第一篇：論政府融資平臺貸款的風險及防控措施

論政府融資平臺貸款的風險及防控措施

摘要：本文就防止政府融資平臺及政府背景項目貸款的操作風險，提出了合理確定授信總規(guī)模，對融資平臺及項目作優(yōu)選，做好項目資金的測算，完善貸款方案，有效落實項目貸款的擔保條件，做好貸后管理工作等建議。關鍵詞：政府融資平臺貸款；信貸風險；風險防控中圖分類號：F832.4 政府融資平臺貸款的風險及防控隨著國家基礎設施及政府投融資平臺信貸投放的增加，銀行信貸風險在不斷累積，主要體現(xiàn)在以下三個方面：（1）業(yè)務發(fā)展的內(nèi)在要求及市場競爭的外部壓力推動各家銀行對地方政府投融資平臺貸款大量增加，政府貸款及中長期貸款比例迅速提高，提高了銀行信貸資產(chǎn)的風險集中度。（2）中長期貸款的迅速增加使銀行流動性風險和利率風險加大。（3）政府融資平臺及政府背景項目貸款的操作風險。尤其是政府融資平臺及政府背景項目貸款的操作風險不容忽視，下面將作重點分析。

一、政府融資平臺及政府背景項目貸款的操作風險（1）政府信用風險。政府融資平臺公司貸款的政府背景，決定此類貸款的本質(zhì)是政府信用，還款有無保證取決于政府是否有能力和有意愿歸還這類貸款。由于中長期項目貸款期限較長，歷經(jīng)幾屆政府，貸款償還將取決于各屆政府對貸款存續(xù)期內(nèi)建設性資金的使用安排，存在因政府換屆而導致金融機構貸款不能正常償還的風險，因此政府信用將直接影響到貸款的按期償還。

（2）政策性風險。國家政策改變，會導致政府財政收支波動較大，影響金融機構貸款的正常償還。貸款期內(nèi)政府財政收支、財稅體制等存在變化的可能，同時，財政支出受地方政府發(fā)展思路、城市建設整體規(guī)劃、未來規(guī)劃建設項目的投資計劃、融資力度與效度、財政經(jīng)常性開支等各方面因素的影響，可用于項目還款的資金能否按預測歸集存在較大不確定性。

（3）法律及合規(guī)性風險。政府對金融機構貸款的任何擔?；蜃兿鄵！⒊兄Z等支持行為目前仍不受法律保護。

量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權出讓出入返還或地方財政補貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務收支和債權債務方面缺乏獨立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風險。同時由于地方政府融資平臺財務透明度及可信度不高，其評信的難度降低了銀行對貸款主體風險識別能力。（5）還款來源的風險。在當前宏觀經(jīng)濟背景下，地方政府的投資計劃明顯提前，投資規(guī)模放大，融資平臺在數(shù)量上有增加的趨勢，規(guī)模擴張明顯，債務急遽增加，過度融資的風險迅速放大。如南京某區(qū)，在本輪拉動內(nèi)需加快投資的推動下，在短短半年內(nèi)先后成立了城建、交通、產(chǎn)業(yè)園等數(shù)個新平臺，擴大融資規(guī)模。此類政府項目公司的預期收入和還款來源主要依賴于土地出讓收入，這種收入模式基本取決于土地使用權的增值，具有不確定性和非連續(xù)性，市場景氣狀況、地方經(jīng)濟發(fā)展水平、政府招商引資的能力和效果等因素都影響到土地出讓收益水平和速度。尤其對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，沒有實體經(jīng)濟的支撐，土地等生產(chǎn)要素不僅沒有上漲的勢頭，還存在下跌的可能。以江蘇蘇北沿海某市開發(fā)區(qū)為例，從2004年到2007年四年間開發(fā)區(qū)土地出讓平均價格分別是每畝13.25萬元、12.55萬元、9.74萬元、8.6萬元，存在逐年下降的趨勢。

（6）信貸資金的監(jiān)管風險。很多情況下政府背景的項

目貸款是以政府融資平臺名義借入，由地方財政或劃歸項目建設主管單位統(tǒng)一調(diào)配使用，借款人實際并不使用和管理信貸資金。地方財政部門或項目建設主管單位同時運作的項目數(shù)量多，融資渠道廣泛，賬戶資金進出頻繁，與地方財政及關聯(lián)公司往來密切。這種資金運作模式為項目資金交叉混用提供了便利，也大大增加了銀行貸后資金監(jiān)控難度。貸款銀行無法監(jiān)控貸款資金，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，一旦將信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款，將形成大量不良貸款。

二、對政府背景貸款風險防控的建議

地方政府融資平臺貸款在推進地方經(jīng)濟增長、加快城市建設方面發(fā)揮了重要作用，有力地支持了中央經(jīng)濟刺激計劃。金融機構在加大信貸投放的同時要領會并貫徹中央

2006年財政部等五部委聯(lián)合下文，明確規(guī)定“各級地方政

府和政府部門對《擔保法》規(guī)定之外的任何擔保均屬嚴重違規(guī)行為，其擔保責任無效?！蓖瑫r由于地方政府集中推進項目，項目的法定資本金比例往往不能達到監(jiān)管要求，項目開工的合法性批文、土地使用權證等等不能到位，增加了銀行信貸合規(guī)的風險。

（4）借款主體的風險。地方政府融資平臺在組織結構上以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作部門，公司法定負責人和主要業(yè)務人員往往是政府有關部門人員兼職或由政府有關部門指派，資本來源通常是財政注入或存

精神，努力優(yōu)化信貸結構，在控制信貸風險的前提下堅持“區(qū)別對待，有保有壓”。地方政府主導的項目中不乏盲目性、重復性建設項目，特別是當前保增長的環(huán)境下，各類融資平臺存在信貸過度擴張的傾向，當項目難以實現(xiàn)資金平衡，各融資平臺總體現(xiàn)金流斷裂時，就有可能出現(xiàn)系統(tǒng)性的信貸風險。構參與程度等，確定獨家承貸、聯(lián)合貸款或組建銀團貸款等不同的項目融資方案。根據(jù)融資方案測算項目的資金狀況，包括前期建設資金、后期營運資金以及第一還款資金來源。政府出資能力分析主要分析需出資一級政府的可支配財力。有收益項目主要依據(jù)項目市場預測和財務分析結果,分析項目的償債能力,包括測算項目還款現(xiàn)金流、償債覆蓋率等。如果項目自身現(xiàn)金流不足以歸還貸款本息，再測算借款主體的綜合償債能力，主要是企業(yè)的其他收入來源。如果仍不能正常償還貸款本息，則測算需要政府財政補貼的最大額度，并在此基礎上，對政府的補貼能力進行分析評價。對無收益項目，政府應出具承諾函，承諾每年從財政安排資金用以還款，并確保財政補貼額度和期限與還款額度期限相匹配。

1、全面客觀地分析政府的信用狀況及舉債能力，合理 確定授信總規(guī)模

對地方政府信用評價和償債能力可從經(jīng)濟基礎、體制框架、財政實力、債務負擔、行政管理能力、歷史信用記錄等方面來衡量。經(jīng)濟基礎是判斷政府基準信用風險的關鍵因素，地區(qū)經(jīng)濟實力的強弱將提升或降低財政實力。體制框架涵蓋了提供支持的政府具有的行政權限，涵蓋憲法賦予的權利和職責、對外借款權限以及與上級政府間關系等。財政實力分析指在收入方面，通過分析政府財政的收入類別、波動水平以及政府新增或調(diào)整稅收和收入的決策能力來評價其信用能力。在支出方面，綜合考慮政府支出預算及預算彈性。債務負擔方面首先評價政府各融資平臺總債務對總財政收入的壓力。同時考慮債務結構，區(qū)分分期償還和到期一次性償還的不同期限的政府債務。行政管理能力是分析和評價政府的行政管理體制及管理能力，包括政策體系和通過立法程序改變現(xiàn)有政策法律法規(guī)的能力。歷史信用記錄則是考察往屆及現(xiàn)政府在處理銀行不良貸款時的表現(xiàn)，包括態(tài)度和處理手法等。

