第一篇：我國事業(yè)單位體制改革的現(xiàn)狀分析與對策研究

用和諧發(fā)展的理念探索當(dāng)前的事業(yè)單位人事改革

作者簡介：丁錫鋒，寧波市市政管理處。

摘 要:我們必須清晰的看到當(dāng)前事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程與我國市場經(jīng)濟(jì)體制和各項事業(yè)發(fā)展存在不適應(yīng)、甚至矛盾沖突，這嚴(yán)重違背了人事單位人事改革的初衷，對于社會的全面和諧造成了重要的影響，更為嚴(yán)重的是影響了社會全面發(fā)展。那么如何來解決社會發(fā)展過程中的突出問題，是本文研究的重點。

關(guān)鍵詞：和諧發(fā)展；理念；事業(yè)單位；人事改革

1我國人事單位的特點

事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。我國人事單位的特點主要是表現(xiàn)在人事制度的不夠完善，人事制度是隨著社會發(fā)展全面體現(xiàn)勞動關(guān)系和勞動價值的關(guān)系，當(dāng)勞動關(guān)系不能達(dá)到體現(xiàn)勞動價值的時候，勞動關(guān)系就變成了政治的附屬體，這在我們過去的人事制度中，說白了其實就是口頭關(guān)系或者叫領(lǐng)導(dǎo)指示，主要領(lǐng)導(dǎo)一句話就可以成為人事單位解決勞動關(guān)系的依據(jù)，這種單一的口頭協(xié)議必然損害和破壞了人事制度向管理和服務(wù)型發(fā)展的可能。另外人事制度的內(nèi)部不和諧性更為嚴(yán)重，由于勞動關(guān)系的建立是一種無規(guī)范和考核的寬進(jìn)制，那么在勞動價值上就無從到達(dá)均衡，形成了多種破壞人才形成和團(tuán)隊變量的可能。人才做不能上能下、能進(jìn)能出的靈活用人機(jī)制，這種人浮于事，效率低下，嚴(yán)重制約了事業(yè)單位的長效發(fā)展。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門。由于歷史遺留及客觀存在的多種原因，盡管近幾年來按照關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，事業(yè)單位在實行多種形式的選人用人制度等方面進(jìn)行了積極探索，但從總體上看，在人事管理方面依然存在著諸多不適應(yīng)社會發(fā)展要求的問題，亟需用和諧與發(fā)展的理念對其人事制度進(jìn)行一番探索。

2事業(yè)單位人事改革方面存在的主要問題

2.1未建立符合各類事業(yè)單位特點的人事管理制度

目前，行政機(jī)關(guān)有《國家公務(wù)員暫行條例》，企業(yè)有《勞動法》，惟獨事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項政策規(guī)定也不健全，事業(yè)單位人事法制建設(shè)亟待加強(qiáng)。比如在進(jìn)人方面，公務(wù)員“凡進(jìn)必考”的公開、公平、公正的進(jìn)人機(jī)制已基本建立，而事業(yè)單位則還沒有完全普及與建立，在事業(yè)單位工資福利待遇參照公務(wù)員的“銀飯碗”的誘惑下，在進(jìn)人方面，勢必存在著進(jìn)人不公開不透明、向事業(yè)單位亂塞人的問題。正因為沒有一個真正符合事業(yè)單位特點的人事管理制度，不能從制度上對人員進(jìn)行管理，而只能用計劃經(jīng)濟(jì)下的人事管理機(jī)制去對于事業(yè)單位進(jìn)行管理與考核，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)當(dāng)前事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)狀。二是有效的競爭激勵機(jī)制和自我約束機(jī)制還很不健全。很多事業(yè)單位人員說白了就是做什么，能做什么，都是領(lǐng)導(dǎo)來給你安排，但是能干什么，你能夠做好什么，并沒有展示的舞臺和機(jī)制。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關(guān)系的依據(jù)，崗位管理也缺乏具體政策。事企不分，人員混崗，同崗不同酬等不合理現(xiàn)象還不同程度的存在，使人員競爭意識薄弱，完全被計劃經(jīng)濟(jì)下人事管理的體制所束縛，人浮于事現(xiàn)象比較普遍，工作應(yīng)有的積極性變成了熬年頭、排資歷，許多有沖勁有激情的人才就這么被這種機(jī)制特有的慢節(jié)奏所同化。三是能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制還沒有形成。人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，“銀飯碗”已經(jīng)深深扎根于事業(yè)單位職工思想之中，缺乏必要的憂患意識，缺乏高度 1 的工作責(zé)任感、事業(yè)心，不能夠人盡其才，才盡其用。同時在出口上，由于事業(yè)單位社會保障制度不健全，相關(guān)政策不完善，致使出口不暢。在人事監(jiān)管上，又缺乏對事業(yè)單位用人的監(jiān)督管理手段。所以一些單位也就出現(xiàn)了所謂的“一張報紙一杯茶的”清閑日子，工作變成了混日子，熬年限，缺乏必要激勵用人機(jī)制。事業(yè)單位人事制度改革涉及人數(shù)多，覆蓋面廣，是一項牽一發(fā)而動全身的大事，非常復(fù)雜，難度極大。但復(fù)雜和難度大不是遲滯改革的理由。經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展已經(jīng)對提供各種社會公共服務(wù)的事業(yè)單位提出了更多、更高和更市場化的要求。事業(yè)單位原有人事管理制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了單位活力的激發(fā)和釋放，無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新需求，迎難而上，進(jìn)一步深化事業(yè)單位人事制度改革，是我們的迫切選擇。

2.2深化事業(yè)單位改革的對策探索一是要以和諧促發(fā)展的指導(dǎo)思想來推進(jìn)改革

深化事業(yè)單位人事制度改革要特別注意維護(hù)職工的合法權(quán)益，在改革中保障好用人單位和工作人員雙方的合法權(quán)益，這一點相當(dāng)重要。為此，需制定有關(guān)政策，并建立健全各級人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益，以保障事業(yè)單位人事改革的穩(wěn)步推進(jìn)。二是應(yīng)盡早出臺《事業(yè)單位人事管理暫行條例》。毋庸置疑，事業(yè)單位的活力和效率必須建立在適應(yīng)市場需求的靈活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辭退”，福利待遇和養(yǎng)老待遇一視同仁，是激發(fā)推動事業(yè)單位不斷改進(jìn)工作、提高工作效率、提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的強(qiáng)大制度動力。人力資源和社會保障部應(yīng)加快事業(yè)單位人事管理立法步伐，力爭盡早出臺《事業(yè)單位人事管理暫行條例》，抓緊制定完善事業(yè)單位工作人員處分、獎勵、考核、申訴和競聘上崗、特設(shè)崗位等配套法規(guī)和政策。全面推行聘用制度，加快事業(yè)單位崗位設(shè)置管理實施工作，積極穩(wěn)妥地做好專業(yè)技術(shù)一級崗位首次實施工作。在分類改革上，這一點國外早就開始實行分類管理的人事制度，其實人事制度不能與政治捆綁，它應(yīng)該是單純的人才檔案，是選拔和發(fā)展人才，同事為人才提供就業(yè)平臺的關(guān)系樞帶，但是事實上我們應(yīng)該認(rèn)識到這種關(guān)系樞帶卻還承擔(dān)行政職能，那么就有研究者認(rèn)為是不是應(yīng)該納入行政序列，應(yīng)實行公務(wù)員制度；這一點上其實有很多地方開始實行參照制度，也就是說參照公務(wù)員的一種人事變量，實際上是享有公務(wù)員的待遇，這其實是人事制度的一次變量，我個人認(rèn)為帶有很重的政治色彩，公務(wù)員制度的本身不是一種福利制度，它應(yīng)該是一種代表著服務(wù)和程序的代名詞。另一方面許多從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，如轉(zhuǎn)為企業(yè)，應(yīng)實行企業(yè)的人事管理制度；從事公益活動的事業(yè)單位，應(yīng)實行以聘用制度為基礎(chǔ)的事業(yè)單位人事管理制度。在人員進(jìn)口上，實行公開招聘，要規(guī)范程序，明確權(quán)限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理，規(guī)范崗位設(shè)置，實施競聘上崗，完善考核獎懲，實施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口，建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘制度，在解決社會保障基礎(chǔ)上形成人員退出機(jī)制。

2.3要堅持試點先行逐步推進(jìn)的方針

在深化事業(yè)單位人事制度改革過程中，要繼續(xù)推行試點先行，在對改革的具體制度、程序、方法、措施等進(jìn)行實踐檢驗并不斷完善的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行逐步地推進(jìn)。改革應(yīng)提防造成事業(yè)單位人員的“不安全感”，在政策上作合理傾斜，并有一定過渡期，以免引起不必要的震蕩。同時在具體操作中還要特別注意有步驟、分階段進(jìn)行，要從實際出發(fā)，實事求是，絕不能有絲毫的馬虎，特別是要做到根據(jù)不同的地方制定不同的政策，逐步展開分步實施，逐步到位要強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定的關(guān)系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關(guān)系。各地區(qū)、各部門如果能根據(jù)實際情況，特別是結(jié)合自己本地區(qū)本機(jī)構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，通過摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，制定改革的具體實施辦法。改革的方案要廣泛聽取廣大職工的意見，可發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，做好思想政治工作，引導(dǎo)干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，并通過改革，達(dá)到淡化身份，強(qiáng)化崗位，轉(zhuǎn)換機(jī)制，增強(qiáng)活力，調(diào)動積極性，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項社會事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，使整個改革平穩(wěn)推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 朱禾勤.強(qiáng)化人事改革促進(jìn)隊伍建設(shè)[J].人事管理,2003,(199

事業(yè)單位改革的重點和難點剖析及對策探索

寶應(yīng)縣機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室 劉宇峰

目前，事業(yè)單位在發(fā)展過程中暴露出不少的問題：發(fā)展缺乏規(guī)劃，機(jī)構(gòu)不斷臃腫；政府與市場的職責(zé)不清；放權(quán)過度、約束不力等問題普遍存在。這就導(dǎo)致社會管理秩序不規(guī)范、財政負(fù)擔(dān)不斷加重，嚴(yán)重阻礙社會的發(fā)展與進(jìn)步，事業(yè)單位改革已到了刻不容緩的地步。

事業(yè)單位改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強(qiáng)，關(guān)系到事業(yè)單位廣大職工的切身利益；關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。我們要充分認(rèn)識這項改革的重要性、復(fù)雜性和艱巨性；統(tǒng)一思想認(rèn)識、切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；采取多種形式，清除思想障礙，使廣大職工認(rèn)識到事業(yè)單位改革是大勢所趨，從而自覺關(guān)心改革，理解、支持和積極投身改革，增強(qiáng)改革的心理承受能力，為改革奠定良好的思想基礎(chǔ)。

事業(yè)單位改革是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，對于鞏固黨政機(jī)構(gòu)改革和企業(yè)改革的成果，建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律，充滿生機(jī)與活力的管理體制，推進(jìn)事業(yè)單位的社會化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重要的意義。要切實搞好事業(yè)單位的改革，認(rèn)為著重抓住改革的重點和難點來進(jìn)行研究是問題的關(guān)鍵。

事業(yè)單位改革的重點

通過對寶應(yīng)縣600多個事業(yè)單位（含教育衛(wèi)生）的總體分析，認(rèn)為對事業(yè)單位的改革必須抓住改革的重點，只有這樣才能有助于事業(yè)單位改革的順利完成。結(jié)合寶應(yīng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的現(xiàn)狀，事業(yè)單位改革的重點主要包括以下四個方面：

一、理順關(guān)系

以前事業(yè)單位一直是機(jī)關(guān)部門的附屬物，很多單位自成立之日起就沒有單獨的辦公用房和獨立的財務(wù)，更談不上擁有自主的人事權(quán)，一切均依附于其主管部門。進(jìn)行事業(yè)單位法人登記后，有的表面上脫鉤于其 主管部門，實際上是“明脫暗不脫”；縣直機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理也往往脫節(jié)；存在“看到的管不到，管到的看不到”的現(xiàn)象。要在事業(yè)單位改革中徹底解決這些矛盾，必須做到理順關(guān)系，創(chuàng)造條件，使事業(yè)單位成為真正意義上的獨立法人。

二、明確職責(zé)

以往每成立一個事業(yè)單位，往往注重單位的人員編制、單位性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)渠道等，而對單位的工作職責(zé)不是十分重視，久而久之，就導(dǎo)致了事業(yè)單位的工作職責(zé)不清。在事業(yè)單位改革中，要結(jié)合事業(yè)單位法人登記工作，進(jìn)一步明確、細(xì)化各事業(yè)單位的工作職責(zé)和范圍，根據(jù)新確定的工作職責(zé)和范圍，對其改革進(jìn)行分類指導(dǎo)，對職責(zé)已弱化或消失的事業(yè)單位，要堅決予以合并或撤銷；對職責(zé)強(qiáng)化和工作范圍增大的要及時調(diào)整，相應(yīng)增加編制、充實人員，確保各項工作任務(wù)的順利完成。

三、科學(xué)分類

事業(yè)單位的情況錯綜復(fù)雜，根據(jù)不同的性質(zhì)和任務(wù)，可以進(jìn)行多種方法的分類，到目前為止，認(rèn)為比較科學(xué)的分類是將事業(yè)單位劃分為：行政管理型、社會公益型、技術(shù)與中介型和生產(chǎn)經(jīng)營型等四大類。只有對每一個事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，特別是兼顧兩類及以上或介于兩類之間及以上的，要以側(cè)重的一類一方為主進(jìn)行分類，只有在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，才能對不同的事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)的改革。

四、提供服務(wù)

事業(yè)單位與黨政機(jī)關(guān)以及企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別就在于：事業(yè)單位為社會發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在事業(yè)單位改革中，要著重抓住其為社會提供了哪些公共服務(wù)，從而確定其改革方向，采取相應(yīng)的改革措施。

事業(yè)單位改革的難點

寶應(yīng)屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因經(jīng)濟(jì)落后，使事業(yè)單位改革的難度加大，認(rèn)為主要難在以下四個方面：

一、人員分流

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，前幾年，大量人員涌入事業(yè)單位，使本來不堪重負(fù)的事業(yè)單位更加步履維艱。這些人通過各種渠道好不容易進(jìn)入自認(rèn)為是“鐵飯碗”的事業(yè)單位，雖然目前很多事業(yè)單位又難以維持生計，但要進(jìn)行改革，將已在事業(yè)單位工作多年和這些費了九牛二虎之力才擠進(jìn)事業(yè)單位的人員分流出去，真是談何容易？加上我縣財政狀況不佳，本身就業(yè)崗位不足、就業(yè)形勢十分嚴(yán)峻，使人員分流難上加難。

二、科學(xué)設(shè)崗

科學(xué)設(shè)崗是人事制度改革的前提和基礎(chǔ)，是一項科學(xué)性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作。過去“因人設(shè)崗”的傳統(tǒng)做法弊端很多，現(xiàn)在要因事設(shè)崗，按崗聘人。要在對各行各業(yè)不同性質(zhì)事業(yè)單位的工作崗位進(jìn)行全面研究和分析的基礎(chǔ)上，對具體崗位得出設(shè)與不設(shè)、設(shè)多少、怎么設(shè)等作出準(zhǔn)確的結(jié)論，是有難度的，但必須迎難而上。

三、保障機(jī)制

只有建立起統(tǒng)一完善的社會保障機(jī)制，解決人員流動的“后顧之憂”，才能真正把“單位人”變成“社會人”，保證出口暢通，讓進(jìn)口與出口良性循環(huán)起來，事業(yè)單位才能保持長久的活力，才能逐步實現(xiàn)人才資源的社會化配置。目前我縣的事業(yè)單位保險主要實行到自收自支和差額撥款事業(yè)單位，面這些單位中，很多連工資都不能按時足額發(fā)放，根本沒有能力為職工繳納養(yǎng)老保險，更談不上醫(yī)療保險和失業(yè)保險以及住房公積金的繳納；全額撥款的事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作基本上尚未開展，只是對新進(jìn)實行人事代理人員才剛剛開始實行。事業(yè)單位不健全的保障機(jī)制，給下一步的改革增加了相當(dāng)?shù)碾y度。

四、分配制度

在事業(yè)單位的收入分配上一直沿襲著“大鍋飯”制度。現(xiàn)在要積極探索新型工資分配制度，把事業(yè)單位的工資分為固定工資和“活工資”兩部分。固定工資主要反映工作人員的水平高低、能力強(qiáng)弱、責(zé)任大小，而“活工資”主要反映工作質(zhì)量和難易程度，體現(xiàn)不同性質(zhì)、不同崗位的差異和工作實績，貫徹“按勞分配、多勞多得”的分配制度。但對固定工資和“活工資”的定量標(biāo)準(zhǔn)難以確定，要想真正做到新的分配制度能夠充分體現(xiàn)“獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣”著實要下一番功夫。

事業(yè)單位改革的對策

根據(jù)以上對事業(yè)單位改革的重點和難點的分析，認(rèn)為下一步事業(yè)單位改革應(yīng)主要從以下四個方面入手：

一、按照分類指導(dǎo)的要求，合理界定事業(yè)單位類別

搞好事業(yè)單位改革，既要統(tǒng)籌考慮，又要分類指導(dǎo)，針對事業(yè)單位不同的性質(zhì)、職能和任務(wù)，重新界定事業(yè)類別。將現(xiàn)有事業(yè)單位確定為四類，即：行政管理型、社會公益型、技術(shù)與中介型、生產(chǎn)經(jīng)營型。對不同類型的事業(yè)單位實施不同的改革方法和措施。

行政管理型事業(yè)單位是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或受行政機(jī)關(guān)委托承擔(dān)有關(guān)行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督等職責(zé)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。行政管理型事業(yè)單位的職能配置要嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)或縣政府及其機(jī)構(gòu)編制部門批 5 準(zhǔn)委托的內(nèi)容科學(xué)界定。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何部門不得擅自將行政管理職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承擔(dān)。管理職能已經(jīng)萎縮的要適時撤銷或擴(kuò)展其技術(shù)服務(wù)、事務(wù)輔助職能，使其向其它類型過渡；職能相似、相近或交叉的單位，要進(jìn)行合并重組，盡量壓縮精簡行政管理型事業(yè)單位。

社會公益型事業(yè)單位是指一般由政府舉辦和投資，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。對社會公益型事業(yè)單位，要根據(jù)財力情況適度發(fā)展；對職能萎縮、服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容減少的社會公益型事業(yè)單位要采取撤并等辦法調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術(shù)、設(shè)備等開展有償服務(wù)，積極組織創(chuàng)收；鼓勵探索產(chǎn)權(quán)制度改革，實行產(chǎn)業(yè)化運作，增強(qiáng)競爭能力和發(fā)展后勁。

技術(shù)與中介型事業(yè)單位是指主要依靠自身的技術(shù)、知識優(yōu)勢，為社會提供技術(shù)、信息服務(wù)和中介事務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。技術(shù)與中介型事業(yè)單位要充分利用自身的技術(shù)、知識優(yōu)勢，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，走向市場，在競爭中尋求發(fā)展，在發(fā)展中改善服務(wù)，走自我積累、自我完善和自我發(fā)展的路子。

