第一篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)派式改革研究侯君廷

《社會(huì)調(diào)查與研究方法》課程考核論文

河南科技大學(xué)

農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)派式改革研究

姓 名:趙家振

學(xué) 號(hào):人文學(xué)院

班 級(jí):社會(huì)工作

時(shí) 間：2012年5月17日

農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下的鄉(xiāng)派式改革研究

摘 要：

從2000年以“三取消、兩調(diào)整、一改革”的農(nóng)村稅費(fèi)改革走至今日，歷經(jīng)十二載，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)行為，緩解干群沖突方面起到了至關(guān)重要的作用，同時(shí)，作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套機(jī)制的鄉(xiāng)派式改革也在或緊或慢地進(jìn)行著?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成功與否直接關(guān)系著農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效，本文認(rèn)為，鄉(xiāng)派式改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一種模式，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下具有現(xiàn)實(shí)的可行性和前瞻性，本文將根據(jù)所學(xué)立足于農(nóng)村稅費(fèi)改革，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)踐，分析鄉(xiāng)派式改革的原因、可行性、問(wèn)題及前景，力爭(zhēng)把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

鄉(xiāng)派式改革 正 文：

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容、作用及存在問(wèn)題

從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題就日益顯露，90年代以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題日益嚴(yán)重，中央雖三令五申，嚴(yán)加禁止，但收效甚微，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成了久治不愈的頑癥。與此同時(shí)，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債累累，入不敷出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債到底有多少，現(xiàn)在還沒(méi)有準(zhǔn)確和權(quán)威的數(shù)字。僅據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對(duì)10個(gè)省的一項(xiàng)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到400萬(wàn)元，并且近年來(lái)還有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。面對(duì)這種情形，政府不得不把農(nóng)村稅費(fèi)改革提上日程，于是2000年3月啟動(dòng)的農(nóng)村稅費(fèi)改革作為一種被迫的自上而下的農(nóng)業(yè)調(diào)整措施而產(chǎn)生了。

農(nóng)村稅費(fèi)改革主要內(nèi)容可以概括為“三取消、兩調(diào)整、一改革”，具體表現(xiàn)為：“三取消”，是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門(mén)向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工?！皟烧{(diào)整”，是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。“一改革”，是指改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法。農(nóng)村稅費(fèi)改革的最終目標(biāo)將是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體制，在現(xiàn)階段的作用主要表現(xiàn)為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村稅收行為，緩解干群沖突，維持社會(huì)穩(wěn)定等這些直接的針對(duì)問(wèn)題的作用，正如農(nóng)村稅費(fèi)改革的被動(dòng)性一樣，其作用也是被動(dòng)的、外生的，一旦政策壓力發(fā)生松動(dòng)，政府公務(wù)人員有空可尋，農(nóng)村稅費(fèi)改革將難以避免歷史的老路陷入“積累莫返之害”的困局。

像所有的自上而下的改革一樣，力度小了，大家一起應(yīng)付差事勞財(cái)勞力，力度大了則必然使既得利益者受損，而受損者又總是不甘愿，于是，稅費(fèi)改革政策執(zhí)行不到位，農(nóng)民負(fù)擔(dān)得不到徹底減輕；稅費(fèi)改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政缺口擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)作難以維持；稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共事業(yè)資金匱乏，基礎(chǔ)教育受到很大負(fù)面影響；政府部門(mén)過(guò)于龐大，財(cái)政供養(yǎng)的人口眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)困難重重等等問(wèn)題就應(yīng)運(yùn)而生了??

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的變遷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為人類生活的聚居形式由來(lái)已久,在這里我們主要從行政建制的角度進(jìn)行考察。鄉(xiāng)建制起源于周代，據(jù)《周禮》所載，西周時(shí)期王畿以城周圍百里為郊，郊內(nèi)設(shè)鄉(xiāng)，郊外設(shè)遂；鎮(zhèn)建制始于北魏，公元4至6世紀(jì)，北魏為統(tǒng)治其所占領(lǐng)土地上的各族人民，在軍事要地遍設(shè)軍政合一的鎮(zhèn)。但是，“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”真正成為農(nóng)村基層政權(quán)組織，開(kāi)始于清末新政。1908年清朝政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定：凡府廳州縣治廂地方為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方，人口滿五萬(wàn)以上者為鎮(zhèn)，人口不滿五萬(wàn)者為鄉(xiāng)，地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。這期間大體上通過(guò)變法改革的措施，經(jīng)歷了井田、鄉(xiāng)遂、鄉(xiāng)亭、鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)約、都圖乃至保甲，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式一步步趨于嚴(yán)密和完善。然而這種嚴(yán)密和完善對(duì)所治之下的公民來(lái)說(shuō)更多的是一種政治和經(jīng)濟(jì)上的監(jiān)控和索取，甚至于1949年新中國(guó)成立2000年稅費(fèi)改革之前，這種監(jiān)控和索取也沒(méi)有根本的改善不過(guò)是在形式上和名目上進(jìn)行翻翻補(bǔ)補(bǔ)的修改。如1949年新中國(guó)成立以后，國(guó)家出于政權(quán)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，在特定時(shí)段內(nèi)進(jìn)行的“人民公社”、“撤社建鄉(xiāng)”等對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)只是一種“掠奪經(jīng)濟(jì)人”的存在,通過(guò)高度的監(jiān)控實(shí)現(xiàn)高度的索取使鄉(xiāng)村的整體經(jīng)濟(jì)狀況陷入困頓，農(nóng)民的生活更是苦不堪言，從整體上來(lái)說(shuō)，這種狀況一直持續(xù)到2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革以前沒(méi)有根本改變。從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，隨著國(guó)家對(duì)民生問(wèn)題的高度關(guān)注，人民公民意識(shí)的逐步覺(jué)醒，在2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理開(kāi)始向著民主性和服務(wù)性的方向轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是縣鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)，涉及財(cái)稅體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制等的改革；二是政府與農(nóng)村關(guān)系的調(diào)適，即構(gòu)建新型的農(nóng)村公共服務(wù)體制，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的改革。從板塊上我們可以大致分為以下模式：機(jī)構(gòu)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、任職交叉、選舉創(chuàng)新、站所轉(zhuǎn)制、財(cái)政通關(guān)（鄉(xiāng)財(cái)縣管）和委托擴(kuò)權(quán)等。前兩者是比較普遍的做法，在這里我們將要論述的就是在前兩者基礎(chǔ)上面臨鄉(xiāng)財(cái)縣管的壓力而進(jìn)行鄉(xiāng)派式改革行的鄉(xiāng)派式改革（委托擴(kuò)權(quán)模式的一種表現(xiàn)形式）。

三、鄉(xiāng)派式改革何以來(lái)維護(hù)農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成效

前文我們已經(jīng)提到鄉(xiāng)派式改革是在機(jī)構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的基礎(chǔ)上面臨鄉(xiāng)財(cái)縣管所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境等問(wèn)題而進(jìn)行的一種委托擴(kuò)權(quán)模式改革。具體來(lái)說(shuō)，本文引用早先主導(dǎo)湖北咸安區(qū)鄉(xiāng)派改革的區(qū)委書(shū)記的鄉(xiāng)派改革思想：“改革農(nóng)村現(xiàn)行管理體制,撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府,成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所,作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),主要任務(wù)是上傳下達(dá),協(xié)調(diào)監(jiān)督本鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個(gè)社區(qū)群體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)依法依規(guī)運(yùn)作,協(xié)助縣直職能部門(mén)搞好計(jì)劃生育和社會(huì)綜合治理工作。如果目前條件不具備，則可以先大規(guī)模精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)，采取黨政干部交叉任職的辦法，將“四大家”和為一家，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職數(shù)和人員編制，分流冗員。在農(nóng)村，凡農(nóng)民可以依法自立自主的事情和通過(guò)鄉(xiāng)規(guī)民約可以協(xié)調(diào)的問(wèn)題以及利用市場(chǎng)機(jī)制可以解決的矛盾，政府就不要去管。縣級(jí)政府的涉農(nóng)職能部門(mén)要適應(yīng)聯(lián)產(chǎn)承包制之后特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村新形勢(shì)，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，創(chuàng)新工作方法，通過(guò)有效服務(wù)區(qū)準(zhǔn)確引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)接受管理。” 由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)派式改革一方面能夠與國(guó)家政治體制改革的大方向和進(jìn)程相適應(yīng)，另一方面也符合農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，不失為一條實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民福利的良策。在這里我們將結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成效和問(wèn)題以湖北省咸安區(qū)的鄉(xiāng)派式改革為例對(duì)鄉(xiāng)派式改革展開(kāi)論述。