為了提高對政府債務負擔及償債能力的分析水平，銀行同業(yè)應加強合作，共享信息，及時全面掌握政府平臺公司的總體貸款情況，在借款人出現(xiàn)異常變化時及時化解信貸風險。

4、重視貸款的第二還款來源，有效落實項目貸款的擔 保條件

由于中長期貸款期限長，將會經(jīng)歷政府換屆、經(jīng)濟周期變化等很多不確定因素，為保證貸款安全，銀行應降低信用貸款的規(guī)模，提高擔保貸款占比。在擔保條件中，應努力爭取房產(chǎn)土地或在建工程等實物資產(chǎn)的抵押，有收益的項目落實收益權質(zhì)押，并努力爭取地方政府出具的還款承諾函。對保證擔保的要認真分析擔保方的擔保能力，努力爭取較高級的融資平臺進行擔保。要求地方政府財政出具的承諾函中應力求條款細化，可操作性強。在地方人大常委會決議文件中明確將項目還款計劃列入地方財政預算，并爭取建立政府償債資金專戶，將預算償債資金定期劃付到償債資金賬戶，實現(xiàn)對政府償債資金賬戶和收費權賬戶的有效監(jiān)控。

5、針對項目貸款特點，做好信貸資金用途的管控，持 續(xù)做好貸后管理工作

在認真做好貸前調(diào)查、貸款審查的基礎上，扎扎實實做好貸后檢查，跟蹤項目資金的用途、流向，做好信貸資金的管理工作。嚴格按照項目進度發(fā)放貸款并監(jiān)督使用，切實加強對信貸資金用途的監(jiān)管，嚴防挪用信貸資金。大額資金支付使用，必須提供真實交易背景資料，并按照銀監(jiān)會《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》的要求，切實履行好“貸款人受托支付”職責，確保貸款資金直接支付給借款人交易對手。對信貸資金的嚴格監(jiān)管，既是銀行合規(guī)的要求，也是項目按規(guī)劃順利推進，最終按計劃順利還貸的重要保障。

2、對融資平臺及項目作優(yōu)選

為了規(guī)避風險，銀行應重點考慮政府信用好及實力較強的政府融資平臺，選擇具有明確財政補貼、確定的土地出讓收益返回機制、獲得的經(jīng)營特許權等等的平臺公司。在項目選擇上，重點關注能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流、能夠自求平衡的項目。政府背景公司主要包括公共事業(yè)類，含水、氣、暖、公交等行業(yè)，由于公共事業(yè)的重要性，政府一般會提供建設資本金，為了維持運轉，政府也會給予補貼。這類企業(yè)自身能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流，發(fā)生問題時政府支持的意愿強。土地儲備類公司基本上是依靠土地抵押向銀行融資來進行城市改造或基礎設施建設，然后利用土地出讓后的資金還貸。這類企業(yè)融資任務重，容易受土地出讓市場的影響，波動性較大。發(fā)生問題時政府一般會給予新的土地或協(xié)調(diào)銀行貸款。城投類公司，主要負責城市基礎設施建設，大多是路橋、隧道等無收益的項目。政府給予項目資本金和財政貼息，支持力度強的將列入預算，分年逐步還款。代建業(yè)務，指政府有明確的回購協(xié)議或是資金安排的項目，如經(jīng)濟適用房項目。這類項目基本有明確的資金安排，且社會影響面廣，政府的支持力度很強。收費公路、鐵路，政府一般會給項目資本金，在企業(yè)正常運營時不太可能提供大的支持。

6、把握宏觀經(jīng)濟政策，落實監(jiān)管部門的要求，確保銀 行信貸工作穩(wěn)健合規(guī)經(jīng)營

銀行應按照銀監(jiān)會“調(diào)結構，防風險”的要求，深入細致地做好每一筆貸款的“三查”工作，嚴格審查平臺公司項目建設的合法性，包括項目立項、占地和環(huán)保等方面的合法審批手續(xù)。嚴格執(zhí)行項目貸款資本金制度，按照監(jiān)管標準落實資本金的比例要求。加強資金監(jiān)管，確保信貸資金真正用于滿足客戶的生產(chǎn)建設、服務運營或消費需求。同時，按照審慎經(jīng)營的標準，嚴守授信集中度、資本充足率、撥備覆蓋率等指標的底線，持續(xù)增強風險抵補能力。作者簡介：

丁學海，男，江蘇儀征人，東南大學MBA在讀研究生，現(xiàn)供職于上海銀行南京分行。

3、做好項目資金的測算，完善貸款方案

針對具體項目，根據(jù)項目投資規(guī)模、融資規(guī)模、金融機

第二篇：思辨地方政府融資平臺貸款風險

思辨地方政府融資平臺貸款風險

交通銀行河南省分行行長 梁玉珍

發(fā)布時間:2011-06-27

2009年以來，地方政府融資平臺公司數(shù)量呈快速增長趨勢，融資規(guī)模也不斷增大，已成為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金重要途徑，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其本身所蘊含的銀行信貸操作合規(guī)性風險、地方政府財政過度負債風險、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策變動風險及銀行貸后管理缺位風險而備受社會各界廣泛關注。如何能夠有效控制融資平臺貸款風險，促使地方政府融資平臺公司實現(xiàn)規(guī)范化市場運作，也值得深入思考。

清理規(guī)范融資平臺貸款

地方政府融資平臺公司(以下簡稱融資平臺)指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，是自1994年實行分稅制后逐步出現(xiàn)的。當時城市的現(xiàn)代化發(fā)展剛起步，地方政府要承擔大量的公共事務支出，而預算法對地方政府直接舉債有控制。為了緩解市政建設所需資金規(guī)模較大與政府財力相對不足的矛盾，部分地區(qū)的地方政府先后開辦了一些“市政公司”、“城投公司”、“交通公司”等作為融資主體。1998年亞洲金融危機之后，為了拉動地方經(jīng)濟增長，地方政府以這些融資主體為平臺，借助地方政府信用，間接向銀行貸款進行基礎設施建設。

融資平臺貸款成為人們密切關注的焦點則是因為近年來規(guī)模的迅速膨脹。為了應對全球金融危機，2009年初中央政府實施了適度寬松的貨幣政策、提出了4萬億投資的刺激計劃。各地政府紛紛開展大規(guī)?；ㄍ顿Y，大批投資項目加速上馬，由此而來的固定資產(chǎn)投資貸款和流動資金貸款需求迅速增加。由于財政資金短缺，只有通過地方政府融資平臺大量增加負債來用于投資，于是以“城投公司”為主導的地方政府融資平臺遍地開花，規(guī)模由小到大，融資平臺層次由省級擴大到縣級。而在壟斷企業(yè)授信規(guī)模相對飽和、私營企業(yè)風險較大和單戶授信額度不高的情況下，商業(yè)銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限，因此信貸集中投向地方政府融資平臺和基礎設施建設項目，便成為商業(yè)銀行的一種現(xiàn)實選擇。

