水平的提高，以及對生活品質(zhì)的追求，休閑消費、健康消費、綠色消費、網(wǎng)絡(luò)消費等新的消費形態(tài)和模式不斷涌現(xiàn)，從而為PE發(fā)展提供廣闊的市場機會。

五是資本市場快速發(fā)展。美國之所以能夠成為全球最大的PE市場，擁有層次豐富的退出渠道，特別是容量巨大、門檻較低的創(chuàng)業(yè)板和柜臺交易市場，是其中的重要原因。我國創(chuàng)業(yè)板于2009年10月正式推出，在首批上市的28家企業(yè)中，就有23家得到了PE資金的支持，一年后這些資金通過二級市場退出時，其投資回報率平均達10.8倍;目前，證監(jiān)會正在著力推動場外交易市場的建設(shè)。多層次資本市場的加快構(gòu)建，將為PE運作特別是投資退出及資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供更加便捷的渠道和廣闊的平臺。

六是投融資領(lǐng)域加快開放。融資方面，國家積極鼓勵各類資金進入PE市場，2008年4月，社保基金獲準進入PE領(lǐng)域;2010年9月，保險資金投資PE的限制被放開;2011年6月，券商直投公司獲準以有限合伙人(GP)身份試點PE，等等。與此同時，國際資本加速涌入國內(nèi)PE市場，僅2011年就有26只外幣基金完成募集，同比增長136.4%，募資金額達155億美元。投資方面，國務(wù)院2010年下發(fā)《關(guān)于促進企業(yè)兼并重組的意見》，明確鼓勵PE參與企業(yè)兼并重組，并向企業(yè)提供直接投資、委托貸款、過橋貸款等融資支持;近期，發(fā)改委稱將盡快出臺旨在拓寬民間投資領(lǐng)域的國務(wù)院“新36條”的實施細則。投融資領(lǐng)域的加快開放，進一步打開了PE的成長空間。

4.2引導(dǎo)基金和FOF的區(qū)別

國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導(dǎo)基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

4.3引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導(dǎo)基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一、市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學(xué)習(xí)過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對

于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二、政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。

第二篇：一文讀懂政府引導(dǎo)基金

標簽： 分類： 風投私募

財經(jīng)

作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，引導(dǎo)基金是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產(chǎn)生的，其作為一種政策性產(chǎn)物會一直長期存在下去。但是政府引導(dǎo)基金未來是繼續(xù)以發(fā)揮政府職責為目的參與創(chuàng)業(yè)投資，還是向市場化的FOFs轉(zhuǎn)變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導(dǎo)基金自身的戰(zhàn)略定位。

當然，不同的運作方式對于引導(dǎo)基金本身的運作能力也提出了不同的要求：

以市場化方式運作的引導(dǎo)基金，其與政府化運作的引導(dǎo)基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰(zhàn)：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設(shè)計、專業(yè)化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內(nèi)現(xiàn)有引導(dǎo)基金向市場化變革的內(nèi)容應(yīng)包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構(gòu)成等一系列因素。

基金的原則：引導(dǎo)基金的轉(zhuǎn)型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學(xué)問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當從政府引導(dǎo)基金的背景轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌疐OFs時，首先需要轉(zhuǎn)變基金的根本原則，即以實現(xiàn)政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據(jù)自身特點創(chuàng)新出一條符合自己發(fā)展的中間路線。

基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空С?，獲得投資人對FOFs已經(jīng)具備的資產(chǎn)管理能力和機會判斷能力的認可，從而獲得出資承諾。當然，對于引導(dǎo)基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應(yīng)能力的市場化機構(gòu)進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結(jié)合市場化募資能力和政府公共關(guān)系，分階段實現(xiàn)的市場化之路。

基金的投資策略：關(guān)于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設(shè)計基金的投資組合及其他相關(guān)策略時，應(yīng)結(jié)合基金自身的能力，進一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測流程，投資組合管理和風險管理流程等等。

基金的團隊組建：在引導(dǎo)基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構(gòu)的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經(jīng)驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內(nèi)容。

基金的退出策略：目前，引導(dǎo)基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經(jīng)驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現(xiàn)資本退出的重要方式，而引導(dǎo)基金卻極少觸及，在引導(dǎo)基金的市場化過程中，上市和并購也應(yīng)成為引導(dǎo)基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導(dǎo)基金市場化之路充滿艱辛，但引導(dǎo)基金向市場化的轉(zhuǎn)型，將為引導(dǎo)基金自身提供長久發(fā)展的源動力。目前我國189家引導(dǎo)基金中以市場化方式運作包括蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(該引導(dǎo)基金I期以及II期中的國創(chuàng)元禾母基金均由元禾控股負責管理)以及成都銀科創(chuàng)投，其中，蘇州園區(qū)引導(dǎo)基金作為國內(nèi)引導(dǎo)基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導(dǎo)基金目前已與國內(nèi)著名GP機構(gòu)合作設(shè)立了16支子基金。

相對來說，以政府化原則運行的引導(dǎo)基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業(yè)機構(gòu)合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構(gòu)協(xié)助引導(dǎo)基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調(diào)查、在基金投資完成后對子基金進行投后監(jiān)控、在基金退出期協(xié)助引導(dǎo)基金完成退出等等。另外，目前國內(nèi)某些引導(dǎo)基金通過委托某些專業(yè)機構(gòu)來對引導(dǎo)基金進行管理，如安徽省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊州市引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為引導(dǎo)基金的托管機構(gòu)，但是成效有限，且會產(chǎn)生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。

一、引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點

2008年由國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！?/p>

從廣義上來說，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個特點：

第一，非營利性。引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;

第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;

第三，市場化、有償方式運作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。

具體來說，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式

近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。

具體來說，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)

引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。

優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策

政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。

通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。

引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)

政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。

通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。

引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展

市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程與政策環(huán)境

中國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發(fā)展(2007年-2008年)，以及規(guī)范化設(shè)立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰(zhàn)略的鼓舞，我國創(chuàng)業(yè)投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創(chuàng)業(yè)投資公司。這些政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，很快成為我國創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導(dǎo)型創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)雖然沒有被稱為“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導(dǎo)基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立(由于中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金成立時，國內(nèi)尚未出現(xiàn)“引導(dǎo)基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導(dǎo)資金是由北京市政府派出機構(gòu)——中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。目前，該基金的運作主體為北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心，資金來源于中關(guān)村管委會，總規(guī)模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創(chuàng)業(yè)投資的不足，2005年11月，國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導(dǎo)基金第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)。在此文件中，概括規(guī)定了引導(dǎo)基金的設(shè)立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導(dǎo)基金的概念，確立了引導(dǎo)基金的法律地位。2007年，為貫徹《國務(wù)院關(guān)于實施<國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯(lián)合制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》。，該辦法對科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運作原則、引導(dǎo)方式和管理方式等進行了規(guī)定。科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資，屬于典型的風險投資引導(dǎo)基金。

隨后在《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業(yè)園區(qū)、北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)和無錫新區(qū)相繼設(shè)立引導(dǎo)基金，根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2006年底，全國共設(shè)立引導(dǎo)基金6只，基金總規(guī)模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況

2、快速發(fā)展階段

2007年開始，國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資進入高速發(fā)展期，政府引導(dǎo)基金也得到了快速發(fā)展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。除了京津、江浙地區(qū)引導(dǎo)基金不斷涌現(xiàn)之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區(qū)也相繼設(shè)立了政府引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導(dǎo)基金33只，總規(guī)模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，首期規(guī)模為1億元。

表2 2007-2008年中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

但是，在引導(dǎo)基金設(shè)立后，有關(guān)引導(dǎo)基金的性質(zhì)、宗旨、管理、運作模式、監(jiān)管考核和風險控制等很多關(guān)鍵問題并沒有得到解決，導(dǎo)致許多地方政府引導(dǎo)基金雖已設(shè)立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導(dǎo)國務(wù)院有關(guān)部門及地方政府規(guī)范設(shè)立和運作創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2008年10月18日，國家發(fā)改委聯(lián)合財政部、商務(wù)部共同出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，該意見第一次對引導(dǎo)基金的概念進行了詳細地定義，并對引導(dǎo)基金的性質(zhì)與宗旨、設(shè)立與資金來源、運作原則與方式、管理、監(jiān)管與指導(dǎo)及風險控制等進行了要求。

《指導(dǎo)意見》指出，“引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”

3、規(guī)范化設(shè)立與運作階段

為了對引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入的收繳工作進行規(guī)范，2010年，由國家財政部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》。根據(jù)《辦法》，引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入包括：引導(dǎo)基金股權(quán)退出應(yīng)收回的原始投資及應(yīng)取得的收益;引導(dǎo)基金通過跟進投資方式投資，在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的收益;被投資企業(yè)清算時，引導(dǎo)基金應(yīng)取得的剩余財產(chǎn)清償收入。

2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以及《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導(dǎo)基金的設(shè)立和運行提供了實質(zhì)性的法律指導(dǎo)。全國各地政府迅速地作出了反應(yīng)和對策，不但很快設(shè)立了一批地方引導(dǎo)基金，還相應(yīng)地制定了一系列地方實施辦法，引導(dǎo)基金進入一個繁榮時期: 江浙地區(qū)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立繼續(xù)保持快速發(fā)展勢頭，不僅數(shù)量上快速增長，而且新成立引導(dǎo)基金在規(guī)模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內(nèi)蒙古等地區(qū)也相繼出現(xiàn)了規(guī)模在30億元的大型引導(dǎo)基金。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，2009年到2013年12月期間，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金150只，基金總規(guī)模超過700億元。

表3 2009年至今中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況(部分)

表4 政府引導(dǎo)基金管理相關(guān)政策法規(guī)一覽

三、引導(dǎo)基金的運作模式分析

引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式 1.1 引導(dǎo)基金的資金來源

根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。

目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。1.2 引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)

在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔相應(yīng)義務(wù)與責任。

目前，各地引導(dǎo)基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。

企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式

對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。

二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。

五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。

少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦郑龑?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式

根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。

目前來說，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作，與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)在選定投資項目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)管理。

風險補助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予以一定的補助。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。

投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵。《引導(dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件

對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創(chuàng)投機構(gòu)決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省。基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制

行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式

由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：

一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán);

二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。

引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。

四、引導(dǎo)基金的設(shè)立情況

自從2005年十部委《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》發(fā)布，尤其是2008年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于促進創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》以來，地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金的積極性顯著提高。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導(dǎo)基金，累計可投資規(guī)模接近1000億元(以基金首期出資規(guī)模為準)，參股子基金數(shù)量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金二期預(yù)期規(guī)模為150億元，若其募資完成，將成為國內(nèi)規(guī)模最大的政府引導(dǎo)基金，另外，2009年成立的北京股權(quán)投資發(fā)展基金規(guī)模達50億元，2011年成立的杭州市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金規(guī)模達40億元，2010年成立的大連市股權(quán)投資引導(dǎo)基金規(guī)模為30億元。根據(jù)投中研究院統(tǒng)計，目前成立的多數(shù)引導(dǎo)基金規(guī)模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導(dǎo)基金超過50支。