正如前文我們?cè)谵r(nóng)村稅費(fèi)改革中所論述的那樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等方面的成效是不容置疑的，然而人們目前擔(dān)心和詬病最多的還是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力的影響特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的拮據(jù)，勢(shì)必最終會(huì)使農(nóng)村稅費(fèi)改革變味。如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的缺口和債務(wù)問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將不得 不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革免不了走歷史的老路，就會(huì)像唐代楊炎兩稅制改革、宋時(shí)王安石變法、明朝張居正推行的一條變法和清初的攤丁入畝一樣初時(shí)“向來(lái)從弊為治以清”時(shí)間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗。然而我們不難看出，這些擔(dān)心和憂慮還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費(fèi)改革本身，對(duì)其所產(chǎn)生的影響及連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面、深遠(yuǎn)的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)的范圍，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展乃至國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。在這里針對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的效果維護(hù)問(wèn)題，本文試圖湖北咸安政改為例，結(jié)合實(shí)際運(yùn)用鄉(xiāng)派式改革的框架加以解決。

從2002年開(kāi)始，整個(gè)湖北省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革。當(dāng)年，橫溝橋鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)每畝減至68元，與改革前相比，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大約減少了31%。農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖然減少了，但是農(nóng)民對(duì)耕作農(nóng)業(yè)仍然沒(méi)有多大興趣。而另一方面，這項(xiàng)改革直接導(dǎo)致鎮(zhèn)政府來(lái)自農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的收入減少近1/3。這種狀況直接導(dǎo)致了區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入大幅降低，收支缺口越來(lái)越大，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行十分困難，不得不精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員。在這種背景下，湖北“咸安政改”于2003年正式開(kāi)始實(shí)施，它首先在該區(qū)的橫溝橋、賀勝橋兩鎮(zhèn)試點(diǎn)，試點(diǎn)成功后，當(dāng)年5-6月份開(kāi)始在全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。改革后，橫溝橋鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅收和工商稅收大致相等，全年財(cái)政收入為461萬(wàn)元。從2004年開(kāi)始，咸安區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅，橫溝橋鎮(zhèn)的財(cái)政收入減少一半。財(cái)政的壓力推動(dòng)了咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的深入發(fā)展。

從湖北“咸安政改”實(shí)施的過(guò)程來(lái)看，改革主要是在黨政體制設(shè)置中進(jìn)行機(jī)構(gòu)的重組和人員競(jìng)爭(zhēng)上崗，通過(guò)撤銷直屬站所，整體轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變的。在這里我們可以看出，這次改革無(wú)論在方針政策還是實(shí)施措施上與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革并無(wú)異樣，那么它何以取得成功呢？本文認(rèn)為這次改革之所以能夠取得成功，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是內(nèi)核領(lǐng)導(dǎo)層的自覺(jué)果敢，以身作則，使宣傳動(dòng)員工作做的十分到位到位；二是在具體實(shí)施裁減冗員策略上通過(guò)“內(nèi)退減一批，外派調(diào)一批，全員競(jìng)爭(zhēng)上崗分流一批，臨時(shí)工辭退一批”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變具有了現(xiàn)實(shí)的可能性。

四、鄉(xiāng)派式改革的前景和困境 本文認(rèn)為鄉(xiāng)派式改革是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的可行路徑。從制度設(shè)置上講，鄉(xiāng)派式改革實(shí)現(xiàn)了從縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村到縣派出機(jī)構(gòu)-村的轉(zhuǎn)變，形成了縣級(jí)可以像治理城區(qū)一樣治理鄉(xiāng)村的制度模式。如此，鄉(xiāng)派式改革在制度設(shè)置上就有效地疏通了城鄉(xiāng)二元格局，再無(wú)城鄉(xiāng)之別。另一方面我國(guó)也有君權(quán)止于縣的傳統(tǒng)，我們?cè)俳Y(jié)合“咸安政改”的實(shí)踐來(lái)看，在改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室設(shè)立名目繁多，人員冗雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“養(yǎng)人”已經(jīng)吃力不已，遇事只能相互推諉，以完成任務(wù)為己任，根本顧不及效果如何，“養(yǎng)事”則只是空談。改革后，通過(guò)“內(nèi)退減一批，外派調(diào)一批，全員競(jìng)爭(zhēng)上崗分流一批，臨時(shí)工辭退一批”實(shí)現(xiàn)了從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織、企業(yè)團(tuán)體等民間力量的介入提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這樣，政府招標(biāo)，各民間組織設(shè)計(jì)方案投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝者取得政府用于“養(yǎng)事”的項(xiàng)目資金和政策支持進(jìn)行方案反感實(shí)施。如此，減輕了政府因機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)而致的“養(yǎng)事”力不從心的困境，另一方面增強(qiáng)了政府與社會(huì)的融通程度，有助于實(shí)現(xiàn)政府和人民的雙贏。

然而如同所有的改革一樣，鄉(xiāng)派式改革也無(wú)法做到民主和效率的雙勝，只能在改革的過(guò)程中逐漸尋求均衡。

結(jié) 語(yǔ)

鄉(xiāng)派改革說(shuō)到底是基層政府職能的轉(zhuǎn)變。再回頭看農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，我們不難看出只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造成為真正為提供公共服務(wù)的一級(jí)組織才是治本之道。這場(chǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為稅費(fèi)改革的配套改革進(jìn)行,達(dá)到了減員分流、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和削減支出等改革的初級(jí)目的,也適應(yīng)了稅費(fèi)改革后村級(jí)治理和普通百姓對(duì)鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)和工作人員的基本需求。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的最終目的是政府職能轉(zhuǎn)型,更好地為農(nóng)村社會(huì)服務(wù)。由于沒(méi)有進(jìn)行轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、理順縣鄉(xiāng)村關(guān)系等深層次改革,重點(diǎn)在于分流人員和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)在鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐結(jié)構(gòu)中引發(fā)不少問(wèn)題,最嚴(yán)重的是上述“條塊矛盾”———鄉(xiāng)政府成為不具有完備政府功能的一級(jí)政府,卻仍要承擔(dān)與權(quán)力不相符的責(zé)任。這已經(jīng)給鄉(xiāng)村會(huì)的治理實(shí)踐尤其是鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響,需要進(jìn)一步深化改革。鄉(xiāng)派式”改革是適應(yīng)當(dāng)今農(nóng)村發(fā)展的治理需求的。鄉(xiāng)政府成為派出機(jī)構(gòu)后,只需要完成縣政府委托的任務(wù),不用承擔(dān)多于權(quán)力的責(zé)任,促使縣政府相關(guān)職能部門(mén)更好地履行職責(zé),也就解決了“條塊矛盾”;鄉(xiāng)政府成為派出機(jī)構(gòu)后,不設(shè)立與縣政府各部 門(mén)對(duì)口的機(jī)構(gòu),從上自下的線中斷后,鄉(xiāng)政府不用為各種事務(wù)忙碌,各服務(wù)中心可以專門(mén)為農(nóng)民提供服務(wù),政府職能可以得到轉(zhuǎn)變;鄉(xiāng)政府成為派出機(jī)構(gòu)后,可以消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員膨脹的隱憂;鄉(xiāng)政府成為派出機(jī)構(gòu)后,仍然指導(dǎo)村民自治工作,村級(jí)自治的治理體系可以得到充分成長(zhǎng)。最重要的是,在改革的過(guò)程中要始終抓住“轉(zhuǎn)變政府職能”這一改革的核心和最終目的,只有這樣才能夠保證鄉(xiāng)村治理體系的良性發(fā)展,那種只在于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減開(kāi)支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是不可取的。