雖然融資平臺貸款規(guī)模的迅速增大，對緩解國際金融危機，拉動地方經(jīng)濟增長產(chǎn)生了積極作用。但同時，融資平臺數(shù)量急劇擴張和地方政府過度舉債，如不及時采取措施加以遏制和規(guī)范，極有可能導致地方政府的融資平臺無法償還債務，使銀行不良資產(chǎn)出現(xiàn)大額新增，甚至危及地方經(jīng)濟的平穩(wěn)運行，產(chǎn)生地方政府信用危機。加之2009年末，歐洲部分國家出現(xiàn)較為嚴重的債務危機，使中央對地方債務風險的擔憂不斷升級。

為了能夠真正摸清地方政府債務的家底，把政府性債務理順，實現(xiàn)融資主體有序管理，防止地方政府因過度負債而誘發(fā)系統(tǒng)性債務風險，2010年來中央各部門制定多項措施督促融資平臺貸款規(guī)范化運行：銀監(jiān)會在2009年末即對融資平臺貸款超常規(guī)增長給予風險提示，2010年3月份要求金融機構對3月底前投放地方政府融資平臺的貸款要逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全。在同年4月份召開的“2010年二季度經(jīng)濟金融形勢分析通報會議”上，銀監(jiān)會將地方政府融資平臺貸款風險列于當年銀行業(yè)三大風險之首。2010年6月10日，國務院出臺了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求各地政府抓緊清理核實并妥善處理融資平臺債務，對融資平臺進行清理規(guī)范，加強對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理，堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。隨著清查工作的持續(xù)推進，銀監(jiān)會又先后下發(fā)了《關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》和《中國銀監(jiān)會辦公廳關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》，要求各金融機構提高融資平臺貸款風險意識，持續(xù)完善融資平臺貸款臺賬管理和分類監(jiān)管，做好統(tǒng)一約談工作，按照分期還貸原則改進貸款還款方式，規(guī)范融資平臺貸款管理。

辯證看待融資平臺貸款風險

隨著貸款規(guī)模的擴大，融資平臺自身所存在的法人治理缺陷、自償能力較差、擔保效力不足等一些顯性風險也逐步累積，不利于銀行維護信貸資產(chǎn)安全，同時也折射出現(xiàn)有體制造成政府投融資沖動過大、銀行對融資平臺貸款管理缺位等隱性風險，可能會對社會經(jīng)濟體系的穩(wěn)定運行造成更大危害。

顯性風險

融資平臺法人治理結構不完善。地方政府融資平臺在組織結構上以資金管理部門為主體，基本沒有實體運作，公司高官人員和主要業(yè)務人員也大多是政府有關部門人員兼職或由政府部門指派，資本來源通常是財政資金注入或一些存量公共資產(chǎn)拼湊注入，盈利模式主要依賴于項目附屬土地的使用權出讓收入或地方財政補貼收入。由于政府融資平臺在職能定位、財務收支和債權債務方面缺乏獨立性和自主性，貸款期內(nèi)不能排除借款人體制發(fā)生變化的可能，一旦出現(xiàn)政策性破產(chǎn)，銀行貸款將面臨巨大風險。同時，近年來融資平臺的層級由最初的省級政府設立逐步發(fā)展到市級、縣級政府設立，其運行也缺乏有效的約束機制，這使得地方政府可較為方便通過建立多個融資平臺，利用銀行間競爭和信息不對稱來獲取超額的銀行貸款，極大地增加了融資平臺貸款的風險。

融資平臺管理信息不對稱。目前銀行在管理融資平臺貸款中最為突出的問題是信息的不透明和不對稱。融資平臺為獲取最大的銀行貸款支持，可能會對一些關鍵性問題進行隱瞞，導致銀行在貸前和貸后的評估工作存在較大困難，難以準確預測融資平臺的還款能力。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，但在無法全面掌握地方政府融資總量、負債規(guī)模、政府實際財政收入等情況的背景下，銀行自然難以準確評估地方政府的真實財力。

融資平臺本身自償性差，項目資本金不能完全到位。融資平臺投資投向單一，大多用于公益性項目，主要投向城市基礎設施建設和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項目或準經(jīng)營性項目，特別是部分資金投向了地方政府形象工程，項目普遍沒有自償性或自償性不足，還是完全依賴地方財政還款。同時，融資平臺涉及項目投資需要大量資本金，但是由于缺少突出的主營業(yè)務和充足的固定資產(chǎn)，無法正常獲取充足資本金，因此多利用各家銀行的重復授信來解決，造成了地方融資平臺的高負債率。

擔保措施合規(guī)性存疑，政府承諾效力不足。目前融資平臺貸款的擔保措施主要采用地方財政或人大承諾、第三方擔?；蛸Y產(chǎn)抵押等方式，但由于融資平臺自身能夠提供的保證能力較強，土地資產(chǎn)有限，更多的是融資平臺名下的無效低效資產(chǎn)。而第三方擔保也頻繁出現(xiàn)融資平臺互保的情況，實質(zhì)擔保能力往往都無法有效保證。因此，政府財政兜底還款承諾成為目前融資平臺貸款中占比最大的保證措施。

隱性風險

現(xiàn)有體制原因?qū)е抡度谫Y沖動過大，對政府還貸風險估計不足。近年來，地方政府官員在政績“GDP”導向的影響下，即使財政捉襟見肘，投資沖動仍有增無減。同時，在地方政府慣性思維中，認為銀行的資金就是國家的資金，地方政府拿來投資是拿國家的錢辦國家的事，只要能還息就行，銀行的資金可以一直使用，本屆政府貸款由下屆政府償還，地方政府還不起貸款會由中央財政來解決等。由于融資平臺的設立十分便利并且缺乏制度約束，因此地方政府往往建立多個融資平臺，利用銀行間的競爭和信息不對稱來獲取更多的銀行貸款，以解決部分可行性論證不充分和經(jīng)濟效益不明顯，但政績效益顯著的項目資金問題。這些融資平臺往往不具備自償貸款的能力，多數(shù)僅提供政府承諾等缺乏法律效力的擔保措施，實際履行還款責任全部是地方財政收入，一屆政府還不了就轉嫁給下一屆政府。

銀行嚴重依賴政府信用，融資平臺貸款風險的管理意識薄弱。雖然融資平臺貸款的產(chǎn)生由來已久，但由于以前融資平臺貸款規(guī)模不大、壞賬率不高，加之對政府信用的高度信任，這種經(jīng)驗主義使銀行對融資平臺貸款風險普遍認識不足。另一方面，由于商業(yè)銀行本身存在規(guī)模效應，因此對擴大規(guī)模極為重視，績效考核與規(guī)模掛鉤，其擴規(guī)模導向作用明顯。融資平臺貸款對銀行擴規(guī)模效果顯著，也有利于銀行維護與當?shù)卣年P系，便于銀行其他業(yè)務(如吸納財政存款等)在當?shù)仨樌_展。

可以說，不計收益、不考慮財政還款壓力的政績工程投資，既造成了社會資金的浪費，又使得地方債務負擔急劇增大，財政過度透支，使得真正關系國計民生的項目建設滯后。如果不能很好的對政府融資規(guī)模加以控制，銀行在貸款管理中再有所放松，資金的運用隨地方政府的意志而轉移，極有可能造成部分信貸資金用于非指定用途項目，最終導致項目資金失衡，無法償還借款，從而形成大量不良貸款。這種融資平臺貸款的壞賬風險過于集中和不斷累積，不僅對銀行本身造成巨大傷害，降低銀行資產(chǎn)流動性和資金可支配規(guī)模，還可能將融資平臺貸款風險進一步向生產(chǎn)型企業(yè)傳導，甚至有可能產(chǎn)生地區(qū)群發(fā)性信用危機，不利于地方經(jīng)濟發(fā)展。