生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位是指主要從事生產(chǎn)、經(jīng)營、服務(wù)等業(yè)務(wù)的事業(yè)機(jī)構(gòu)。生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位要全部按照企業(yè)機(jī)制運作，要積極借鑒企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的方法，通過資產(chǎn)出讓、兼并重組、歇業(yè)破產(chǎn)等形式改制轉(zhuǎn)企。

特別對于兼顧兩種及以上類型的事業(yè)單位，要抓住主流，向主要類型一方靠攏，同時顧及次要類型一方，合理確定改革方法和措施。以促進(jìn)四種類型事業(yè)單位中的邊緣型單位的健康發(fā)展。如：某一事業(yè)單位同時含有公益性職能和經(jīng)營性職能，就要看誰占主導(dǎo)地位。若公益性為主，則在這類單位改革時，要先將經(jīng)營性職能從單位分離出來，然后用公益性單位的改革方法對其進(jìn)行指導(dǎo)；若經(jīng)營性為主，則要先將公益性職能移交其他相關(guān)單位，再用對生產(chǎn)經(jīng)營性單位的改革方法來進(jìn)行相應(yīng)處置。

二、理順事業(yè)單位經(jīng)費渠道，深化分配制度改革

隨著財政管理體制的改革，我縣財政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金都作為財政性資金統(tǒng)一管理。為此，將原有的全額撥款、差額撥款、自收自支三種經(jīng)費管理類型的事業(yè)單位可以相應(yīng)調(diào)整為全額預(yù)算、定額預(yù)算、自收自支三種類型。全額預(yù)算單位是指經(jīng)費來源全部或主要為預(yù)算內(nèi)資金和行政事業(yè)性收費（含行政規(guī)費、罰沒收入等）的單位；定額預(yù)算單位是指經(jīng)費來源部分為預(yù)算內(nèi)資金和行政性收費，部分為經(jīng)營、服務(wù)收 6 入的單位；自收自支單位是指經(jīng)費來源全部為經(jīng)營、服務(wù)收入的單位。全額預(yù)算、定額預(yù)算單位人員工資構(gòu)成中的事業(yè)津貼比例依照上級有關(guān)文件規(guī)定分別按30%、40%核定。今后事業(yè)單位經(jīng)費渠道發(fā)生變化的，按改變后的類型核定津貼比例。部分具備條件的實行定額預(yù)算的社會公益型事業(yè)單位，今后要逐年核減其事業(yè)經(jīng)費，使其逐步向自收自支過渡。要深化事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革，繼續(xù)實行和深化工資總額包干和工效掛鉤，搞活單位內(nèi)部分配，推行檔案工資與實際分配收入相分離的辦法。實行崗位靠競爭，收入靠貢獻(xiàn)的以崗定酬、崗動薪變的分配制度，合理拉開技術(shù)崗位與非技術(shù)崗位、管理崗位與非管理崗位、高尖技術(shù)崗位與普通技術(shù)崗位、重要管理崗位與一般管理崗位之間的分配檔次，使收入分配向科技人員和有突出貢獻(xiàn)的人才傾斜。提倡科技成果、技術(shù)、管理、信息等諸生產(chǎn)要素參與分配，鼓勵自帶成果參股、無形資產(chǎn)配股等股權(quán)獎勵機(jī)制，進(jìn)一步建立和完善事業(yè)單位收入分配的自我約束機(jī)制。使事業(yè)單位的收入分配更趨合理、更趨規(guī)范。

三、全面推行和完善全員聘用制、人事代理制和人事租賃制

對事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和中層干部的任用，要改變過去單一的委任制，在堅持黨管干部原則、嚴(yán)格干部管理權(quán)限的前提下，結(jié)合各部門特點和事業(yè)單位實際，采取競爭擇優(yōu)、招標(biāo)聘任和選舉聘任等多種形式，予以聘任，實行任期制。對一般管理、技術(shù)崗位，實行競爭、雙向選擇上崗。其中對專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位的聘任，要改變評聘、考聘合一的做法，實行評聘、考聘分離。對特殊崗位的專業(yè)技術(shù)和管理人才，結(jié)合如今的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，也可采取網(wǎng)上招聘的辦法?？傊魇聵I(yè)單位要按照縣人事部門核定的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例和崗位，根據(jù)應(yīng)聘者的德才表現(xiàn)，擇優(yōu)聘任。對工勤人員的聘用，要競爭擇優(yōu)，實行人事租賃制。對取得崗位技術(shù)等級證書的技術(shù)工人實行考聘分離制度，由單位按崗按需聘用。對全體工作人員簽訂聘用合同的同時，還要切實建立解聘辭聘制度。今后事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可按照合同辭聘。從而在全員聘用制中進(jìn)一步深化雙向選擇。

對今后新進(jìn)事業(yè)單位的人員，一律實行人事代理制或人事租賃制，真正做到變單位人為社會人，新進(jìn)人員與單位之間，僅是一種聘用關(guān)系。聘用期間，由用人單位統(tǒng)一委托縣人才交流中心進(jìn)行人事代理或人事租賃，由縣人才交流中心統(tǒng)一發(fā)放工資、調(diào)整檔案工資、辦理養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等相關(guān)手續(xù)，有條件的單位還可以委托代繳住房公積金。落聘人員則直接進(jìn)入人才市場重新?lián)駱I(yè)。

四、進(jìn)一步完善社會保障機(jī)制

隨著事業(yè)單位改革的深入，建立起完善的事業(yè)單位養(yǎng)老保險機(jī)制已迫在眉睫。應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的發(fā)展方向，按照國家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，加快建立事業(yè)單位社會保險體系。主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。構(gòu)筑一個社會的“安全網(wǎng)”，以確保事業(yè)單位改革的順利進(jìn)行。我們認(rèn)為盡快建立和完善國家統(tǒng)一的、省級統(tǒng)籌的包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的社會保險體系是十分必要的，退休人員的養(yǎng)老金要盡快做到社會化發(fā)放。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同類企業(yè)人員，這樣一來，容易造成將來有的事業(yè)單位改制為企業(yè)時，原事業(yè)單位人員的保險基數(shù)將大幅度下降。為了穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位的改革，我們建議縮小企事業(yè)單位在保險上的基數(shù)差距，是否可以嘗試使用機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)同類人員工資的平均數(shù)作為保險的繳納基數(shù)。使得將來退休時，機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)同類人員能拿同等的一份養(yǎng)老金；同時，機(jī)關(guān)和全額事業(yè)單位的養(yǎng)老保險也要盡快全面實施。這樣才會更有助于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

總之，推進(jìn)事業(yè)單位改革任重而道遠(yuǎn)，我們要合理運用各種宏觀調(diào)控手段，通過改革使事業(yè)單位真正邁上健康發(fā)展的軌道，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步作出更大貢獻(xiàn)。“事業(yè)單位”，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的杜會服務(wù)組織。事業(yè)單位不以盈利為目的，事業(yè)單位與企業(yè)單位的劃分管理是我國特有的模式。是又一“中國特色”

在中國，事業(yè)單位是一個龐大的體系，目前數(shù)量超過130萬，從業(yè)者在中國，事業(yè)單位是一個龐大的體系，目前數(shù)量超過130萬，從業(yè)者3000多萬，擁有數(shù)萬億國有資產(chǎn)（占國有資產(chǎn)的1/3），70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。然而相對于事業(yè)單位所擁有的資源，它對社會的貢獻(xiàn)很不成比例。據(jù)統(tǒng)計，事業(yè)單位對中國GDP的貢獻(xiàn)大概在5-10%之間。2001年科教文衛(wèi)四大行業(yè)才占5.1%。所以，中國現(xiàn)在最大的不平衡之一，是國有企業(yè)和事業(yè)單位控制了太多的資源，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有產(chǎn)出與之相稱的效率。這是違背平衡律的。

《肖申克的救贖》中有這樣一句話：體制化是這樣一種東西，一開始你排斥它，后來你習(xí)慣它，直到最后你離不開它。這個過程是一個自身的生存能力被不斷弱化的過程?？梢?，所謂的“體制”和毒品有什么兩樣？推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見出臺

事業(yè)單位是我國各類人才的主要集中地，是增強(qiáng)我國綜合國力的重要領(lǐng)域，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地。搞好事業(yè)單位人事制度改革，對建設(shè)高素質(zhì)、社會化的專業(yè)技術(shù)人員隊伍，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步，實現(xiàn)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的宏偉目標(biāo)都具有十分重要的意義?，F(xiàn)根據(jù)《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發(fā)[2000]15號)的精神，對加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革提出如下意見。

一、加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革是當(dāng)前的緊迫任務(wù)

1、改革開放以來，特別是近幾年來，各地區(qū)、各部門根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，積極推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革，在實行多種形式的選人用人制度、深化職稱改革、促進(jìn)人才流動、搞活工資分配等方面進(jìn)行了積極探索，積累了有益的經(jīng)驗。但從總體上看，事業(yè)單位人事制度改革的進(jìn)程，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和各項事業(yè)發(fā)展還不適應(yīng)，主要表現(xiàn)在：符合各類事業(yè)單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機(jī)制和自我約束機(jī)制還很不健全，能上能下、能進(jìn)能出的用人機(jī)制還沒有形成。當(dāng)前我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入一個新的歷史時期，經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，科技、教育、文化、衛(wèi)生體制改革日益深化，黨政機(jī)關(guān)干部制度改革和企業(yè)人事制度改革全面展開。所有這些，都要求把加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革作為促進(jìn)國家整體改革和發(fā)展的一項重要而緊迫的任務(wù)。

2、事業(yè)單位人事制度改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)是：堅持以鄧小平理論為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨管干部原則、干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)事業(yè)單位體制改革的要求，建立政事職責(zé)分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛(wèi)等各類事業(yè)單位特點，符合專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個人員能進(jìn)能出，職務(wù)能上能下，待遇能升能降，優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，充滿生機(jī)與活力的用人機(jī)制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學(xué)化。

3、事業(yè)單位人事制度改革的基本思路是：按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子，改變用管理黨政機(jī)關(guān)工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，逐步取消事業(yè)單位的行政級別，不再按行政級別確定事業(yè)單位人員的待遇；根據(jù)社會職能、經(jīng)費來源的不同和崗位工作性質(zhì)的不同，建立符合不同類型事業(yè)單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業(yè)單位職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，建立健全事業(yè)單位用人上的自我約束機(jī)制；貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，引入競爭激勵機(jī)制，通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機(jī)活力的用人機(jī)制。通過制度創(chuàng)新，配套改革，充分調(diào)動各類人員的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)優(yōu)秀人才成長，增強(qiáng)事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力，減輕國家財政負(fù)擔(dān)，加速高素質(zhì)、社會化的專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設(shè)。

二、建立以聘用制為基礎(chǔ)的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份終身制，引入競爭機(jī)制，在事業(yè)單位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作為事業(yè)單位一項基本的用人制度。所有事業(yè)單位與職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務(wù)和權(quán)利。通過建立和推行聘用制度，實現(xiàn)用人上的公開、公平、公正，促進(jìn)單位自主用人，保障職工自主擇業(yè)，維護(hù)單位和職工雙方的合法權(quán)益。通過聘用制度轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的用人機(jī)制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變，由國家用人向單位用人轉(zhuǎn)變。

建立解聘辭聘制度。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘。通過建立解聘辭聘制度，疏通事業(yè)單位人員出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進(jìn)能出的問題。

加強(qiáng)聘后管理。通過建立和完善聘后管理，保證聘用制度的實際效果，調(diào)動各類人員的積極性。重點是完善考核制度，研究修改《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，把考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的依據(jù)。

5、改革事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員單一的委任制，在選拔任用中引入競爭機(jī)制。堅持黨管干部原則，改進(jìn)管理方法，對不同類型事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員，按照干部管理權(quán)限和一定程序，可實行直接聘任、招標(biāo)聘任、推選聘任、委任等多種任用形式。建立健全領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員任期目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)對任期目標(biāo)完成情況的考核，并將考核結(jié)果與任用、獎懲掛鉤。

6、建立符合事業(yè)單位性質(zhì)和工作特點的崗位管理制度。事業(yè)單位要科學(xué)合理設(shè)置崗位，明確不同崗位的職責(zé)、權(quán)利和任職條件，實行崗位管理。

對專業(yè)技術(shù)崗位，堅持按照崗位要求擇優(yōu)聘用，逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)的聘任與崗位聘用的統(tǒng)一。適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的需要，按照國際慣例，對責(zé)任重大、社會通用性強(qiáng)、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度，實行執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入控制。通過深化職稱改革，強(qiáng)化并完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制，建立政府宏觀指導(dǎo)下的個人申請、社會化評價的機(jī)制，把專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任權(quán)交給用人單位。

對管理崗位，要建立體現(xiàn)管理人員的管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度。

對工勤崗位，建立崗位等級規(guī)范，規(guī)范工勤人員“進(jìn)、管、出”等環(huán)節(jié)的管理辦法。

7、建立選人用人實行公開招聘和考試的制度。要制定具體的招聘考試辦法，從制度上規(guī)范事業(yè)單位選人用人的程序和做法，把優(yōu)秀人才吸引到事業(yè)單位中來，提高事業(yè)單位各類人員的素質(zhì)，把好選人用人關(guān)，防止通過各種非正當(dāng)途徑向事業(yè)單位安排人員。

8、逐步建立固定與流動相結(jié)合的用人制度。改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，有條件的單位應(yīng)積極實行固定崗位與流動崗位相結(jié)合、專職與兼職相結(jié)合的用人辦法。鼓勵和支持事業(yè)單位的人才流動，促進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才資源配置的社會化、市場化。

三、建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機(jī)制

9、貫徹按勞分配與按生產(chǎn)要素分配，效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實績、重貢獻(xiàn)，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機(jī)制。

10、進(jìn)一步擴(kuò)大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)。對轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，實行企業(yè)的分配制度；對經(jīng)費主要靠國家財政撥款的，在國家政策指導(dǎo)下，搞活內(nèi)部分配；對國家逐步減少經(jīng)費撥款的，經(jīng)批準(zhǔn)，逐步加大內(nèi)部分配自主權(quán)；對經(jīng)費完全自理的，允許自主決定內(nèi)部分配。對有條件的事業(yè)單位，要試行工資總額包干制度，搞活內(nèi)部分配，同時，積極探索試行工資總額同經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的辦法。

11、積極探索按生產(chǎn)要素分配的改革。允許各地區(qū)、各部門選擇有條件的事業(yè)單位探索生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式；允許事業(yè)單位在職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員和對產(chǎn)業(yè)化有貢獻(xiàn)的人員；允許事業(yè)單位經(jīng)批準(zhǔn)高薪聘用個別拔尖人才，實行一流人才、一流業(yè)績、一流報酬。對有重大科技發(fā)明、貢獻(xiàn)突出的人才，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，實行重獎。

12、發(fā)揮工資政策的導(dǎo)向作用。對到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)事業(yè)單位和在特殊崗位工作的人員，繼續(xù)在工資待遇上給予優(yōu)惠政策。事業(yè)單位在制定內(nèi)部分配辦法時，對在關(guān)鍵或特殊崗位工作的人員，應(yīng)適當(dāng)給予傾斜。

四、建立多層次、多形式的未聘人員安置制度

13、堅持以內(nèi)部消化為主的原則，實行多層次多形式的未聘人員安置制度。深化事業(yè)單位人事制度改革，實現(xiàn)精減冗員，鼓勵競爭，促進(jìn)流動，提高素質(zhì)的要求，就要妥善安置未聘人員，這是事業(yè)單位人事制度改革能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對改革過程中出現(xiàn)的未聘人員，要以單位、行業(yè)或系統(tǒng)為基礎(chǔ)，堅持以單位內(nèi)部消化為主，探索多種形式給予妥善安置，為他們發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過興辦發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等方式安置未聘人員；有條件的城市可以在行業(yè)內(nèi)或行業(yè)間調(diào)劑安置，或通過人才流動服務(wù)中心對未聘人員進(jìn)行托管。

14、制定切實可行的政策，引導(dǎo)鼓勵未聘人員面向基層、農(nóng)村和企業(yè)，使他們在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。對專業(yè)技術(shù)人員，要為他們提供創(chuàng)辦或進(jìn)入企業(yè)的優(yōu)惠條件，引導(dǎo)他們把專業(yè)技術(shù)應(yīng)用到社會生產(chǎn)中去，為社會創(chuàng)造新的財富。

15、要為妥善安置未聘人員創(chuàng)造條件。事業(yè)單位的未聘人員為國家做出了很大貢獻(xiàn)，他們具有的專業(yè)技術(shù)知識和經(jīng)驗是國家的寶貴財富。各地區(qū)、各部門、各單位要有專門的未聘人員安置指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，為妥善安置未聘人員提供信息、幫助指導(dǎo)、創(chuàng)造條件。

五、建立符合事業(yè)單位特點的宏觀管理和人事監(jiān)督制度

16、加強(qiáng)對事業(yè)單位人事工作的監(jiān)督。要保障單位和職工的合法權(quán)利，保證事業(yè)單位在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使用人自主權(quán)。要發(fā)揮事業(yè)單位職工代表大會的作用，依法保障事業(yè)單位職工參與民主管理和監(jiān)督。

17、建立健全事業(yè)單位人事工作的宏觀管理制度。對主要靠財政撥款的事業(yè)單位要建立健全工資調(diào)控體系，建立健全各類人員及職務(wù)結(jié)構(gòu)比例的宏觀管理辦法，健全事業(yè)單位人員總量的調(diào)控體系，建立不同類型事業(yè)單位人員增長的調(diào)控辦法。

18、做好事業(yè)單位人事爭議的處理工作。要推進(jìn)人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護(hù)用人單位和職工雙方的合法權(quán)益。

19、健全和完善事業(yè)單位人事管理的政策法規(guī)體系。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和人事制度改革發(fā)展的需要，當(dāng)前要抓緊研究制定以《事業(yè)單位聘用條例》為基礎(chǔ)的政策法規(guī)，保障事業(yè)單位人事制度改革的順利進(jìn)行。

六、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革工作

20、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃。各級黨委和政府要把事業(yè)單位人事制度改革擺到重要議事日程，切實加強(qiáng)對這項改革的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，縝密實施。各級組織、人事部門要充分發(fā)揮宏觀管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的職能作用，做好牽頭和協(xié)調(diào)工作，與編制、財政、勞動社會保障和科、教、文、衛(wèi)、新聞出版等有關(guān)行業(yè)主管部門密切配合，形成合力，共同把這項工作搞好。要注意研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時提出解決的對策和辦法，把事業(yè)單位人事制度改革不斷引向深入。

21、突出重點，分類推進(jìn)。事業(yè)單位人事制度改革涉及面廣，情況復(fù)雜，要充分認(rèn)識改革的艱巨性和復(fù)雜性，要認(rèn)真總結(jié)試點經(jīng)驗，抓住重點，分類指導(dǎo)，逐步推進(jìn)。要以建立和推行聘用制度，搞活工資分配為重點，全面推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。要緊密結(jié)合各行業(yè)體制改革和機(jī)構(gòu)改革的要求，重點搞好科研、教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位的人事制度改革，探索分類改革的辦法、途徑和經(jīng)驗。