五、參考文獻(xiàn)

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第二篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景與現(xiàn)狀概要

農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景與現(xiàn)狀

——以湖北J市調(diào)查為例

賀雪峰 王習(xí)明

當(dāng)前稅費(fèi)改革的目的，從中央和理論界來(lái)看，是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)收稅行為。從地方政府特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)來(lái)看，他們希望通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)減少當(dāng)前農(nóng)村收糧派款的難度，提高向農(nóng)民收錢的效率。換句話說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是在1990年代從一般性技術(shù)層面減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢不見(jiàn)效，村級(jí)債務(wù)惡性發(fā)展，農(nóng)村發(fā)展難以為繼的背景下，被迫采取的一項(xiàng)雖然仍然是技術(shù)性的但是技術(shù)層面最高級(jí)的措施。以下我們結(jié)合J市農(nóng)村的實(shí)際來(lái)看農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景，具體措施和發(fā)展前景，在此基礎(chǔ)上評(píng)論當(dāng)前理論界和政策研究部門(mén)的相關(guān)討論。

一、背景

國(guó)務(wù)院在2001年3月24日發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》中重申，農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)之后，黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定而推行的又一項(xiàng)重大改革。搞好這項(xiàng)改革，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，制止農(nóng)村“三亂”（亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派），增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

中央將農(nóng)村稅費(fèi)改革提升到加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的高度，是十分正確的。自1980年代末期以來(lái)，除少數(shù)年份以外，全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)都不很景氣，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，而負(fù)擔(dān)越減越重，與農(nóng)民負(fù)擔(dān)有關(guān)的惡性案件不斷發(fā)生，比農(nóng)民負(fù)擔(dān)更為棘手的村級(jí)債務(wù)浮出水面，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村級(jí)債務(wù)的雙重推力下，農(nóng)民越來(lái)越多地脫離農(nóng)村。當(dāng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)候，城市和工業(yè)具有一定的勞動(dòng)吸納能力，但是，中國(guó)是有8億農(nóng)民的農(nóng)民大國(guó)，越來(lái)越多農(nóng)民脫離農(nóng)村和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，不僅會(huì)構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的嚴(yán)重問(wèn)題，而且整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定也失去了根基。換句話說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是在當(dāng)前農(nóng)村形勢(shì)十分嚴(yán)峻，一般性治標(biāo)辦法已經(jīng)不能解決問(wèn)題的情況下，推出的一項(xiàng)重大改革。以下我們從理解農(nóng)村稅費(fèi)改革背景的角度，來(lái)討論為什么當(dāng)前農(nóng)村治理要?jiǎng)哟笫中g(shù)。

先看一下村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然性。產(chǎn)生村級(jí)債務(wù)的原因大致是三個(gè)方面起作用的結(jié)果，其一是農(nóng)民因?yàn)樨?fù)擔(dān)重而不愿交。其二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)自己的資源優(yōu)勢(shì)向村組硬要。在“上壓下頂”的處境下，村干部既左右為難，又借機(jī)漁利，最終造成了巨額村級(jí)債務(wù)。

說(shuō)村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的必然性，并不是說(shuō)村級(jí)債務(wù)是一個(gè)宿命，而是說(shuō)，國(guó)家試圖發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，就不得不為地方政府發(fā)揮作用創(chuàng)造寬松的政策空間。寬松的政策空間為強(qiáng)人創(chuàng)業(yè)提供了可能，也為惡人借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實(shí)提供了機(jī)會(huì)。恰恰在體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，缺乏自下而上監(jiān)督的地方各級(jí)政府很容易由強(qiáng)人變?yōu)閻喝恕Ｔ绞歉母镩_(kāi)放的后期，創(chuàng)業(yè)越難，強(qiáng)人創(chuàng)業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)越大，寬松的政策空間就為強(qiáng)人轉(zhuǎn)變?yōu)閻喝颂峁┝酥\私機(jī)會(huì)。這樣，在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，越是后期，就有越多的地方官員進(jìn)行那些華而不實(shí)、勞而無(wú)功的“創(chuàng)業(yè)”，實(shí)質(zhì)上不過(guò)是借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實(shí)。這些任期短暫、缺乏監(jiān)督的縣鄉(xiāng)兩級(jí)官員，在對(duì)付缺乏組織的農(nóng)民時(shí)，易如反掌，這就是各種表面上符合政策精神，實(shí)質(zhì)上勞民傷財(cái)?shù)募又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)行為產(chǎn)生的原因。農(nóng)民沒(méi)有與縣鄉(xiāng)兩級(jí)談判的能力，但他們有拖欠稅費(fèi)乃至離開(kāi)農(nóng)村的決心，因?yàn)樗麄兿喈?dāng)多數(shù)人已經(jīng)無(wú)法承擔(dān)起過(guò)重的負(fù)擔(dān)。當(dāng)前各地事實(shí)上并不是依據(jù)是否違反中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策，而是一個(gè)地方的農(nóng)民是否到了承受負(fù)擔(dān)能力的極限并因而引發(fā)惡性案件，來(lái)判斷一個(gè)地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕重。在沒(méi)有到發(fā)生惡性案件程度的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平線上，縣鄉(xiāng)兩級(jí)就會(huì)利用實(shí)質(zhì)上寬松的政策來(lái)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)會(huì)一直加重到農(nóng)民可以承受的極限為止。換句話說(shuō)，是當(dāng)前國(guó)家對(duì)地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能與維護(hù)地方社會(huì)穩(wěn)定（含減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等）的雙重期待，造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本原因。在國(guó)家對(duì)地方政府的雙重期待不被改變的情況下，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的可能性就難以存在。

無(wú)論如何，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重和村級(jí)債務(wù)多是兩個(gè)既成的事實(shí)，構(gòu)成這兩個(gè)既成事實(shí)深層次的原因成為中央下決心進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的理由，而這兩個(gè)事實(shí)本身，成為當(dāng)前農(nóng)村收糧派款成為天下第一難[1]，從而成為縣鄉(xiāng)村三級(jí)期望通過(guò)費(fèi)改稅來(lái)減小收糧派款難度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的原因。

農(nóng)村稅費(fèi)改革的具體措施之一是稅費(fèi)征收方式的改革。先看一看當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收的困境，再看一看兩種不同思路指導(dǎo)下借稅費(fèi)改革來(lái)推行的農(nóng)村稅費(fèi)征收方式的改革。湖北省委辦公廳在2001年7月23日印發(fā)《關(guān)于對(duì)監(jiān)利等四個(gè)縣市實(shí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)‘籠子’管理的通報(bào)》中，通報(bào)了監(jiān)利縣、漢川市、浠水縣和房縣2000年下半年至2001年初農(nóng)村稅費(fèi)征收中出現(xiàn)的七例農(nóng)民非正常死亡案件。湖北省省長(zhǎng)在講話中強(qiáng)調(diào)：“今后，凡是因農(nóng)民負(fù)擔(dān)引發(fā)農(nóng)民非正常死亡的，都要依法嚴(yán)肅查處，并追究當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任?！?/p>

看看基層干部怎么說(shuō)。有一個(gè)縣委書(shū)記說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)民的素質(zhì)太低，找他們收稅說(shuō)好話根本就沒(méi)有用處。在說(shuō)好話不能起作用的情況下，鄉(xiāng)村干部只得想出種種招數(shù)來(lái)收取稅費(fèi)。據(jù)J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室2001年9月30日印發(fā)的《九月份農(nóng)民負(fù)擔(dān)信訪及舉報(bào)情況通報(bào)》，農(nóng)民來(lái)信來(lái)電話和來(lái)訪反映，鄉(xiāng)村干部在收取稅費(fèi)時(shí)，到農(nóng)民家扒糧，將農(nóng)民帶到派出所關(guān)押，乃至將農(nóng)民打傷的情況仍然較為普遍。之所以如此高壓下，鄉(xiāng)村干部仍然以中央和省市各級(jí)明令禁止的辦法收取稅費(fèi)，是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為不如此，就根本收不上來(lái)稅費(fèi)，收不上來(lái)稅費(fèi)，不僅鄉(xiāng)村兩級(jí)不能運(yùn)轉(zhuǎn)，而且無(wú)法向縣市兩級(jí)交待。