因此，商業(yè)銀行要以辯證的眼光看待融資平臺的發(fā)展問題，堅持防患于未然的態(tài)度，通過深入剖析融資平臺貸款風險，在監(jiān)管部門領導下及時敦促地方政府完善融資平臺運行模式，規(guī)范融資平臺貸款管理行為，真正使融資平臺貸款進入健康、規(guī)范化運作軌跡，為地方經(jīng)濟地發(fā)展提供有力支撐。

在日常信貸工作中，交通銀行河南省分行就對融資平臺貸款始終堅持高門檻準入標準，擇優(yōu)選擇運作相對規(guī)范、承建項目效益較好、地方財政收入高的市級以上融資平臺予以支持，平臺貸款規(guī)?？刂戚^好。通過認真清查，目前我行融資平臺貸款整體風險可控。下一步交通銀行河南省分行要充分認識到目前融資平臺貸款的潛在風險，積極配合其他債權銀行，做好存量融資平臺貸款的清查整改、嚴控平臺貸款新增規(guī)模，擇優(yōu)選擇市場化運行機制良好的融資平臺予以支持，使平臺貸款風險能夠真正得到有效控制。

加強資平臺貸款有序管理

隨著本次融資平臺貸款清查工作的深入開展，各家金融機構通過解包還原、四方對賬、分析定性和前一階段的集中約談工作，基本對存量融資平臺的潛在風險狀況達成共識，后續(xù)清理工作也取得了一定成效，部分整改為公司類貸款已完成三方簽字確認，擬收回貸款也已提前部分收回。

但同時我們也應看到，如要實現(xiàn)融資平臺規(guī)范化運作目標，仍有較長的路要走。規(guī)范地方政府融資平臺的運作是一項系統(tǒng)性工程，不能僅依靠政府、商業(yè)銀行或監(jiān)管部門一家的努力，而是相關部門形成合力，共同改進政府融資平臺貸款管理模式，促進政府融資平臺貸款的健康運行。

監(jiān)管部門加強監(jiān)管和指導，督促政府和商業(yè)銀行各盡其職。一是建議監(jiān)管部門牽頭與政府協(xié)調(diào)工作，推動銀行業(yè)集體維權。監(jiān)管部門協(xié)調(diào)所有貸款人共同努力，督促地方政府在本屆任期內(nèi)履行還款責任，不能容忍脫逃償還責任。對出現(xiàn)風險苗頭的，銀監(jiān)當局或銀行業(yè)協(xié)會應及早組織貸款人俱樂部，推動集體維權。

二是建議監(jiān)管部門設立大項目組團監(jiān)督機制。制訂政府融資平臺的銀團貸款限額標準，超過限額融資必須通過銀團貸款模式，避免融資平臺公司“多頭融資、多頭授信”的問題。融資平臺公司管理部門和銀監(jiān)部門齊抓共管，從平臺公司和商業(yè)銀行兩方面共同實施監(jiān)管，防止因平臺公司和銀行惡性競爭所引起的授信規(guī)模失控。

三是建議監(jiān)管部門應加強外部監(jiān)督管理和指導。建立地方政府的債務管理機制，從外部加強地方投融資平臺舉債的監(jiān)管，將地方政府債務控制在合理的范圍，有效約束地方政府融資行為。相關主管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度，相關信息及時公開披露，推動地方政府融資平臺的隱性負債向合規(guī)的顯性負債轉變。

政府部門應加強自律，完善融資平臺市場運作機制。一是要完善政府融資平臺法人治理結構，加強對地方政府債務總量的控制和管理。進一步完善存量融資平臺的法人治理結構，將大量低層次融資平臺部門逐步進行整合，集中注入可市場化運作的經(jīng)營性資源和優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高融資平臺自償性。政府投資行為應經(jīng)過嚴格項目論證，做到“量入為出”，避免債務膨脹趨勢惡化，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

二是要提高融資平臺信息披露透明度，建立地方債務償還保障機制。定期統(tǒng)計、評估各融資平臺的負債規(guī)模、財政收支等情況，并向金融機構和監(jiān)管部門及時提供符合要求的信息。地方政府應當統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力，撥款設立長期穩(wěn)定的償債基金，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務償還機制。

三是拓寬融資渠道，發(fā)展多元化融資方式。地方政府應合理預測可支配財政收入和債務規(guī)模，大力發(fā)展多元化的政府融資市場。一方面，繼續(xù)加強與金融機構與合作，積極滿足金融機構的融資條件，進一步提高間接融資能力；另一方面，鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結構，尋求直接發(fā)行債券、股票、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托計劃、資產(chǎn)證券化等多種直接融資手段為補充，降低銀行系統(tǒng)風險的積聚。

銀行應強化融資平臺貸款的風險控制意識，確保政府融資平臺貸款的有序管理。一是摒棄短期經(jīng)營思想，嚴格執(zhí)行融資平臺貸款準入標準。針對政府融資平臺的特點，明確風險底線和授信標準，原則上應僅支持承擔有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司。建立一套完善的風險評價和管理制度，認真調(diào)查和評估政府財力狀況，對融資項目應按商業(yè)化原則嚴格審批、審慎評估，對于自身無經(jīng)營收入，完全依賴財政資金還款的政府融資平臺嚴禁辦理新增授信。

二是加強對政府融資平臺貸款的貸后管理，嚴控信貸資金的流向。對新增貸款，應結合銀監(jiān)會“三個辦法一個指引”貸款新規(guī)，嚴格要求融資平臺貸款按照實貸實付制度執(zhí)行，做好項目資金使用的持續(xù)性跟蹤，防止貸款挪用風險。對存量貸款，按照既定處臵原則，及時通過約談追加合法足值擔?；蛱崆笆栈刭J款。在貸后管理工作中，均要做到定期綜合評估政府財力并跟蹤關注變化情況，及時對貸款期限、方式及風險緩釋措施做出相應安排。

三是商業(yè)銀行間加強合作。對于多家銀行共同發(fā)放的貸款，牽頭行可發(fā)起建立“貸款俱樂部”，盡可能通過銀團貸款的形式組織發(fā)放，內(nèi)部實現(xiàn)“有利同享、有險共擔”，必要時可共同與地方政府協(xié)商，維護正當權益。針對地方政府融資平臺“多頭融資，多頭授信”的問題，商業(yè)銀行之間應通過加強合作，互通有無，共同摸清政府融資平臺的償債能力和負債情況，建立與政府部門的信息通報機制，及時協(xié)商解決存在的問題，規(guī)避融資平臺過度負債帶來的風險。

《中國金融家》2011年第4期

第三篇：銀監(jiān)會融資平臺貸款風險監(jiān)管（范文）

附件

關于2012年地方政府融資平臺貸款 風險監(jiān)管政策有關問題的說明

根據(jù)2012年2月20日、21日在深圳召開的“地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議”精神，現(xiàn)將2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管政策有關問題說明如下。

一、指導思想

地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的指導思想是“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”。

“政策不變”是指自2009年融資平臺貸款清理規(guī)范工作開始以來的所有政策都不變?！爸鸢蜷_、逐筆核對、重新評估、整改保全”的十六字方針不變；“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”的風險定性四分類方法不變；“降舊控新”的總體目標不變；融資平臺按仍按平臺管理類和退出類劃分的要求不變，其中凡稱融資平臺的包括仍為平臺和退出的平臺兩類，仍為平臺的亦稱監(jiān)管類平臺，退出的平臺也稱監(jiān)測類平臺。