從地區(qū)分布來看，浙江省設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量最多，包括縣區(qū)級引導(dǎo)基金在內(nèi)共有35支，其次是江蘇省，共設(shè)立引導(dǎo)基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區(qū)域，由此可以看出，當?shù)刭Y本活躍度也是設(shè)立引導(dǎo)基金的重要基礎(chǔ)。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區(qū)域，政府部門也積極擔當引導(dǎo)角色，三地已披露設(shè)立引導(dǎo)基金數(shù)量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區(qū)中，有29個省(市、自治區(qū))已設(shè)立引導(dǎo)基金，既有省級引導(dǎo)基金，也有由地市或縣區(qū)級政府主導(dǎo)的引導(dǎo)基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導(dǎo)基金披露。

表5全國政府引導(dǎo)基金區(qū)域分布情況

圖2 2006年至今全國政府引導(dǎo)基金分布情況

引導(dǎo)基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導(dǎo)基金，其運作過程中一般會以發(fā)揮政府引導(dǎo)職責為主，對于子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導(dǎo)基金，如由中新創(chuàng)投聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯(lián)合出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區(qū)域、投資行業(yè)、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經(jīng)驗，與一般的政府化引導(dǎo)基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

五、案例分析

1、國內(nèi)案例——深圳引導(dǎo)基金與同創(chuàng)偉業(yè)

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立于2009年，總規(guī)模為30億元，是由深圳市人民政府出資設(shè)立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，通過參股創(chuàng)業(yè)投資基金，引導(dǎo)社會資金加大對深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資，并重點投資處于初創(chuàng)期、早中期的創(chuàng)新型企業(yè)，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)和科技的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導(dǎo)基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創(chuàng)投機構(gòu)，如深創(chuàng)投、同創(chuàng)偉業(yè)、松禾資本、力合創(chuàng)投、達晨創(chuàng)投等均保持了良好的合作關(guān)系。

深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室作為深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會下設(shè)機構(gòu)，為深圳市政府直屬事業(yè)法人單位，是引導(dǎo)基金的日常管理部門，對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)利并承擔相應(yīng)義務(wù)。

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司

深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產(chǎn)規(guī)模約80億元，是中國第一批專業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，到目前為止，同創(chuàng)偉業(yè)已完成對國內(nèi)超過150家企業(yè)的投資，其中，上市企業(yè)有24家，并購轉(zhuǎn)讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)資金，協(xié)助企業(yè)規(guī)范運作、改善治理結(jié)構(gòu)、參與企業(yè)戰(zhàn)略決策、提高企業(yè)的盈利水平，并策劃企業(yè)上市，從而與企業(yè)實現(xiàn)共同成長。同創(chuàng)偉業(yè)成立14年以來，旗下共設(shè)立了5支南海成長系列基金，如下表所示：

表6 同創(chuàng)偉業(yè)旗下主基金基本情況

今年7月份，同創(chuàng)偉業(yè)與深圳引導(dǎo)基金共同出資合作設(shè)立了一支創(chuàng)投子基金(深圳市同創(chuàng)偉業(yè)創(chuàng)新節(jié)能環(huán)保創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))，該子基金為有限合伙制，基金規(guī)模為2.5億元，主要投向節(jié)能環(huán)保行業(yè)。

2、國外案例——以色列引導(dǎo)基金與Infinity

以色列政府引導(dǎo)基金

為了推進本國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，幫助國內(nèi)初創(chuàng)期企業(yè)實現(xiàn)融資，促進本國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，以色列政府于1993年1月?lián)芸?億美元設(shè)立了Yozma政府引導(dǎo)基金，主要宗旨在于建立以色列本土風險投資市場，募集國內(nèi)私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業(yè)的成長。Yozma政府引導(dǎo)基金由政府獨資設(shè)立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合資在以色列發(fā)起創(chuàng)業(yè)投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術(shù)創(chuàng)新型企業(yè)，作為補償，政府給予私人投資者一項期權(quán)，私人投資者可以在子基金成立5年內(nèi)以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創(chuàng)投子基金投資于通信、IT、生命生物科學(xué)、醫(yī)藥技術(shù)等領(lǐng)域的企業(yè)，重點是基礎(chǔ)設(shè)施和專利技術(shù)的企業(yè)。

以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優(yōu)勢互補。以色列政府創(chuàng)業(yè)投資基金的引導(dǎo)模式對于推動以色列本土創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)輸送了資本;學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，培養(yǎng)國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資人才;吸引了一些非常著名的機構(gòu)投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內(nèi)科技產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

英菲尼迪股權(quán)基金管理集團

英飛尼迪股權(quán)基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權(quán)投資基金，是世界領(lǐng)先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產(chǎn)業(yè)集團IDB集團和中國國家開發(fā)銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)專利以及創(chuàng)業(yè)和經(jīng)營管理經(jīng)驗，與中國市場上的領(lǐng)先企業(yè)建立牢固的合作關(guān)系、對其進行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創(chuàng)業(yè)投資基金，獲得中國政府頒發(fā)的第一張非法人制中外合作創(chuàng)業(yè)投資基金的營業(yè)執(zhí)照。設(shè)立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術(shù)和專利以支持中國地方經(jīng)濟的發(fā)展。新基金的設(shè)立標志著繼2004年設(shè)立第一支人民幣基金和2009年設(shè)立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導(dǎo)基金合作設(shè)立子基金情況

六、引導(dǎo)基金發(fā)展過程中存在的現(xiàn)象與問題

1、引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小募資渠道亟需擴充

目前，我國政府設(shè)立的引導(dǎo)基金規(guī)模普遍偏小，據(jù)我們統(tǒng)計，全國29家省級引導(dǎo)基金中規(guī)模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，引導(dǎo)基金的規(guī)模相對偏小，無法起到其應(yīng)有的引導(dǎo)作用。除此之外，目前國內(nèi)的引導(dǎo)基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

基于以上現(xiàn)象，投中研究院認為，在引導(dǎo)基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發(fā)展尚不成熟，國開行、社?；稹⒈ｋU等大型機構(gòu)LP偏少，民營企業(yè)和個人LP偏多，而且多數(shù)LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導(dǎo)基金的資金來源狹窄，專業(yè)水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導(dǎo)致政策的連續(xù)性差，影響引導(dǎo)基金后續(xù)出資;第三，引導(dǎo)基金的投資人地域性強，全國性、產(chǎn)業(yè)性投資人少。引導(dǎo)基金投資人主要為當?shù)卣推髽I(yè)，利益訴求復(fù)雜且限制條目繁多，協(xié)調(diào)困難，較難推動全國性的行業(yè)并購整合。

2、引導(dǎo)基金投資限制條件偏多“擇地不擇優(yōu)”

通過對各地區(qū)引導(dǎo)基金已出臺管理辦法的研究，我們發(fā)現(xiàn)目前多數(shù)引導(dǎo)基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的管理團隊在不同的地區(qū)均設(shè)立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導(dǎo)基金基于政府扶持當?shù)氐膭?chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產(chǎn)生了“擇地不擇優(yōu)”的現(xiàn)象。

投中研究院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般運作時間不長、相對不成熟的引導(dǎo)基金對于投資階段及領(lǐng)域的限制更為嚴格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。

另外，由于多數(shù)引導(dǎo)基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現(xiàn)資金“左手倒右手”現(xiàn)象，從而使引導(dǎo)基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導(dǎo)基金“社會服務(wù)”及“讓利于民”的特點，其政策導(dǎo)向與參股基金的收益導(dǎo)向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導(dǎo)致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4、引導(dǎo)基金專業(yè)能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導(dǎo)基金是政府主導(dǎo)而非市場環(huán)境下自發(fā)成立，引導(dǎo)基金的管理團隊在市場認知及專業(yè)能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調(diào)查等許多工作均需要借助第三方的其他機構(gòu)來完成，因此引導(dǎo)基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導(dǎo)基金多以事業(yè)法人制成立，引導(dǎo)基金管理團隊內(nèi)部激勵機制基本無實現(xiàn)的可能性。作為政府全額撥款事業(yè)單位，引導(dǎo)基金的的經(jīng)費、部門預(yù)算和引導(dǎo)基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現(xiàn)在兩個方面：一是給予引導(dǎo)基金負責人提升行政級別的預(yù)期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業(yè)型引導(dǎo)基金最可行有效的激勵機制。

對于少部分以公司制成立的引導(dǎo)基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業(yè)現(xiàn)行的管理制度和規(guī)范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

七、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。

首先，就其相同點而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導(dǎo)基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

表8 引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

2、引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導(dǎo)基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學(xué)習(xí)過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。

第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。

由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。

與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。

引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。

第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。

引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。（來源：投中集團

第三篇：【】政府引導(dǎo)基金詳述

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未來政府引導(dǎo)基金將會在政策與市場競爭的引導(dǎo)下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。閱讀提示：本文共分為六個部分，分別為：政府引導(dǎo)基金概述、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況、政府引導(dǎo)基金地域分布、政府引導(dǎo)基金級別分布、引導(dǎo)基金的運作模式分析、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別。

一、政府引導(dǎo)基金概述

1、引導(dǎo)基金的定義與特點2008年由國家發(fā)改委、財政部和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(以下簡稱“引導(dǎo)基金”)是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。”從廣義上來說，引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。狹義上的引導(dǎo)基金主要是指政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金的宗旨是，發(fā)揮財政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。引導(dǎo)基金的運作原則是，政府引導(dǎo)、市場運作和科學(xué)決策、防范風險。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金應(yīng)具備以下三個特點：第一，非營利性。引導(dǎo)基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業(yè)性基金;第二，不直接參與創(chuàng)業(yè)投資。引導(dǎo)基金“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，其本身并不直接參與創(chuàng)業(yè)投資;第三，市場化、有償方式運作。引導(dǎo)基金應(yīng)按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設(shè)立引導(dǎo)基金的作用與意義作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的重要主體之一，政府對于一國的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)推動起到非常重要的作用，其應(yīng)充分發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與調(diào)控職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應(yīng)”的發(fā)生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導(dǎo)并規(guī)范資本市場的投資行為。具體來說，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的方式主要有以下幾種：近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的角色正在逐漸轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再設(shè)立創(chuàng)投公司，而是設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的民間資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題，扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展。具體來說，政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）引導(dǎo)社會資金集聚，形成資本供給效應(yīng)引導(dǎo)基金的設(shè)立能夠有效地改善創(chuàng)業(yè)資本的供給，解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題。創(chuàng)業(yè)投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現(xiàn)、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創(chuàng)業(yè)投資等股權(quán)投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，這為創(chuàng)業(yè)投資提供一個很好的資金來源渠道。（2）優(yōu)化資金配置方向，落實國家產(chǎn)業(yè)政策政府引導(dǎo)基金的投資對象是以創(chuàng)新型企業(yè)為主體，從而起到引導(dǎo)和帶動社會資本對高科技創(chuàng)新企業(yè)的投資。目前，我國創(chuàng)業(yè)投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領(lǐng)域項目，而對于成長期較長的生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域項目投資偏少，這與國家科技發(fā)展規(guī)劃所鼓勵的方向不協(xié)調(diào)，創(chuàng)業(yè)投資不能有效地發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)調(diào)整和發(fā)展的促進作用。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新能源與新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。（3）引導(dǎo)資金投資方向，扶持創(chuàng)新中小企業(yè)政府引導(dǎo)基金有一個較強的政策導(dǎo)向——扶植極具創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。目前，國內(nèi)很多創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及海外基金均出現(xiàn)投資企業(yè)階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經(jīng)能看到上市前景(Pre-IPO)的企業(yè)。而處于種子期與初創(chuàng)期的企業(yè)具有很高的風險，正處于生死存亡的關(guān)鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)存在融資困難，而中后期企業(yè)資金供給相對過剩。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，從而可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風險，引導(dǎo)其后續(xù)投資，用“接力棒”方式將企業(yè)做強做大，最終實現(xiàn)政府目標的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和商業(yè)化的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同發(fā)展，建立起政府資金和商業(yè)資金相互促進、相互依賴的創(chuàng)業(yè)投資體系。（4）引導(dǎo)資金區(qū)域流向，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展市場機制的作用會擴大地區(qū)間的創(chuàng)業(yè)投資資源不平衡現(xiàn)象，經(jīng)濟條件優(yōu)越，發(fā)展條件越好的東部地區(qū)，越容易獲得創(chuàng)投資本;而經(jīng)濟條件惡劣，發(fā)展越落后的中西部地區(qū)，越難獲得創(chuàng)投資本。創(chuàng)業(yè)投資資本分布的不平衡進一步擴大了區(qū)域經(jīng)濟之間的差距。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資于中西部地區(qū)，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展有好處。