惡性循環(huán)是這樣產(chǎn)生的：沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)讓農(nóng)民負(fù)擔(dān)不起因此拒交稅費(fèi)普遍發(fā)生。在農(nóng)民拒交稅費(fèi)時(shí)，村級(jí)組織利用自己仍然存有的信譽(yù)來(lái)向外借貸以上繳，隨著村級(jí)債務(wù)的增加，借貸越來(lái)越難，支付的利息越來(lái)越高。高額的村級(jí)債務(wù)進(jìn)一步瓦解了農(nóng)民對(duì)村集體的信心，因此更不愿意上繳各種提留稅費(fèi)。鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不加大稅費(fèi)征收的力度。稅費(fèi)征收的力度越大，鄉(xiāng)村干部所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大，承擔(dān)大的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)村干部來(lái)說(shuō)尤其不合算，他們必須要有與所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)相一致的報(bào)酬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在收取稅費(fèi)方面越來(lái)越依賴積極性越來(lái)越差的村干部時(shí)，就不得不提高村組干部的報(bào)酬，就不得不對(duì)村組干部經(jīng)濟(jì)上的謀私行為保持寬容。而村組干部的謀利和高報(bào)酬，對(duì)于不堪忍受負(fù)擔(dān)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，構(gòu)成了農(nóng)民更多不繳稅費(fèi)的理由。鄉(xiāng)村兩級(jí)就不得不進(jìn)一步加大稅費(fèi)征收力度，這樣最終會(huì)將農(nóng)村稅費(fèi)征收力度推至極端，惡性事件自然而然發(fā)生了。

因此，從中央到地方，大家都指望借農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)一攬子解決問(wèn)題。在目前的狀況下，這些問(wèn)題能解決嗎？看一看兩種不同思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革。

二、現(xiàn)狀

當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的主導(dǎo)思路是中央在安徽省進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。J市G縣是湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)縣。這種改革的要點(diǎn)有二，一是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是規(guī)范稅費(fèi)征收。另一種思路來(lái)自基層自發(fā)的制度創(chuàng)新，其核心是強(qiáng)化稅費(fèi)征收的力度，J市S縣E鎮(zhèn)在2001年進(jìn)行的稅費(fèi)改革即是如此。E鎮(zhèn)的做法在當(dāng)前農(nóng)村很有代表性，E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革文件稱是S縣唯一試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實(shí)J市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如E鎮(zhèn)一樣做的，只是大多沒(méi)有如E鎮(zhèn)用文件形式印發(fā)出來(lái)。

第一種思路的問(wèn)題是忽視了當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，這個(gè)實(shí)際有兩個(gè)內(nèi)容，一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕之后，縣鄉(xiāng)村三級(jí)如何運(yùn)轉(zhuǎn)，二是當(dāng)前嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)如何處理。第二種思路的問(wèn)題是，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)不減輕的情況下改革農(nóng)村稅費(fèi)征收方式，增加農(nóng)村稅費(fèi)征收力度，不僅可能違反中央政策，而且必然造成涉農(nóng)負(fù)擔(dān)惡性事件的屢屢發(fā)生，并將農(nóng)民推至無(wú)所歸依的邊緣，最終使中國(guó)現(xiàn)代化喪失農(nóng)村基礎(chǔ)和農(nóng)民基礎(chǔ)。

分別看看兩種不同思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革。

1、G縣的試點(diǎn)

G縣是湖北省選定的稅費(fèi)改革試點(diǎn)縣，基本做法與安徽省的做法一樣。據(jù)G縣人民政府2001年9月的《農(nóng)村稅費(fèi)改革情況匯報(bào)》，其主要成效有：一是切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。改革后，按政策性測(cè)算，與1999年相比，全縣政策性減免2525.4萬(wàn)元，下降27.79%。由于取消了合同外的各種負(fù)擔(dān)，實(shí)際減免達(dá)5000多萬(wàn)元，減幅達(dá)40%；二是激發(fā)了廣大農(nóng)民種田的積極性。改革前全縣拋荒地過(guò)10萬(wàn)畝，改革后已落實(shí)拋荒地8萬(wàn)多畝；三是規(guī)范了征收行為。截止8月底，征收“兩稅”、“兩附加”2380.36萬(wàn)元，其中財(cái)政部門(mén)在納稅大廳（點(diǎn)）征收稅款252萬(wàn)元，占征收額的10.58%；四是減輕了村組干部的壓力，使村組干部從收糧、收款的具體事務(wù)中解脫出來(lái)?！秴R報(bào)》同時(shí)談到農(nóng)村稅費(fèi)改革存在以下主要問(wèn)題：一是技術(shù)性的問(wèn)題如二輪承包面積與實(shí)際面積有差距。按統(tǒng)計(jì)年報(bào)計(jì)算的常年產(chǎn)量過(guò)高，全縣畝平產(chǎn)量竟達(dá)到1034.8公斤。出現(xiàn)新的稅負(fù)不公?？鐓^(qū)域“一事一議”工程不好組織實(shí)施。農(nóng)村抗旱工作組織難度大。外出經(jīng)商務(wù)工農(nóng)民負(fù)擔(dān)難確定等；

二是農(nóng)村兩大難題影響改革。一個(gè)難題是農(nóng)村嚴(yán)重的拋荒問(wèn)題。經(jīng)調(diào)查全縣有24，280畝土地拋荒，懸空稅費(fèi)任務(wù)95萬(wàn)元，其中曹武鎮(zhèn)有10361畝拋荒耕地未能落實(shí)。另一個(gè)難題是農(nóng)村債務(wù)缺乏有效化解途徑，“以債抵稅”現(xiàn)象普遍。截止2000年，全縣村級(jí)債務(wù)達(dá)1.75億元，村平44萬(wàn)元，雖然采取了多種化債措施，效果仍不理想；

三是機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。稅費(fèi)改革后財(cái)力缺口太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)所需公用經(jīng)費(fèi)沒(méi)有資金來(lái)源。村組干部則普遍擔(dān)心下半年報(bào)酬難兌現(xiàn)，各項(xiàng)支出難應(yīng)付。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口大，據(jù)測(cè)算每年教育經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)1，472萬(wàn)元，另有3，488萬(wàn)元“普九”債務(wù)需要償還。收入的穩(wěn)定性與支出增長(zhǎng)性的矛盾大；

四是農(nóng)稅任務(wù)完成難度加大。截止8月底，全縣“兩稅”、“兩附加”任務(wù)完成了2，380.36萬(wàn)元，占全年任務(wù)的36.72%，掉正常進(jìn)度30.4個(gè)百分點(diǎn)。具體原因有三個(gè)方面，第一個(gè)方面是基層財(cái)政征收力量不足。第二個(gè)方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏稅收保全措施，缺乏對(duì)“釘子戶”、“抗交戶”強(qiáng)制執(zhí)行措施。第三個(gè)方面是存在稅收任務(wù)完成與農(nóng)稅收入季節(jié)性的矛盾，為促進(jìn)度、保任務(wù)，出現(xiàn)了少數(shù)村組借貸、貸款交稅的問(wèn)題，產(chǎn)生了新的不良債務(wù)； 五是各種非政策性負(fù)擔(dān)難以控制，主要是報(bào)刊征訂、各種檢查驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)升級(jí)和培訓(xùn)等非政策性負(fù)擔(dān)，且大多上級(jí)提出了硬性要求，如不完成，將會(huì)影響工作業(yè)績(jī)考核，如完成，沒(méi)有資金來(lái)源，只有增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，違反稅費(fèi)改革政策，基層干部左右為難。