22、積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步實施。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實際情況，結(jié)合本地區(qū)的機(jī)構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，在摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)本意見，制定具體的實施辦法。在推進(jìn)改革的過程中，要從實際出發(fā)，因地制宜，先易后難，分步實施，逐步到位。要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，做好思想政治工作，引導(dǎo)干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，促進(jìn)高素質(zhì)社會化專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設(shè)和人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項社會事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。內(nèi)容提要：加快社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革勢在必行。應(yīng)明確政府職能，探索社會事業(yè)基本組織方式的創(chuàng)新。在此基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有事業(yè)單位按照職能特點分類改革。此外，還應(yīng)調(diào)整改革組織方式、行政管理體制并同步進(jìn)行社會事業(yè)的布局調(diào)整。

關(guān)鍵詞：社會事業(yè)

事業(yè)單位

改革

自上世紀(jì)80年代中期以來，基于傳統(tǒng)社會事業(yè)體制本身的問題和改革所帶來的環(huán)境條件變化，中國對社會事業(yè)體制及相關(guān)事業(yè)單位體制（所謂社會事業(yè)體制，主要是指諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)由誰來辦、如何辦的基本制度模式；事業(yè)單位體制則是指承擔(dān)社會事業(yè)發(fā)展職能的具體機(jī)構(gòu)（單位）的組織和管理體制。因此，事業(yè)單位體制是社會事業(yè)體制的一個組成部分。兩種之間的關(guān)系類似于經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度之間的關(guān)系。另需說明，事業(yè)單位是中國特有的一種社會組織概念。在其他國家，雖然都有類似于中國的事業(yè)單位、承擔(dān)各種社會公益職能的機(jī)構(gòu)，但普遍沒有事業(yè)單位概念，也很難找到對應(yīng)概念。）進(jìn)行了一系列改革探索。但總體上看，能夠與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又能夠確保各項社會事業(yè)健康發(fā)展的體制還尚未確立。在未來如何進(jìn)一步改革的問題上也沒有形成明確共識。因此，非常有必要對過去的改革進(jìn)行反思，明確發(fā)展方向，進(jìn)一步推進(jìn)改革。

一、改革開放以來的社會事業(yè)體制改革探索及成效、問題

（一）改革前社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制的基本特征

中國的社會事業(yè)體制是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下逐步發(fā)展起來的。與計劃經(jīng)濟(jì)體制的邏輯相一致，傳統(tǒng)體制的最基本特征是政府承擔(dān)各項社會事業(yè)發(fā)展的全部責(zé)任。發(fā)展什么社會事業(yè)由政府計劃確定，所需資金全部來自于政府投入，有關(guān)事業(yè)的具體組織實施則由政府直接設(shè)立的事業(yè)單位甚至部分政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

作為特定社會組織形態(tài)的事業(yè)單位是各項社會事業(yè)的承擔(dān)主體，其組織與管理體制也是典型的行政計劃體制：各類事業(yè)機(jī)構(gòu)都為公立機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)都屬國有。政府對事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接組織和管理，決定事業(yè)單位的成立、注銷、合并以及人員規(guī)模，決定其基本工作目標(biāo)、工作計劃乃至工作方式，任命或指派單位負(fù)責(zé)人；各類事業(yè)單位活動所需各種經(jīng)費都來自于政府撥款，支出要接受嚴(yán)格監(jiān)督；在組織方式上，事業(yè)單位也具有典型的行政性特征，單位都有行政級別，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置普遍為科層制組織方式，雇員大都享有“國家干部”的身份，執(zhí)行與政府機(jī)構(gòu)雇員相同的工資、福利制度，并接受組織和人事部門的統(tǒng)一管理。少數(shù)事業(yè)單位還具有執(zhí)法監(jiān)督等行政職能，個別事業(yè)單位甚至具有制定和發(fā)布特定政策的權(quán)力。

上述體制的最大優(yōu)點是可以保證政府意志的實施。通過這一體制，大大促進(jìn)了中國的教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展。但這種體制的問題也很突出：一是在不少領(lǐng)域存在效率低下問題。過分的行政計劃管理和缺乏競爭與激勵的就業(yè)體制及分配體制，嚴(yán)重影響事業(yè)單位及有關(guān)人員的獨立性、創(chuàng)造性和積極性，尤其對于那些有著特定運行規(guī)律、需要充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)和個人獨立性與創(chuàng)造性的領(lǐng)域。二是社會事業(yè)的邊界不清。由于當(dāng)時不僅各項社會事業(yè)都由政府直接組織，各種經(jīng)濟(jì)活動也由政府直接組織和管理，因此，社會事業(yè)邊界一直不清。既有把從一般意義上不屬于社會事業(yè)的活動按照事業(yè)體制進(jìn)行組織的情況，也有將社會事業(yè)與一般性生產(chǎn)活動合并組織的情況。三是條塊分割問題突出。與計劃經(jīng)濟(jì)時期各種經(jīng)濟(jì)活動主要通過條（行業(yè)主管部門）塊（地方政府）進(jìn)行組織的體制相一致，社會事業(yè)乃至同一種類型的社會事業(yè)也是分為不同條塊。過分的條塊分割不可避免地帶來一些機(jī)構(gòu)重疊、重復(fù)等結(jié)構(gòu)不合理問題。四是社會事業(yè)的發(fā)展受意識形態(tài)及政治運動影響突出。符合特定意識形態(tài)的則大力發(fā)展，否則就不發(fā)展或少發(fā)展。經(jīng)常出現(xiàn)的政治運動則往往對某些社會事業(yè)構(gòu)成巨大影響，這在文革期間尤為突出。

總之，傳統(tǒng)社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制一脈相承，計劃體制的幾乎所有弊端在這一領(lǐng)域都存在。

（二）改革開放以來的社會事業(yè)發(fā)展及有關(guān)體制改革探索

從改革開放之初，隨著社會發(fā)展走向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，社會事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時期。一方面，很多在“文革”期間受到破壞的事業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)得以迅速恢復(fù)和重建，同時，隨著社會環(huán)境變化對社會事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的更多需求，各種新的事業(yè)機(jī)構(gòu)也不斷成立，人員規(guī)模越來越大，涉及領(lǐng)域越來越寬。

在發(fā)展的同時，也同步進(jìn)行了一系列體制改革探索。歸納起來，大致包括以下方面：

1.改革事業(yè)單位的具體管理與運行方式

改革事業(yè)單位具體運行與管理方式是這些年來最主要的改革內(nèi)容，主要涉及兩個方面：

一是改革政府管理方式，全面擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)。從80年代中期開始，絕大部分事業(yè)單位都陸續(xù)推行了行政首長負(fù)責(zé)制，將相當(dāng)一部分內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)交給單位。上級主管部門的作用也由過去實施直接和具體管理逐步改為實施間接和宏觀管理。所下放的權(quán)力大致包括業(yè)務(wù)活動權(quán)力、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)力、人事權(quán)力及分配權(quán)力幾個方面。各個事業(yè)單位可以結(jié)合政府確定的基本職能和目標(biāo)，自主確定業(yè)務(wù)活動內(nèi)容和方式；可以自主決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置并有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整；可以根據(jù)需要自主錄用員工而不必再依靠政府分配，一些機(jī)構(gòu)還對新錄用員工實施了就業(yè)合同制；可以自主決定單位內(nèi)部中層領(lǐng)導(dǎo)的任免，很多機(jī)構(gòu)還對中層領(lǐng)導(dǎo)任用實施了聘任制，并引入了崗位競爭機(jī)制；可以在國家既定的分配制度框架下，自主決定和調(diào)整內(nèi)部員工的分配方式。在擴(kuò)大機(jī)構(gòu)自主權(quán)的同時，部分宏觀管理制度也出現(xiàn)了變動。比如在計劃體制下，一直對政府部門工作人員和事業(yè)單位工作人員采取統(tǒng)一的人事管理體制，從1993年開始，則實施了公務(wù)員與非公務(wù)員的不同管理方式。

二是改革事業(yè)單位的籌資方式與政府財政支持方式。幾乎與擴(kuò)大事業(yè)單位自主權(quán)改革同步，事業(yè)單位的資金籌集方式也由過去單純依靠政府財政撥款改為多渠道籌集，以解決單純依靠政府財政撥款不能滿足多數(shù)事業(yè)單位發(fā)展甚至基本運行需要的問題。其中，最重要的改革措施是允許并鼓勵各個單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)活動或利用所占有的資源（比如土地、房產(chǎn)等）進(jìn)行創(chuàng)收。比如，科研機(jī)構(gòu)可以將成果有償轉(zhuǎn)讓；學(xué)?？梢愿阈＾k產(chǎn)業(yè)等等。另外，也可以接收社會捐助。在實施多渠道籌資的同時，針對不同事業(yè)單位的特點，財政投入方式也進(jìn)行了改革和調(diào)整。至80年代后期，逐步形成了全額撥款、差額撥款和自收自支這樣三種不同財政支持方式的事業(yè)單位。由于許多全額撥款事業(yè)單位也有其他籌資能力，從2000年開始，又取消了全額撥款事業(yè)單位與差額撥款事業(yè)單位的區(qū)分，將二者全部改為政府財政支持單位，當(dāng)然，對不同事業(yè)單位的財政支持強(qiáng)度有是有區(qū)別的。

在經(jīng)費支持方式改革的同時，事業(yè)單位的財務(wù)自主權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)也大幅度提高。

通過這些改革，事業(yè)單位的運行方式發(fā)生了非常大的變化。但從另一角度看，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的事業(yè)單位基本組織體制多數(shù)還都被延續(xù)著。事業(yè)單位仍都是政府所屬機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)還都屬國有，包括基本發(fā)展目標(biāo)的確定、編制審批、單位主要領(lǐng)導(dǎo)任免等重大問題仍由政府決定；單位仍普遍具有行政級別，內(nèi)部組織方式也普遍具有行政性特點，相當(dāng)多人員仍然具有干部身份；政府財政撥款仍是主要經(jīng)費來源。因此，這些年對事業(yè)單位的體制改革，屬不改變其與政府基本關(guān)系模式和自身基本組織方式條件下的微觀運行方式改革。有關(guān)目標(biāo)和措施與早期以“放權(quán)讓利”為核心的國有企業(yè)改革非常相似。

2.調(diào)整行政管理體制

改革以來，社會事業(yè)特別是事業(yè)單位的行政管理體制也出現(xiàn)了較大變動。過去過分分散于各個部門的事業(yè)單位逐步交由綜合性部門管理；許多過去隸屬于企業(yè)的事業(yè)機(jī)構(gòu)也逐步交給所在地政府；部分過去隸屬中央政府有關(guān)部門的事業(yè)機(jī)構(gòu)下放給了地方政府。需要說明的 15 是，有關(guān)行政管理體制調(diào)整并非只針對事業(yè)體制本身的問題，更多的是對其它體制改革的后果來進(jìn)行的。比如，部分事業(yè)機(jī)構(gòu)逐步交給綜合性部門管理，主要是機(jī)構(gòu)改革中撤并專業(yè)行政部門的結(jié)果；隸屬企業(yè)的事業(yè)機(jī)構(gòu)劃歸所在地政府，則是出于企業(yè)改革的需要。部分事業(yè)機(jī)構(gòu)下放給下級政府，很大程度上是行政性分權(quán)及財政體制改革的伴隨產(chǎn)物。

3.把部分過去由政府承擔(dān)的事務(wù)交給市場，對相關(guān)事業(yè)單位實施企業(yè)化改革

由于在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府組織所有經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，因此，社會事業(yè)邊界一直不清，一些不屬于社會事業(yè)的活動也按照事業(yè)體制進(jìn)行組織。主要表現(xiàn)是一部分直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，其產(chǎn)品和服務(wù)可以通過市場交易行為換取收入、且不具有社會公益性的機(jī)構(gòu)也列為事業(yè)單位進(jìn)行管理。這不僅混淆了政府與市場的職能，也帶來了政府經(jīng)濟(jì)壓力過大等一系列問題。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會各界逐步意識到應(yīng)將有關(guān)事務(wù)交給市場組織。早期的改革主要是對此類機(jī)構(gòu)參照企業(yè)模式進(jìn)行組織和管理，但機(jī)構(gòu)的“身份”仍為事業(yè)單位。90年代中期以來，有關(guān)改革又推進(jìn)了一步，開始進(jìn)行企業(yè)化改制，將有關(guān)機(jī)構(gòu)的身份直接改為企業(yè)，使其成為按照市場原則進(jìn)行組織和運作的營利性市場主體。

企業(yè)化改制進(jìn)展較快的主要是科技領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)類事業(yè)單位。如僅在中央政府各部委直屬的技術(shù)開發(fā)類研究機(jī)構(gòu)中，近年來已有370余家改制為企業(yè)。地方此類機(jī)構(gòu)的改制數(shù)量更多。除科研領(lǐng)域外，醫(yī)療、文化等領(lǐng)域也有一些事業(yè)單位進(jìn)行了企業(yè)化改制。

4.在社會事業(yè)發(fā)展中引入民間和社會力量

在計劃體制下，政府是社會事業(yè)發(fā)展的單一責(zé)任主體。改革開放以來，隨著社會組織方式的變革、社會需求的多樣化以及民間經(jīng)濟(jì)力量的成長，中國開始允許民間資本介入社會事業(yè)領(lǐng)域。民辦學(xué)校、民辦醫(yī)院、民辦文藝團(tuán)體、民辦科研機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)，個別地方還對部分國有醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、科研和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)等事業(yè)單位以整體出售或?qū)嵤┕煞葜频确绞竭M(jìn)行了改造。過去完全靠政府組織和發(fā)展社會事業(yè)的局面開始被打破。需要說明的是，目前民間力量參與社會事業(yè)與政府組織社會事業(yè)在體制上還處于完全分離的狀態(tài)。比如，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，相關(guān)民辦機(jī)構(gòu)不屬“事業(yè)單位”范疇，而是被定為“民辦非企業(yè)單位”，從注冊到管理都采取與事業(yè)單位不同的模式。

（三）發(fā)展與改革中的成效及問題

社會事業(yè)發(fā)展及有關(guān)改革探索的成效顯而易見。社會事業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域逐步拓寬，滿足了更多的社會需要；以全面放權(quán)為核心的運行方式改革以及籌資方式、經(jīng)費支持方式改革，大大調(diào)動了事業(yè)單位以及內(nèi)部人員的積極性，多數(shù)事業(yè)單位的財務(wù)狀況及個人收入狀況得以大幅度改善，內(nèi)部運轉(zhuǎn)效率有了普遍提高；政府的財政壓力得以緩解，對重點社會事業(yè)的支持力度開始加大。行政管理體制的調(diào)整部分解決了過去嚴(yán)重條塊分割的弊端；把部分過去由政府承擔(dān)的事務(wù)交給市場，既能夠發(fā)揮市場的資源配置功能，也使政府職責(zé)更加明確和集中。民間力量的介入，使社會事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、組織方式及服務(wù)領(lǐng)域都得以擴(kuò)展。

雖然成效不能否認(rèn)，但發(fā)展及改革過程中也存在比較突出的問題。

1.發(fā)展過程中缺乏規(guī)劃，存在許多不合理擴(kuò)張問題

改革以來的社會事業(yè)發(fā)展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立并非是基于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，而是為了解決政府機(jī)構(gòu)改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規(guī)模的擴(kuò)張也在很大程度上基于就業(yè)安置需要而非事業(yè)本身的需要。

2.政府與市場的責(zé)任邊界不清

一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。突出的表現(xiàn)是，雖然近些年來對部分事業(yè)單位實施了企業(yè)化轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理，但總體上看，仍有大量其服務(wù)和產(chǎn)品與政府社會職能無關(guān)、本應(yīng)作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)存在于事業(yè)單位之中。比較典型的如各種應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團(tuán)體、新聞出版機(jī)構(gòu)乃 16 至部分賓館、招待所等等。即，很多該市場化的仍沒有市場化。其中既有計劃經(jīng)濟(jì)時期的遺留問題，更多的是由這些年的不合理擴(kuò)張所導(dǎo)致。大量非公益性機(jī)構(gòu)充斥在“事業(yè)單位”之中，使得社會事業(yè)盤子過大、政府財政負(fù)擔(dān)過重，真正具有社會公益性的事業(yè)難以獲得足夠支持。同時，此類機(jī)構(gòu)利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經(jīng)營活動，也造成了經(jīng)濟(jì)與社會秩序的混亂。二是某些領(lǐng)域的改革走向另一極端，出現(xiàn)了市場化“過度”問題。突出的表現(xiàn)是，在將部分事業(yè)單位實施 “企業(yè)化”轉(zhuǎn)制改革，或保留事業(yè)單位性質(zhì)但實施企業(yè)化管理的過程中，對“企業(yè)化”轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理的事業(yè)單位選擇，很多并非是真正根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)的實際職能是否具有公益性，而是更多地依據(jù)機(jī)構(gòu)自身市場生存能力。結(jié)果是，一些承擔(dān)社會公益職能，事實上不應(yīng)市場化、企業(yè)化的機(jī)構(gòu)卻被推向市場。這些機(jī)構(gòu)在實施了企業(yè)化改制或企業(yè)化運行后，自然將營利視為主要目標(biāo)，本身應(yīng)當(dāng)具有的公益目標(biāo)則大都被放棄，一些機(jī)構(gòu)甚至不惜采取損害社會公益目標(biāo)的手段獲取自身經(jīng)濟(jì)利益。最終使政府職能和國家目標(biāo)受到嚴(yán)重影響。這方面的問題在不少領(lǐng)域已相當(dāng)突出。

之所以出現(xiàn)“過度市場化”的改革傾向，一方面的原因是對社會事業(yè)的性質(zhì)以及政府和市場各自的功能特點認(rèn)識不清，尤其是對市場缺陷認(rèn)識不足，認(rèn)為市場可以自發(fā)解決一切。更現(xiàn)實的原因則來自于對減輕財政負(fù)擔(dān)的追求。在實施了財政包干體制后，這一傾向在一些地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府尤為突出。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，降低浪費，將財政適當(dāng)集中于更重要的事業(yè)領(lǐng)域是應(yīng)該的，但僅僅為了減輕財政負(fù)擔(dān)而不承擔(dān)政府在社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的出資責(zé)任則是非常錯誤的。

3.在管理與運行方式改革方面缺乏合理分類，存在普遍的放權(quán)過度，約束不足問題

通過部分放權(quán)解決對事業(yè)單位管得過死所導(dǎo)致的運行效率低下問題是合理的。但鑒于不同領(lǐng)域的社會事業(yè)有不同的自身發(fā)展邏輯與運行規(guī)律，在國家和社會發(fā)展中的地位和作用也有不同，并非對所有機(jī)構(gòu)都可以放權(quán)，即使需要放權(quán)，也并非各種權(quán)力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必須實施行政控制的。有些可以放權(quán)，但也并非是所有權(quán)力都可以下放。另外，對有些機(jī)構(gòu)、有些活動可以放權(quán)，但必須同時形成有效的約束。如果放權(quán)而不加以約束，很難避免權(quán)力濫用問題，并可能導(dǎo)致社會事業(yè)偏離其應(yīng)有的公益目標(biāo)。