二、引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程（1）探索起步階段（1984-2004年），第一只政府引導(dǎo)基金成立。自1984年我國開始由政府推動創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展開始，之后的十多年，地方政府開始引入國際先進經(jīng)驗，探索新的創(chuàng)業(yè)投資政策。1999年8月，上海市政府批準成立了上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，并在2000年至2001年間投資設(shè)立具有基金性質(zhì)的機構(gòu)，其設(shè)立與運作是我國政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。2002年1月，中關(guān)村管委會出資設(shè)立的“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”，是我國第一只由政府出資設(shè)立的具有“引導(dǎo)”名義的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。（2）逐步試點階段（2005-2007年），創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法頒布。自2005年起，股權(quán)私募基金和創(chuàng)業(yè)投資基金的逐步繁榮及以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺，對我國創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展起到了促進作用。2005年，中央十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確國家和地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)資金進入創(chuàng)投業(yè)。2006年3月，由國家開發(fā)銀行和中新創(chuàng)投共同組建的“蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”正式設(shè)立，總規(guī)模為10億元。2007年，財政部、科技部制定了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，規(guī)定科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金專項用于引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)向初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)投資。同年，規(guī)模為1億元的第一支國家級創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，在2006-2007年之間，全國共新成立政府引導(dǎo)基金12支，基金總規(guī)模近35億元。（3）規(guī)范化運作階段（2008-2010年），政府引導(dǎo)基金指導(dǎo)意見出臺。2008年10月，由國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部聯(lián)合制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》獲國務(wù)院批準，并以國務(wù)院辦公廳名義發(fā)布后，各級地方政府設(shè)立引導(dǎo)基金終于有了操作指南，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立明確了法律基礎(chǔ)?！吨笇?dǎo)意見》明確了引導(dǎo)基金的性質(zhì)和宗旨，要求引導(dǎo)基金在兩個層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。隨著指導(dǎo)意見的出臺，各地創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的設(shè)立進入高潮，規(guī)模也呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢，從2006年的25億元增加到2008年的88.5億元。這一期間，國內(nèi)資本市場的復(fù)蘇、中小板的逐步壯大以及2009年中國證監(jiān)會正式開設(shè)創(chuàng)業(yè)板，也從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境，同時進一步促進了我國創(chuàng)業(yè)投資的全面發(fā)展。2009年10月，國家發(fā)改委、財政部與七省市人民政府聯(lián)合設(shè)立了20支創(chuàng)業(yè)投資基金。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2010年底，全國共新成立政府引導(dǎo)基金116支，基金總規(guī)模超600億元。（4）全面發(fā)展階段（2011-2013年），支持戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2011年8月，為了加快新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發(fā)展改革委制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應(yīng)集中投資于節(jié)能環(huán)保、信息、生物與新醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設(shè)備制造、新能源汽車、高技術(shù)服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。該辦法的頒布對引導(dǎo)基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮政府資金的杠桿放大作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2013年底，全國共設(shè)立政府引導(dǎo)基金343支，基金總規(guī)模超2700億元。（5）積極轉(zhuǎn)型階段（2014年至今），向市場化運作模式轉(zhuǎn)型。2014年5月21日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議指出，“成倍擴大中央財政新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)資金規(guī)模，加快設(shè)立國家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，完善市場化運行長效機制，實現(xiàn)引導(dǎo)資金有效回收和滾動使用，破解創(chuàng)新型中小企業(yè)融資難題”。2015年1月14日，國務(wù)院總理李克強再次主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立400億規(guī)模的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，助力創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。9月1日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，決定設(shè)立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府與市場攜手增強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新動力，建立總規(guī)模為600億元的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，重點支持種子期、初創(chuàng)期成長型中小企業(yè)發(fā)展。從接二連三的取消和下放行政審批事項，到2015年初設(shè)立400億元的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，再到現(xiàn)在600億規(guī)模的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，政府越來越重視市場化運作在推動創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780只政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達2.18萬億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297只，基金規(guī)模1.51萬億。

三、政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況根據(jù)清科集團旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金總規(guī)模達2.2萬億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模1.5萬億人民幣。從中央層面看，2015年新設(shè)立了兩大基金，一是總規(guī)模為400億的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會各方面資金參與超過1800億，并要在上海證券交易所建立戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)板；二是總規(guī)模600億的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢明確，各地方政府設(shè)立的各類政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及科教文化、產(chǎn)業(yè)投資等各個領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批諸如“一帶一路”、PPP、文創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等主題基金。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門市市級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)金。

四、政府引導(dǎo)基金地域分布縱觀我國引導(dǎo)基金的區(qū)域分布，可以看到，近年來北京、上海、深圳、江蘇等VC/PE發(fā)展較好城市的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢頭強勁，同時民間企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)云集的一些二線城市也先后跟進創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展?？傮w而言，在經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立密集，而中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)設(shè)立的引導(dǎo)基金相對較少。具體來看，江蘇和浙江地區(qū)是中國政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的省份，云集了大批地市級、區(qū)縣級引導(dǎo)基金。環(huán)渤海地區(qū)中，北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金起步時間較晚，但近幾年也逐漸活躍起來，湖北、四川、陜西、內(nèi)蒙古是引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量較多的地區(qū)，并不斷出現(xiàn)十億級規(guī)模以上的引導(dǎo)基金。偏遠地區(qū)也成立了政府引導(dǎo)金，如西藏2012年成立了西藏自治區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，新疆成立了新疆自治區(qū)科技風險投資基金和烏魯木齊市科技型中小企業(yè)投資引導(dǎo)資金，廣西成立了南寧北部灣引導(dǎo)基金，寧夏于2014年成立了寧夏政府引導(dǎo)基金。目前，我國政府引導(dǎo)基金已形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴散的分布特征，中西部地區(qū)成為政府引導(dǎo)基金設(shè)立新的沃土。此外，政府引導(dǎo)基金有逐漸往區(qū)縣級擴展趨勢，尤其以長三角地區(qū)為典型，長三角區(qū)域內(nèi)各區(qū)縣聚集著大量中小企業(yè)，是緊缺發(fā)展資金的企業(yè)聚集地，是資金需求的源頭，因此存在其設(shè)立的必要性。從設(shè)立數(shù)量來看，北京地區(qū)累計成立88支政府引導(dǎo)基金，居各地區(qū)之首；另外廣東和浙江地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立相對活躍，基金數(shù)量分別為85支和84支。其次是華南地區(qū)，基金規(guī)模和數(shù)量分別為114.785億元和23支。從基金設(shè)立規(guī)模來看，湖北以5,471.28億規(guī)模穩(wěn)居各省之首，緊隨其后的是北京和廣東，基金規(guī)模分別為4,367.25億和1,451.83億。

四、政府引導(dǎo)基金級別分布2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區(qū)級單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。根據(jù)清科集團旗下私募通統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。預(yù)計2016年會有更多實質(zhì)性的利好消息開花結(jié)果，財政部等相關(guān)部委將很快落實配套政策和更多財政資金，并在原有創(chuàng)投引導(dǎo)基金運作機制之上進一步推行市場化的運作機制，完善競爭機制，讓市場決定創(chuàng)新資源配置。未來引導(dǎo)基金將會在政策與市場競爭的引導(dǎo)下逐步走向市場化，這將有利于提升各地創(chuàng)投引導(dǎo)基金管理團隊的運營水平與專業(yè)能力，同時也能夠有效地解決創(chuàng)投企業(yè)募資困難等問題，鼓勵更多的社會資本參與新興產(chǎn)業(yè)投資。

五、引導(dǎo)基金的運作模式分析引導(dǎo)基金在中國的出現(xiàn)，借鑒了國外政府扶持股權(quán)投資的行業(yè)實踐與成熟經(jīng)驗。作為政府參與創(chuàng)業(yè)風險投資的重要手段，引導(dǎo)基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權(quán)投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導(dǎo)基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經(jīng)濟中去。我國引導(dǎo)基金的政策導(dǎo)向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結(jié)了引導(dǎo)基金在設(shè)立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導(dǎo)基金的設(shè)立模式（1）引導(dǎo)基金的資金來源根據(jù)三部委聯(lián)合發(fā)布的《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金的資金來源主要為：支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金;引導(dǎo)基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業(yè)和社會無償捐贈的資金等。目前，國內(nèi)的政府引導(dǎo)基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯(lián)合出資設(shè)立。絕大多數(shù)已設(shè)立的引導(dǎo)基金資金均來源于政府財政出資，只有少數(shù)的早期政府引導(dǎo)基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯(lián)合國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津濱海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金以及山西省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金;由地方政府聯(lián)合中國進出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投及重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。（2）引導(dǎo)基金的法律結(jié)構(gòu)在引導(dǎo)基金設(shè)立的法律結(jié)構(gòu)上，《指導(dǎo)意見》指出：引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔相應(yīng)義務(wù)與責任。目前，各地引導(dǎo)基金的運作主體除了獨立事業(yè)法人之外，亦有部分引導(dǎo)基金以企業(yè)法人制(公司制)設(shè)立，在不同的法律結(jié)構(gòu)下，引導(dǎo)基金的運作模式、監(jiān)管模式以及考核激勵體制均有所不同。獨立事業(yè)法人制引導(dǎo)基金，因其事業(yè)單位的性質(zhì)，更為強調(diào)“社會服務(wù)”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構(gòu)，少數(shù)成立事業(yè)編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業(yè)類似，相對缺乏有效的利益驅(qū)動。企業(yè)法人制引導(dǎo)基金多采用公司制，由于對國有資產(chǎn)負有保值增值的義務(wù)，其一般會按照同股同權(quán)的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經(jīng)在向?qū)I(yè)的市場化FOFs轉(zhuǎn)型。