在G縣人民政府2001年7月的同題匯報(bào)材料上，G縣對(duì)缺乏有效征管手段進(jìn)行了描述：“主要是缺乏稅收保全措施和對(duì)‘釘子戶’、‘抗交戶’的依法打擊和強(qiáng)制執(zhí)行措施。雖然國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了《稅收征管法》，但《農(nóng)業(yè)稅收征管條例》還沒(méi)有出臺(tái)。如按目前的司法程序，對(duì)一戶‘釘子戶’進(jìn)行司法打擊，需要91天，還存在著成本過(guò)高，部門(mén)難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題，征管工作相當(dāng)被動(dòng)。如果稅費(fèi)改革后，在稅收上不能賦予財(cái)政部門(mén)獨(dú)立行使稅收司法處罰權(quán)力，不建立相應(yīng)的司法處理機(jī)構(gòu)，不將‘釘子戶’處理下來(lái)，不交稅的人會(huì)越來(lái)越多，交稅的人越來(lái)越少，稅收征管難度將會(huì)更大?！?問(wèn)題正在這里，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)雖然大大降低，但收款難度依舊。在收款難的情況下，村組出現(xiàn)借款、貸款交稅并因此產(chǎn)生新的不良債務(wù)。G縣在2001年七月的匯報(bào)材料上還說(shuō)“如果上級(jí)特別是省政府不能為試點(diǎn)縣撐腰，對(duì)各種報(bào)刊征訂、檢查驗(yàn)收、達(dá)標(biāo)升級(jí)進(jìn)行清理與控制，年底將會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能?！边€是稅費(fèi)改革試點(diǎn)的當(dāng)年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈和稅收征收困難及村級(jí)債務(wù)加重等等問(wèn)題又出來(lái)了。

G縣應(yīng)是J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)最輕、村級(jí)債務(wù)最少、鄉(xiāng)村運(yùn)轉(zhuǎn)最好的縣了。然而，即使G縣，農(nóng)民拒交稅費(fèi)的情況也很普遍。以1999年為例，G縣農(nóng)民合同負(fù)擔(dān)征收率僅為81%，農(nóng)業(yè)稅也才90%。據(jù)G縣測(cè)算，2001年稅費(fèi)改革后，G縣可征“兩稅兩附加”合計(jì)6，562萬(wàn)元，人平159元，畝平82元，比改革前的2000年農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)199元、畝平負(fù)擔(dān)101元有較大下降，比1999年農(nóng)民人平負(fù)擔(dān)220元、畝平負(fù)擔(dān)113元有大大下降。問(wèn)題是即使這已經(jīng)大大下降的兩稅兩附加的征收情況也不盡人意。這就會(huì)使鄉(xiāng)村兩級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)陷于困境。以村級(jí)為例，在征收上去的“兩稅兩附加”中，村級(jí)收入占1/6，即2001年村級(jí)應(yīng)收入1，094萬(wàn)元，村平2.6萬(wàn)元。而據(jù)G縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1999年僅村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)、辦公費(fèi)三項(xiàng)實(shí)際支出即達(dá)3，199萬(wàn)元，村平7.6萬(wàn)元。稅費(fèi)改革后，村一級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)都會(huì)十分困難。在運(yùn)轉(zhuǎn)困難的情況下，村級(jí)借貸不可避免，村級(jí)負(fù)債必然增加。最終，有所減輕的農(nóng)民負(fù)擔(dān)又會(huì)反彈。一句話，指望通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革來(lái)一攬子解決農(nóng)村問(wèn)題的想法是不現(xiàn)實(shí)的。說(shuō)這種方案不現(xiàn)實(shí)的理由有二，一是僅僅減免農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不能解決縣鄉(xiāng)村三級(jí)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)問(wèn)題，且嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)會(huì)越拖越嚴(yán)重。二是這種方案仍然不能解決稅收征收的難題，也很難最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。再來(lái)看第二種思路的農(nóng)村稅費(fèi)改革辦法。

2、E鎮(zhèn)的做法

E鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路是稅費(fèi)征收方式改革。這種稅費(fèi)征收方式的改革，是J市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收日益困難而普遍采取的措施，很具典型性。E鎮(zhèn)政府將他們農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的文件匯總成一本《E鎮(zhèn)農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革文件匯編》，以下所錄均出自此本《文件匯編》。

《文件匯編》包括三個(gè)部分的內(nèi)容，第一部分是以E鎮(zhèn)人民政府文件名義下發(fā)的四份文件，分別為《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)征收方案改革的實(shí)施方案》、《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的若干意見(jiàn)（試行）》、《關(guān)于建立“債管中心”的實(shí)施方案（試行）》、《關(guān)于認(rèn)真做好2001年秋季稅費(fèi)征收工作的通知》，發(fā)文時(shí)間均為2001年8月31日，發(fā)文號(hào)為7-10號(hào)；第二個(gè)部分是關(guān)于農(nóng)村債務(wù)管理辦法的四個(gè)附件，制訂時(shí)間也是2001年8月31日；第三個(gè)部分是農(nóng)村稅費(fèi)征收方式改革的宣傳資料，包括一份答問(wèn)錄和一份致全鎮(zhèn)農(nóng)戶的公開(kāi)信。以下大略分獎(jiǎng)懲辦法、征收措施、償還債務(wù)三個(gè)方面摘抄《文件匯編》的相關(guān)內(nèi)容如下：

A．獎(jiǎng)懲辦法

1、依法催繳，獎(jiǎng)懲結(jié)帳。凡農(nóng)戶一次性交清全年稅費(fèi)的獎(jiǎng)3%。村組干部3次做工作不交稅費(fèi)的農(nóng)戶，堅(jiān)決依法征收。鎮(zhèn)政府同各村各有關(guān)職能部門(mén)簽訂稅費(fèi)征收責(zé)任狀，年終組織獎(jiǎng)懲結(jié)帳。

2、秋征期間，包村鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部按完成秋征任務(wù)的比例核發(fā)下半年自籌工資。10月15日是秋征得獎(jiǎng)最后時(shí)限，完成任務(wù)達(dá)不到90%的，書(shū)記、主任要寫(xiě)出書(shū)面檢查，并在全鎮(zhèn)通報(bào)批評(píng)；達(dá)不到80%的，書(shū)記、主任自動(dòng)辭職。村組干部的工資報(bào)酬嚴(yán)格與工作實(shí)績(jī)掛勾，其中稅費(fèi)征收所占比例不能低于50%。

B．征收措施

3、為了體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性，對(duì)特困戶交費(fèi)實(shí)行減、免、緩政策，由各村根據(jù)情況自行酌情減免，減免后的稅費(fèi)由本村平衡消化。

4、對(duì)家在農(nóng)村的有稅費(fèi)任務(wù)的國(guó)家公務(wù)員、單位工作人員的父母、配偶、子女不交內(nèi)稅費(fèi)的，村組申報(bào)后，由所在單位停薪用現(xiàn)金抵稅，結(jié)清為止。

5、各條戰(zhàn)線、各個(gè)部門(mén)要全力支持政府稅費(fèi)征收方式改革，對(duì)“欠款大戶”、外出戶要全面實(shí)行“負(fù)擔(dān)卡過(guò)關(guān)制”。

6、農(nóng)民在沒(méi)有完成各種稅費(fèi)之前，暫不得自行處理自己生產(chǎn)的糧食。具有合法糧食收購(gòu)手續(xù)的單位和個(gè)人，在全鎮(zhèn)各種稅費(fèi)沒(méi)完成之前，不準(zhǔn)收購(gòu)農(nóng)民抵交稅費(fèi)的糧食。工商、稅務(wù)、公安、司法等部門(mén)要緊密配合通力協(xié)作，加大查處力度，確保糧食收購(gòu)市場(chǎng)活而不亂、管而有序。

7、農(nóng)戶以債權(quán)抵交稅費(fèi)，經(jīng)審批不得突破當(dāng)年上交總額的20%，不得串戶抵交稅費(fèi)。

8、秋征期間組織三個(gè)專班，一是大廳收費(fèi)專班。二是干部工作專班。三是流動(dòng)征收專班，由地稅分局、經(jīng)管站、財(cái)政所等單位抽調(diào)專人組成，下村督導(dǎo)、依法征收、突出重點(diǎn)，抓好征收。C．償還債務(wù)