“深化整改”是指著力抓好三項整改工作：一是深化名單制管理。要求各銀行把融資平臺名單在原有風險定性四分類的基礎上，將融資平臺再按“支持類”、“維持類”和“壓 縮類”三種情形進行管理，并以此作為信貸審批的依據(jù)，分類結果由銀行自主決定。二是細化信貸條件。進一步細化融資平臺貸款的信貸條件，對新增貸款的投向與條件提出更加具體要求。三是強化退后管理。將退出類平臺納入信貸分類，并加強退后監(jiān)測。

“審慎退出”是指要求銀行嚴格落實融資平臺退出的有關條件和程序，加強對退出后融資平臺的持續(xù)管理，責成不符合審慎退出條件的融資平臺重新納入平臺管理，堅決杜絕隨意退出、盲目退出、為增貸而退出的現(xiàn)象。

“重在增信”是指融資平臺要通過增加資本、增加抵質(zhì)押、置換無效擔保、簽訂補差協(xié)議、將政府承諾還款的部分債務納入當期財政預算等方式提高自身的信用水平，增強自身的還款能力。

二、工作目標

地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的工作目標是緩釋風險。一是控制總量風險。各銀行原則上在今年信貸計劃中不得安排新增融資平臺貸款規(guī)模。二是緩釋存量風險。各銀行要分類處置存量貸款。三是消除到期風險。各銀行要加強對今年到期貸款風險的監(jiān)控，防止到期違約風險事件的發(fā)生。四是防止斷鏈風險。各銀行要重點避免出現(xiàn)在建工程資金鏈斷裂的情況。

三、工作任務 地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的工作任務是降舊控新。一是總量減少。各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，重點是控制監(jiān)管類平臺的貸款總量，確保其貸款余額不上升；對于按照商業(yè)化運作的監(jiān)測類平臺，要跟蹤監(jiān)測其貸款總量變化和使用情況；對于保障性住房等公益性項目，允許新增貸款，但是必須納入監(jiān)管類管理。二是存量下降。今年仍按平臺類管理的融資平臺貸款余額原則上只降不升。三是有保有壓。各銀行要根據(jù)信貸三分類結果，將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺，以在融資平臺貸款總量不增的情況下實現(xiàn)貸款結構調(diào)整。

四、工作路徑

（一）控新。一是各銀行在今年的信貸計劃中，原則上不得安排融資平臺貸款增量。二是各地區(qū)融資平臺貸款余額不得超過當?shù)卣沙惺軅鶆找?guī)模上限。三是所有“維持類”融資平臺的貸款余額不得超過年初水平。對于維持類平臺，各銀行可以新發(fā)放貸款，允許收回再貸，但是貸款余額不得增加。四是不得向“壓縮類”融資平臺發(fā)放任何形式的貸款。各銀行對于“壓縮類”平臺要做到“只收不貸”。

（二）降舊。按照五種情形分類緩釋融資平臺的存量貸款風險，其中退出類融資平臺僅適用前三種情形，仍按平臺管理的適用五種情形。一是及時收貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已經(jīng)完工達產(chǎn)且已經(jīng)形成現(xiàn)金流收入的融資平臺，要封 閉現(xiàn)金流，對回籠款進行專戶管理，按照原來的約定及時清收貸款。二是收回再貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已建成但還沒有產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流償還貸款本息（沒有經(jīng)濟建成）的融資平臺，可以在原有貸款額度內(nèi)進行再融資。再融資具體包括發(fā)行股票、債券、短融、中融、中票、引資、貸款等方式。對于以貸款形式實施再融資的，貸款總量不得超過原有貸款額度。三是據(jù)實定貸。對于現(xiàn)金流全覆蓋、項目已經(jīng)確定工期但因有不可抗拒的因素導致不能如期完工，但貸款已經(jīng)到期的融資平臺，要一次性修改貸款合同，根據(jù)實際工期重新確定貸款期限。四是引資還貸。對于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，項目能夠吸引社會資金投資的平臺，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，可以通過資產(chǎn)重組、引入新投資者、項目出售等方式，引進資金用于還貸。五是只收不貸。對于現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，工程項目不宜吸引社會資金投資的平臺，銀行只能只收不貸，并要求地方政府將貸款納入預算。

五、工作方法

（一）信貸分類管理。各銀行結合自身信貸經(jīng)營的實際情況，按照“支持類”、“維持類”，“壓縮類”分類標準，自主決定所有融資平臺客戶的信貸分類結果。其中，“支持類”是指符合融資平臺的新增貸款條件和銀行的信貸政策及風險偏好，可以增加貸款的平臺；“維持類”指不完全滿足融資平臺的新增貸款條件，但未超越銀行風險容忍度，可以為保 項目完工進行再融資但貸款余額不超過年初水平的平臺；“壓縮類”指既不符合融資平臺新增貸款條件和銀行信貸政策，又超越銀行風險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)放貸款的平臺。

（二）到期貸款風險監(jiān)控。到期貸款主要是指今年到期的貸款。各銀行要按月把全年融資平臺到期貸款建臺帳、做統(tǒng)計，逐戶調(diào)查今年到期貸款的還款來源，并與平臺共同制定還款方案，還款方案于2012年4月末前報送各銀監(jiān)局。各銀監(jiān)局負責監(jiān)督和信息匯總，按季將還款方案的落實情況報告銀監(jiān)會。

（三）補充押品。各銀行要持續(xù)提升抵質(zhì)押品質(zhì)量，及時置換財政擔保和公益性資產(chǎn)等不合規(guī)抵質(zhì)押品，積極防范因資產(chǎn)價格下跌而導致的融資平臺貸款抵質(zhì)押品質(zhì)價下行風險。

六、工作要求

（一）嚴格信貸管理。一是明確貸款投向。仍按平臺管理類新增貸款的投向為：符合《公路法》的收費公路；經(jīng)國務院審批或核準的且資本金已到位的項目；土地儲備和保障性住房；農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設；工程進度達到60%以上且現(xiàn)金流達到全覆蓋的在建項目。二是嚴格新增條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足五個前提條件：公司治理完善；現(xiàn)金流全覆蓋；抵押擔保符合現(xiàn) 行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；借款人資產(chǎn)負債率低于80%；平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理并已落實預算資金來源。仍按平臺管理類平臺的任何一筆新增貸款必須同時符合有關投向和條件的規(guī)定，兩者缺一不可。

對于以下情形，各銀行不得新發(fā)放融資平臺貸款：一是信貸分類結果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區(qū)地方政府債務規(guī)模達到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔保承諾的；五是以學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無合法土地使用權證的土地預期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

（二）規(guī)范平臺退出。一是規(guī)范退出程序。融資平臺退出必須嚴格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行（總行）審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管（局）備案”五項程序。銀監(jiān)局只負責退出平臺備案登記，不負責退出平臺審批。二是規(guī)范退出條件。退出必須同時符合公司治理健全、資產(chǎn)負債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等五項條件。三是加強退后管理。五項條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的要重新納入平臺管理；平臺退出后不再享受平臺管理類貸款的相關優(yōu)惠信貸政策，新增貸 款必須符合產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔風險”的責任追究機制；各銀行對退出類平臺不得再發(fā)放保障性住房和其他公益性項目的貸款。

（三）規(guī)范報表統(tǒng)計。一是平臺風險分類統(tǒng)計。各銀監(jiān)局應繼續(xù)做好協(xié)調(diào)工作，確保每個融資平臺只有一個定性結果（“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”），并根據(jù)既定要求按季報送。二是平臺信貸分類統(tǒng)計。各銀行應對融資平臺按“支持類、維持類、壓縮類”進行信貸分類，并于2012年4月將分類結果上報銀監(jiān)會。三是融資平臺貸款到期償還及違約情況統(tǒng)計。各銀行、各銀監(jiān)局應建立融資平臺今年貸款到期情況的臺賬統(tǒng)計制度，按月統(tǒng)計融資平臺貸款的到期時間、金額、償債資金來源等情況，并按季報送銀監(jiān)會。