2、引導(dǎo)基金的管理模式對于引導(dǎo)基金的管理運作，地方政府一般會成立引導(dǎo)基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構(gòu)，行使引導(dǎo)基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關(guān)職能部門的負責人組成，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導(dǎo)基金管理委員會的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，因此其權(quán)利重心也不相同，發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)信息委、科技創(chuàng)新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導(dǎo)基金中會扮演不同角色，并對引導(dǎo)基金的投資決策及管理模式等產(chǎn)生影響。但總體來看，引導(dǎo)基金的管理主要歸口發(fā)改委和科技部門兩大系統(tǒng)，前者主要導(dǎo)向是推動本地創(chuàng)投業(yè)發(fā)展，后者則主要致力于推動中小科技企業(yè)融資。對于日常管理及投資運作，各地引導(dǎo)基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設(shè)引導(dǎo)基金管理機構(gòu)，或以公司制設(shè)立并對其自行管理，有的則委托相關(guān)事業(yè)單位或外部機構(gòu)管理。目前，引導(dǎo)基金的管理方式主要有以下幾種：一是成立獨立的事業(yè)法人主體作為基金的管理機構(gòu)。比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，專門成立了深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理委員會辦公室(市創(chuàng)投辦)，負責引導(dǎo)基金的日常管理工作;南京市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心負責。二是委托地方國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或政府投資平臺公司負責引導(dǎo)基金的管理運作。比如石景山區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是以石景山區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為受托管理機構(gòu)，負責引導(dǎo)基金的運作;石家莊市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托石家莊發(fā)展投資有限公司負責具體投資運作。三是委托地方國有創(chuàng)投企業(yè)負責引導(dǎo)基金管理運作。如蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的管理機構(gòu)為蘇州元禾控股集團，上海市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為管理機構(gòu)，廣州市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。四是成立引導(dǎo)基金管理公司或者由公司制引導(dǎo)基金自行管理。前者如北京股權(quán)投資發(fā)展基金管理有限公司、浙江省創(chuàng)業(yè)風險投資引導(dǎo)基金管理有限公司，此類公司并非引導(dǎo)基金的出資主體，而僅作為受托機構(gòu)負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創(chuàng)業(yè)投資有限公司等，由公司內(nèi)部團隊負責基金管理運作，內(nèi)部治理按照《公司法》執(zhí)行。五是委托外部專業(yè)管理機構(gòu)負責引導(dǎo)基金管理。如上海楊浦區(qū)人民政府引導(dǎo)基金委托美國硅谷銀行，金山區(qū)、閔行區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托盛世投資，紹興市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金、2012年成立的荊州市創(chuàng)業(yè)(產(chǎn)業(yè))投資引導(dǎo)基金均曾委托浦東科投作為其管理機構(gòu)，也可算作委托專業(yè)機構(gòu)管理的典型代表。在基金管理費方面，對于引導(dǎo)基金管理機構(gòu)來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數(shù)引導(dǎo)基金出于政策導(dǎo)向，主要以帶動社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構(gòu)獲得業(yè)績分成的情況并不常見。少數(shù)引導(dǎo)基金為鼓勵基金投向本地，會設(shè)置一些獎勵機制，比如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)定，按照市場通行規(guī)則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構(gòu)，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創(chuàng)期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導(dǎo)基金對子基金管理機構(gòu)的獎勵比例由20%提高至30%。另外，部分引導(dǎo)基金決策機構(gòu)通常會招標或指定一家境內(nèi)商業(yè)銀行，作為引導(dǎo)基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結(jié)算等日常工作，并對基金運作負有一定的監(jiān)管職責;大部分引導(dǎo)基金的資金的監(jiān)管、撥付等工作劃歸當?shù)刎斦?，引?dǎo)基金管理機構(gòu)的資金賬戶僅起到資金中轉(zhuǎn)的作用，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。此外，有的引導(dǎo)基金理事會委托第三方機構(gòu)對引導(dǎo)基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構(gòu)對所參股創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)進行盡職調(diào)查及各類審計工作。

3、引導(dǎo)基金的投資方式根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，引導(dǎo)基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定程序備案的在中國境內(nèi)設(shè)立的各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)。目前來說，我國引導(dǎo)基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。階段參股：是引導(dǎo)基金目前的主要運作模式，是指引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資，并在約定的期限內(nèi)退出，主要支持發(fā)起設(shè)立新的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。在該模式下，引導(dǎo)基金按照創(chuàng)投母基金(FOFs)的方式運作，與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)合作成立子基金，然后子基金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，在此過程中，引導(dǎo)基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導(dǎo)基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發(fā)起設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金引導(dǎo)民間資本投資初創(chuàng)期企業(yè)，從而起到政府資金的杠桿放大作用。跟進投資：是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)選定投資的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)，引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同投資。一般來說，創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)在選定投資項目后或?qū)嶋H完成投資一年內(nèi)，可以申請跟進投資。引導(dǎo)基金應(yīng)按創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導(dǎo)基金跟進投資形成的股權(quán)委托共同投資的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)管理。風險補助：是指引導(dǎo)基金對已投資于初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)予以一定的補助?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金按照最高不超過創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失。投資保障：是指創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)將正在進行高新技術(shù)研發(fā)、有投資潛力的初創(chuàng)期科技型中小企業(yè)確定為“輔導(dǎo)企業(yè)”后，引導(dǎo)基金對“輔導(dǎo)企業(yè)”給予獎勵?！兑龑?dǎo)基金管理暫行辦法》規(guī)定，引導(dǎo)基金可以給予“輔導(dǎo)企業(yè)”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導(dǎo)企業(yè)”高新技術(shù)研發(fā)的費用支出。

4、引導(dǎo)基金的投資條件對于參股基金，政府引導(dǎo)基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創(chuàng)投機構(gòu)決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導(dǎo)基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導(dǎo)基金要求在所扶持創(chuàng)投機構(gòu)的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應(yīng)的權(quán)利;河北省中小科技企業(yè)引導(dǎo)基金以及石家莊市引導(dǎo)基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權(quán)利執(zhí)行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制出于“政府引導(dǎo)”目的，引導(dǎo)基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規(guī)定。多數(shù)引導(dǎo)基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導(dǎo)基金僅要求基金注冊于本省。基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等，上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金甚至要求新參股設(shè)立的創(chuàng)投基金規(guī)模不少于2億元(種子期基金規(guī)模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數(shù)引導(dǎo)基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數(shù)引導(dǎo)基金僅限公司制基金，如河北省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、青海省中小企業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金等。對于基金管理公司，部分引導(dǎo)基金要求在本地注冊，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金及安徽省創(chuàng)業(yè)(風險)投資引導(dǎo)基金，多數(shù)則未作要求。(2)參股基金的投資范圍限制首先在投資區(qū)域上，多數(shù)基金要求參股基金主要投資于本地轄區(qū)，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于北京區(qū)域內(nèi)創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;安徽省引導(dǎo)基金要求參股基金投向安徽省早期創(chuàng)新型企業(yè)的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資湖北省內(nèi)企業(yè)的資金總規(guī)模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構(gòu)項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導(dǎo)基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業(yè)園區(qū)引導(dǎo)基金在最初發(fā)布管理辦法中，要求參股基金對園區(qū)企業(yè)的投資總額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍，在實際上該引導(dǎo)基金基本實現(xiàn)了市場化運作，參股基金并未受限于這一規(guī)定;2010年成立的青島市創(chuàng)投引導(dǎo)基金，最初要求參股基金投資于青島轄區(qū)企業(yè)不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導(dǎo)基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業(yè)限制行業(yè)方面，引導(dǎo)基金的限制并不嚴格，包括新興產(chǎn)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)等都在鼓勵范圍內(nèi)，如深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求參股基金應(yīng)重點投向深圳市政府確定的生物、互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料、文化創(chuàng)意、新一代信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及其他重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，且每支參股自基金投資與上述約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創(chuàng)期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業(yè)與創(chuàng)投基金自身投資策略較為契合，因此，行業(yè)要求很少對創(chuàng)投基金構(gòu)成障礙。(4)參股基金的投資階段限制投資階段方面，引導(dǎo)基金作為政府服務(wù)功能的一個載體，其服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向十分明顯，因此，多數(shù)引導(dǎo)基金對于其參股基金投資中小企業(yè)的比例有明確要求，比如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導(dǎo)基金、浙江省創(chuàng)投引導(dǎo)基金等要求投資初創(chuàng)期創(chuàng)業(yè)企業(yè)的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創(chuàng)投引導(dǎo)基金要求子基金投資于種子期、初創(chuàng)期、早中期投資對象的資金規(guī)模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金要求投資于創(chuàng)業(yè)早期文化創(chuàng)意企業(yè)的金額不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍;深圳市創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金要求投資于初創(chuàng)期、早中期項目的投資比例不低于引導(dǎo)基金出資額的2倍。

5、引導(dǎo)基金的退出方式由于引導(dǎo)基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導(dǎo)基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，引導(dǎo)基金可以通過上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購等多種途徑實現(xiàn)退出。目前來說，引導(dǎo)基金的退出方式主要有兩種：一是引導(dǎo)基金在所投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)存續(xù)期內(nèi)將其所持股份有限轉(zhuǎn)讓給其他社會投資人或公開轉(zhuǎn)讓，但原始投資者同等條件下具有優(yōu)先購買權(quán);二是引導(dǎo)基金投資的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)到期后清算退出。引導(dǎo)基金投資形成股權(quán)的退出，應(yīng)按照公共財政的原則和引導(dǎo)基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導(dǎo)基金的參股期限為5-10年，在被調(diào)研的50家引導(dǎo)基金中，尚無退出案例。

六、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的區(qū)別

1、引導(dǎo)基金與市場化FOFs的異同目前來說，國內(nèi)的引導(dǎo)基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導(dǎo)基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質(zhì)原因在于，引導(dǎo)基金其本質(zhì)源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權(quán)投資市場在進化過程中的產(chǎn)物。首先，就其相同點而言，引導(dǎo)基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現(xiàn)投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導(dǎo)基金可大量借鑒市場化FOFs的行業(yè)實踐。第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎(chǔ)上，引導(dǎo)基金是以實現(xiàn)各種既定的政策目標如創(chuàng)業(yè)扶持、經(jīng)濟振興或產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現(xiàn)利益最大化為目標，這一點就決定了引導(dǎo)基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環(huán)節(jié)上，引導(dǎo)基金和市場化FOFs都存在著較大的區(qū)別。

2、引導(dǎo)基金與市場化FOFs之間的能力差距市場化的FOFs是私募股權(quán)投資行業(yè)向?qū)I(yè)化細分的產(chǎn)物，是具有豐富經(jīng)驗的行業(yè)精英站在行業(yè)資源整合的最高端對行業(yè)資源進行資源優(yōu)化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監(jiān)控等方面具有較高的專業(yè)化水平。相對而言，引導(dǎo)基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。雖然引導(dǎo)基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學(xué)習(xí)過程，并且可以得到各種服務(wù)機構(gòu)的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統(tǒng)化的工作積淀而成，其行業(yè)信息知識庫和行業(yè)標桿數(shù)據(jù)庫資源極少向外界透露。對行業(yè)一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎(chǔ)，而在這方面能力的競爭上，引導(dǎo)基金幾乎不占有任何優(yōu)勢。第二，政策導(dǎo)向?qū)е碌南拗七^多，無法在市場中占據(jù)主動地位。由于引導(dǎo)基金的政策性導(dǎo)向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導(dǎo)基金不能完全地進入全部行業(yè)、全部區(qū)域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業(yè)，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導(dǎo)基金的市場機會。不僅如此，由于大多數(shù)引導(dǎo)基金具有地方封閉性色彩，使得引導(dǎo)基金的合作機構(gòu)選擇范圍也極度縮小，引導(dǎo)基金不能在市場范圍內(nèi)篩選合作機構(gòu)，而只能對有興趣與其合作的機構(gòu)進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導(dǎo)基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。第三，投資多借助外力，自身團隊建設(shè)需加強。與完全市場化運作的FOFs相比，引導(dǎo)基金是以政府財務(wù)投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權(quán)投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導(dǎo)基金的投資手段，但實際上限制了引導(dǎo)基金在股權(quán)投資方面的深入和專業(yè)化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導(dǎo)基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構(gòu)，引導(dǎo)基金自身的管理團隊能力及經(jīng)驗等都相對欠缺。第四，缺乏專業(yè)的基金監(jiān)控流程，基金監(jiān)控失靈。引導(dǎo)基金在進行基金談判時，由于不具優(yōu)勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構(gòu)建立關(guān)系，因此在基金監(jiān)控過程中與投資機構(gòu)的監(jiān)控邊界較為模糊。而FOFs作為專業(yè)化的LP，能夠更為熟練且專業(yè)地運用各種談判手段和監(jiān)控工具向GP施加壓力。而且，F(xiàn)OFs還具有長期監(jiān)控的流程和能力。除此之外，引導(dǎo)基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導(dǎo)致監(jiān)控手段失靈。第五，引導(dǎo)基金收益目標及激勵機制不明確。引導(dǎo)基金不設(shè)定明確的盈利目標，一方面導(dǎo)致激勵機制設(shè)置上缺乏利益驅(qū)動，另一方面也導(dǎo)致各種政策性軟性目標反向弱化了引導(dǎo)基金的激勵因素。同時，雖然引導(dǎo)基金在與市場化機構(gòu)合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業(yè)，及優(yōu)先滿足引導(dǎo)基金的利益回收等，將會導(dǎo)致管理團隊的激勵缺失。