9、為了既保上交，又有序還債，做到上交還債兩不誤，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府決定采取以下還債途徑：完成當(dāng)年稅費(fèi)任務(wù)100%，返10%還債；完成95%以上的，返8%還債；完成80%以下的，不返資金還債。

10、各村要全面清理資產(chǎn)，能拍賣則拍賣，能租賃則租賃，所得資金可以全部用于還債。

11、各村還債計(jì)劃必須按當(dāng)年村級(jí)收入保上交、保運(yùn)轉(zhuǎn)后再作安排。按有序還債的原則，年初將當(dāng)年計(jì)劃償還的債權(quán)人姓名、償還金額、安排順序造冊(cè)，報(bào)“債管中心”作為鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)還債的參考依據(jù)。全體村組干部要以大局出發(fā)，積極支持設(shè)立債管中心，盡量減少雜音。

從以上所引E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革的文件來(lái)看，E鎮(zhèn)為了在當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)征收面臨諸多難題的情況下，將稅費(fèi)征收上來(lái)，可謂將各種辦法都想到了，用這種辦法強(qiáng)制去收款，遲早會(huì)“點(diǎn)子低”鬧出惡性事件來(lái)。問(wèn)題是，E鎮(zhèn)或當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不用如此辦法，根本就無(wú)法將農(nóng)民的稅費(fèi)征收上來(lái)。

據(jù)S縣經(jīng)管局和財(cái)政局2001年11月14日對(duì)E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式改革的調(diào)查，E鎮(zhèn)以上改革的最大成果是加快了稅費(fèi)征收進(jìn)度。截止10月30日，全鎮(zhèn)完成稅費(fèi)秋征任務(wù)499.6萬(wàn)元，占應(yīng)交總額556萬(wàn)元的89.8%。除5個(gè)村欠交稅費(fèi)56.5萬(wàn)元外，全鎮(zhèn)其余20個(gè)村均已完成稅費(fèi)征收任務(wù)。因?yàn)檎魇沾胧┑昧Γ?001年E鎮(zhèn)征收費(fèi)用僅為3.6萬(wàn)元（獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)納稅廳交稅費(fèi)農(nóng)戶的5.7萬(wàn)元除外），而2000年E鎮(zhèn)征收費(fèi)用近20萬(wàn)元。因?yàn)槎愘M(fèi)征收主要依托包村鎮(zhèn)干部，村組干部不直接收款，防止了村組截留、挪用稅費(fèi)款的發(fā)生，保證了鎮(zhèn)一級(jí)的收入。問(wèn)題是村級(jí)沒(méi)有收入，村均超過(guò)百萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)不能消化。S縣經(jīng)管局在調(diào)查報(bào)告中說(shuō)，由于資金不足，E鎮(zhèn)債管中心未能啟動(dòng)，不能兌現(xiàn)稅費(fèi)征收前的承諾，不能達(dá)到“有序還債”的目的，還會(huì)對(duì)2002年清收造成影響。此外還有兩個(gè)問(wèn)題，一是雖然2001年全鎮(zhèn)有80%的村完成了稅費(fèi)征收任務(wù)，但各村都有“釘子戶”拒交的情況，這些拒交的錢得由村組借貸上交或?qū)⒋逄崃艉凸餐a(chǎn)費(fèi)墊付上交。這都會(huì)造成新的村級(jí)虧空，形成村級(jí)債務(wù)。更糟糕的是，2001年秋征期間，E鎮(zhèn)即發(fā)生數(shù)起包村鎮(zhèn)干部打傷農(nóng)民事件，其中至少有一起農(nóng)民因打傷引發(fā)上訪的例子。派出所也介入其中，將至少一位農(nóng)民拘留。S縣2001年9月到J市農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理辦公室具名上訪說(shuō)鄉(xiāng)村干部因征收稅費(fèi)打傷村民的就有3例，這還不包括下述金牛村劉加云之妻被打傷的事。一旦人被打傷引發(fā)事端，E鎮(zhèn)稅費(fèi)征收方式的改革也就會(huì)走到盡頭。

我們?cè)贘市農(nóng)村調(diào)查，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在夏征秋征期間，都采用了諸如以上E鎮(zhèn)辦法中的一些或全部，只是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少將這些辦法如此明文地作為文件印發(fā)且匯編成冊(cè)。這種僅僅強(qiáng)化稅費(fèi)征收以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在下頂上壓的艱難處境中迫不得已的“制度創(chuàng)新”，這種自發(fā)的“制度創(chuàng)新”較國(guó)家農(nóng)村稅費(fèi)改革，肯定要糟糕的多。這種創(chuàng)新不僅不能解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的農(nóng)村問(wèn)題，而且不能解決一時(shí)的農(nóng)村問(wèn)題。當(dāng)然，這種創(chuàng)新是大大地違反了中央關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的。

三、過(guò)程

如前所述，農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要目標(biāo)有二，一是減農(nóng)民負(fù)擔(dān)，二是降低征收成本。當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)很輕的時(shí)候，農(nóng)民的皇糧國(guó)稅意識(shí)使聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初的稅費(fèi)征收成本很低，在1980年代，稅費(fèi)征收成本并未成為困擾鄉(xiāng)村治理的問(wèn)題。問(wèn)題只在1980年代后期以來(lái)的整個(gè)1990年代。1988年以來(lái)農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，交不起和不愿交稅費(fèi)提留的農(nóng)民越來(lái)越多。好在1990年代前半期，糧食購(gòu)銷體制未放開(kāi)，以國(guó)有糧食系統(tǒng)購(gòu)銷為主體的糧食收購(gòu)體制，讓鄉(xiāng)村組織與糧食部門(mén)密切配合，鄉(xiāng)村組織負(fù)責(zé)催糧，而糧食部門(mén)并不與售糧農(nóng)民現(xiàn)場(chǎng)結(jié)算，而是與鄉(xiāng)村兩級(jí)（主要是村一級(jí)）結(jié)算，所謂“戶賣村結(jié)”?！皯糍u村結(jié)”的好處是，鄉(xiāng)村兩級(jí)向農(nóng)民收取稅費(fèi)時(shí)，不必直接面對(duì)千家萬(wàn)戶的農(nóng)民，從而可以降低稅費(fèi)征收成本。但是糧食收購(gòu)中“戶賣村結(jié)”的問(wèn)題很多，特別是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，而鄉(xiāng)村收費(fèi)越來(lái)越濫的情況下，農(nóng)民越來(lái)越不愿將糧食賣給國(guó)有糧食部門(mén)，“催糧”成本節(jié)節(jié)上升。1998年中央進(jìn)行糧食購(gòu)銷體制改革，同時(shí)嚴(yán)禁任何部門(mén)在農(nóng)民交售糧食時(shí)搭車收費(fèi)，推行“戶賣戶結(jié)”。在J市，“戶賣戶結(jié)”并未徹底執(zhí)行，但因?yàn)榧Z食購(gòu)銷“順價(jià)銷售”失敗，農(nóng)民很快就沖破了鄉(xiāng)村組織通過(guò)“催糧”來(lái)“派款”的圍堵，在2000年前后，鄉(xiāng)村組織終于要直接面對(duì)千家萬(wàn)戶分散農(nóng)戶進(jìn)行細(xì)致的、煩瑣的收款工作了。說(shuō)鄉(xiāng)村組織要面對(duì)收款工作，是籠統(tǒng)的說(shuō)法。鄉(xiāng)和村是不一樣的，村一級(jí)是自治組織，并無(wú)理由為鄉(xiāng)一級(jí)的收款勞神。分項(xiàng)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅、耕地占用稅）與農(nóng)發(fā)基金應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所征收，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也設(shè)有農(nóng)稅員。1999年我們到G縣宋河鎮(zhèn)調(diào)查，僅僅5萬(wàn)多人的一個(gè)鎮(zhèn)，財(cái)政所就有40多位工作人員，想是按一個(gè)村配有一個(gè)農(nóng)稅員來(lái)安排的，農(nóng)稅當(dāng)然應(yīng)該由財(cái)政所收。屠宰稅和車船使用稅應(yīng)該由地稅所收。雖然一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)地稅所，但都在其周邊鎮(zhèn)設(shè)有地稅所并因此地稅隸屬周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅所管轄。地稅所也是一個(gè)好單位，設(shè)立以來(lái)，都買了車，做了樓房。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排使用由經(jīng)管站管理的。經(jīng)管站在1990年代也是一個(gè)大單位，特別是在1990年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站一般有10多位工作人員。至于其他集資攤派，也應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)向農(nóng)戶征收。