回顧這些年的改革，突出問題是沒有根據(jù)不同社會事業(yè)以及相關(guān)機(jī)構(gòu)的特點進(jìn)行分類，放權(quán)過度，約束不足。

最突出的例證表現(xiàn)在事業(yè)單位“創(chuàng)收”方面。允許事業(yè)單位創(chuàng)收并給予支配權(quán)是“放權(quán)讓利”改革的實質(zhì)性內(nèi)容之一。顯然，并非所有機(jī)構(gòu)都有創(chuàng)收能力，更重要的是，并非所有的事業(yè)機(jī)構(gòu)都可以被允許“創(chuàng)收”。像義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫以及其他提供最基本公共產(chǎn)品的社會事業(yè)，承擔(dān)的是政府法定責(zé)任，其經(jīng)費顯然應(yīng)由政府財政予以確保而不應(yīng)由機(jī)構(gòu)自身“創(chuàng)收”。有些事業(yè)單位承擔(dān)政府的監(jiān)督執(zhí)法職能，其經(jīng)費也不應(yīng)由機(jī)構(gòu)自身創(chuàng)收解決，否則，難以保證其行為不發(fā)生偏離。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的做法看，類似機(jī)構(gòu)都是不允許從事經(jīng)營性活動的。但從中國這些年的實踐看，并沒有認(rèn)真區(qū)分。全額撥款、差額撥款以及自收自支三種體制的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并非完全根據(jù)不同事業(yè)單位應(yīng)有的作用和職能，而是在很大程度上根據(jù)各個單位的實際創(chuàng)收能力，以致于諸如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督執(zhí)法等承擔(dān)政府最基本職能的機(jī)構(gòu)也被允許創(chuàng)收。同時，在區(qū)分了全額撥款、差額撥款和自收自支單位類型后，也沒有形成規(guī)范的約束制度，能夠獲得政府撥款的機(jī)構(gòu)同樣可以繼續(xù)創(chuàng)收，可以同時享受政府撥款和創(chuàng)收的雙重利益。而且，對于創(chuàng)收活動內(nèi)容、收入比例以及用途也幾乎無任何限制，創(chuàng)收收入大量轉(zhuǎn)化為員工收入和福利。其結(jié)果是，大量承擔(dān)公益職能的機(jī)構(gòu)行為全面趨利化，突出機(jī)構(gòu)和個人利益目標(biāo)而忽視甚至損害社會公益目標(biāo)的行為比比皆是。

除創(chuàng)收問題外，其他領(lǐng)域自主權(quán)的擴(kuò)大也存在放權(quán)過度以及約束不足問題。比如在科學(xué)研究領(lǐng)域，考慮到其特有的運行規(guī)律，在研究過程和方式選擇方面應(yīng)給予一定自主權(quán)。但科研活動尤其是基礎(chǔ)性科研活動畢竟不同于一般消費品生產(chǎn)，必須形成明確的發(fā)展規(guī)劃，有關(guān) 17 機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動必須圍繞統(tǒng)一規(guī)劃實施。即使給予各個具體機(jī)構(gòu)以業(yè)務(wù)活動自主權(quán)，也不應(yīng)是無限制的。然而從這些年改革的實踐看，一些權(quán)力明顯下放過度，機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動內(nèi)容及活動方式過分自由。既沒有明確的前期計劃審核，也沒有有效的事后業(yè)績評估，以致于許多業(yè)務(wù)活動內(nèi)容和方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了國家和公眾需要。

簡而言之，由于放權(quán)過度而約束不足，社會事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了“亂”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滯后、社會監(jiān)督與公共評價體系的缺失以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不合理，事業(yè)單位運行中的“內(nèi)部人控制”問題也已相當(dāng)突出。

4.行政管理體制仍存在較大缺陷

問題之一是仍然存在突出的條塊分割問題，尤其是同一領(lǐng)域的、需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會事業(yè)。如在科研領(lǐng)域，目前國家級科研機(jī)構(gòu)就分別屬于科學(xué)院系統(tǒng)、國防科研系統(tǒng)以及各個專業(yè)部委系統(tǒng)。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等領(lǐng)域也存在類似問題。嚴(yán)重影響相關(guān)事業(yè)發(fā)展。

另一問題是不同層級政府間責(zé)任劃分不合理。不同社會事業(yè)在經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中的重要程度以及自身運行邏輯都是有差別的。有些主要體現(xiàn)局部區(qū)域或特定群體利益，可以交給地方政府進(jìn)行組織管理，有些直接涉及國家目標(biāo)，或需要全國的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，依靠地方政府則很難保證其健康發(fā)展。從中國的情況看，目前比較突出的問題是中央政府對一些基礎(chǔ)性社會事業(yè)，比如義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫以及科學(xué)研究等方面的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)職能不足，過分依靠地方政府。所帶來的問題是，因地方財政能力差距過大，致使地區(qū)間基礎(chǔ)性社會事業(yè)發(fā)展非常不均衡，嚴(yán)重影響了政府職能及公眾基本權(quán)益，一些事業(yè)也難以保持必要的整合與可持續(xù)。

5.改革過程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，制度建設(shè)滯后 

在改革實施方式上，這些年改革探索并不是由中央政府統(tǒng)一部署和規(guī)劃的，而是基于社會事業(yè)條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府實施。因此，不同領(lǐng)域的改革進(jìn)展很不平衡。有些行業(yè)、地區(qū)改革力度較大，進(jìn)展也較快，有些則較慢；改革方式、內(nèi)容、目標(biāo)等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式的優(yōu)點是可以調(diào)動部門和地方的積極性、創(chuàng)造性，但問題也很突出。

一是無法確保部門和地方的改革都能夠按照合理軌道進(jìn)行。依靠部門和地方推進(jìn)的改革，很難避免部門和局部利益抑或某些限制因素對整體目標(biāo)的影響，換句話說，部門和地方很容易突出局部利益而忽視整體利益。另一方面，出現(xiàn)問題也難以得到及時糾正。目前，有關(guān)問題相當(dāng)突出。

二是難以進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整。社會事業(yè)領(lǐng)域小而全、大而全等布局不合理問題一直是比較突出的問題，這些年來，隨著從中央集權(quán)走向分權(quán)，社會事業(yè)資源配置不合理問題更為嚴(yán)重，并對社會事業(yè)發(fā)展構(gòu)成了突出影響。但在這些年的改革探索中，卻基本沒有涉及必要的資源整合與布局調(diào)整。除行政管理體制的缺陷外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署的改革方式是很關(guān)鍵的原因。

三是制度建設(shè)滯后。從中國目前的情況看，社會事業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設(shè)相當(dāng)滯后。很重要的原因也在于從一開始就沒有對社會事業(yè)體制和事業(yè)單位體制改革進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，而是一直采取“摸著石頭過河”的改革方式。另外，由部門、地方分別組織改革，導(dǎo)致了改革內(nèi)容、方式及進(jìn)展的不統(tǒng)一，并逐步使某些利益關(guān)系開始固化，這對于統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)體系建設(shè)也構(gòu)成了很大障礙。

二、理清思路，進(jìn)一步推進(jìn)社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革

對社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制進(jìn)行進(jìn)一步改革勢在必行。需要注意的是，目前不少人更關(guān)注事業(yè)單位體制而相對忽視社會事業(yè)體制，這是有問題的。如果不能首先明確社會事業(yè)的發(fā)展責(zé)任由誰承擔(dān)以及如何承擔(dān)等基本問題，只對事業(yè)單位進(jìn)行體制改革很難成功。從邏 18 輯順序上講，需先考慮社會事業(yè)體制改革問題，再考慮事業(yè)單位改革問題。

（一）首要問題是要明確政府職責(zé)

在經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，通過市場競爭可以實現(xiàn)效率的提高及資源配置的優(yōu)化。但市場不是萬能的，有很多事情是市場以及營利性市場主體干不了、干不好和不愿干的。其中，相當(dāng)多的社會事業(yè)就是市場難以有效提供的。有些社會事業(yè)具有明顯“外部性”，比如環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫、災(zāi)害控制、基礎(chǔ)科學(xué)研究等等，是營利性市場主體不愿干的；有些社會事業(yè)雖沒有明顯的外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發(fā)展，如基礎(chǔ)教育等等，是營利性市場主體干不了或干不好的。對于營利性市場主體干不了、干不好及不愿干的社會事業(yè)，其發(fā)展只能依靠政府力量，這是政府的基本責(zé)任。實現(xiàn)政府職能與市場職能的合理分工，也是市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要求。

除政府外，民間和社會力量在發(fā)展社會事業(yè)方面也能夠發(fā)揮積極作用。在一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，民間力量的作用甚至相當(dāng)突出。也正是基于這種現(xiàn)實，目前有不少人對民間力量的作用寄予厚望。需要明確，民間和社會力量可以在社會事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，但只能是政府作用的補充。民間力量有很多自身不足，比如，可以用來發(fā)展社會事業(yè)的民間經(jīng)濟(jì)能力、組織能力通常都無法與政府相比，在社會事業(yè)的發(fā)展方向、內(nèi)容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國的情況看，即使在民間力量作用最突出的國家，也都沒有成為發(fā)展社會事業(yè)的主要力量，政府的作用是無法替代的。另外，民間力量發(fā)揮作用，也離不開政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、方向引導(dǎo)和包括稅收優(yōu)惠、財政援助等在內(nèi)的各種支持。從中國的現(xiàn)實情況看，無論是民間社會的組織化程度，還是可以調(diào)動的經(jīng)濟(jì)能力都還相當(dāng)?shù)?，更不可能成為發(fā)展社會事業(yè)的主要力量。

涉及到政府職責(zé)問題，還有兩點需要明確：

一是要明確合理的職責(zé)范圍。雖然任何社會事業(yè)對國家和社會發(fā)展都是有益的，但不同社會事業(yè)在社會發(fā)展中的重要性是不同的。有些事業(yè)，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)和公益性科學(xué)研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之后再量力而行或逐步發(fā)展。過分追求減輕財政負(fù)擔(dān)是不合理的，忽視國情和基本經(jīng)濟(jì)能力，追求社會事業(yè)的大而全也是不合理的。所以，在社會事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域選擇問題上，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要求，結(jié)合經(jīng)濟(jì)能力，突出重點，有所為，有所不為。

二是要形成不同層級政府間的合理職責(zé)分工。從國際經(jīng)驗看，對于那些涉及國家目標(biāo)，且在發(fā)展中需要不同機(jī)構(gòu)間充分配合與協(xié)調(diào)的社會事業(yè)，比如基礎(chǔ)科學(xué)研究、具有較強(qiáng)社會公益性的重要技術(shù)研究、衛(wèi)生防疫等等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理并由中央財政直接投資。對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的社會事業(yè)，比如基礎(chǔ)教育等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府組織實施，所需經(jīng)費或由地方政府承擔(dān)、中央政府實施補助和轉(zhuǎn)移支付，或主要由高層級政府財政支出。對于體現(xiàn)局部區(qū)域公眾利益的社會事業(yè)，則主要由地方政府承擔(dān)，中央政府給予宏觀指導(dǎo)，并根據(jù)不同地區(qū)的實際情況給予必要援助。如前所述，目前中國社會事業(yè)發(fā)展中政府間責(zé)任分工不合理問題相當(dāng)突出，在未來改革中必須予以解決。在具體做法上，上述國際經(jīng)驗值得中國借鑒。

（二）改革社會事業(yè)的基本組織方式，更好地實現(xiàn)政府職能

政府承擔(dān)社會事業(yè)發(fā)展的基本責(zé)任是必須堅持的原則，但組織方式也必須改革和創(chuàng)新。

從國際經(jīng)驗看，基本的做法都是針對不同社會事業(yè)的特點，實施分類組織和管理。對具有很強(qiáng)公益性、有關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)涉及國家長期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會事業(yè)，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家通常都采取政府直接組織方式。機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及業(yè)務(wù)活動內(nèi)容由政府確定，人員為政府雇員甚至公務(wù)員，政府財政保證經(jīng)費投入，機(jī)構(gòu)行為也要接受政府的直接管理。19 之所以對相當(dāng)一部分社會事業(yè)實施政府直接組織方式，出發(fā)點就是要保證政府意志的實施。

對那些公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接組織的社會事業(yè)，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家一般都采取政府間接組織方式。通常是將這些社會事業(yè)交給獨立于政府的非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府通過直接或間接資助方式以及相關(guān)規(guī)制手段鼓勵、引導(dǎo)其發(fā)展。此外，還有些社會事業(yè)采取政府出資購買營利性市場主體服務(wù)的方式。公益性事業(yè)不能由營利性市場主體自發(fā)提供，并不意味著不能利用市場機(jī)制和營利性市場主體的力量。對某些社會事業(yè)實施政府間接組織的好處在于，既可以避免政府直接組織可能帶來的效率低下，還能夠發(fā)揮民間和社會力量的作用。

鑒于中國傳統(tǒng)社會事業(yè)體制的弊端，同時考慮到國際上的經(jīng)驗，在未來社會事業(yè)體制改革中，對不同社會事業(yè)依據(jù)其職能和特點差異實施分類組織和管理應(yīng)是基本方向。應(yīng)采取政府直接組織、間接組織乃至向營利性市場主體購買服務(wù)并舉的方式，充分調(diào)動一切可以調(diào)動的資源。

在這一過程中，也有幾個基本問題需要明確。

一是要合理劃分政府直接組織與間接組織的事業(yè)邊界。從國際經(jīng)驗看，政府間接組織社會事業(yè)的最主要方式就是鼓勵非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展并將一部分社會事業(yè)交給非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)?；谶@種國際經(jīng)驗，國內(nèi)理論界對發(fā)展非營利機(jī)構(gòu)的興趣也越來越高。一些研究甚至提出社會事業(yè)發(fā)展應(yīng)主要依靠非營利機(jī)構(gòu)、現(xiàn)在的多數(shù)事業(yè)單位也應(yīng)改為非營利機(jī)構(gòu)的建議（參見《中國事業(yè)單位改革 ——模式選擇》，成思危主編，民主與建設(shè)出版社，2000年版。）。一些部門出臺的改革意見也明確要把部分甚至大部分事業(yè)單位改為非營利機(jī)構(gòu)（一些領(lǐng)域的事業(yè)單位改革方案也已經(jīng)明確提出非營利機(jī)構(gòu)的建設(shè)問題。如2000年，科技部出臺了《關(guān)于非營利性科研機(jī)構(gòu)管理的若干意見（試行）》，以推動部分公益性科研機(jī)構(gòu)向非營利機(jī)構(gòu)模式的轉(zhuǎn)變。同年，國務(wù)院體改辦、衛(wèi)生部等8部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》也明確提出要將醫(yī)療機(jī)構(gòu)分為營利性和非營利性兩類進(jìn)行管理。）。積極發(fā)展非營利機(jī)構(gòu)，避免全部社會事業(yè)都由政府主辦所產(chǎn)生的弊端，同時動員社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展是合理的改革方向。但能否以非營利機(jī)構(gòu)做為發(fā)展社會事業(yè)的最基本組織形式，抑或什么樣的社會事業(yè)可以由非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)、什么樣的事業(yè)必須繼續(xù)由政府直接組織，都值得認(rèn)真研究。

非營利機(jī)構(gòu)是許多發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展社會事業(yè)的重要支柱之一。需要明確的是，非營利機(jī)構(gòu)作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機(jī)構(gòu)和營利性市場主體所不具有的優(yōu)點，如機(jī)制靈活等等，但也有其非常突出的弱點。較之與營利性市場主體，由于缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)激勵，其運行效率相對要低一些；較之與政府機(jī)構(gòu)，其籌資能力明顯不足，也沒有強(qiáng)大的法定責(zé)任約束。此外，民間經(jīng)濟(jì)力量的強(qiáng)弱、公眾對社會事業(yè)的參與意識以及法律和文化傳統(tǒng)等因素，對非營利組織的發(fā)展也都有重要影響。總體上看，即使在非營利組織十分發(fā)達(dá)的國家，非營利組織在社會事業(yè)發(fā)展方面的作用也只是對政府作用的補充，所提供服務(wù)的領(lǐng)域也大都集中在文化、非義務(wù)教育、醫(yī)療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學(xué)研究等領(lǐng)域。而那些公益性很強(qiáng)、產(chǎn)品或服務(wù)涉及國家長期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會事業(yè)，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究以及具有較強(qiáng)社會公益性的技術(shù)研究和推廣、衛(wèi)生防疫以及公眾基本醫(yī)療服務(wù)等，仍多采取政府直接組織方式。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)與社會體制以及文化傳統(tǒng)的差異，非營利組織的發(fā)展水平及作用在不同國家也有明顯差異。

從中國的情況看，由于缺乏非營利機(jī)構(gòu)的組織與管理經(jīng)驗，非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展所必須的法律與制度框架還基本處于空白狀態(tài)，民間經(jīng)濟(jì)力量亦顯不足，非營利機(jī)構(gòu)更不可能成為社會事業(yè)的承擔(dān)主體。總之，發(fā)展非營利機(jī)構(gòu)并把目前的部分事業(yè)單位改革為非營利機(jī)構(gòu)是可以的，但必須把握好尺度，必須由政府直接組織的社會事業(yè)就一定要繼續(xù)由政府直接組織，對非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展及其作用不可期望過高，更不能本末倒置。

二是對政府直接組織的社會事業(yè)必須探索體制創(chuàng)新。未來相當(dāng)一部分社會事業(yè)仍需要由政府直接組織，但具體管理體制及運行模式一定要創(chuàng)新，且也必須根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點實施不同組織和管理方式。對于那些依據(jù)政府規(guī)定，直接向公眾提供有形服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如各種執(zhí)法、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會福利機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)等等，政府可以通過行政和計劃手段控制，而且必須予以控制。但對于教育、科研等事業(yè)，由于其自身的特殊性，嚴(yán)格計劃控制的結(jié)果必然是效率低下，必須探索新的組織方式。對此類社會事業(yè)及相關(guān)機(jī)構(gòu)，發(fā)達(dá)國家的基本做法是明確其國立（或公立）地位，政府確保投入并實施宏觀管理和指導(dǎo)，但在具體業(yè)務(wù)活動方面給予其較大自主權(quán)，保持機(jī)構(gòu)相當(dāng)?shù)莫毩⑿?。這些都值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒?；灸繕?biāo)就是通過組織方式的創(chuàng)新，既能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能，又能夠避免傳統(tǒng)體制的弊端，實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)。