第四篇：2016政府引導(dǎo)基金報告

清科觀察：《2016政府引導(dǎo)基金報告》發(fā)布，管理辦法支持四大領(lǐng)域、明確負面清單

2016-03-30 11:40·投資

清科研究中心

桂潔英

摘要

據(jù)私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達21834.47億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15089.96億元，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

財政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)[2015]210號），對政府投資金的設(shè)立、運作和風險控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進行了規(guī)范?！掇k法》重點支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業(yè)務(wù)。此外，《辦法》明確各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。在此背景下，清科研究中心近日發(fā)布《2016年中國政府引導(dǎo)基金專題研究報告》，對政府引導(dǎo)基金的政策背景、市場發(fā)展環(huán)境進行了梳理分析，并選取兩支政府引導(dǎo)基金—湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金和重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金作為案例進行了詳細分析，在研究政府引導(dǎo)基金運營管理模式的基礎(chǔ)上對引導(dǎo)基金現(xiàn)存的問題提出相關(guān)的建議，以供VC/PE機構(gòu)和投資者參考借鑒。

2015年國務(wù)院大力推動引導(dǎo)基金發(fā)展，地方政府引導(dǎo)基金遍地開花

自1984年我國開始由政府推動創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展以來，地方政府一直是我國創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的積極建設(shè)者。1999年8月，為了推動政府科技投入改革，加快高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，上海市政府批準成立了國有獨資的上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，這是我國政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。此后，政府引導(dǎo)基金開始進入快速發(fā)展期，各地方政府紛紛開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，各類基金如雨后春筍般涌現(xiàn)并發(fā)揮出巨大的積極效應(yīng)。

根據(jù)清科集團旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達21,834.47億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15,089.96億人民幣，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

圖1 2006-2015年政府引導(dǎo)基金設(shè)立情況比較

從國家層面看，2015年新設(shè)立的兩大基金受市場關(guān)注，一是總規(guī)模為400

億的國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會各方面資金參與超過1,800億；二是總規(guī)模600億的國家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動社會資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢明確，各地方政府設(shè)立的各類政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化、旅游、科技等各個領(lǐng)域。

引導(dǎo)基金設(shè)立形式多樣化，設(shè)立主體也由省級單位逐漸延伸至地市級甚至區(qū)縣級單位，2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級單位逐漸延伸至市級及區(qū)級單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門市市級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)清科集團旗下私募通統(tǒng)計顯示，截至2015年12月底，國內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。

圖2 2006-2015年政府引導(dǎo)基金設(shè)立級別分布情況

典型案例—湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金，400億財政資金預(yù)帶動萬億元投資

2015年10月，為搶抓“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶開發(fā)開放和長江中游城市群建設(shè)等國家重大戰(zhàn)略機遇，推進湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)和推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，湖北省委、省政府公布設(shè)立“湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金”的方案。通過采取基金管理等市場化運作模式，盤活財政存量資金，與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動社會資本的杠桿作用，引導(dǎo)社會資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟，推動湖北省科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越式發(fā)展?；鹜ㄟ^結(jié)構(gòu)化設(shè)計，以400億的政府出資和部分其他風險偏好較高的LP出資作為劣后投資，撬動銀行資金或險資作為優(yōu)先資金進入基金，最終募集規(guī)模約為2000億的母基金。母基金再通過發(fā)起子基金或直接投資的方式實現(xiàn)對外投資，力爭放大到4000億元，最終帶動約10000億元的社會投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟。

清科集團聯(lián)合海爾集團在湖北落地了武漢清海共贏投資管理有限責任公司作為管理公司聯(lián)合發(fā)起人及共同管理人，將全面參與管理湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)基金采取有限合伙制，設(shè)立湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合伙企業(yè)（有限合伙）作為產(chǎn)業(yè)基金的基金實體。其執(zhí)行事務(wù)合伙人為湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通過非公開方式募集，分若干期設(shè)立，每期根據(jù)不同投資人的特點，對存續(xù)期、結(jié)構(gòu)化、決策機制等進行差異化安排。

政府投資基金管理暫行辦法出臺，績效評價制度亟待建立完善

2015年從中央層面到地方層面，各地政府都開始或者籌劃設(shè)立政府引導(dǎo)基金，廣泛撬動社會資本，拓寬企業(yè)股本市場化補充渠道。財政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)[2015]210號），對政府投資金的設(shè)立、運作和風險控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進行規(guī)范管理?！掇k法》重點支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級市場股票等六大業(yè)務(wù)。

《辦法》明確，各級財政部門一般應(yīng)在以下領(lǐng)域設(shè)立投資基金：支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和發(fā)展以及支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?！掇k法》明確提出不得從事以下業(yè)務(wù)：從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)；投資二級市場股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品、保險計劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進行承擔無限連帶責任的對外投資；發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金?！掇k法》規(guī)定，為更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，政府可適當讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

在政府投資基金運作和風險控制方面，《辦法》稱，政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運作，科學(xué)決策、防范風險”的原則進行運作。政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運作。財政部門應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機制，確保投資基金政策性目標實現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。

在政府投資基金的預(yù)算管理方面，《辦法》規(guī)定，各級政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)由同級財政部門根據(jù)章程約定的出資方案將當年政府出資額納入政府預(yù)算。同時，各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等開展評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果。政府投資基金應(yīng)當接受財政、審計部門對基金運行情況的審計、監(jiān)督。

近幾年來，我國政府引導(dǎo)基金發(fā)展規(guī)模愈加壯大，但就不同的政府引導(dǎo)基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，因此建立一套準確有效的適應(yīng)于我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績效評價指標體系和評價方法成為引導(dǎo)基金納入公共財政考核評價體系的迫切需求，也是進一步提高政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)、推進引導(dǎo)基金更好更快良性發(fā)展的必然訴求。

政府引導(dǎo)基金既要肩負“引導(dǎo)社會資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的政策性任務(wù)，又要兼顧社會資本與基金管理人的回報訴求，還得考慮自身管理的規(guī)范性和專業(yè)性。因此，可以從政策效益、經(jīng)濟效益、管理效益三個方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績效評價體系，從而能更好的明確引導(dǎo)基金的使用方向，進一步提高政府引導(dǎo)基金配置效率，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，彌補市場缺陷和不足。

政府引導(dǎo)基金績效考核體系亟待建立，募投管退市場化運作是大勢所趨

加強監(jiān)管，完善引導(dǎo)基金風險防范措施

為避免政府資金面臨的道德風險問題，可將政府引導(dǎo)基金委托給專業(yè)的管理公司經(jīng)營，政府成立監(jiān)管機構(gòu)，資金委托給銀行進行托管，構(gòu)成一個“政府監(jiān)管機構(gòu)-專業(yè)管理公司-托管銀行”的初步監(jiān)管流程。專業(yè)的管理公司獨立負責項目論證、投資、管理并實施套現(xiàn)，銀行作為托管機構(gòu)根據(jù)管理公司項目投資計劃和政府監(jiān)管機構(gòu)的指令，將資金劃到指定的項目公司賬上，管理公司一般無法直接接觸到全額大宗的委托款項，則可有效地防范可能出現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上，財政部門作為風險投資引導(dǎo)基金財務(wù)監(jiān)管部門，應(yīng)當對風險投資引導(dǎo)基金預(yù)算進行審查和監(jiān)督，檢查風險投資引導(dǎo)基金資金使用。風險投資企業(yè)備案管理部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，應(yīng)當督促風險投資引導(dǎo)基金加強制度建設(shè)，引導(dǎo)其所參股的風險投資企業(yè)主要投資于中小高新技術(shù)。

強化市場化運作，提高引導(dǎo)基金運行效率

一直以來，受限于政府引導(dǎo)基金中地方政府財政資金屬性及當前的管理思路，引導(dǎo)基金被賦予了過多的政策性目標，對基金注冊地、投資地域限制、投資范圍做了限制，對投資當?shù)氐馁Y金也做出了要求。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)不敢與引導(dǎo)基金合作，長此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴重制約，無法達到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。政府引導(dǎo)基金要做到“四化”，首先資金來源要市場化。政府作為主要出資人，并提供相應(yīng)的支持，同時，和具備相應(yīng)能力的市場化機構(gòu)進行合作和資源互補，實現(xiàn)資金規(guī)模的對曾杠桿放大。其次是投資策略市場化。打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化；而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設(shè)計基金的投資組合及其他相關(guān)策略時，結(jié)合基金情況，進一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制，更加注重于資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。第三是內(nèi)部管理市場化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測流程，投資組合管理和風險管理流程等完整的內(nèi)控流程。最后退出要市場化。配合使用事先條款約定、市場上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

統(tǒng)籌兼顧，實行基金投資組合策略

在政府引導(dǎo)基金運作過程中，政府引導(dǎo)基金更多考慮的是政策目標的實現(xiàn)程度，而社會資本與基金管理人更關(guān)注的是投資回報，這其中的矛盾實際上是引導(dǎo)基金設(shè)立和發(fā)展過程中一直存在的核心問題，即政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)目標與商業(yè)性資本目標之間的沖突。對于引導(dǎo)基金引導(dǎo)目標與商業(yè)性資本目標之間的沖突，可以考慮實行基金投資組合策略。政府成立引導(dǎo)基金時，可以在基金規(guī)模、投資行業(yè)、投資階段、投資地域等方面實行差異化組合?？梢猿闪⒁?guī)模較大的綜合性投資基金，也可以根據(jù)各市或各區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，有針對性地成立規(guī)模5億元左右的專業(yè)性投資基金，或者1億元以下的天使投資基金，并通過對單個項目的投資額的限制，達到促使其投資初創(chuàng)企業(yè)或者戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)的目的。這樣有利于對引導(dǎo)基金的政策目標進行具體分解，并能找到投資理念和專業(yè)較為契合的基金管理人。政府引導(dǎo)基金的政策目標與基金管理人的投資理念相近時，兩者之間的利益沖突便會減少，并且對引導(dǎo)基金投資收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善績效評價體系