問(wèn)題在于，分散的千家萬(wàn)戶的農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以應(yīng)付得了的。沒(méi)有村組干部的協(xié)助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)的收稅收費(fèi)人員，村民理都不理。村民還可以一走了之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠不起與每一戶農(nóng)民捉迷藏的時(shí)間。G縣2001年實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕了，農(nóng)民上繳稅費(fèi)的意愿也大大增強(qiáng)，但G縣試圖以財(cái)政所農(nóng)稅員為主體來(lái)征收稅費(fèi)（兩稅及兩附加），事實(shí)證明效果不好，這是可以預(yù)見(jiàn)的效果。2001年A鎮(zhèn)試驗(yàn)以財(cái)政所與經(jīng)管站為主體到農(nóng)村收稅，至9月底，才收上來(lái)9萬(wàn)元，開(kāi)支卻有3.43元。G縣一個(gè)鎮(zhèn)由財(cái)政所逐戶據(jù)實(shí)征收特產(chǎn)稅，一年下來(lái)，收上來(lái)3萬(wàn)多元特產(chǎn)稅，花費(fèi)3萬(wàn)多元征收成本。

在2001年進(jìn)行稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體收稅才如此效果，就可以想象此前農(nóng)村稅費(fèi)征收如何離得開(kāi)村組干部。無(wú)論催糧還是派款，村組干部都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離不開(kāi)的基礎(chǔ)。

因?yàn)榇褰M干部收款比鄉(xiāng)鎮(zhèn)收款有效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就按村下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)。實(shí)際上，自聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直是按村下達(dá)稅費(fèi)任務(wù)的。即使是后來(lái)一再?gòu)?qiáng)調(diào)要據(jù)實(shí)征收的屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，一直到我們調(diào)查的2001年，仍然是按村分的任務(wù)且這個(gè)任務(wù)是只增不減的。按村下達(dá)任務(wù)的好處，可以調(diào)動(dòng)村組干部收款的積極性和責(zé)任性。在J市目前階段的問(wèn)題是，在村平近百萬(wàn)元的債務(wù)面前，村組干部的責(zé)任性早就沒(méi)有存在的理由了，他們只有完成收款任務(wù)以得到應(yīng)該歸自己報(bào)酬的積極性。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是越來(lái)越將報(bào)酬與村組干部收款的多少掛起勾來(lái)。即使如此，村組干部也沒(méi)有能力足額收取稅費(fèi)了。村組干部的公信力還受到懷疑，且有越來(lái)越多村組干部希望自己收款以后，抵以自己以前借給村中的債權(quán)從而好脫離村組干部這個(gè)苦差。這是E鎮(zhèn)搞稅費(fèi)征收方式改革的背景，也是E鎮(zhèn)所謂“有序還債”的背景。無(wú)論如何，在村級(jí)債務(wù)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)發(fā)展到今天的J市農(nóng)村，村組干部已無(wú)法足額收取農(nóng)民的稅費(fèi)，就開(kāi)始將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位及工作人員安排到村包村收費(fèi)。早在1998年，曾集鎮(zhèn)就根據(jù)包村鎮(zhèn)干部所包村收款情況發(fā)放工資，到2001年，我們調(diào)查的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自發(fā)將曾集鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了出來(lái)。前述E鎮(zhèn)的稅費(fèi)征收方式改革上也有這一條（第2條）。B鎮(zhèn)和官當(dāng)鎮(zhèn)的做法更為徹底，由鎮(zhèn)直單位包村，完不成包村收款任務(wù)的，由鎮(zhèn)財(cái)政直接扣除財(cái)政下?lián)芙?jīng)費(fèi)。我們2001年10月底到B鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)，B鎮(zhèn)經(jīng)管站剛從村中收稅費(fèi)搬師回營(yíng)不久。經(jīng)管站有10多人收稅費(fèi)半個(gè)月，期間全部吃住在村，好不容易才完成所包兩村的上繳任務(wù)。這樣的征收成本自然很高。例如E鎮(zhèn)2000年秋征成本即近20萬(wàn)元，這還只是直接成本。

到了2001年，雖然稅費(fèi)任務(wù)仍然是下達(dá)到村的，但終究村組干部不再完全對(duì)收款負(fù)責(zé)了。麻煩在于，來(lái)與村組干部并肩收款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和鎮(zhèn)直單位，并不是那些真正應(yīng)該下來(lái)找農(nóng)戶收款的人和單位。B鎮(zhèn)財(cái)政所在2000年還包了村，到2001年就未再包村，據(jù)說(shuō)是因?yàn)樨?cái)政所包村收款危害太大，在收不齊村里應(yīng)繳款時(shí)，財(cái)政所可以用鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)費(fèi)上繳，這個(gè)錢還是交給自己，這就達(dá)不到由鎮(zhèn)直單位包村收稅費(fèi)的原始目的了。

問(wèn)題是，既然財(cái)政所、地稅所、經(jīng)管站不到農(nóng)村收稅，養(yǎng)著那么多人干啥！要知道，這些部門(mén)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最好的部門(mén)，花錢也最多的部門(mén)。

四、視點(diǎn)

那么，農(nóng)村稅費(fèi)改革到底應(yīng)該如何搞？我們來(lái)看一看當(dāng)前理論界和政策研究部門(mén)的幾種不同說(shuō)法。

從政策研究部門(mén)的主張看，他們關(guān)注的焦點(diǎn)限于稅費(fèi)改革技術(shù)層面，其要點(diǎn)有五：一是實(shí)行有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民休養(yǎng)生息、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的輕稅政策；二是有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；三是有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅負(fù)負(fù)擔(dān)的公平、公正、公開(kāi)；四是有利于農(nóng)民監(jiān)督；五是簡(jiǎn)便易行[2]。這種思路正是當(dāng)前正在試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路。至于技術(shù)方面如何操作，應(yīng)設(shè)何種稅種，鄉(xiāng)村各占多少比重等等的爭(zhēng)論很多，但思路并無(wú)不同。溫鐵軍也贊同以上技術(shù)層面的改革，但他進(jìn)一步提出了進(jìn)行農(nóng)村基層制度創(chuàng)新的思路，具體有以下4點(diǎn)：一是進(jìn)行農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度改革，具體地說(shuō)就是在穩(wěn)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)，保留10%-15%公地的前提下，賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，同時(shí)允許各地農(nóng)村基層實(shí)行“生不增，死不減”；二是允許農(nóng)民自發(fā)組織不依托任何部門(mén)的社區(qū)合作和專業(yè)化合作組織；三是徹底實(shí)行村民自治；四是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所。由各村級(jí)農(nóng)協(xié)組織民主討論決定建立更高一級(jí)的農(nóng)協(xié)組織，并由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)現(xiàn)有涉農(nóng)部門(mén)職能和服務(wù)[3]。

從稅費(fèi)改革方面看，溫鐵軍建議的核心一是建立鄉(xiāng)公所，二是建立農(nóng)協(xié)組織。前者與徐勇的建議不謀而合，后者與秦暉的觀點(diǎn)相類似。

溫鐵軍的思路在單純技術(shù)層面費(fèi)改稅以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費(fèi)征收思路的基礎(chǔ)上，試圖從更為基本的方面即從鄉(xiāng)村組織功能的方面來(lái)提出解決問(wèn)題的辦法。