（四）規(guī)范數(shù)據(jù)填報流程。融資平臺報表數(shù)據(jù)填報要遵循以下五項程序：第一步，各銀監(jiān)局、分局負責填報融資平臺基本信息，包括資產(chǎn)負債、風險定性、退出情況等，并報送銀監(jiān)會統(tǒng)計部；第二步，銀監(jiān)會統(tǒng)計部將融資平臺基本信息表發(fā)給各銀行業(yè)金融機構，由各銀行據(jù)表填報貸款數(shù)據(jù)，并報送各銀行法人機構主監(jiān)管員審查；第三步，在主監(jiān)管員明確審查無誤后，銀監(jiān)會統(tǒng)計部對所有融資平臺貸款數(shù)據(jù)進行匯總；第四步，銀監(jiān)會統(tǒng)計部將匯總完畢的數(shù)據(jù)反饋給相關銀監(jiān)局。

（五）規(guī)范現(xiàn)場檢查。現(xiàn)場檢查分為兩類：第一類是銀 行自查，由銀行內(nèi)審部門組織檢查。第二類是銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局的現(xiàn)場檢查。按照屬地原則，上下半年各進行一次。上半年檢查對象為2011年末“退出類”貸款余額最大的一戶，下半年檢查對象為2012年上半年融資平臺新增貸款最多的一戶。

第四篇：政府融資平臺

政府融資平臺：負債過度與資產(chǎn)閑置的解決方案

[摘 要]在經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后,2010年初,一場規(guī)范和排查地方融資平臺風險的行動日期而至。2010年1月19日,在國務院第四次全體會議上,國務院總理溫家寶公開提出把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。地方融資平臺是否合理規(guī)范是關系到地方經(jīng)濟建設能否順利進行的重要問題。文章就我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀進行了論述,并且結合地方融資平臺存在的過度負債和資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象提出了相應的對策。

一、地方政府投融資平臺的形成與現(xiàn)狀

1、地方政府投融資平臺產(chǎn)生的背景

1994年實行分稅制改革以來，基本實現(xiàn)了改革的預期目標：中央財政所占比重逐步提高，大方向是正確的。但是當初改革時，分了財權，未分事權；于是在實施過程中出現(xiàn)了：財權層層上收、重心上移，事權層層下放、重心下移的局面，導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務不斷增長。1994年《預算法》第28條規(guī)定：地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。

在這種背景下，近年來，為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展、推進城市化進程，一些地方政府進行了投融資體制創(chuàng)新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺。將原屬于財政撥款的項目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問題。

2、對地方政府投融資平臺的定義 所謂“地方政府投融資平臺”，是指由地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、不動產(chǎn)、股權、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標準的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團；必要時輔之以地方財政的變相擔?；蛴傻胤饺舜蟪鼍摺鞍参亢弊鳛檫€款承諾，以實現(xiàn)平臺的對外融資，并將融到的資金主要投入于市政基礎設施建設及公用事業(yè)等領域。

二、地方政府投融資平臺設立的現(xiàn)實必要性

一直以來，我國地方政府融資平臺由于其政府背景，受到許多學者的質(zhì)疑。但對地方政府投融資平臺起源及發(fā)展歷程看，創(chuàng)建地方政府投融資平臺對于解決地方政府資金不足、提高財政資金運作效率、創(chuàng)新財政管理體制等多個方面有其存在發(fā)展的現(xiàn)實必要性。

（一）在現(xiàn)行的財政體制下，地方政府經(jīng)常性收入不足，無法彌補資本性投資的需要，政府有巨大的融資需求

一方面，隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速推進，地方政府資本性投入支出需求越來越大。特別是在我國高速城鎮(zhèn)化進程中，地方政府肩負著管理城市、經(jīng)營城市、發(fā)展城市、繁榮地方經(jīng)濟的重任，面臨著嚴峻的發(fā)展壓力。改革開放30年來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個百分點，平均每年提高0.93個百分點，特別是1996～2008年，城市化率從30.5%提高到45.7%，提高了15.2個百分點，年均提高1.27個百分點。數(shù)以億計的農(nóng)村人口以各種方式涌入城市，形成了對各類城市基礎設施、公用設施的巨大需求，這都要求地方政府對城市建設的巨資投入。

另一方面，在現(xiàn)行的財政體制下，特別是1994年分稅制改革后，中央和地方的事權和財權的分配出現(xiàn)了事實上的事權重心下移和財權重心上移。特別是基層地方政府的收入組成中既缺乏主體稅種，又沒有獨立稅權，而財政支出又要受到 上級財政的制約，其可用財力十分有限。盡管地方政府收入中除稅收外，以基金、各類收費組成的非稅收入也占據(jù)了相當大的比重，但這些非稅收入一般都有固定的支出途徑，很難為地方政府所用，因此地方政府真正能調(diào)動的財力十分有限。而且根據(jù)《預算法》規(guī)定，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。在財權和事權改革沒有同步的情況下，地方政府可支配財力遠遠無法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，城市建設，公共事業(yè)支出等。這就需要地方政府另謀出路，自建融資平臺成為一個現(xiàn)實選擇。

（二）在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，地方政府掌握大量資源，為其進行融資提供便利

應該看到，在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，我國地方政府掌握了大量的資源財富，許多政府部門掌握著大量的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源等，而在工業(yè)化發(fā)展的過程中，這些資源得到很大升值。此外，地方政府還有一些隱形財富也不容忽視，尤其是在城市化進程中，政府掌握的城市資產(chǎn)大量升值。特別是在現(xiàn)行的土地制度下，城市土地升值已經(jīng)成為地方政府的重要財富，而這些并沒有反映在政府收入中。地方政府完全有條件和能力利用這些資源進行融資，在不能發(fā)城市債的情況下，組建政府投融資平臺成為很好的選擇。投資平臺的出現(xiàn)，使得地方政府能對其掌握的各種資源進行綜合運用，也為其吸納商業(yè)銀行貸款搭建一個重要的媒介。

地方政府將其掌握的隱形資源注入投融資平臺，讓這些財富公開化市場化，也能能起到預防腐敗，防止國有資產(chǎn)流失的作用。在過去，這些隱形資源往往成為地方政府腐敗的溫床。

（三）利用市場手段整合經(jīng)營政府資源，也是解決政府投資效率低下、防范風險的重要舉措

地方政府投融資平臺成功的一個重要特征是將政府投資行為，特別是城市基礎設施建設項目市場化、專業(yè)化。這與過去的情況已有很大的不同，從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部門各自為政，大肆借錢，最后出現(xiàn)問題還不起債時，由政府財政去兜底，這種方式不僅管理混亂而且蘊含了很大的風險。地方政府投融資平臺組建后，可以將原有“分割”于各個部門的政府建設職能，在投融資平臺的基礎上進行整合，使投資、融資、項目規(guī)劃和管理、項目維護、監(jiān)管這些職權在統(tǒng)一的政府投融資體制機制下協(xié)調(diào)運行。既整合了政府資源，利用市場化等手段，為政府募集重大項目的配套資金，補充基礎設施建設資金不足，而且通過市場手段進行資源配置，也能解決政府資金效率低下的問題。同時，政府投融資平臺對原有的政府投資模式也有很大的創(chuàng)新，地方政府投融資平臺將政府投資行為置于市場條件下，讓政府行為和市場有效結合起來，大大提高政府投資效率。上海的模式看，在成熟的市場環(huán)境中，市場還會對政府投資行為形成約束，避免政府投資行為的盲目性。