目前，大多數(shù)政府引導(dǎo)基金尚未建立完善的基金績效考核體系，即使小部分政府引導(dǎo)基金實行了績效考核，也是相當寬泛，主要對資產(chǎn)情況進行保值增值的評價，對于如何監(jiān)管以及具體考核體系并未做出詳細的辦法規(guī)定。同時，多數(shù)政府引導(dǎo)基金把業(yè)務(wù)中心放在合作管理機構(gòu)評估篩選、引資和投資上，對基金的運作管理較為輕視，這使得政府無法對當前業(yè)已運作中的政府引導(dǎo)基金全面客觀地做出考核。隨著越來越多的政府引導(dǎo)基金進入投資后期甚至是退出期，建立完善政府引導(dǎo)基金績效評價體系已經(jīng)成為當前政府引導(dǎo)基金亟待解決的問題。完善基金的績效評價體系要兼顧引導(dǎo)基金的政策效益和經(jīng)濟效益，設(shè)立一個全方位、立體的投資績效評價體系，比如可以從合規(guī)、管理、效益等三個角度對相關(guān)人員進行考核。合規(guī)指標只指對引導(dǎo)基金立項的合理性以及完成程度的評價，具體包括引入社會資本的規(guī)模、投入初創(chuàng)期企業(yè)的資金占比、投入中小型企業(yè)的資金占比以及參股子基金比例等等。管理指標包括對引導(dǎo)基金組織管理、資金運用方面的評價，主要考察基金管理的規(guī)范性和專業(yè)性，包括合作創(chuàng)投企業(yè)篩選的規(guī)范性，項目評審流程規(guī)范性，引導(dǎo)基金專家評審委員的專業(yè)評審能力以及內(nèi)部控制制度的健全性。效益指標主要是指對引導(dǎo)基金運行效果以及其對社會影響的評價，主要包括對本區(qū)域風險投資及發(fā)展帶來的直接或間接受益、社會就業(yè)人數(shù)、當?shù)亟?jīng)濟的增長以及對科技進步的貢獻等等。

第五篇：政府引導(dǎo)基金專題研究報告(V1.0)

政府引導(dǎo)基金專題研究報告

2015年9月

一、政府引導(dǎo)基金概述

（一）政府引導(dǎo)基金的定義

作為創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的主體之一，政府的作用是極其重要的，不僅應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀指導(dǎo)與調(diào)控的職能，保障創(chuàng)業(yè)投資良好的外部環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)投資提供政策、法律上的支持，并會直接參與資本的進入，完善市場體系，做好創(chuàng)業(yè)投資的監(jiān)管，規(guī)范投資行為。自1998 年以來，創(chuàng)業(yè)投資在我國成為熱點。以“自主創(chuàng)新”為核心的“十一五”規(guī)劃的出臺，從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度為我國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，對我國創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起到了極大的促進作用。2005 年11 月15 日，國家發(fā)展改革委、科技部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，從宏觀上優(yōu)化了創(chuàng)業(yè)投資的外部環(huán)境。2009 年，中國證監(jiān)會正式開設(shè)創(chuàng)業(yè)板，為創(chuàng)業(yè)投資提供最佳的退出渠道，進一步促進我國創(chuàng)業(yè)投資的大發(fā)展?？梢?，政府對推動創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

政府參與創(chuàng)業(yè)投資的方式：

近年來，政府在創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域的角色在發(fā)生轉(zhuǎn)變——由直接投資者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接投資者，不再直接投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資公司，而是設(shè)立政府引導(dǎo)基金，引導(dǎo)更多的資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，進而引導(dǎo)這些資金的投資方向。創(chuàng)業(yè)投資是高風險和權(quán)利義務(wù)高度不對稱的投資活動，一般投資者對其望而生畏，單純依靠市場配置創(chuàng)業(yè)資本往往面臨市場失靈問題，因此需要政府發(fā)揮“引導(dǎo)”作用。另一方面，大部分創(chuàng)業(yè)企業(yè)在創(chuàng)業(yè)初期都缺乏資金，嘗試通過各種方式向創(chuàng)業(yè)投資者以入股等方式籌集基金，但是由于創(chuàng)業(yè)企業(yè)規(guī)模不大，前景不明朗帶來的風險性很高，使一些創(chuàng)業(yè)投資分外謹慎，因而政府建立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，為企業(yè)有效的獲得創(chuàng)業(yè)投資提供了“輔助”作用。

所謂政府引導(dǎo)基金，是指由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。這一定義包含三層含義：

（1）引導(dǎo)基金是不以營利為目的政策性基金，而非商業(yè)性基金。（2）引導(dǎo)基金發(fā)揮引導(dǎo)作用的機制是“主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域”，而非直接從事創(chuàng)業(yè)投資。

（3）引導(dǎo)基金按市場化的有償方式運作，而非通過撥款、貼息或風險補貼式的無償方式運作。所謂“市場化運作”包括兩方面內(nèi)容：一是引導(dǎo)基金在選擇扶持對象時應(yīng)由引導(dǎo)基金管理機構(gòu)根據(jù)市場狀況，綜合考慮風險、收益和政策目標等多方面因素來確定。二是引導(dǎo)基金在使用方式上，主要應(yīng)當體現(xiàn)“有償使用”原則，以利于所扶持創(chuàng)投企業(yè)強化財務(wù)約束機制。

政府設(shè)立引導(dǎo)基金的宗旨主要是為了發(fā)揮財政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，彌補一般創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要投資于成長期、成熟期和重建企業(yè)的不足。這實際上要求引導(dǎo)基金在兩個層面發(fā)揮引導(dǎo)作用：一是引導(dǎo)社會資金設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資子基金；二是引導(dǎo)所扶持創(chuàng)業(yè)投資子基金增加對創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)的投資。

（二）政府引導(dǎo)基金的意義

1、引導(dǎo)社會資本，推動形成創(chuàng)業(yè)資本的聚集機制

中國本土LP 市場發(fā)展還處于非常初級的階段，真正意義的本土LP 群體主要由全國社會保障基金、政府財政和民營資本（民營企業(yè)/ 富有個人）組成。政府引導(dǎo)基金的設(shè)立會極大地改善創(chuàng)投資本的來源問題。一方面，設(shè)立政府引導(dǎo)基金本身為創(chuàng)投市場提供了一個資金來源渠道；另一方面，也會通過政府信用，吸引民間資本、國外資本進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，同時也可以通過在引導(dǎo)基金運作機制中設(shè)計相應(yīng)的“讓利機制”，吸引保險資金、社保資金等機構(gòu)投資者的資金進入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，降低其資本風險。

2、引導(dǎo)投資方向，彌補市場空白

各國設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的一個較強的政策導(dǎo)向就是扶植既有創(chuàng)新能力的中小企業(yè)。然而，很多創(chuàng)投機構(gòu)包括海外基金都傾向于投資中后期的項目，特別是上市前階段的企業(yè)。一般而言，處于種子期與初創(chuàng)期的公司都具有很高的風險，是最難引入資金的時期。目前，我國能夠為初創(chuàng)企業(yè)提供資金的天使投資也較不活躍。因此，政府通過設(shè)立引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資金投資處于初創(chuàng)期的企業(yè)，可以培養(yǎng)一批極具創(chuàng)新能力、市場前景好的初創(chuàng)期企業(yè)快速成長，為商業(yè)化創(chuàng)投機構(gòu)進一步投資規(guī)避一定的風險。

3、優(yōu)化資源配置，促進自主創(chuàng)新

目前，我國民間存在大量的閑置資金。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調(diào)整社會資金配置，引導(dǎo)資金流向高科技產(chǎn)業(yè)，通過運用創(chuàng)業(yè)投資機制，利用創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)的綜合能力，對處在生物醫(yī)藥、集成電路、軟件、新能源與新材料等領(lǐng)域的企業(yè)加大扶持力度，培育出一批以市場為導(dǎo)向、以自主研發(fā)為動力的創(chuàng)新型企業(yè)，提高我國自主創(chuàng)新能力，帶動我國以自主創(chuàng)新為主的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4、培養(yǎng)人才，促進本土創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展

培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資家是一個地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。通過設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)投資管理團隊是美國和以色列創(chuàng)業(yè)投資成功之路，而建設(shè)本土創(chuàng)業(yè)投資人才隊伍又是創(chuàng)投發(fā)展的必由之路。如美國小企業(yè)投資公司(SBIC)計劃的一個成功之處就是為美國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)的發(fā)展輸送了大量的優(yōu)秀人才，使創(chuàng)業(yè)投資業(yè)成為一個具有吸引力的行業(yè)。因此，設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，應(yīng)該注重培育本土的創(chuàng)業(yè)投資家，從而推動我國創(chuàng)業(yè)投資業(yè)獲得快速發(fā)展。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展歷程分析

（一）探索起步階段

（二）快速發(fā)展階段

（三）規(guī)范化設(shè)立與運作階段

三、政府引導(dǎo)基金運作模式分析

政府引導(dǎo)基金是按政府產(chǎn)業(yè)政策對符合優(yōu)先鼓勵發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)項目給予相應(yīng)支持的重要渠道。雖然全球各國或地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在運作上各有特點，但主要采用參股支持和融資擔保兩大運作模式。

（一）參與支持模式

參股是引導(dǎo)基金運作的最基本的業(yè)務(wù)模式，是我國政府引導(dǎo)基金采取的主要運作模式。所謂參股就是指由政府出資組建母基金，母基金以參股方式與社會資本共同發(fā)起組建子基金，即創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由母基金作為引導(dǎo)基金，和具有較強管理經(jīng)驗及投資能力的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)合作，吸引大量社會資金的投入以共同組建創(chuàng)業(yè)投資子基金來支持創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。母基金承擔出資義務(wù)，參與基金運作，負責與其它出資人共同確定子基金管理團隊和基金運作規(guī)則，確保子基金投資于政府規(guī)劃中重點產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)企業(yè)，但具體投資決策完全由子基金的管理團隊自由決策，最終以出售基金的形式實現(xiàn)退出。這種模式能夠很好地發(fā)揮政府資金的放大效應(yīng)，提高公共資金的使用效率，促進創(chuàng)業(yè)投資市場的繁榮。以色列、澳大利亞、英國、新西蘭、新加坡、臺灣等國家和地區(qū)是成功采取該種模式的典范。

（二）融資擔保模式

融資擔保方式適合于信用體系健全的國家和地區(qū)。所謂融資擔保是指政府引導(dǎo)基金為已設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供擔保，支持其通過債權(quán)融資增強投資能力。一般政府引導(dǎo)基金以貨幣形式向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)提供信用擔保，按照商業(yè)準則，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)應(yīng)將其股權(quán)作為反擔?；蜃鳛橘|(zhì)押提供給政府引導(dǎo)基金，對政府引導(dǎo)基金的貨幣資本虧損承擔責任。美國和德國是成功采取該種模式的典范。

（三）其他模式

除以上兩種模式外，有的政府引導(dǎo)基金還根據(jù)自身的實際情況采取了跟進投資、階段參股、風險補助以及投資保障等其它形式。其中階段參股、跟進投資屬于股權(quán)投資，風險補助和投資保障屬于無償資助。