三是要盡快建立規(guī)范非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展和運行的制度體系。積極發(fā)展非營利機(jī)構(gòu)，以多種方式實現(xiàn)政府職能還是必須的。而要想發(fā)展非營利組織，一個必須解決的問題就是要建立促進(jìn)、規(guī)范非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展的制度平臺。從國際經(jīng)驗看，非營利機(jī)構(gòu)不僅是法律明確規(guī)定的社會組織形式，對非營利機(jī)構(gòu)的注冊、登記、活動范圍、機(jī)構(gòu)和個人權(quán)力、資產(chǎn)與財務(wù)管理方式、政府支持與規(guī)制方式乃至治理結(jié)構(gòu)等等都有非常具體而明確的規(guī)定。從中國目前的情況看，相關(guān)制度建設(shè)還基本為空白。比如，雖然目前要發(fā)展非營利組織，甚至已經(jīng)確定要將部分公益性事業(yè)單位改革為非營利機(jī)構(gòu)，但至今非營利機(jī)構(gòu)在中國尚沒有明確的法律地位，其他諸如產(chǎn)權(quán)與財務(wù)制度規(guī)定、治理結(jié)構(gòu)規(guī)定、業(yè)務(wù)活動內(nèi)容和方式規(guī)定等等也都是空白。如果這種情況不能得以迅速改變，指望非營利機(jī)構(gòu)健康發(fā)展并在社會事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用是不可能的。因此，必須認(rèn)真借鑒國際經(jīng)驗，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系。

（三）按照職能特點，對現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行分類改革

如能夠明確哪些事業(yè)該由政府辦以及哪些事業(yè)該由政府直接組織、哪些該間接組織，并且能夠形成不同事業(yè)的組織與管理框架及相關(guān)制度體系，現(xiàn)有事業(yè)單位的體制改革并不復(fù)雜。從程序上講，就是先對社會事業(yè)進(jìn)行分類并形成不同的組織規(guī)范，然后根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的職能特點，決定其歸屬。

1.產(chǎn)品和服務(wù)可以市場化的應(yīng)盡快市場化

對目前定位為事業(yè)單位，但其活動與政府職能基本無關(guān)，產(chǎn)品和服務(wù)不具“外部性”，可以直接為社會提供產(chǎn)品或勞務(wù)服務(wù)并能夠創(chuàng)造利潤的機(jī)構(gòu)，基本的改革方向就是要交由市場進(jìn)行組織，通過直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)或與企業(yè)合并重組，進(jìn)入市場成為市場主體。近年來已經(jīng)有一部分事業(yè)單位改制為企業(yè)，今后是要在嚴(yán)格甄別的基礎(chǔ)上更快地推進(jìn)這一過程。

2.對具有公益性的事業(yè)單位，按照其職能特點和社會事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，分別確定為政府直接組織的公立機(jī)構(gòu)或非營利機(jī)構(gòu)

根據(jù)前文分析，諸如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及基礎(chǔ)和公益性科學(xué)研究以及其他與政府職能直接相關(guān)的社會事業(yè)仍需要政府直接組織，與此相對應(yīng)，現(xiàn)有的承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的事業(yè)單位也應(yīng)繼續(xù)按照公立機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行組織。在與政府的基本關(guān)系模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業(yè)務(wù)活動執(zhí)行政府計劃并接受主管部門監(jiān)督管理；政府財政確保經(jīng)費投入，并將其納入公共財政預(yù)算；機(jī)構(gòu)不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴(yán)格收支分離。

鑒于仍需按照公立機(jī)構(gòu)模式進(jìn)行組織的事業(yè)單位在性質(zhì)和特點上仍存在差異，所以，在具體組織方式上也應(yīng)有所區(qū)別。比如，現(xiàn)有的承擔(dān)監(jiān)督、執(zhí)法職能或直接為政府決策與行政過程服務(wù)的機(jī)構(gòu)，可以采取與一般政府部門類似的管理方式，有關(guān)人員也可參照公務(wù)員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關(guān)系模式的前提下，在具體業(yè)務(wù)活動組織、人員管理等方面采取更加靈活的方式，給機(jī)構(gòu)以更大自主權(quán)，以多種方式提高其運行效率。當(dāng)然，同時也要建立約束機(jī)制。比如，強(qiáng)調(diào)績效評估等等。

對于那些不必再由政府直接組織和管理的事業(yè)單位，可以考慮逐步改為非營利機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，前提是必須先建立規(guī)范非營利機(jī)構(gòu)運行的各種法律法規(guī)體系。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，對于非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展特別是部分事業(yè)單位向非營利機(jī)構(gòu)的改革，短期內(nèi)不可期望過高。另外，即使一部分事業(yè)單位改為非營利機(jī)構(gòu)，政府仍需在經(jīng)濟(jì)方面通過補貼、專項資金、合同購買等方式給予較大支持。事實上，即使在發(fā)達(dá)國家，政府財政支持仍是多數(shù)非營利機(jī)構(gòu)的主要資金來源。

3.應(yīng)同步進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合

鑒于長期存在的布局和資源配置不合理問題，在事業(yè)單位的分類改革過程中，必須同步進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。該合并的要合并，該拆分的要拆分。還有一些機(jī)構(gòu)，雖然無法按照市場原則進(jìn)行組織，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。

不僅要考慮單位間的資源整合問題，也要注意某些事業(yè)單位的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。比如，一些事業(yè)單位可能同時兼有從事公益活動與非公益活動的不同部門。對此，也應(yīng)進(jìn)行分類改革并進(jìn)行相關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。原則上，改革后的事業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)圍繞特定目標(biāo)、采取特定組織方式運轉(zhuǎn)。一個機(jī)構(gòu)、兩種甚至多種體制并存的局面必須徹底杜絕。

4.應(yīng)同步進(jìn)行管理體制調(diào)整

除前文提出的要合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府間的責(zé)任外，還有很重要的一點就是要對目前一些領(lǐng)域社會事業(yè)的部門分割體制進(jìn)行改革。原則上，同一領(lǐng)域的社會事業(yè)應(yīng)歸屬同一政府部門實施統(tǒng)一規(guī)劃和管理，尤其對那些需要在發(fā)展中統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)的社會事業(yè)。

（四）搞好配套改革

社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革是全面的體制改革，其間涉及諸多相關(guān)的配套政策問題。從現(xiàn)實的情況看，以下三個方面的配套改革尤為重要。

一是法律法規(guī)建設(shè)問題。無論是未來由政府直接組織的社會事業(yè)還是間接組織的社會事業(yè)，不管是政府職能還是對各種承擔(dān)機(jī)構(gòu)運行的規(guī)范，都必須納入有效的法律體系。所以，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)非常重要。

二是財政體制改革問題。未來對事業(yè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)其職能采取分類組織和管理方式，部分社會事業(yè)機(jī)構(gòu)需要政府直接組織并確保投入，有些事業(yè)可以由非營利機(jī)構(gòu)承擔(dān)甚至委托營利性市場主體完成，但仍需要政府財力的支持。此外，要全面調(diào)整社會事業(yè)行政管理體制，就要合理劃分不同層級政府之間的責(zé)任分工。顯然，這些都需要財政體制改革的配合。因此，必須加快公共財政體制的建設(shè)，進(jìn)一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保政府財政對社會事業(yè)的投入和支持；同時，充分借鑒國際經(jīng)驗，對不同類型社會事業(yè)機(jī)構(gòu)形成規(guī)范的支持方式，并發(fā)揮財政的監(jiān)督、約束以及調(diào)整職能。此外，還必須全面調(diào)整中央政府與地方政府之間以及不同層級地方政府之間的財政關(guān)系，使發(fā)展社會事業(yè)的責(zé)任與相關(guān)財政責(zé)任相一致，該由中央政府承擔(dān)責(zé)任的社會事業(yè)就一定要由中央財政保證投入；該由地方政府承擔(dān)責(zé)任的社會事業(yè)則要依靠地方財政。鑒于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，避免地區(qū)間社會事業(yè)發(fā)展水平差距過大。

三是勞動就業(yè)與社會保障制度的配套改革問題。社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革必然涉及眾多社會事業(yè)機(jī)構(gòu)和個人利益。從很大程度上講，這也是政府、事業(yè)單位與個人之間關(guān)系模式的全面調(diào)整過程。至2000年底，全國各類事業(yè)單位的總數(shù)為110多萬家，人員總數(shù)為2800多萬人，是一個非常龐大的、知識分子非常集中的群體，也是事實上存在著大量富余人員的群體。由于事業(yè)單位的特殊性，迄今為止，對事業(yè)單位職工的就業(yè)仍基本維持終身就業(yè)體制，社會保障制度也不同于企業(yè)。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進(jìn)行調(diào)整。但在這一過程中，必須審慎協(xié)調(diào)彼此間的利益關(guān)系，比如相關(guān)富余人員的就業(yè)與安置問題、人員流動特別是流向企業(yè)后社會保障制度的連續(xù)與銜接問題等等都必須認(rèn)真研究解決。從很 22 大程度上講，這也是改革成敗的關(guān)鍵所在。在這一問題上，國有企業(yè)的改革實踐有深刻的經(jīng)驗教訓(xùn)。

此外，在分類改革尤其是要對部分事業(yè)單位實施企業(yè)化轉(zhuǎn)制、將部分事業(yè)單位改革為非營利機(jī)構(gòu)的情況下，相關(guān)資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)制度安排等等也都必須妥善解決。

（五）民辦機(jī)構(gòu)應(yīng)納入統(tǒng)一社會事業(yè)體制

如前所述，目前民間和社會力量雖然已經(jīng)開始介入社會事業(yè)，但從體制上一直采取與傳統(tǒng)事業(yè)單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應(yīng)走向統(tǒng)一。鑒于現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位有些是不以營利為目標(biāo)，有些則并非如此，所以首先應(yīng)對現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行甄別或允許其選擇，要么按照營利機(jī)構(gòu)（企業(yè)）重新注冊，并按照企業(yè)制度運轉(zhuǎn)；要么登記為非營利機(jī)構(gòu)，按照非營利機(jī)構(gòu)的規(guī)范和組織方式運轉(zhuǎn)。應(yīng)當(dāng)明確，無論是現(xiàn)有民辦機(jī)構(gòu)重新登記為非營利機(jī)構(gòu)，還是現(xiàn)有事業(yè)單位改為非營利機(jī)構(gòu)，均應(yīng)實施統(tǒng)一的管理體制。

（六）加強(qiáng)改革過程中的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)

近年來的有關(guān)改革基本上都是以部門和地方政府為主實施的，如前所述，這種改革方式帶來了一系列問題。未來改革中，必須由中央政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)籌規(guī)劃。

在統(tǒng)一組織的同時，一個非常關(guān)鍵的措施是要根據(jù)國際經(jīng)驗和中國國情以及未來發(fā)展的要求，合理細(xì)致地確定分類改革的標(biāo)準(zhǔn)，特別是要對現(xiàn)有事業(yè)單位是否具有公益性以及其公益性強(qiáng)弱進(jìn)行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎(chǔ)。

第二篇：我國未成年人犯罪現(xiàn)狀分析與對策研究

我國未成年人犯罪現(xiàn)狀分析與對策研究 學(xué)生：XX

指導(dǎo)教師：XX

摘要：未成年人犯罪是指未滿18周歲的人實施的具有嚴(yán)重社會危害性的行為。未成年人犯罪存在著：團(tuán)伙化、成人化、智能化、低齡化，暴力化、殘忍化等特點。未年年人犯罪有其自身、家庭、學(xué)校、社會和司法等多方面的原因，我們要采取自身預(yù)防、家庭預(yù)防、學(xué)校預(yù)防、社會預(yù)防和司法預(yù)防等多種預(yù)防方法，進(jìn)行綜合治理，以預(yù)防和減少未成年人犯罪。未成年人大部分是中小學(xué)在校學(xué)生，也有少部分是輟學(xué)待業(yè)或提前就業(yè)的。人們常用“花朵”來形容未成年人，他們的身心能否健康成長，是關(guān)乎國家、民族前途和命運的大事。未成年人犯罪就如一個毒瘤，如不及時加以控制，極易蔓延。關(guān)心、幫助未成年人健康成長，不讓他們成為“惡之花”，不僅僅是司法機(jī)關(guān)的責(zé)任，而且是學(xué)校、家庭和社會的共同責(zé)任。因此，認(rèn)真剖析未成年人犯罪的特點，分析其中的原因，掌握其發(fā)生發(fā)展規(guī)律，無疑對預(yù)防和遏制未成年人犯罪，維護(hù)社會的穩(wěn)定有著極為重要的意義。

關(guān)鍵詞：未成年犯罪

犯罪特點

犯罪原因

預(yù)防未成年人犯罪對策

《未成年人保護(hù)法》指出：“未成年人是指未滿十八周歲的公民”。刑事責(zé)任年齡為14—18周歲。近年來，未成年犯罪已成為全球注目的社會問題，未成年犯罪不僅人數(shù)增多，而且涉及面廣，在全部犯罪人員中，青少年犯罪比例最高，我國青少年犯罪一直就是一個比較嚴(yán)峻的社會問題，據(jù)資料顯示，1998—2002年，全國法院審判的未成年人犯占全國刑事犯罪犯的比例由1998年的6.36%提高到2002年的7.13%。我們在報刊雜志等新聞媒體上，也經(jīng)?？吹接嘘P(guān)青少年犯罪的報道，其中不少是駭人聽聞的重大惡性案件，未成年人犯罪問題，已經(jīng)得到了我國有關(guān)部門及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，正在實施“青少年違法犯罪社區(qū)預(yù)防計劃”，我國已頒布實施了《未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)，可以說，預(yù)防未成年人犯罪工作已取得了一定的成績和效果，近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步確立以及與之相伴生的事業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)化、貧富差別懸珠等社會問題、社會矛盾日益加劇，結(jié)合社會實際，針對未成年人犯罪的特點、原因，進(jìn)一步探析預(yù)防對策，仍有其必要性和現(xiàn)實意義。

一、未成年人犯罪的特點

（一）低齡化

未成年人初始犯罪年齡越來越低。過去未成年人犯罪的平均年齡在17歲左右，而現(xiàn)在未成年犯罪的平均年齡只有15歲，有的案犯甚至不到14歲。我國未成年人犯罪向低齡化方向發(fā)展的原因是多方面的。從總的方面講，由于人民的生活水平進(jìn)一步提高，使未成年人的成熟期提前。未成年人的成熟期提前，使未成年人的身體素質(zhì)大大增強(qiáng)，未成年人的智力也有很大提高。由于未成年人成熟期提前，帶來了一系列新變化，出現(xiàn)了餓需要和滿足之間的新矛盾。這些問題處理不好，就會使未成年人犯罪增多，并使犯罪年齡向低齡化發(fā)展。近幾年來18歲以下的未成年人犯罪的比例出現(xiàn)了上升的趨勢。

（二）成人化、智能化

當(dāng)前未成年人犯罪大都有預(yù)案，作案前經(jīng)過精心策劃和充分準(zhǔn)備，作案后及時毀滅罪證，破壞現(xiàn)場、擾亂警方視線。這些從報刊影視上學(xué)到的反偵查手段被頻頻使用，利用迷魂藥、高級轎車、汽艇、對講機(jī)、手機(jī)、電腦、手槍甚至無聲手槍進(jìn)行犯罪活動已越來越普遍，使得未成年人犯罪具有了明顯的成人化、智能化特點。

（三）暴力化、殘忍化

未成年人犯罪多實施詐騙、盜竊、搶奪、搶劫等侵財性犯罪。同時，隨著其犯罪心理的日益成熟，在個別案件中，未成年人明顯表現(xiàn)出“做了就做大做絕”的傾向。另外，由于未成年人本身自制力、判斷力較弱，平時容易沖動，暴力傾向比較強(qiáng)烈，案件性質(zhì)較為嚴(yán)重，且表現(xiàn)為明確的犯罪動機(jī)，作案手段十分殘忍，不計后果，社會影響惡劣，給社會治安和人民生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重威脅。暴力型犯罪突出，手段殘忍，社會危害大。

（四）團(tuán)伙化

當(dāng)前未成年人犯罪的一個顯著特點是團(tuán)伙犯罪。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，約40%的未成年人犯罪案件屬團(tuán)伙作案范疇。未成年人囿于自身的條件閱歷，作案時，常糾集多人，或傍倚成年罪犯。他們相互利用，隨機(jī)組合，規(guī)模不斷擴(kuò)大。這種犯罪與一般意義的犯罪集團(tuán)不同，糾合在一起的多人中，多具有鄰居、同學(xué)等關(guān)系。它的組合過程更簡單，往往是一拍即合，一哄而上的臨時糾合，隨著一個犯罪活動的終結(jié)而自行解體，但有的已具有犯罪集團(tuán)的雛形。

未成年人犯罪由單獨作案向集體性的共同作案轉(zhuǎn)化。渴望友情、樂于合群，是未成年人的一種心理需求獨立意識的外在表現(xiàn)。未成年人往往到了心理斷乳期，就容易在父母面前封閉自我，更愛與年齡相仿、趣味相投的伙伴在一起，形成一群體，容易相互影響。只要其中一人有犯罪意識，就可能共同作案，形成共同犯罪。

二、未成年人犯罪的主要原因

1、任性放縱，缺乏良好養(yǎng)成。

2、簡單粗暴，教育方法不當(dāng)。

3、家庭影響，生活環(huán)境較差。

4、社會影響，心靈受到傷害。

2003年，一部反映校園學(xué)生愛情電視劇《流星花園》就造成了很不好社會影響，最后不得不停播，所以，文化市場的混亂給未成年人造成的后果是嚴(yán)重的，據(jù)對一些犯罪未成年人調(diào)查，他們就是在接觸了一些反映黑社會、惡勢力團(tuán)伙罪過程及細(xì)節(jié)描述的影片后，產(chǎn)生了犯罪動機(jī)并學(xué)會了作案及反偵察手段。不良的社會環(huán)境影響還體現(xiàn)在不良的社會風(fēng)氣，尚未得到控制的腐敗現(xiàn)象給未成年人起到了很不好的示范作用，尤其是一些平民家庭的孩子，看到腐敗橫行、貧富懸殊、兩極分化，更容易對社會產(chǎn)生不滿，在對種種不正常的社會現(xiàn)實無法正確看待時，容易以極端方式報復(fù)社會，從而走上犯罪道路。

三、預(yù)防未成年人犯罪的主要對策

1、提升家庭成員素質(zhì)。家庭成員尤其是父母素質(zhì)的高低與否，直接關(guān)系到未成年子女的家長。因此，提高其父母、長輩的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和行為養(yǎng)成素質(zhì)，對構(gòu)建好預(yù)防子女違法犯罪的第一道防線尤為重要。父母應(yīng)為人師表，注重自身修養(yǎng)及言語舉止，用積極向上的思想文化和健康行為影響、帶動子女，為子女樹立一個良好的榜樣，創(chuàng)造一個溫馨的家庭環(huán)境。作為父母，不僅要關(guān)注其溫飽，更重要的是當(dāng)好子女的啟蒙老師。關(guān)注其品格和人生追求的教育引導(dǎo)，使之不偏離正確的人生方向。