三、地方政府投融資平臺的現(xiàn)存過度負債與資產(chǎn)閑置問題 1.融資平臺公司債務規(guī)模大，潛在風險顯現(xiàn)。

一些城市依托政府融資平臺公司等方式過度舉債已接近極限，導致債務風險急劇擴大。據(jù)審計署2011年《全國地方政府性債務審計結果》顯示，2010年底融資平臺公司政府性債務余額49710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%。從債務償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。首先，債務缺少第一還款來源。地方政府融資平臺公司投資投向單一，大多用于公益性項目，項目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風險凸顯。其次，債務第二還款來源不充足。平臺公司負債率通常較高，抵押資產(chǎn)不足，平臺公司之間互?，F(xiàn)象普遍，公司自身缺乏經(jīng)營性收入來源，債務償還主要依靠土地出讓收入、財政性資金和借新還舊的方式。政府償還債務能力與土地市場收入高度相關，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響，一旦地價下行，地方政府財政風險就會加大，銀行出現(xiàn)壞賬的可能性增大。

最后，可能引發(fā)現(xiàn)金流風險。土地出讓收入減少、信貸政策的調(diào)控、缺乏資金和成本管理經(jīng)驗等，均可能產(chǎn)生現(xiàn)金斷流和不足的風險，導致出現(xiàn)“半拉子”工程現(xiàn)象。同時，由于一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準備不充分，還有部分因擔心銀根緊縮而為項目超前融資等原因，導致部分政府性債務資金未及時安排使用并發(fā)揮效益，從而產(chǎn)生現(xiàn)金流閑置。此外，融資平臺公司貸款規(guī)模的擴大擠壓了中小企業(yè)授信規(guī)模，不利于中小企業(yè)的健康發(fā)展。

2、資產(chǎn)閑置問題。

長期以來，我市國有土地、房產(chǎn)、股權分散儲備、各自占有，可利用的國有資產(chǎn)底數(shù)不清，缺乏統(tǒng)一掌控的資產(chǎn)管理平臺，造成一方面急需現(xiàn)實利用的國有資產(chǎn)嚴重短缺，一方面大量的國有資產(chǎn)閑置無用，資產(chǎn)價值得不到充分挖掘利用，致使平臺公司因抵押物不足而被拒之門外，難以實現(xiàn)新增融資業(yè)務。

一些平臺公司因土地抵押不能及時到位，已形成的貸款有可能被提前收回，正在募集的資金受到不利影響。而且從市屬國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟實力來衡量，選擇第三方企業(yè)擔保也顯得力不從心，很難滿足金融機構對貸款融資的擔保要求。平臺公司之間缺乏橫向紐帶，尚未形成資金互通互融、融資相互擔保的利益共享格局。

四、兩個問題的解決方案

1、加強債務監(jiān)管，嚴控負債規(guī)模，增加社會監(jiān)督

第一，要建立健全地方政府債務管理體制。其一，各級地方政府要對投融資平臺統(tǒng)籌規(guī)劃,量力負債。地方政府應該明確一個主管部門進行監(jiān)測，建議由國資部門或財政部門負責，調(diào)度當?shù)赝度谫Y平臺貸款的情況，要結合當?shù)谿DP和財政收入狀況合理評估財政承受能力,切實做到貸款總量控制，均衡市場融資。其二，加強地方政府對平臺債務的集中統(tǒng)一管理，克服目前地方投融資平臺債務多頭管理、各自為政、地方政府對平臺債務規(guī)模與債務資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。要將平臺債務統(tǒng)一納入財政監(jiān)管體制下，嚴控財政風險。同時，探索將政府投融資平臺的資產(chǎn)負債表納入政府統(tǒng)一管理?？茖W地綜合運用債務負擔率(債務余額與GDP的比率)、債務依存度(當年債務增加額與總支出的比率)、償債率(當年債務償還率與當年可支配收入的比率)等指標,從政府應債能力、政府支出與融資平臺債務的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量和評判各級地方財政融資平臺形成債務的支付能力。

第二，建立一個地方政府投融資責任機制。要制約政府過度負債、盲目投資的沖動,讓投融資平臺成為一個受約束的平臺?？梢钥紤]建立政府投融資平臺的考評制度，設立債務率與地方政府績效相掛鉤的控制機制,在嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,追究領導責任和影響政績考評,以起到制約缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用的效果。要規(guī)范地方政府通過投融資平臺的貸款行為,地方政府的債務規(guī)模必須與財力相匹配。第三，引入外部監(jiān)控機制。各地國資部門、財政部門（或履行同等職責的部門）應依法對投融資公司履行出資人職責，按照“權利、義務、責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結合”原則，加強監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。投融資公司還要自覺接受財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督檢查。

2.整合資產(chǎn)資源，增強綜合實力。

針對目前地方政府融資平臺公司現(xiàn)狀，一方面，要按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）等文件規(guī)定進行清理規(guī)范，防止平臺公司數(shù)量盲目增加、債務規(guī)模不斷擴大。另一方面，應進一步完善投融資體制，對現(xiàn)有資產(chǎn)資源進行優(yōu)化整合，夯實公司資本金實力，要通過引進民間投資等市場途徑，促進投資主體多元化，改善平臺公司的股權結構，形成一批規(guī)模大、實力優(yōu)、抗風險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調(diào)控能力、合理調(diào)配資源、促進經(jīng)濟結構調(diào)整的重要平臺。

五、結束語

地方政府作為區(qū)域財政政策的執(zhí)行和落實者,在國家擴大內(nèi)需,加大地方基礎建設的過程中,通過建立有效的投融資平臺突破資金短缺問題,推動地方經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展,成為當前地方政府共同的需要。但是應該看到地方政府投融資平臺現(xiàn)存的負債過度和資產(chǎn)閑置問題以及潛在的風險,切實加強政府性債務管理,增強內(nèi)外部約束力,有效防范和化解潛在的財政風險,以保證我國地方政府投融資平臺在以后的經(jīng)濟發(fā)展中起到更重要的作用。

第五篇：采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險

《采取組合措施化解地方政府融資平臺貸款風險》

對于商業(yè)銀行來說，應從以下幾個方面入手：一是建立項目監(jiān)管制，監(jiān)控信貸

資金流向。及時進行財務監(jiān)督，防止地方融資平臺抽走銀行資金。同時在貸款審批發(fā)放過程中，盡可能采用多種抵押和擔保措施。比如要求“土地抵押+財政擔?！被蛘摺肮蓹噘|(zhì)押+財政擔?！?，采用多種形式著力化解風險。二是實行資產(chǎn)證券化，化解銀行信貸風險。商業(yè)銀行可以對融資平臺的貸款進行證券化，借助于債券市場來解決巨大的存量問題。三是建立銀行間溝通機制，共同防范貸款風險。一個政府投融資平臺往往同時與多家銀行有業(yè)務往來，銀行之間缺乏溝通機制，不能全面了解企業(yè)狀況。對于政府部門來說，一是進一步探索項目融資方式。例如，對于部分項目可以允許地方政府以稅收或土地為抵押發(fā)行債券。也可以探索根據(jù)獨立項目進行融資，將項目作為獨立的法人，以該項目未來的現(xiàn)金流回報作為抵押進行融資，籌措資金只用于該項目，金融機構以該項目回報率作為評價體系進行貸款發(fā)放。此外，在項目選擇上，地方政府要進行充分的可行性研究，確保回報率較高的項目才可以融得資金。對于那些有良好社會回報，但經(jīng)營回報不足的大項目，還可以考慮用地方財政收入直接補貼。二是適度增強財政透明度。融資平臺的長遠發(fā)展受益最大的是當?shù)卣彤數(shù)厝嗣?。為此，地方政府應有長遠眼光，一方面要主動增強財政收支的透明度，對于自身財政情況有較為清醒的認識，“量入為出”，防止財政風險和金融風險的發(fā)生。另一方面，要建立償付基金保障機制，每年在財政收入中拿出一定比例作為銀行償付基金。同時，督促地方人大對以財政收入作為貸款擔保的行為進行立法規(guī)范，從而使政府財政對地方融資平臺的隱性擔保轉變?yōu)轱@性、合規(guī)擔保。通過以上措施，最大限度地降低銀行融資平臺貸款風險，從而實現(xiàn)地方經(jīng)濟長期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展?！?耿 李金迎 王 洋 《央行提出開兩道正門》