跟進投資是指引導(dǎo)基金與創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)共同對選定的科技型中小企業(yè)投資，5 年內(nèi)退出，投資收益用于向創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)支付管理費和效益獎勵。跟進投資是引導(dǎo)基金業(yè)務(wù)模式中唯一直接投資企業(yè)的方式，也是引導(dǎo)基金的一種輔助業(yè)務(wù)模式。在實際操作過程中，跟進投資的資金只能占整個引導(dǎo)基金總額中很小的比例。

階段參股是引導(dǎo)基金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)進行股權(quán)投資并在約定期限內(nèi)退出，參股期限一般不超過5 年，并且不參與日常經(jīng)營和管理。

風險補助主要用于彌補創(chuàng)業(yè)投資損失，補助資金不超過實際投資額的5.0%。

投資保障是指對創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)確定的輔導(dǎo)企業(yè)予以投資前或投資后的資助，各地引導(dǎo)基金在運作中還引入擔保機構(gòu)，取得較好的效果。

四、政府引導(dǎo)基金存在的問題與建議

（一）政府引導(dǎo)基金存在的問題

（二）對政府引導(dǎo)基金發(fā)展的建議

（三）對政府引導(dǎo)基金發(fā)展的展望

五、案例分析

（一）上海浦東科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

上海浦東科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“上海浦東創(chuàng)投引導(dǎo)基金”）成立于2006年，資金規(guī)模10億元人民幣，由上海市浦東科技投資有限公司（以下簡稱“浦東科投”）具體負責運作。

上海浦東創(chuàng)投引導(dǎo)基金的運作模式最有創(chuàng)新性，首先成立人民幣基金，然后再走出海外設(shè)計架構(gòu)，投資于美元基金，再回到中國進行投資，開創(chuàng)出引導(dǎo)基金“走出去”投資外資VC的先河。例如引導(dǎo)基金成立當年的第一單，浦東科投在開曼群島設(shè)立一支有限合伙制基金，以外資LP身份給德豐杰龍脈中國投資基金500萬美元，避免了商務(wù)部、中國人民銀行等審批程序的麻煩，成功走出一條國有資本參與國際主流創(chuàng)業(yè)投資基金的合規(guī)路徑，成為中國第一個規(guī)范登記的示范案例。

上海浦東新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資概覽

（二）蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金

2006年3月22日，由國家開發(fā)銀行與中新創(chuàng)投共同組建的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“ 蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金”）正式設(shè)立，總規(guī)模為10.00億元。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立時為了充分發(fā)揮地方資金的引導(dǎo)功能，吸引和集聚一批國內(nèi)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)和管理團隊，進一步活躍地方投資氛圍，培育出一批具有可持續(xù)自主創(chuàng)新能力的市場化的高科技企業(yè)，推動園區(qū)由“制造”向“創(chuàng)造”邁進。通過這一“向創(chuàng)投基金投資”的母基金的設(shè)立，園區(qū)將力爭在3年內(nèi)，吸引10家左右國內(nèi)外優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)入駐，形成創(chuàng)業(yè)資金與創(chuàng)業(yè)項目的良性互動。

2009年9月，國內(nèi)政府引導(dǎo)基金熱潮翻涌之際，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金已完成其所有投資，吸引眾多地方政府前去取經(jīng)，基金管理者坦言所謂的蘇州模式是“以引導(dǎo)基金之名，行市場化之實”，基金成立三年來，邊實踐邊摸索，走出一條市場化道路，成為了創(chuàng)投眼中難得的優(yōu)質(zhì)本土LP。

1、模式探索

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立之初，運作模式并無先例可供參考，只能摸著石頭過河。成立后的半年，由于外匯管制嚴格而無法投資境外基金，投資境內(nèi)基金的條件還不成熟，引導(dǎo)基金并無施展的空間。此外，在“紅籌模式”仍然通暢時，一流的GP并不青睞人民幣基金，外資LP較本土LP成熟得多，資金供給也相當充裕，相對二流的GP又難以滿足引導(dǎo)基金的要求，所以需要接觸大量GP以尋找合作伙伴。直到2007年，引導(dǎo)基金的運作出現(xiàn)轉(zhuǎn)機：首先是“紅籌模式”被禁，境外上市受阻，加之人民幣升值，國內(nèi)二級市場活躍，創(chuàng)業(yè)板開閘加速，GP開始考慮“本土募資、本土投資、本土退出”。

2008年5月，蘇州引導(dǎo)基金宣布與德同資本、軟銀中國、智基創(chuàng)投等共同設(shè)立6支人民幣子基金，規(guī)模分別為5億左右，其中，引導(dǎo)基金分別投資1億元，其余由創(chuàng)投公司自籌，這些基金的架構(gòu)都遵循“基金+基金管理公司”的模式。盡管開局良好，但第一批合作機構(gòu)在設(shè)立時仍然面臨重大挑戰(zhàn)，主要是子基金的法律架構(gòu)問題，國際通行的有限合伙制在中國沒有得到普遍許可，而且GP在境內(nèi)募集基金面臨LP偏少的窘?jīng)r，即便募集成功也會與同時管理的境外基金的產(chǎn)生潛在利益沖突。經(jīng)過反復(fù)研究，引導(dǎo)基金和GP共同選擇了與有限合伙制最為接近的中外合作非法人制，即外資GP與本土基金做中外合資（Joint Venture，簡稱JV）的結(jié)構(gòu)。具體操作是：先在托管銀行設(shè)立人民幣賬戶和外幣賬戶，在需要投資某個項目時再向海外“CALL”錢，海外的LP按照出資比例將外幣匯入，按照當天的外匯牌價轉(zhuǎn)為人民幣后再投資。

關(guān)于“JV基金”的設(shè)置還有兩個問題：其一，搭建了中外結(jié)構(gòu)的人民幣基金按照現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，對項目的投資仍被視為外資，這些基金的投資就受到很多限制，比如在產(chǎn)業(yè)投資方面會受到嚴格限制，需要按照相關(guān)產(chǎn)業(yè)目錄去做。其二，結(jié)構(gòu)中加入了外資，基金設(shè)置程序也會比較復(fù)雜，管理團隊在這方面有經(jīng)驗，幫助GP一起做架構(gòu)，去跟商務(wù)部進行溝通，做了很多這方面的復(fù)雜工作。然而這些國際一流的GP仍然選擇與蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金合作，最大的吸引力在于充分的市場化。

2、與GP合作現(xiàn)狀

關(guān)于如何選擇GP有一個轉(zhuǎn)變的過程。引導(dǎo)基金成立初期主要與海外的美元基金管理人合作較多，看中其有較好的過往經(jīng)驗。從2008年下半年起，挑選GP的戰(zhàn)略重心開始有所轉(zhuǎn)移，隨著國內(nèi)創(chuàng)業(yè)板的開放，國內(nèi)資本市場回暖，引導(dǎo)基金的管理團隊認為未來本土GP中一定會誕生出更多出色的團隊，能與美元基金抗衡。

2009年9月，整個引導(dǎo)基金已全部投完，一共投了16家基金。從投資階段來看，8支針對成長期和早期投資，5支是相對成熟期的投資，3支后期IPO投資，還有2支與食品飲料相關(guān)的并購基金。從法律架構(gòu)來看，16支基金中各種法律形式均有體現(xiàn)，其中8支是中外合作非法人結(jié)構(gòu)，即與那些海外的、以前管理美金基金的GP合作，另有3支基金是傳統(tǒng)的公司形式，剩下的5支則采取有限合伙形式。如表1.2.3.1.1所示，引導(dǎo)基金選擇的GP基本為國際一流的創(chuàng)投管理機構(gòu)，本土創(chuàng)投鮮見。

3、市場化運作

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的定位是，國內(nèi)第一支完全按照國際慣例運作的創(chuàng)業(yè)投資母基金，充分發(fā)揮創(chuàng)投資金引導(dǎo)、管理團隊引導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)資源引導(dǎo)的作用，豐富和完善了蘇州工業(yè)園區(qū)和長三角地區(qū)的自主創(chuàng)新平臺功能。

蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金在國內(nèi)條件許可的情況下做到了最大程度的與國際接軌，其市場化運作表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，以參股GP設(shè)立子基金作為運作模式，不設(shè)投資地域和投資規(guī)模限制，給予GP最大的決策自由，并且與其它LP同股同權(quán)，不放棄投資收益，遭遇損失時也能平等地分擔投資風險；其次，引導(dǎo)基金的管理團隊足夠?qū)I(yè)，熟悉國際通行做法和語言，降低了溝通成本，再加上積極的服務(wù)態(tài)度，務(wù)實的解決問題的精神，極大地提高了合作效率。此外，蘇州創(chuàng)投引導(dǎo)基金的資金配比方式為將不到1/4的資金放在當時如火如荼的Pre-IPO基金上，而投入在成長期基金的金額高達50%以上，剩下的則是給了更早期的基金，通過投資偏好不同投資領(lǐng)域和投資階段的創(chuàng)投管理團隊完善自身的投資組合，分散投資風險，以達到FOF在整體收益上的安全和平衡。目前所投資基金的情況和行業(yè)分布為，種子期、初創(chuàng)期占50%，還有30%在成長期，投資領(lǐng)域方面包括TMT、生物醫(yī)藥、新能源、消費服務(wù)，通過分散化投資達到對各個行業(yè)的覆蓋，在金融危機的覆蓋下，能更多地減弱金融周期的影響。

4、經(jīng)驗總結(jié)

蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團有限公司之所以能夠成功的主要原因可以歸結(jié)為三點：一是得到蘇州地方政府的大力支持。在2008年10月，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》之后，蘇州政府要求蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團的引導(dǎo)基金在實現(xiàn)一定的政府職能前提下，以盈利為目的，自負盈虧，不向所投創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)強加讓利或保底等條款；二是依托國家開發(fā)銀行的優(yōu)勢。蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團與國家開發(fā)銀行已有業(yè)務(wù)對接，共同向被投企業(yè)提供一條龍金融服務(wù)；三是開放的投資策略和投資思路。蘇州創(chuàng)業(yè)投資集團自成立之初就定位于全國，對投資范圍不加限制并盡量不參與所投基金的日常運作與項目的投資決策，以市場化最優(yōu)為衡量標準。

總體起來，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一個市場化定位運作的基金，引導(dǎo)基金不參與GP團隊的日常運作，也不參與項目的投資決策，不會占GP管理公司的股權(quán)。引導(dǎo)基金以項目最優(yōu)的原則，只是選擇最合適的項目，而對投資地域不加以限制。此外，依托自身的LP國家開發(fā)銀行面向全國。最后，截至目前，引導(dǎo)基金對人民幣基金的設(shè)立，尤其是中外合作非法人制基金的設(shè)立有豐富的實踐經(jīng)驗。

蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金投資概覽

（三）深創(chuàng)投運作政府引導(dǎo)基金的探索與實踐

深圳市創(chuàng)新投資集團有限公司成立于1999 年8 月，注冊資本18.68 億元人民幣，可投資資本量為80 億元人民幣，是目前國內(nèi)資本規(guī)模最大、投資能力最強的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)。公司股東包括深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理局、深圳市投資控股有限公司、上海大眾公用事業(yè)集團股份有限公司、廣東電力發(fā)展股份有限公司、深圳能源投資股份有限公司、中興通訊股份有限公司等。目前，公司在北京、上海、香港、深圳、重慶、蘇州、西安、成都、武漢、中山、鄭州、湘潭、南通、萍鄉(xiāng)、淄博、威海、合肥、襄樊、濰坊、北京、常州、無錫、杭州、洛陽等地設(shè)有分支機構(gòu)或區(qū)域性引導(dǎo)基金，合作伙伴遍及全國。