2、打造良好的社會環(huán)境。社會環(huán)境的好否既關(guān)系到未成年人的健康成長，又關(guān)系到預(yù)防犯罪工作的有效開展。未成年人處在生理、心理都尚未成熟、可望性極強(qiáng)的年齡階段，對客觀事物的認(rèn)識、理解較為單一，辨別事非的能力較差，缺乏抵御“疾病”的免疫力。因此，認(rèn)真實施國務(wù)院《娛樂場所管理條例》，強(qiáng)化監(jiān)管與執(zhí)法，大力純潔文化市場。

3、強(qiáng)化思想、法制教育。思想政治教育是治本之策，對未成年人的教育是學(xué)校、家庭乃至全社會的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。認(rèn)真貫徹實施《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人思想道德建設(shè)的若干意見》和《義務(wù)教育法》、《兒童權(quán)利公約》，學(xué)校是讀書育人的搖籃，家庭是未成年子女生活成長的居所，社會是其未來走向自立和建功立業(yè)的舞臺。學(xué)校、家庭既要為其傳授書本、生活知識，又要教導(dǎo)其怎樣做人、明辨事非、樹立良好的思想道德品質(zhì)，更要重視對個別“差生”的教育管理和引導(dǎo)，幫助其樹立信心，向正確的方向走好。這就要求學(xué)校在抓好文化知識教育的同時，注重抓好思想品德教育、遵紀(jì)守法教育和理想信念教育，把“德、智、體、美、勞”有機(jī)地結(jié)合起來，齊抓共管。

4、注重傳統(tǒng)美德的養(yǎng)成教育。學(xué)校要向?qū)W生介紹我國勞動人民勤勞勇敢、節(jié)儉樸實、富于創(chuàng)造發(fā)明等優(yōu)良傳統(tǒng)，組織學(xué)生到工廠做工，去農(nóng)村搶收搶種，使之得到磨煉，樹立起愛勞動光榮、節(jié)約光榮、誠實光榮和勞動創(chuàng)造生活、勞動創(chuàng)造財富和未來的觀念；組織講述雷鋒等英模人物的先進(jìn)事跡和“節(jié)約一個銅板、一滴水、一度電、一粒米”的光榮傳統(tǒng)，培育勤勞致富、自力更生、自強(qiáng)不息和勤儉節(jié)約的精神和養(yǎng)成朝氣蓬勃、勤于勞動鍛煉、不攀比吃穿花錢、真誠待人等好習(xí)慣。作為父母、長輩要充分認(rèn)識到溺愛、矯縱就是害子女、十分不利于其成長這個道理，要讓其養(yǎng)成疊被、洗衣都由自己打理和做家務(wù)的好習(xí)慣，并通過做幾件事，檢驗其是否誠實，使之陶冶情操、培養(yǎng)其良好養(yǎng)成。

5、實施特殊的挽救辦法。針對未成年犯的心理、生理特征需要，我國法律對其合法權(quán)益采取了人道主義的保護(hù)，矯治不良行為。對未成年犯的改造應(yīng)重點放在對其心理的改造，營造一個適應(yīng)他們接受改造的環(huán)境。家庭、學(xué)校、全社會都要關(guān)心未成年人，幫助他們看到自身的長處、發(fā)現(xiàn)閃光點，親近而不冷落他們，幫助解決實際問題，使其無后顧之憂，保持良好的心態(tài)和精神狀態(tài)，努力向好的方面轉(zhuǎn)化，不斷進(jìn)步，成為國家的有用之才。

6、借鑒國外對于青少年犯罪的一些對策

(1)美國對犯罪青少年的社區(qū)矯正項目。目前美國的社區(qū)矯正已成為普遍適用的司法和執(zhí)法形式，至今已有160多年的歷史了。最初美國的社區(qū)矯正形式是緩刑，源于1869年的馬薩諸塞州；1899年伊利諾伊州未成年人法院建立，正式確立了犯罪青少年的社區(qū)矯正項目。至今，美國社區(qū)矯正項目的內(nèi)容和形式都有了很大的發(fā)展，包括緩刑（Reprieve）、釋放安置(Aftercare)、居中制裁(Intermediate Sanctions)等。

(2)英國的緩刑監(jiān)督制度。這一制度適用于所有的犯罪，不僅限于青少年犯罪。19世紀(jì)末，少年司法運動在英國興起，1890、1891、1897年的教育法案使國家承擔(dān)起了對青少年進(jìn)行初步教育的責(zé)任，對不良少年的緩刑監(jiān)督應(yīng)運而生，大大促進(jìn)了緩刑制度的發(fā)展，并擴(kuò)展適用到成年人領(lǐng)域。英國的緩刑監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要履行兩方面的職責(zé)：一是控制和規(guī)范緩刑犯的行為，避免和減少緩刑犯罪新犯罪及對社區(qū)造成威脅和危害；二是為緩刑犯造成良好的環(huán)境和條件，在教育、培訓(xùn)、就業(yè)、戒除惡習(xí)、適應(yīng)社會生活等方面提供幫助。

通過以上措施，逐步構(gòu)建學(xué)校、家庭、社區(qū)三位一體的預(yù)防青少年違法犯罪工作網(wǎng)絡(luò)，遏制和減少青少年違法犯罪。

第三篇：對我國市場調(diào)查現(xiàn)狀分析與對策研究

對我國市場調(diào)查現(xiàn)狀分析與對策研究

2011級統(tǒng)計3班 賴 勇201122110130

32市場調(diào)查行業(yè)是為了實現(xiàn)管理目標(biāo)而進(jìn)行信息收集和數(shù)據(jù)分析的行業(yè)，它的存在對于政府、廣大企業(yè)、廣告商和媒體以致整個社會都有著不可或缺的重大意義。對信息資源和商業(yè)情報的掌握將成為我國改革開放以來市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下眾多主體得以順利健康發(fā)展并在競爭中贏得主動的重要因素。因此從某種意義上說，市場調(diào)查行業(yè)是否興旺也是社會經(jīng)濟(jì)是否繁榮發(fā)達(dá)的標(biāo)志。

市場信息調(diào)查業(yè)的界定為：凡是在工商行政管理機(jī)構(gòu)登記注冊具有合法經(jīng)營資質(zhì)市場信息調(diào)查的研究公司或單位，包括市場調(diào)查和社會經(jīng)濟(jì)咨詢兩大行業(yè)公司或單位。市場調(diào)查行業(yè)主要是向企業(yè)、政府、媒體等具有市場信息需求的組織為實現(xiàn)其經(jīng)營、管理、決策目標(biāo)而承擔(dān)信息收集、整理及分析工作。市場調(diào)查行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀對于各個行業(yè)的信息資源獲取、經(jīng)營管理、戰(zhàn)略決策都有著非常重要的意義。同時，其發(fā)展水平是衡量一個國家經(jīng)濟(jì)是否成熟、發(fā)達(dá)的標(biāo)志之一。

世紀(jì)之交的中國市場調(diào)研業(yè)，在度過了她十歲芳齡的今天，面對的不僅僅是市場經(jīng)濟(jì)為她創(chuàng)造的良好發(fā)展機(jī)遇，更有現(xiàn)實帶給她的不盡困惑與挑戰(zhàn)。如何抓住機(jī)遇迎接挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)人士關(guān)注的焦點問題。目前國內(nèi)調(diào)研業(yè)的現(xiàn)狀可概括如下：起步晚，規(guī)模偏小，地域發(fā)展不平衡，業(yè)務(wù)面較窄，經(jīng)驗欠缺，現(xiàn)實需求不足，收費及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致，缺乏成熟完善的行業(yè)規(guī)范和管理。另外，專業(yè)人才匱乏、調(diào)查分析技術(shù)水平較低這些因素使本應(yīng)成為知識密集型的國內(nèi)調(diào)研業(yè)目前還基本處于勞動密集型階段，尤其絕大多數(shù)內(nèi)資調(diào)研企業(yè)能夠提供給客戶的也僅僅是原始或粗加工的數(shù)據(jù)。所謂粗加工是指對整理后的數(shù)據(jù)進(jìn)行一些淺層的加工分析，與發(fā)達(dá)的國外調(diào)研服務(wù)相比還遠(yuǎn)沒有達(dá)到高知識高技術(shù)含量的程度。以上這些都是我國調(diào)研業(yè)發(fā)展中的不利因素，然而它同時也存在著有利因素，即市場潛力巨大且正在快速發(fā)展，這又意味著其發(fā)展前景相當(dāng)可觀。

一、市場調(diào)研業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

市場調(diào)研業(yè)是現(xiàn)代信息咨詢業(yè)的重要組成部分。它是根據(jù)特定目的，采用科學(xué)的調(diào)查手段，運用現(xiàn)代技術(shù)工具和研究方法，為解決經(jīng)濟(jì)、社會等方面問題而進(jìn)行的咨詢活動，是第三產(chǎn)業(yè)中有效利用智力資源服務(wù)于客戶的智力密集型產(chǎn)業(yè)。發(fā)達(dá)的市場調(diào)研業(yè)是經(jīng)濟(jì)繁榮的必要條件，也是衡量一個社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

近30年來，全世界的咨詢業(yè)已發(fā)展成為一個年營業(yè)額達(dá)數(shù)千億美元、年增長率超過10％的龐大行業(yè)。各類咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)10萬家，從業(yè)人員已有數(shù)百萬人，業(yè)務(wù)范圍也從專業(yè)咨詢發(fā)展到綜合咨詢，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到政治、軍事、法律、環(huán)境及全球性問題等諸多領(lǐng)域，出現(xiàn)了一批在國際上享有盛譽的綜合調(diào)研機(jī)構(gòu)。例如美國的蘭德公司、日本的野村研究所、英國的倫敦國際戰(zhàn)略研究所、羅馬俱樂部等等。

中國的市場調(diào)研業(yè)產(chǎn)生于80年代初期，她是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立而逐步成長起來的。1984年，民辦的北京社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所在內(nèi)部成立了社會調(diào)查中心，這是較早的有案可查的民辦調(diào)研機(jī)構(gòu)的開始。1986年產(chǎn)生了北京社會調(diào)查所（后改稱中國社會調(diào)查所、中國市場調(diào)查所）和北京社會調(diào)查事務(wù)所（后改稱中國社會調(diào)查事務(wù)所），最早將民意調(diào)查結(jié)果推向媒體。1987年7月，廣州市場研究公司正式注冊成立，這是中國第一家有償服務(wù)的以“公司”命名的專業(yè)市場調(diào)研機(jī)構(gòu)。1991年下半年，在北京、廣州又誕生了數(shù)家調(diào)研機(jī)構(gòu)，但真正有較多調(diào)研機(jī)構(gòu)成立的時間是在1992——1993年。

按照執(zhí)業(yè)主體的不同，中國的市場調(diào)研機(jī)構(gòu)可分為民營機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)主辦機(jī)構(gòu)、合資機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究及新聞單位創(chuàng)辦機(jī)構(gòu)等四種類型。民營機(jī)構(gòu)又稱民辦機(jī)構(gòu)，它是由個人獨資或數(shù)個個人合資創(chuàng)辦的私營或股份制市場調(diào)查機(jī)構(gòu)，目前主要分布在北京、上海、廣州三地，如“零點”、“大正”等；政府機(jī)關(guān)主辦機(jī)構(gòu)主要指國務(wù)院各部、委、局及地方政府部門和國有企業(yè)創(chuàng)辦的市場調(diào)研公司，如全國各級統(tǒng)計部門創(chuàng)辦的各類信息咨詢中心、調(diào)研中心等；合資機(jī)構(gòu)主要指中外合資、中外合作等聯(lián)合創(chuàng)辦的市場調(diào)研機(jī)構(gòu)；學(xué)術(shù)研究和新聞單位創(chuàng)辦機(jī)構(gòu)，則指一些大專院校、科研院所和廣播、電視等媒體單位創(chuàng)辦的調(diào)研機(jī)構(gòu)，如一些大學(xué)創(chuàng)辦的統(tǒng)計調(diào)查所、市場調(diào)研中心、北京的央視調(diào)查咨詢中心等。

在上述四類調(diào)研機(jī)構(gòu)中，民營機(jī)構(gòu)數(shù)量約700家，占全國執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的80％，政府機(jī)關(guān)主辦機(jī)構(gòu)占14％，學(xué)術(shù)研究和新聞單位創(chuàng)辦機(jī)構(gòu)占5％，合資機(jī)構(gòu)占1％。但從各類調(diào)研機(jī)構(gòu)營業(yè)額構(gòu)成看，數(shù)量最少的合資機(jī)構(gòu)（含中方為國有、民辦的合資部分）占50％，位居第一；政府機(jī)關(guān)主辦機(jī)構(gòu)占28％，名列第二；民營機(jī)構(gòu)占20％，列第三位；學(xué)術(shù)、新聞單位創(chuàng)辦機(jī)構(gòu)僅占2％。中國市場調(diào)研業(yè)的快速發(fā)育、成長，有其產(chǎn)生的時代背景和發(fā)展的市場條件。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制的劇烈轉(zhuǎn)軌，長期服務(wù)于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)計信息系統(tǒng)，已經(jīng)很難適應(yīng)發(fā)生了很大變革的市場現(xiàn)狀。它所提供的統(tǒng)計信息，除一部分用于滿足國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理的客觀需要外，已很難或很少為現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營決策所急需。與此同時，由傳統(tǒng)的計劃統(tǒng)計轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋y(tǒng)計，卻必須經(jīng)歷一個漫長而艱難的過程，尚需從統(tǒng)計體制等方面進(jìn)行大量的、復(fù)雜的和卓有成效的改革。于是，實際工作中基本處于“休眠”狀態(tài)的中國市場調(diào)研業(yè)便雨后春筍般涌現(xiàn)出來。市場調(diào)研業(yè)的興起，既滿足了市場經(jīng)濟(jì)條件下國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控對各類綜合信息的需要，又滿足了企業(yè)對各類專業(yè)信息尤其是市場信息的廣泛需求，也有效填補了中國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的一項空白，發(fā)揮了其應(yīng)有的巨大功效。然而，當(dāng)前中國市場調(diào)研業(yè)發(fā)展中存在和暴露的諸多問題，卻令許多業(yè)內(nèi)人士困惑不已，亟待我們以理性的眼光深入剖析，以便盡快形成共識，保障中國的市場調(diào)研業(yè)能夠健康地發(fā)展。

二、市場調(diào)研業(yè)存在問題透析

中國市場調(diào)研業(yè)的快速發(fā)展，在帶給各界人士驚喜的同時，也引發(fā)了業(yè)內(nèi)人士對其存在問題的諸多思考。因為從當(dāng)前整體情況看，市場調(diào)研業(yè)的經(jīng)營狀況并不十分景氣，一些地區(qū)的調(diào)研機(jī)構(gòu)甚至門可羅雀，慘淡經(jīng)營。

從理論上論證市場調(diào)研業(yè)于目前中國企業(yè)參予市場競爭的必要性和緊迫性也許并不十分困難。一方面企業(yè)要想在當(dāng)今日趨激烈的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境下戰(zhàn)勝競爭對手，就必須知己知彼，及時研究和開拓市場，準(zhǔn)確地把握消費者的需求，及時生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品，以提高經(jīng)營效益。而要做到這一點，離開了精密的市場調(diào)研和準(zhǔn)確的市場定位，是很難想象的；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)和具體的競爭壓力賦予企業(yè)管理以新的內(nèi)容、方式和手段，這不僅體現(xiàn)在對科學(xué)管理的繼承和完善上需要更新崗位設(shè)計和工作流程，更體現(xiàn)在對經(jīng)營理念、經(jīng)營戰(zhàn)略、組織結(jié)構(gòu)、組織行為、管理規(guī)范、管理方法技術(shù)以至公司文化整合上進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整。而要真正實現(xiàn)這些企業(yè)管理的方方面面，離開了精密的市場調(diào)研和管理咨詢同樣是難以想象的。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，在美國有人統(tǒng)計：資產(chǎn)規(guī)模1000萬美元以上的公司沒有請咨詢公司進(jìn)行過咨詢的，3—5年內(nèi)便會倒閉。而1997年松下電器公司出資10萬美元專門調(diào)查其在中國上市的9種產(chǎn)品的市場占有率之舉，也印證了市場調(diào)研對現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的至關(guān)重要這一事實。但是，目前國內(nèi)的許多市場調(diào)研機(jī)構(gòu)卻到處找“米”下“鍋”，充滿了困惑與無耐。形成目前這種狀況并非偶然，而是有其內(nèi)在的許多原因的。

首先是觀念問題。改革開放以來，中國企業(yè)家雖然經(jīng)歷了不少市場磨煉，也學(xué)習(xí)借鑒了西方不少先進(jìn)技術(shù)和管理方法，但是，新舊體制的劇烈轉(zhuǎn)換，仍使得相當(dāng)多的企業(yè)面對市場

經(jīng)濟(jì)依然象斷奶不久的孩子，未能嘗遍“市場經(jīng)濟(jì)”的酸甜苦辣，也根本不知道市場調(diào)研對一個企業(yè)的發(fā)展究竟意味著什么。很大一部分企業(yè)認(rèn)為市場調(diào)查是騙錢的行業(yè)，是玩弄數(shù)字游戲，因而對它不屑一顧。一項對華東地區(qū)252家大中型企業(yè)的調(diào)查結(jié)果顯示，有過調(diào)查作業(yè)的只有60家，占24％，設(shè)立了市場調(diào)研部門的只有23家，占9％；堅持日常調(diào)研作業(yè)的才3家，僅占1.19％。

其次是經(jīng)費問題。在現(xiàn)行企業(yè)財會制度中，既沒有專門開設(shè)“咨詢費用”這一帳戶，也沒有設(shè)立用于市場研究的經(jīng)常性支出項目，致使一些想做市場調(diào)研的企業(yè)沒有專項資金來源，有些企業(yè)只能擠占銷售費用中的廣告費。此外，在我國每年花錢最多的基本建設(shè)領(lǐng)域，隨處可見的“點頭工程”和“條子工程”以及多數(shù)項目的可行性研究報告變成了“可批性研究報告”的事實，也使得企業(yè)對市場調(diào)研失去信心，即使有錢也不愿做這件事。這是大環(huán)境對企業(yè)開展市場調(diào)研所產(chǎn)生的直接的負(fù)面影響。

三是機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。據(jù)調(diào)查了解，雖然目前企業(yè)一般都設(shè)置了統(tǒng)計科室，有專職或兼職的統(tǒng)計人員從事日常統(tǒng)計工作，但他們的主要任務(wù)是完成上級部門布置的繁重的統(tǒng)計報表，加之時間、經(jīng)費、人員素質(zhì)和統(tǒng)計力量等方面原因，絕大多數(shù)企業(yè)不可能由統(tǒng)計人員直接去做專項調(diào)研，更沒有設(shè)立正規(guī)的市場調(diào)研機(jī)構(gòu)。有的即使設(shè)立了，也往往由于經(jīng)費、人才等方面限制而很少開展工作。一些企業(yè)家錯誤的認(rèn)為市場銷售的關(guān)鍵是“公關(guān)”，因而對市場調(diào)研不感興趣。還有相當(dāng)一部分企業(yè)已習(xí)慣于憑經(jīng)驗、靠感覺進(jìn)行企業(yè)管理，所缺少的正是依據(jù)市場調(diào)研取得可靠的定量決策依據(jù)。其直接后果便是盲目生產(chǎn)，產(chǎn)品積壓，效益低下或虧損嚴(yán)重。這不能不說是中國企業(yè)的悲哀。