首當其沖的是地方融資平臺負債率高；償債能力不樂觀則是第二重風險；第三重風險隱憂在于，雖然融資平臺是借款主體，但其所承貸的資金通過劃轉至財政專戶或關聯(lián)企業(yè)后，實際上發(fā)揮著土地儲備、搭橋融資等多重職能，銀行難以監(jiān)測資金流向。

解決之道———立足于債券市場建設，從增量和存量兩個方面，為地方政府平臺企業(yè)融資打開“正門”，以部分“解放”銀行信貸。對于“增量”首先要規(guī)范，即在制度安排、產(chǎn)品設計上“開正門”，允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債。對于“存量”，劉士余建議，可以將巨大存量的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來，進行資產(chǎn)證券化 《地方融資平臺與銀行信貸風險管理》 《基于委托代理理論的分析框架》 從委托代理的角度分析，隨著融資平臺貸款政策的加碼，銀行的撥備壓力在不斷加大。（圖片來源：東方早報）

早報記者 張颯

關于地方融資平臺還款風險的關注，近期驟然升溫。

6月2日，新華社發(fā)表題為《警惕地方融資平臺的債務違約疊加風險》的述評，援引中國人民銀行報告稱，由于平臺貸款普遍額度大、期限長，用途監(jiān)督存在一定困難，信用風險仍需予以關注。

而在此前的5月31日，路透社更是引述消息人士的話稱，中國監(jiān)管層擬于6月至9月期間，清理2萬億-3萬億元可能違約的地方政府債務，做法是將部分債務轉入數(shù)家新創(chuàng)設的公司，并解除省級及市級政府機構出售債券的限制。

對此，全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈6月1日予以否認，并稱“只是要進行地方政府債務的摸底”。

但據(jù)早報記者了解，已有地方政府融資平臺在向銀行申請展期，但銀行因可能計提更多撥備而拒絕為地方融資平臺展期，雙方陷入尷尬境地。

而此前多個地方融資平臺的主辦行(編注：即對同一個地方政府融資平臺貸款份額最大的銀行，由于五大國有銀行的貸款額度遠高于股份制銀行以及城商行，平臺公司的“主辦行”多是國有大行。)向當?shù)劂y監(jiān)局申報材料，希望通過多重舉措主動調(diào)高相關地方融資平臺貸款評級的申請，有相當部分也被否，銀行面臨進一步提高撥備的壓力。

銀行的撥備壓力

近日，某國有大型銀行即拒絕了一大型地方融資平臺的貸款展期申請。知情人士分析說：“如果展期，這筆貸款就要從正常級調(diào)成關注級，銀行則需要計提更多撥備?！?/p>

據(jù)了解，上述地方融資平臺還款資金告急并非個例，尤其對于無法轉成公司貸、現(xiàn)金流較差的地方融資平臺而言，由于銀行貸款基本停滯，而工程項目仍不斷需要資金運轉，存量資金難以維持較長時間。

某國有銀行相關負責人稱，中西部地區(qū)或縣、鄉(xiāng)一級地方政府融資平臺貸款風險相對較大，東部地區(qū)的地方政府償債能力比較強，融資平臺貸款風險相對較小。

隨著融資平臺貸款政策的加碼，銀行的不良資產(chǎn)余額可能進一步提高，資本充足率也將承受一定壓力。據(jù)介紹，地方融資平臺貸款項目自身現(xiàn)金流、擔保及抵質(zhì)押品折現(xiàn)價值合計不足貸款本息120%的融資平臺貸款，應至少歸為次級類；不足80%的，應至少歸為可疑類。

銀監(jiān)會在4月下發(fā)的《關于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作的通知》中要求，對于融資平臺嚴重資不抵債、到期不能足額歸還貸款本息、出現(xiàn)債務重組及違反貸款集中度要求等情況的，銀行應按相關規(guī)定下調(diào)五級分類等級，并相應增提撥備和采取清收處置措施。

不過，多位銀行業(yè)內(nèi)人士對早報記者表示，目前地方融資平臺出現(xiàn)還款風險只是局部現(xiàn)象，本輪地方融資平臺的增長大多是在2009年，而借款期限大多是3-5年期的中長期貸款，地方融資平臺大規(guī)模的還款風險可能在2012年之后出現(xiàn)。

部分平臺“升級”被否

風險雖說尚遠，但銀行未雨綢繆，已是題中之意。

部分銀行還向當?shù)劂y監(jiān)局遞交了調(diào)高相關地方融資平臺貸款評級的申請，但未獲批準。一銀行內(nèi)部人士稱，上述遞交監(jiān)管部門調(diào)高評級的申請，針對的已是銀行內(nèi)部整改較好的融資平臺，“如果這些較好的融資平臺升級被否，那么剩下的融資平臺就更難整改，從而減少銀行的撥備壓力了。”

參與某直轄市下屬的區(qū)級地方融資平臺“升級”申請的一位銀行業(yè)內(nèi)人士說，在3月底遞交地方銀監(jiān)局的申請中，他們把用于抵押的學校、醫(yī)院等不產(chǎn)生收益、公益性的資產(chǎn)全部剔除，重新按照“全覆蓋”的還款能力標準，置換為該區(qū)國資委下的部分土地及未來的拍地收入，希望從此前的“半覆蓋”評級調(diào)高為“全覆蓋”，但此申請最終未獲批準。

上述人士稱，按照新的地方融資平臺風險監(jiān)管政策，納入抵押的土地資產(chǎn)必須明確是借款人即融資平臺公司名下的，上述申請恰是卡在了這一項。

銀監(jiān)會此前下發(fā)的通知要求，對于以政府承諾擔保、以無土地使用權證的土地出讓收入承諾、以規(guī)劃土地儲備抵押的等，均應及時追加合法有效抵押品，消除違規(guī)擔保的風險。該通知還要求，各銀行應在今年6月之前，將不符合要求的由地方融資平臺整改為一般公司類的貸款，重新納入平臺貸款管理。

根據(jù)此前規(guī)定，銀監(jiān)會對地方融資平臺風險的劃分依據(jù)，是以借款人自身現(xiàn)金流占其應還本息的比例。其中，“全覆蓋”這一比例在100%及以上，借款人自身現(xiàn)金流充足；“基本覆蓋”這一比例在70%～100%之間，有少部分依靠財政擔保；“半覆蓋”這一比例在30%～70%之間，部分依靠財政擔保；“無覆蓋”這一比例在30%以下，借款人自身有少量現(xiàn)金流，但大部分依靠財政擔保。

上述規(guī)定要求銀行根據(jù)上述四類覆蓋劃分，分別按100%、140%、250%和300%計提信貸資產(chǎn)風險權重。