1、深創(chuàng)投設(shè)立政府引導(dǎo)基金的現(xiàn)狀分析（1）背景介紹

2005年，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合下發(fā)了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）?！掇k法》出臺的根本意義在于扶持中國創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)及創(chuàng)業(yè)投資基金的發(fā)展，從而推動中小企業(yè)特別是中小高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展。《辦法》出臺后，各級地方政府逐漸意識到政府出資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金對于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重要性，并試圖付諸于實施。深圳創(chuàng)新投政府引導(dǎo)基金的創(chuàng)立初衷緣于：一是被稱為“紅色創(chuàng)投”，深創(chuàng)投應(yīng)該起帶領(lǐng)作用；二是深圳創(chuàng)新投成立之初的宗旨即為“立足深圳、面向全國”，為完成搭建在全國的網(wǎng)絡(luò)布局，創(chuàng)新投決定用政府引導(dǎo)基金的形式來創(chuàng)建全國性網(wǎng)絡(luò)，在此過程中實現(xiàn)自己的行業(yè)責任、社會責任。

（2）建立政府引導(dǎo)基金的好處：

與政府合作設(shè)立政府引導(dǎo)基金，對深創(chuàng)投的優(yōu)勢是顯而易見的： ? 豐富投資項目來源

創(chuàng)投機構(gòu)的投資難點就是項目，設(shè)立政府引導(dǎo)基金，就有了政府的參與，那么政府就有責任推薦優(yōu)勢項目，也就解決了創(chuàng)投機構(gòu)項目來源的難題，有了政府的優(yōu)勢項目作保證，也為創(chuàng)投機構(gòu)提供了發(fā)展空間。

? 與政府和諧互動

政府設(shè)立了引導(dǎo)基金，實際就是創(chuàng)投機構(gòu)和各級政府建立了一種良性、互動、相互依存的關(guān)系，而這種依存關(guān)系就是不可或缺的資源優(yōu)勢。有了這種特殊的政府資源作保證，在涉及許可證、稅收、土地等軟環(huán)境方面的實際問題時，就會得到優(yōu)化的服務(wù)，很多難題就會迎刃而解。

? 低成本擴張

創(chuàng)投機構(gòu)要想做大做強、實現(xiàn)良性擴張，最大的難點就是布點的成本過高。而有了政府引導(dǎo)基金的參與，創(chuàng)投機構(gòu)就可以最大限度的利用政府網(wǎng)絡(luò)和政府的誠信優(yōu)勢，實現(xiàn)低成本的布點、擴張，形成準入門檻。

? 吸引民間資本

擴大資金規(guī)模創(chuàng)投機構(gòu)要想放大資金規(guī)模，難點就是民間資本的信任，有了政府引導(dǎo)基金，無疑就是為創(chuàng)投機構(gòu)提供一份信用擔保，成為吸引民間資本參與創(chuàng)投的不竭動力。

? 突出了政策優(yōu)勢

在中國這樣一個特殊的國情中，一切發(fā)展都離不開政策的支持。而政府引導(dǎo)基金的設(shè)計，恰恰突出了政策的優(yōu)惠，有了優(yōu)惠的政策和良好的制度，就可以保證創(chuàng)投機構(gòu)的經(jīng)濟收益。（3）與政府引導(dǎo)基金的合作情況

深圳創(chuàng)新投資集團于2005 年開始思索建立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，2006 年做了大量的工作。2006 年高交會期間，創(chuàng)新投與七個地方政府就創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金簽約，隨之正式創(chuàng)立政府引導(dǎo)基金是2007 年1 月，與蘇州市人民政府（蘇州科技創(chuàng)業(yè)投資公司）、張家港市人民政府（張家港市金茂投資發(fā)展有限公司）、蘇州國際發(fā)展集團有限公司共同發(fā)起設(shè)立首期基金規(guī)模為3 億元人民幣的蘇州地區(qū)政府引導(dǎo)基金——蘇州國發(fā)創(chuàng)新資本投資有限公司，采用基金委托基金管理公司管理的模式。與深創(chuàng)投合作設(shè)立引導(dǎo)基金的政府機構(gòu)按層次分為：中央級、省級、地市級、縣級。當?shù)卣芴峁┓€(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策，不斷提供好的項目源，和足夠的合作誠意及資本金，機構(gòu)投資人愿意與各級政府合作，為地區(qū)發(fā)展作出貢獻。

中央級：如中華青年創(chuàng)業(yè)基金（擬與團中央設(shè)立）、留學(xué)生創(chuàng)業(yè)基金；

省級：如重慶基金、北京基金、湖北基金；

地市級：如鄭州百瑞基金、蘇州基金、西安基金、成都基金等； 縣級：如武進基金，長興基金等。

深圳創(chuàng)新投資集團與政府引導(dǎo)基金合作情況（部分）

2、深創(chuàng)投設(shè)立政府引導(dǎo)基金的運作模式分析

深圳創(chuàng)新投定位于直接投資和基金投資相結(jié)合，并逐漸以基金投資為主。現(xiàn)在，已與蘇州市、武漢市、淄博市、重慶市、湘潭市、中山市政府共同組建了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。在具體運作中，主要是采用深圳創(chuàng)新投和地方政府聯(lián)合出資設(shè)立基金公司，然后再委托給深圳創(chuàng)新投資集團組建成立的管理公司管理。

（1）管理方式

深創(chuàng)投設(shè)立的政府引導(dǎo)基金一般采取公司制，其具體的管理方式和合作方式較為靈活，主要有以下幾種：一是委托管理制，也就是“基金+ 管理公司”模式，如西安基金等；二是全權(quán)委托管理制，即不單獨成立區(qū)域基金管理公司，基金的管理者為深創(chuàng)投集團總部，依托創(chuàng)新投的幾大優(yōu)勢，基金投資及退出的最終決策者為基金董事會，現(xiàn)在深創(chuàng)投一般推薦使用這種模式，因為其決策流程相對簡單；第三種是跟進投資制，即不需設(shè)立基金公司，政府承諾一部分投資用于跟投，深創(chuàng)投負責尋找項目并作出投資決策，之后跟投方依照合同所規(guī)定的內(nèi)容，簽署跟進投資協(xié)議，在合同范圍內(nèi)跟隨投資，這樣政府便可以解決資金問題，因為資金不需要一次到位，隨跟隨投，合作方式比較靈活。

（2）政府出資比例

對于在與政府成立政府引導(dǎo)基金的過程中政府財政的出資比例，如果由政府與深創(chuàng)投出資設(shè)立，出資比例一般低于50%，如果由政府、深創(chuàng)投引導(dǎo)其他商業(yè)機構(gòu)共同出資設(shè)立，政府出資比例一般為30% 至40%，一般來說，合作基金存續(xù)期限按規(guī)模有所不同，一般7-10 年不等。另外，政府出資引導(dǎo)基金的資金可以分步到位，首期到位資金不小于基金總規(guī)模的20%。

（3）基金利益的分配

為保證投資人的利益，保證金融杠桿的有效性，政府引導(dǎo)基金簽訂的同時，雙方一般約定合作基金的多少比例必須指定投向哪個地區(qū)，之外的部分才可以在周邊及更遠的區(qū)域進行投資，這樣便可以在市場化運作和政府支持本地企業(yè)這種博弈中找到平衡。

對于利益分配的問題，根據(jù)不同的合作模式，利益分配方式是不同的，同時還有很多補充條款可以作為補充。委托管理制和全權(quán)委托管理制的利益分配方式較為類似，在基金凈資產(chǎn)低于注冊資本50%情況下，政府方可以要求對基金清算，并享有有限受償權(quán)，在基金盈利時，政府方享有固定收益；對于跟進投資制，合作基金不收管理費用，也不需要支付管理公司相應(yīng)的獎勵額度，但在發(fā)生投資收益后，跟進投資方按比例所獲得的投資收益中的50% 將支付給管理公司。

除此之外，還有其它的一些分配方式，如政府承諾部分讓渡其出資份額應(yīng)享有的投資收益，在跟進投資中共擔風險，高比例分享投資收益或者是選擇收購，也就是2-4 年后可按原始投資加固定回報收購股權(quán)。這些特殊的分配方式主要適用于種子期、初創(chuàng)期或成長期的項目投資，以彌補對中小企業(yè)投資的不足，從而貫徹政府意圖。

深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金不同運作模式對比

3、深創(chuàng)投模式的經(jīng)驗總結(jié) 作為國內(nèi)最大的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，深圳創(chuàng)新投在基金管理和投資方面的豐富經(jīng)驗，一方面，許多地方政府慕名而來，另一方面，深圳創(chuàng)新投同樣需要豐富的可投資資金和項目來源。所以由各地方政府和創(chuàng)新投聯(lián)合設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是一種必然，其將打造一個政府與市場戰(zhàn)略合作的“雙贏模式”。深創(chuàng)投在引導(dǎo)基金運作模式上的創(chuàng)新主要有以下幾點：

? 出資模式創(chuàng)新

政府引導(dǎo)基金牽涉到政府的投資，也牽涉到企業(yè)的投資，投資是一個過程，在沒有投資的時候?qū)①Y金都沉淀起來顯然不是最優(yōu)的，所以深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金是按照投資進度資金逐步到位。

? 管理模式創(chuàng)新

深創(chuàng)投政府引導(dǎo)基金采用商業(yè)化運作，即政府派人參加基金的運作，但是政府并不干預(yù)基金運作的具體進程，這樣就既能夠貫徹政府的意圖又符合商業(yè)化管理的要求。

? 收益模式創(chuàng)新

政府出資部分類似優(yōu)先股，當基金的凈值接近政府投資額的時候，余下的由其他商業(yè)機構(gòu)來承擔，也就是說政府不承擔損失，跟他合作的商業(yè)機構(gòu)要承擔損失。同時，引導(dǎo)基金運作好的話，政府只收取固定回報。目前固定回報絕大多數(shù)是利息，也有一些銀行的同期存款利息。

近幾年來，深圳市創(chuàng)新投資集團有限公司政府引導(dǎo)基金建設(shè)的已初具規(guī)模，網(wǎng)絡(luò)布局正在形成，基本完成了在沿海中心地區(qū)的重點布局，并開始向中西部地區(qū)擴張，創(chuàng)業(yè)投資與基金管理網(wǎng)絡(luò)即將覆蓋全國重點二線城市和地區(qū)。對于未來的規(guī)劃，深創(chuàng)投將在區(qū)域布局方面，在全國建立區(qū)域性引導(dǎo)基金30 支至40 支，覆蓋全國大多數(shù)省份；在行業(yè)布局方面，要選擇合適的合作機構(gòu)，建立能源環(huán)保、生物醫(yī)藥、新材料、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)引導(dǎo)基金10 支；在基金規(guī)模規(guī)劃方面，要實現(xiàn)從“多數(shù)量，小規(guī)?！钡健吧贁?shù)量、大規(guī)?！钡膽?zhàn)略轉(zhuǎn)變，即在全國布局完成后，重點設(shè)立規(guī)模在10 億人民幣以上的引導(dǎo)基金，并控制基金的數(shù)量。同時，將完善基金的投資管理制度，解決部分基金在投資項目分配上的利益沖突問題，形成基金投資項目的投資經(jīng)理匯報制度與業(yè)績薪酬考核制度，促進創(chuàng)新投的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。