四是市場調(diào)研業(yè)內(nèi)部的某些操作不規(guī)范問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是專業(yè)人才匱乏。市場調(diào)研業(yè)在中國是一個發(fā)展較快的新興產(chǎn)業(yè)，調(diào)研機(jī)構(gòu)里具有一定高深專業(yè)知識的人員嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一些抽樣調(diào)查沒有隨機(jī)性，只有便利性；數(shù)據(jù)處理不規(guī)范，大多數(shù)分析報告水平不高，深度不夠。二是急功近利，求廣求全，不自量力。少數(shù)調(diào)研機(jī)構(gòu)調(diào)研的目的不是幫助客戶戰(zhàn)勝競爭對手，同時也樹立起自己的良好聲譽，而是宣稱什么業(yè)務(wù)都可以做，似乎其調(diào)研公司是“通才公司”，根本不認(rèn)真考慮自身的實力。另外，個別公司有“撈一把就走”的想法，存在短期行為，不注重建立自己的品牌形象。三是采取不正當(dāng)手段壓價與同行競爭，不遵循行業(yè)行為準(zhǔn)則和操作規(guī)范，甚至在媒體上隨意發(fā)布“排行榜”，制造虛假信息，誤導(dǎo)公眾。凡此種種，不僅“搬起石頭砸自己的腳”，而且對普遍“僧多粥少”的調(diào)研行業(yè)而言，無異于雪上加霜。上述種種，也是很多企業(yè)對市場調(diào)研望而怯步的重要原因之一。那么，世紀(jì)之交的中國市場調(diào)研機(jī)構(gòu)究竟該如何面對現(xiàn)實，走出當(dāng)前困境，解決好存在的問題，進(jìn)而決定營銷策略呢？

三、市場調(diào)研機(jī)構(gòu)的營銷策略

作為現(xiàn)代咨詢業(yè)的重要組成部分，今天的市場調(diào)研業(yè)已經(jīng)成為宏觀調(diào)控和企業(yè)決策的重要信息源泉。經(jīng)過20多年的大發(fā)展，中國的市場調(diào)研業(yè)已經(jīng)到了認(rèn)真反思、尋求發(fā)展，探求對策，走向成熟的關(guān)鍵時機(jī)。

（一）強(qiáng)化培訓(xùn)，全面提高從業(yè)人員整體素質(zhì)，尤其是文化素質(zhì)。針對目前大部分調(diào)研機(jī)構(gòu)內(nèi)部高層次人才嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)狀，調(diào)研公司應(yīng)投入一定的財力，一方面從社會上招賢納士，一方面與高等院校加強(qiáng)合作，分期分批地對現(xiàn)有從業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，努力培養(yǎng)一批具有戰(zhàn)略眼光和洞察力，富于創(chuàng)新意識和開拓精神，有深厚專業(yè)知識和綜合知識，能勝任調(diào)研工作所需要的市場策劃專家、調(diào)查專家、電腦專家和分析專家等，從提高自身素質(zhì)入手，練好內(nèi)功。這是市場調(diào)研機(jī)構(gòu)立足于市場的前提條件，因為市場調(diào)研業(yè)投入的主要是各類調(diào)研專家，其發(fā)展關(guān)鍵不在于資本而在于人才，獲取調(diào)研市場的優(yōu)勢也只能是人才優(yōu)勢。

（二）樹立“精品”意識，全身心地為客戶服務(wù)。這對于新創(chuàng)辦的調(diào)研機(jī)構(gòu)尤為重要。目前中國眾多的調(diào)研機(jī)構(gòu)良莠不齊，為客戶提供的調(diào)研成果的質(zhì)量參差不齊，“精品”很少，從而影

響了調(diào)研企業(yè)的整體聲譽。如何提高調(diào)查研究的質(zhì)量和水平，與自己的客戶共同成長是中國市場調(diào)研機(jī)構(gòu)在開拓市場方面亟待解決的問題。因為對調(diào)研業(yè)而言，客戶與公司的關(guān)系并非簡單、短暫的交易活動關(guān)系，而應(yīng)該是連續(xù)、長期、互利、互促的伙伴關(guān)系。為老客戶提供有獨特創(chuàng)意的產(chǎn)品和常年服務(wù)是每個調(diào)研企業(yè)在市場中成長與發(fā)展的基礎(chǔ)。報載：羅蘭·貝格公司現(xiàn)有的業(yè)務(wù)收入有77％來自于老客戶?？梢?，有“回頭客”應(yīng)該成為每家調(diào)研公司努力追求的目標(biāo)。調(diào)研企業(yè)只有全心全意地為新老客戶服務(wù)，樹立“精品”意識，才能夠取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，也才能在與同行的激烈競爭中立于不敗之地。

（三）加強(qiáng)宣傳力度，積極主動開拓市場。在目前大多數(shù)企業(yè)“咨詢”意識淡薄的情況下，調(diào)研機(jī)構(gòu)應(yīng)一方面通過各種媒體宣傳市場調(diào)研對企業(yè)發(fā)展無可替代的功效，宣傳自己能夠為客戶提供的服務(wù)范圍，自己的調(diào)研能力和工作流程等方面情況。另一方面還應(yīng)分析和把握市場，主動上門去了解企業(yè)的需要，有重點的做一些動員宣傳工作，闡明自己能夠為企業(yè)做些什么、如何做以及將取得怎樣的預(yù)期效果，引導(dǎo)和幫助企業(yè)對市場調(diào)研有一個明晰的概念，以盡可能多地為企業(yè)從事有關(guān)的市場調(diào)查和研究工作。當(dāng)然，調(diào)研機(jī)構(gòu)的宣傳并不是要告訴人家多么高深的知識，關(guān)鍵在于對客戶潛在的咨詢需求要有獨特的創(chuàng)意，而且這個創(chuàng)意應(yīng)該非?？尚?，目的也非常明確，即幫助客戶知己知彼，戰(zhàn)勝競爭對手。這是市場調(diào)研機(jī)構(gòu)與市場的重要結(jié)合點。

（四）正確處理近期與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，積極參加行業(yè)協(xié)會組織，建立與同行合作互利的長期聯(lián)系。市場調(diào)研機(jī)構(gòu)一定要樹立遠(yuǎn)大目標(biāo)，與客戶建立經(jīng)常的業(yè)務(wù)往來，切忌急功近利的短期行為。同時，隨著企業(yè)對市場不斷拓展的需要與日俱增，一家調(diào)研機(jī)構(gòu)往往對跨地區(qū)的調(diào)研項目力不從心，這就要以現(xiàn)代企業(yè)家的眼光和魄力，主動與同行機(jī)構(gòu)精誠合作，建立互助互利的伙伴關(guān)系，以便按時、保質(zhì)、保量地完成客戶委托的跨省業(yè)務(wù)。而要實現(xiàn)這種密切合作關(guān)系，就必須依靠同行業(yè)協(xié)會組織穿針引線和規(guī)范運作。據(jù)報道，1998年9月，全國200多家市場調(diào)研機(jī)構(gòu)的代表聚集北京，召開了首屆中國市場調(diào)查業(yè)現(xiàn)狀與發(fā)展研討會。與會代表就行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、專業(yè)調(diào)查研究技術(shù)及客戶需求特征等內(nèi)容進(jìn)行了交流，并對在會員高度自主基礎(chǔ)上籌建調(diào)查行業(yè)協(xié)會事宜達(dá)成一致。目前，上海、西安等地已成立了地區(qū)性的咨詢業(yè)協(xié)會組織。咨詢業(yè)協(xié)會是政府加強(qiáng)宏觀管理，促進(jìn)調(diào)研市場和咨詢業(yè)健康發(fā)展的重要紐帶，她將根據(jù)市場調(diào)研業(yè)的現(xiàn)狀，制定和發(fā)布行業(yè)管理規(guī)范和行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)行業(yè)健康發(fā)展。因此，市場調(diào)研機(jī)構(gòu)應(yīng)積極加入行業(yè)協(xié)會組織，在協(xié)會的統(tǒng)一組織、管理和引導(dǎo)幫助下，盡可能地開展調(diào)研業(yè)同行之間的合作與交流，以至開展國際合作與交流，不斷拓展市場新業(yè)務(wù)，讓中國的市場調(diào)研業(yè)逐步從國內(nèi)走向世界。

綜上所述，世紀(jì)之交的中國市場調(diào)研業(yè)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，收益與風(fēng)險同在。筆者堅信：隨著中國改革開放事業(yè)的不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和完善、企業(yè)間競爭的日趨激烈以及潛在調(diào)研客戶的日益覺醒，中國的市場調(diào)研業(yè)必將在下個世紀(jì)發(fā)展成為一個令世人刮目相看的“黃金產(chǎn)業(yè)”。

第四篇：我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革現(xiàn)狀與對策

我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革現(xiàn)狀與對策

省政協(xié)委員

鄭州大學(xué)民革支部委員

鄭州大學(xué)第五附屬醫(yī)院中醫(yī)科主任

王曉瑜

中國醫(yī)改走到今天，已是舉步維艱，官民雙方都公認(rèn)從“總體上講，醫(yī)改是不成功的”，原定“2000年人人享有衛(wèi)生保健”的最低目標(biāo)，不得不至少推后10年。近20年來中國醫(yī)療衛(wèi)生體制變革基本走向是商業(yè)化、市場化，其帶來的后果主要表現(xiàn)為醫(yī)療服務(wù)的公平性下降和衛(wèi)生投入的宏觀效率低下。2000年世界衛(wèi)生組織對全球191個成員國進(jìn)行衛(wèi)生籌資與分配公平性評估，中國僅列第188位，倒數(shù)第4；而對衛(wèi)生總體績效評估，中國名列第144位?！翱床‰y、看病貴”原因何在？中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革路在何方？國家大計，民生為重。醫(yī)療問題是一根敏感的“社會神經(jīng)”，牽動著千家萬戶，這個問題解決得好不好，直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，關(guān)系到１３億人的切身利益。

一、我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革現(xiàn)狀

（一）衛(wèi)生資源總體不足，資源配臵不合理

２００５年，全國有２３億人次到醫(yī)療機(jī)構(gòu)看病，７０００萬人因病住院。但是，優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源嚴(yán)重不足，是長期存在的突出問題。我國人口占世界總?cè)丝诘模玻玻?，而衛(wèi)生總費用僅占世界總費用的２％左右。同時醫(yī)療資源過分集中在大城市、大醫(yī)院，社區(qū)和農(nóng)村承擔(dān)基本醫(yī)療的功能不強(qiáng)，衛(wèi)生發(fā)展嚴(yán)重滯后。由于全國的醫(yī)療資源８０％在城市，城市的醫(yī)療資源８０％在大醫(yī)院，老百姓得了病，在基層得不到有效治療，只好奔向城市大醫(yī)院。因此，到大城市大醫(yī)院看病難；在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)看病難現(xiàn)象凸現(xiàn)。

（二）醫(yī)藥費用上漲過快，個人負(fù)擔(dān)比例過高

從全球范圍看，醫(yī)療消費具有無限趨高性。隨著醫(yī)學(xué)的發(fā)展和進(jìn)步，新技術(shù)、新設(shè)備、新藥品的不斷出現(xiàn)，醫(yī)療費用上漲是不可避免的。但問題在于，我國醫(yī)藥費用上漲過快，個人負(fù)擔(dān)比例過高。據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計，近８年來醫(yī)院人均門診和住院費用平均每年分別增長１３％和１１％，大大高于居民人均收入增長幅度。２００４年，我國衛(wèi)生總費用占ＧＤＰ的５．５％，而居民個人負(fù)擔(dān)的比重由１９８０年的２１％增加到５４％。換句話說，中國的衛(wèi)生總費用主要由居民個人負(fù)擔(dān)。

（三）政府衛(wèi)生投入不足，醫(yī)療機(jī)構(gòu)以藥補醫(yī)，公益性淡化

國外對衛(wèi)生事業(yè)的投資比例非常高，美國占GDP的14%，加拿大10%。而我國僅4%，河南則只有3%，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，而且低于大多數(shù)發(fā)展中國家。國家每年給醫(yī)院的補貼常不到位，即使到位，也時常被各級政府以各種理由截留。由于政府投入嚴(yán)重不足，醫(yī)療機(jī)構(gòu)公益性質(zhì)淡化，片面追求經(jīng)濟(jì)利益。２００４年，政府財政撥款僅占醫(yī)院總收入的７％，其余部分都靠醫(yī)院自己創(chuàng)收。群眾看病不僅要負(fù)擔(dān)醫(yī)藥成本，還要負(fù)擔(dān)醫(yī)院工資、獎金、買設(shè)備、蓋病房。政府為了彌補補償不足，允許醫(yī)院對購進(jìn)藥品加成１５％，這就意味著，藥品進(jìn)價越高，醫(yī)院收入越多。

目前公立醫(yī)院的收入由三部分組成，即藥品收入、醫(yī)療技術(shù)服務(wù)收入和財政補助。以河南省人民醫(yī)院為例，政府財政每年對每名正式職工補助6700元，全院每年1200萬，這點財政撥款尚不足以支付正式職工的1/3工資。鄭州市級醫(yī)院，每人每年財政補助4000元左右；河南省部分省轄市醫(yī)院，財政甚至不投一分錢，更不必說縣級醫(yī)院了。政府補貼不斷減少，而體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)和勞務(wù)價值的收費長期偏低。診查費是醫(yī)生技術(shù)價值的集中體現(xiàn)，以河南省為例，普通醫(yī)生的診查費僅2元，主任醫(yī)師（正教授）診查費不過5元，還不如理發(fā)店師傅，屬于明顯的“腦體倒掛”。由于技術(shù)勞務(wù)價值得不到體現(xiàn)，又沒有合理的制度機(jī)制控制，“以藥養(yǎng)醫(yī)”于是泛濫。如果繼續(xù)采用藥費降價的路子，可能使不合理現(xiàn)象更加嚴(yán)重，最終影響醫(yī)改進(jìn)程。（有人戲稱“天使”下凡至人間，非人非鬼。的確，中國的醫(yī)改，讓白衣“天使”增添更多的困惑、更多的無奈?！叭斯怼鼻榻Y(jié)，多年來醫(yī)生在道德與利益之間徘徊，醫(yī)院在公益與市場之間搖擺。）

（四）藥品審批、生產(chǎn)、流通、購銷領(lǐng)域混亂，政府監(jiān)管不力

1、藥品審批、定價，水深幾許？

2004年，國家藥監(jiān)局受理了10009種新藥報批，而同期美國藥監(jiān)局新藥報批數(shù)量僅受理了148種。２００５年，國家藥監(jiān)局批準(zhǔn)新藥１１１３個、改變劑型的品種１１９８個、仿制藥品８０７５個，而同期美國藥監(jiān)局批準(zhǔn)新藥不足100個。相比之下，似乎我們的藥品審批態(tài)度相對輕率，其實藥品審批中隱含著極大的灰色利益鏈，近期國家藥監(jiān)局高官腐敗案頻頻曝光，即是最好的詮釋。另一組數(shù)字是：2003-2005年審批下來的化學(xué)藥自主知識產(chǎn)權(quán)品牌僅有212個，其中真正的化學(xué)實體僅有17個，加上中藥22個，這個比例只占總藥品數(shù)量的0.39％。由于我國藥品低水平重復(fù)嚴(yán)重，“一藥多名”和“虛高定價”現(xiàn)象突出。許多藥品生產(chǎn)企業(yè)為了規(guī)避降價政策的限制，把普通藥品改個名稱、劑型、規(guī)格，就變成了所謂的“新藥”，價格也一路飆升。

2001年以來，全國范圍內(nèi)藥品已連續(xù)降價20次，全國降價金額高達(dá)500多億元，而降價順序是從昂貴藥物到普通藥物逐步進(jìn)行。今后，這種降價還會持續(xù)下去，直到藥價不再虛高為止。降價20次尚需繼續(xù)進(jìn)行，這虛高藥價到底水深幾許？此外，政府定價藥只占20%，80%是企業(yè)自主定價。人們很想知道：有關(guān)主管部門核定藥價的依據(jù)是什么？是否應(yīng)該制定更科學(xué)合理的定價標(biāo)準(zhǔn)？

2、藥品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域混亂

我國藥品的生產(chǎn)和流通完全按照市場化運作，追求利潤最大化，與衛(wèi)生服務(wù)的公益性嚴(yán)重背離。截至２００５年底，我國經(jīng)過認(rèn)證的藥品生產(chǎn)企業(yè)有４０００多家，藥品批發(fā)企業(yè)８０００多家，還有藥品零售企業(yè)１２萬家，醫(yī)藥生產(chǎn)流通企業(yè)大多在低水平上競爭。按照一般的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，藥品供大于求，競爭越激烈，價格就越低，但是我國的處方藥卻是定價越高。為使藥品擠進(jìn)醫(yī)保用藥目錄和各類醫(yī)院，企業(yè)不惜采用各種回扣手段，致使商業(yè)賄賂屢禁不絕。

3、藥品招標(biāo)，越招越高

藥價虛高是失敗的醫(yī)改多年來孕育的一個怪胎，似乎無論采取什么補救辦法都無力回天，現(xiàn)在仍在推廣的藥品集中招標(biāo)亦未見明顯效果。年年招標(biāo)，藥價降不下來，甚至越招越高，主要原因是：（1）評標(biāo)制度自相矛盾，漏洞百出。本應(yīng)是同類藥品中價低者入選，卻又聲明“不保證最低投標(biāo)報價中標(biāo)”，而“單列定價藥品”可以直接中標(biāo)；還要“考慮各級各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的用藥差異，滿足不同人群的用藥需求”，結(jié)果為高價藥品中標(biāo)大開方便之門。（2）各級“招標(biāo)辦”本身就是一個亦官亦民、政企不分、身份可疑的機(jī)構(gòu)，表面上是打著中介招牌，實際上是一個缺乏監(jiān)督的、權(quán)力尋租的新源頭。

4、強(qiáng)制降價，藥品失蹤

為降低虛高的藥價，國家發(fā)改委連續(xù)20次出臺降低藥價的政策，但許多藥品生產(chǎn)企業(yè)兵來將擋，規(guī)避降價政策，把普通藥品改個名稱、劑型、規(guī)格，就變成所謂“新藥”，出現(xiàn)降價藥藥店停售、藥廠停供的尷尬。降價藥品遭抵制，惠民政策被消解，藥品降價政策被頻頻“截留”，原因在于藥品降價政策實際上失去了執(zhí)行主體。藥品制造商和供應(yīng)商追求利潤最大化，利用了醫(yī)藥難于分開的現(xiàn)實，利用醫(yī)生之手，從大處方中獲利。而由于政府投入不足，醫(yī)療機(jī)構(gòu)為追求經(jīng)濟(jì)利益，也難于抵御大處方的誘惑。

五、醫(yī)療保險覆蓋面小，保障體制不健全

我國醫(yī)療保險發(fā)展緩慢。目前，醫(yī)療保險覆蓋的城鎮(zhèn)職工數(shù)為１．４億人，城市下崗職工、失業(yè)人員、低保人員、農(nóng)民工以及少年兒童等群體基本沒有參加，看病主要靠自己掏腰包。有醫(yī)療保障的職工，自費部分也比較高。在農(nóng)村地區(qū)，參加新型合作醫(yī)療的人口為１．７９億，尚不足農(nóng)民人口的１／４，而且保障水平不高，農(nóng)民看病報銷比例很低。醫(yī)保機(jī)構(gòu)的角色本應(yīng)是擔(dān)當(dāng)“病人的經(jīng)紀(jì)人”，代表參保者制約醫(yī)院的過度服務(wù)行為，但目前對不合理診療行為缺乏有效約束。

綜上所述，我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同人群之間的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距擴(kuò)大，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源過分向城市和大醫(yī)院集中，而農(nóng)村衛(wèi)生和城市社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展嚴(yán)重滯后。衛(wèi)生資源總體不足，資源配臵不合理是“看病難”的根源。而國家衛(wèi)生總費用中個人負(fù)擔(dān)比例過高；醫(yī)療機(jī)構(gòu)以藥補醫(yī)，片面追求經(jīng)濟(jì)利益，公益性質(zhì)淡化；藥品虛高定價，審批、生產(chǎn)、流通、購銷混亂；醫(yī)療保險覆蓋面小，已參保病人自費比例過高，是造成“看病貴”的關(guān)鍵。而產(chǎn)生上述因素的根本原因是政府衛(wèi)生投入不足、宏觀調(diào)控不力、醫(yī)療體制改革的市場化走向。市場化走向，違背了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。健康權(quán)是一項基本人權(quán)，“再窮不能窮醫(yī)療，再苦不能苦病人”，如何發(fā)展我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、保證13億人民公平享有基本衛(wèi)生保健？！

二、對策

（一）全面強(qiáng)化政府職能。

堅持政府為主導(dǎo)，在醫(yī)療服務(wù)體系發(fā)展的各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，如：干預(yù)醫(yī)療服務(wù)體系的地域布局，實現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的合理分布，防止醫(yī)療資源過分向特定地域集中，確保公眾都能夠得到及時和便捷的醫(yī)療服務(wù)；干預(yù)醫(yī)療服務(wù)體系的層級結(jié)構(gòu)和資源集中程度，在健全初級服務(wù)體系的前提下形成多層次服務(wù)體系，防止醫(yī)療服務(wù)體系過度向?qū)I(yè)化、大型化方向發(fā)展，以更好地滿足絕大多數(shù)社會成員需求；重視初級衛(wèi)生保健與疾病預(yù)防控制等。

政府在強(qiáng)化宏觀調(diào)控的同時，應(yīng)加大對醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入，建立起穩(wěn)定的財政經(jīng)費保障機(jī)制和增長機(jī)制，同時調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對中西部、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)差距。

（二）積極構(gòu)建多層次的醫(yī)療保障體系。

建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度，強(qiáng)化政府責(zé)任，逐步實現(xiàn)衛(wèi)生費用主要由政府負(fù)擔(dān)，使低收入人群也能享受到基本的醫(yī)療服務(wù)，從而改善國民的整體健康素質(zhì)。要逐步扭轉(zhuǎn)政府衛(wèi)生投入比例過低、居民個人負(fù)擔(dān)過高的狀況。政府增加的投入，主要用于疾病預(yù)防控制、基本醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療困難救助、資助低收入人群參加醫(yī)療保險、扶持中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥發(fā)展等方面。與此同時，還應(yīng)建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保險制度。擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度覆蓋面；加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；對城市非就業(yè)人員、低保人員及少年兒童，參照新型農(nóng)村合作醫(yī)療的做法，采取政府補助和個人繳費相結(jié)合的辦法，建立以大病統(tǒng)籌為主的醫(yī)療保險；積極發(fā)展商業(yè)醫(yī)療保險，鼓勵中高收入人群積極參保；加強(qiáng)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度建設(shè)等。構(gòu)成我國比較完善的、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會醫(yī)療保險體系和醫(yī)療救助體系。

（三）建立科學(xué)規(guī)范的公立醫(yī)院管理制度。

加大對公立醫(yī)院的財政支出力度，幫助公立醫(yī)院切斷靠“藥品收入”彌補醫(yī)務(wù)人員收入、維持醫(yī)院發(fā)展的局面，確保公立醫(yī)院公益性，強(qiáng)化公立醫(yī)院的公共服務(wù)職能。逐步增加醫(yī)療技術(shù)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，降低藥品收入、大型醫(yī)技檢查收入在醫(yī)藥總收入比例。或采取公立醫(yī)院政府全額撥款，藥品實行零差價，建立收支兩條線制度，醫(yī)院收入上交，徹底終結(jié)“以藥養(yǎng)醫(yī)”現(xiàn)象。加大對公立醫(yī)院監(jiān)管力度，深化醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理體制、運營機(jī)制、人事制度改革。

（四）建立國家基本藥物制度。

藥品生產(chǎn)流通企業(yè)不能單純追求經(jīng)濟(jì)利益，而應(yīng)以社會效益為最高準(zhǔn)則，維護(hù)人民群眾的切身利益。國家應(yīng)按照安全、有效、價廉的原則，制訂基本藥物目錄，實行定點生產(chǎn)、政府定價、集中采購、統(tǒng)一配送的辦法，較大幅度降低群眾基本用藥負(fù)擔(dān)，提高基本藥物的可及性。加強(qiáng)藥品質(zhì)量監(jiān)管，同時改革藥品價格管理，提高藥品價格的科學(xué)性、合理性，嚴(yán)禁虛高定價，治理藥品審批、生產(chǎn)、流通混亂局面及腐敗現(xiàn)象。

（五）構(gòu)建完善的公立初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

長期以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生存在“重醫(yī)療，輕預(yù)防；重城市，輕農(nóng)村；重大型醫(yī)院，輕社區(qū)衛(wèi)生”的傾向。我國看病難的癥結(jié)，不是大醫(yī)院不夠，而是農(nóng)村和社區(qū)衛(wèi)生太弱。把農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生工作作為重點，建立比較完善的、公立的、初級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。實現(xiàn)農(nóng)民“小病不出村，大病不出縣”，緩解城市居民“看病難、看病貴”。堅持預(yù)防為主的方針，加快公共衛(wèi)生體系建設(shè)。加強(qiáng)預(yù)防保健，從源頭上控制疾病，是最經(jīng)濟(jì)、最有效的衛(wèi)生投資。因此，農(nóng)村和城市社區(qū)衛(wèi)生工作應(yīng)注重以衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)，預(yù)防保健與基本醫(yī)療相結(jié)合。

當(dāng)前醫(yī)療領(lǐng)域存在的問題，絕非單純醫(yī)院或者衛(wèi)生系統(tǒng)一個部門的責(zé)任，實際上是改革開放20多年來多方面積累的社會矛盾在醫(yī)院的反映：片面追求GDP的發(fā)展觀導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)惡化、職業(yè)病泛濫、傳染病卷土重來，收入分配不平等造成的醫(yī)療服務(wù)不公平，轉(zhuǎn)型期的社會問題帶來的人群生存壓力過大、透支健康等等，這些都在客觀上加重了醫(yī)療領(lǐng)域問題的嚴(yán)重性。今天強(qiáng)調(diào)政府為主導(dǎo)，是考慮到我國現(xiàn)已具備的經(jīng)濟(jì)實力：2006年我國財政收入接近40000億元，比上一年增長8000億元，這個增長的數(shù)字已經(jīng)超過上世紀(jì)80年代一年的財政收入總額。據(jù)估算，即使按照“英國模式”建立全民基本醫(yī)療服務(wù)體系，每年的政府支出也不到3000億元，占財政收入的7％。如果說，在20年前百廢待舉的形勢下，我們沒有理由苛求政府全面承擔(dān)起醫(yī)療衛(wèi)生的責(zé)任，那么現(xiàn)在提出“強(qiáng)化政府責(zé)任”已時機(jī)成熟，而且責(zé)無旁貸、刻不容緩。

2007.1.10 http://004km.cn/tzhb/tzv2/show.aspx?id=442&cid=40

第五篇：我國旅行社人力資源的現(xiàn)狀分析與對策研究

我國旅行社人力資源的現(xiàn)狀分析與對策研究

摘 要：21世紀(jì)的競爭，是人才資源的競爭，人才是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要條件之一。但是在我國旅行社人力資源結(jié)構(gòu)還存在學(xué)歷低、導(dǎo)游隊伍等級不合理等問題，對此，本文以解決問題的關(guān)鍵為切入點，提出如何全面提高旅游業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)、挖掘和培養(yǎng)更多可用之才的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：旅行社 導(dǎo)游 人力資源 對策

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國旅游市場呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的局面，已經(jīng)進(jìn)入到旅游發(fā)展的快車道。作為“旅游三駕馬車”之一的旅行社，其對旅游經(jīng)濟(jì)有著別人無法替代的影響。由于旅行社多屬于人才密集型發(fā)展的企業(yè)，員工的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著旅行社的正常運轉(zhuǎn)，根據(jù)旅行社實力規(guī)模與服務(wù)能力，來探討旅行社人力資源的相關(guān)情況。

1.我國旅行社人力資源開發(fā)與管理現(xiàn)狀

“經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，人力是基礎(chǔ)”。伴隨著我國旅游經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，旅行社人力資源管理呈現(xiàn)全新的發(fā)展局面，無論是從數(shù)量和質(zhì)量上都有了較大幅度的提高。

1.1 人力資源隊伍規(guī)?；潭戎鸩教岣?，總量增加較快

在21世紀(jì)的前10年間，我國旅行社從業(yè)人員從10萬多人，增加到了1000多萬人，在十年間增加了100倍，無論是從總體數(shù)量上，還是從從業(yè)人員規(guī)模上，旅行社人員的增長速度成為了第一、第二和第三產(chǎn)業(yè)中的“排頭兵”，中國也逐漸占據(jù)了全球第四大大出入境國家的“寶座”，也成為了全亞洲最大的出入境客源國。

1.2 旅行社中工作人員的年齡結(jié)構(gòu)日益合理，知識結(jié)構(gòu)逐步改善

在我國旅游從業(yè)人員中，處于領(lǐng)導(dǎo)管理崗位的旅行社經(jīng)理年齡結(jié)構(gòu)合理化腳步加快，中青年逐漸成為主力，40歲以下的人員占到近八成，一般的導(dǎo)游人員有70.12%未滿30歲，年齡偏輕化傾向逐漸得到控制，逐漸得到改善和緩解，由于旅行社工作人員的年輕化特征比較顯著，所以學(xué)歷偏低，這點在導(dǎo)游中表現(xiàn)尤為明顯。據(jù)統(tǒng)計，2008年導(dǎo)游在職人員中，學(xué)歷為大專及大專以下的(包括大專、高中、中職、中專學(xué)歷)占到近80%，而本科以上學(xué)歷只占不足20%。相對而言，外語類的導(dǎo)游人員的學(xué)歷要稍高一些，但本科及以上學(xué)歷也只能占到總從業(yè)人數(shù)的一半。

1.3 旅行社逐步強(qiáng)化從業(yè)人員教育培訓(xùn)力度，從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有明顯提高

根據(jù)人才發(fā)展與快速發(fā)展的旅游業(yè)不相適應(yīng)的現(xiàn)狀，目前國內(nèi)旅行社普遍加大了對從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度，初、中、高三級人才比例在最近幾年間失調(diào)局面有所緩解，素質(zhì)高、外語好、專業(yè)知識扎實、一專多能的復(fù)合型人才逐漸豐富旅行社人才資源庫，從業(yè)人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)得到全面提升，從近些年來游客的反饋來看，涉及旅行社的投訴比例逐步降低，每年都有所降低，而在2008年一年，下降比例達(dá)到了5%左右。旅行社人力資源開發(fā)中面臨的問題

近年來，我國對旅游業(yè)投入逐年增加，旅游業(yè)發(fā)展連年登上新的臺階。但是面對取得的成績，我國旅游業(yè)與其他行業(yè)相同，都受到了國外旅游行業(yè)的猛烈沖擊，中國旅行社的未來發(fā)展將接收到更多的挑戰(zhàn)。如何在困境中實現(xiàn)發(fā)展，查找不足是關(guān)鍵，而在人力資源大戰(zhàn)中取得勝利將是旅行社以人力發(fā)展的新思路。

2.1 旅行社員工流動較快，人才流失率較高

在全國角度來說，通過以下一組數(shù)據(jù)我們可以看出。旅行社從業(yè)人員流失情況，有多嚴(yán)重：據(jù)2005年數(shù)據(jù)顯示，全國持資格證書人員的流失率達(dá)到45.13%，其中，持初級導(dǎo)游員證書人員流失率為64%，持中級導(dǎo)游員證書人員流失率為14.16%，持高級導(dǎo)游員證書人員流失率為10.1%。人員流失速度之快，流失人員之多，也讓其他行業(yè)相形見絀，20%以上的流失率也創(chuàng)造了行業(yè)流失率新高。從目前競爭中所體現(xiàn)出的種種跡象表明，人才的高流失率和高流動性已經(jīng)成為旅行社平穩(wěn)運行的“定時炸彈”。

2.2 旅行社人力資源管理水平低下，機(jī)構(gòu)設(shè)置短板現(xiàn)象普遍存在人力資源部門本是十分重要的部門，但是在很多旅行社中專門的人力資源部門普遍缺失，已經(jīng)成為行業(yè)內(nèi)共識，人力資源被辦公室等部門所替換，而從認(rèn)識上不予重視也是比比皆是，招聘、培訓(xùn)、工資和勞動合同成為人力資源在旅行社中的統(tǒng)一說法，而更為重要的系統(tǒng)培訓(xùn)卻被過多冷卻，不受重視；有些旅行社雖然將人才掛在嘴邊，以尊重人才而自詡，但是一旦涉及到人力資源方面的投入，卻往往遠(yuǎn)而避之，將人才培養(yǎng)與旅行社發(fā)展獨立看待。

2.3 旅行社人力資源管理制度過于簡單化

我國旅行社人力資源管理制度存在“三小”，一是企業(yè)規(guī)模小，人數(shù)少的企業(yè)在我國存在上萬家，一人干多人工作的現(xiàn)象較為普遍；二是員工管理能力小，這樣帶來的就是績效考核難度大，人才考核單憑主管主觀上判斷，執(zhí)行上較為不科學(xué)；三是考核方法上變化小，多年的發(fā)展，旅行社數(shù)量以幾何倍數(shù)增長，但是在招聘、培訓(xùn)、績效管理、薪酬設(shè)計等環(huán)節(jié)的制度和管理手段與旅行社增長形成強(qiáng)烈反差，企業(yè)內(nèi)缺乏對人才狀況的調(diào)查，更談不上對人

才的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

2.4 高層次的管理人才和專業(yè)技術(shù)人才缺乏

雖然旅行社的從業(yè)人員規(guī)?？涨鞍l(fā)展，上千萬人的團(tuán)隊讓人嘆然，但是專門和專業(yè)的高級人才，相對時很匱乏的，人才培養(yǎng)和發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于旅游業(yè)的飛速發(fā)展，而精通外語、能夠熟練操作出境游的高級人才，就更少了。對于擅長同外國領(lǐng)事館打交道的人才更是似“麒麟”和“鳳凰”難以尋找了。

2.5 人力資源整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

在當(dāng)今文化多元化的影響下，隨著人們精神生活的不斷提高，旅游者的需求中添加更多個性的因素，從被動的接受轉(zhuǎn)為主動的參與，需要更高質(zhì)量的旅游服務(wù)將提供給游客，這種個性化需求逐漸對傳統(tǒng)的模式化旅游方式產(chǎn)生沖擊。旅行社行業(yè)內(nèi)人員平均素質(zhì)及學(xué)歷偏低，已不能適應(yīng)目前發(fā)展的需求，從業(yè)人員隊伍素質(zhì)成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)。實施人力資源開發(fā)與管理的若干思路

“打好仗，必先有好兵”，擁有一支高素質(zhì)的旅游人才隊伍，是我國旅行社不得不面對的問題。從我國旅行社人力資源現(xiàn)狀出發(fā)，遵循國內(nèi)外人力資源開發(fā)的根本原則，我國旅行社人力資源開發(fā)的建議和對策如下：

3.1 實行留住核心人才的策略

企業(yè)中那些具有不可替代的人員被稱為核心人才，而企業(yè)的生存和發(fā)展歸根到底離不開核心人才，旅行社從 以人為本”的角度出發(fā)，其實是“以核心人為本”的理念，將人力資源中的核心人才作為突破口，圍繞核心人才的積極性、主動性和創(chuàng)造性實行管理活動，在堅持“企業(yè)、員工共同發(fā)展的雙贏”的原則指引下，努力留住和用好現(xiàn)有核心人才，盤活現(xiàn)有人才存量，充分發(fā)揮其作用，保證旅行社實現(xiàn)“雙贏”的局面。

3.2 營造良好的旅行社人力資源管理制度

從這方面來講，要做到“擇優(yōu)、科學(xué)合理確定用人和晉升制度，合理有效制定薪酬制度”。擇優(yōu)就是引入公開、平等、競爭、擇優(yōu)市場機(jī)制用于旅游人才管理和使用；合理確定薪酬制度要用科學(xué)合理的制度使用人才、管理人才、吸引人才和留住人才；此外，要營造好的人力資源管理制度，做好本企業(yè)旅游人力資源開發(fā)的調(diào)研、分析、規(guī)劃工作，要制定詳細(xì)的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制。

3.3 建立完善的激勵機(jī)制，實現(xiàn)利益激勵和精神激勵有效結(jié)合。

目前，業(yè)績評估和薪酬制度的評估體系不規(guī)范，評估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，成為了很多旅行社績

效考核中的詬病，評估結(jié)果缺乏科學(xué)性，評估結(jié)果不兌現(xiàn)，都嚴(yán)重制約了員工的積極性，培養(yǎng)不了員工的自我滿足和自我實現(xiàn)的需要，建立動態(tài)完整的績效評估體系和相適應(yīng)的薪酬制度，已經(jīng)成為很多旅行社發(fā)展的共識。

3.4 加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，完善人力資源開發(fā)體系。

旅游人才開發(fā)具有一定的周期性、成長具有一定的滯后性，如何實現(xiàn)旅行社的可持續(xù)發(fā)展，教育和培訓(xùn)是主要手段，在這方面旅行社一定要堅持適度超前的原則，從管理思路、資金投入、政策措施各方面給予傾斜，力求旅游人才總量與旅行社業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，旅行社應(yīng)結(jié)合企業(yè)的經(jīng)營類型和經(jīng)營方針和目標(biāo)，以及員工工作性質(zhì)和個人特點，來確定員工培訓(xùn)計劃和培訓(xùn)重點，要立足培養(yǎng)“應(yīng)用型、復(fù)合型、創(chuàng)新型”的專業(yè)人才。

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