周業(yè)安提出從民主建設(shè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革的問(wèn)題，他認(rèn)為公共財(cái)政就是民主財(cái)政，公共財(cái)政的建設(shè)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)。他因此認(rèn)為，當(dāng)前之所以基層民主可能流于形式，財(cái)政扭曲行為得不到控制，關(guān)鍵在于納稅人沒(méi)有財(cái)權(quán)。只有從落實(shí)納稅人的財(cái)權(quán)入手，才可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)真正取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。具體建議有四：一是在落實(shí)省級(jí)人大的地方稅和收費(fèi)立法權(quán)的條件下，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的集體集資和公用事業(yè)付費(fèi)方面的立法權(quán)；二是預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有權(quán)檢查資金的用途，并對(duì)項(xiàng)目本身具有質(zhì)詢權(quán)和否決權(quán)；三是為防止人大代表的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，必須改進(jìn)村民直選和罷免人大代表的法定程序；四是在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的同時(shí)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的直選，建立面對(duì)人大負(fù)責(zé)的基層政府組織[4]。

程曉農(nóng)的思路也是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)到政治體制改革的思路。他認(rèn)為，制止亂攤派的命令也好，試行“費(fèi)改稅”也好，都是治標(biāo)不治本的臨時(shí)性安撫手段，根本解決辦法，只有減少農(nóng)民必須養(yǎng)活的基層干部人數(shù)以及他們的開(kāi)支數(shù)量。他說(shuō)：“不久前，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，可以考慮回到1949年以前的鄉(xiāng)村體制，徹底撤銷鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，由農(nóng)民自治，選舉鄉(xiāng)保長(zhǎng)。這樣的建議就一個(gè)釜底抽薪的辦法。這又涉及到鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，關(guān)系到農(nóng)村政治體制的徹底改革。”他認(rèn)為，削減農(nóng)村基層干部數(shù)量，實(shí)行鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，就是農(nóng)村改革以來(lái)解放農(nóng)民的第二場(chǎng)“革命”，比土地按戶承包還要深刻得多。因?yàn)檫@場(chǎng)“革命”不僅首次觸及到基層“吃皇糧”干部的根本利益，而且可以真正按農(nóng)民的需要和可負(fù)擔(dān)能力來(lái)設(shè)定基層政府的規(guī)模、人數(shù)和功能[5]。

還有一種農(nóng)村稅費(fèi)改革的思路，是通過(guò)調(diào)整農(nóng)村與城市的分配制度和政策，通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)居民分配關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等負(fù)擔(dān)。

綜合以上思路，在如何從根本上解決農(nóng)村稅費(fèi)改革問(wèn)題上，有兩個(gè)方向的思考：一是溫鐵軍和徐勇等人所主張的鄉(xiāng)公所方向，一是程曉農(nóng)和周業(yè)安等人主張的民主政治特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的方向。我們更傾向于第一種方向的思考，原因是第二種思考方向不僅涉及到對(duì)當(dāng)前中國(guó)現(xiàn)代化背景、中國(guó)政治體制狀況等方面的評(píng)論，而且涉及到對(duì)當(dāng)前農(nóng)村特殊處境下面鄉(xiāng)村民主政治社會(huì)基礎(chǔ)的懷疑。具體討論如下：

第一，鄉(xiāng)村民主需要一個(gè)相對(duì)寬松的外部環(huán)境，而當(dāng)前農(nóng)村的外部環(huán)境，包括經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、農(nóng)民收入、鄉(xiāng)村債務(wù)，都相當(dāng)不好；第二，當(dāng)前農(nóng)民的流動(dòng)性及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)相當(dāng)大的地域范圍，使得我們不能用靜止的想象的農(nóng)村情景來(lái)替代農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。換句話說(shuō)，無(wú)論是人大代表的選舉，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選，很可能不是農(nóng)民通過(guò)選舉約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，而是黑金政治和派系政治的興起，農(nóng)村不穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)條件下又增加了不確定的政治條件；第三，選舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然可以抵制上面安排下來(lái)的構(gòu)成當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)罪魁禍?zhǔn)椎纳?jí)達(dá)標(biāo)工程，但也很可能在此阻斷國(guó)家向鄉(xiāng)村滲透的能力；第四，僅就鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在財(cái)政監(jiān)督上實(shí)權(quán)化是兩個(gè)可供選擇的方向，我們傾向第二個(gè)方面的選擇。尤其在市縣兩級(jí)，可以大大發(fā)揮人大代表會(huì)議對(duì)市縣政府財(cái)政監(jiān)督的決定作用。

五、小結(jié)

從以上討論中，我們?cè)噲D得出關(guān)于稅費(fèi)改革的以下三點(diǎn)結(jié)論。

1、在當(dāng)前土地作為農(nóng)民生存保障基礎(chǔ)的情況下，分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民只有很少的剩余可以征收，征收只有很少剩余農(nóng)戶的稅費(fèi)，征稅成本必然很高。當(dāng)農(nóng)民感受稅負(fù)較重時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)到農(nóng)村征稅沒(méi)有現(xiàn)實(shí)性。換句話說(shuō)，在農(nóng)村征稅對(duì)象的剩余很少且分散在千家萬(wàn)戶的情況下，離開(kāi)了村組干部，征稅效果將大打折扣除。希望通過(guò)稅費(fèi)改革來(lái)達(dá)到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅機(jī)構(gòu)直接向農(nóng)民征稅的想法是不切實(shí)實(shí)的。

2、稅費(fèi)改革前必須考慮財(cái)政收入能否維持縣鄉(xiāng)村三級(jí)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。換句話說(shuō)，在進(jìn)行稅費(fèi)改革前，必須對(duì)縣鄉(xiāng)村工作的機(jī)構(gòu)及功能進(jìn)行清理，建立與財(cái)政收入（含上級(jí)轉(zhuǎn)移財(cái)政收入）相一致的機(jī)構(gòu)規(guī)模與事權(quán)。此外，必須對(duì)村級(jí)債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行認(rèn)真清理，否則，這些債務(wù)將使稅費(fèi)改革無(wú)法進(jìn)行。

3、企圖通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)保障農(nóng)民權(quán)益的設(shè)想，離當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際太遠(yuǎn)，是一種過(guò)于理想的設(shè)想。在村一級(jí)，如何用民主化的辦法來(lái)治理村莊也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。不過(guò)，村一級(jí)民主十分重要，因?yàn)榇寮?jí)民主是在公共工程和公益事業(yè)建設(shè)中實(shí)行“一事一議”的前提?！耙皇乱蛔h”既對(duì)村民自治提出了要求，為村民自治提供了實(shí)踐的機(jī)會(huì)。歸結(jié)為一句話，我們認(rèn)為費(fèi)稅改革必須與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的消極行政和消極財(cái)政相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)行政思想的轉(zhuǎn)變。

第三篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革論文：農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能問(wèn)題研究

農(nóng)村稅費(fèi)改革論文：農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能問(wèn)題研究

【中文摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)最基層一級(jí)的財(cái)政,無(wú)論在理論研究上,還是在實(shí)踐探索中都還有許多不完善的地方,還有許多問(wèn)題和矛盾有待思考、解決。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革,通過(guò)合并、簡(jiǎn)化稅費(fèi),取消農(nóng)村教育集資政策,調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策等,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政產(chǎn)生了巨大影響,主要表現(xiàn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員分流,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能發(fā)生了根本變化,即收入職能弱化,預(yù)算職能弱化,資金監(jiān)管職能弱化等。但是,隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村投入的加大,客觀上又需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政加強(qiáng)支出職能,強(qiáng)化資金監(jiān)管職能,強(qiáng)化服務(wù)職能等,又需要調(diào)進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。正是在這種情況下,筆者選擇對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能問(wèn)題進(jìn)行研究。本文結(jié)合江西贛州有關(guān)縣區(qū)實(shí)際,探討其農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的運(yùn)行情況及存在的問(wèn)題,并對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析,從而提出進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議。全文共分五章：第一章為導(dǎo)論；第二章對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能概述；第三章對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后贛州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的現(xiàn)狀進(jìn)行分析；第四章提出完善農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議；第五章是結(jié)論和展望。文章的重點(diǎn)是提出了農(nóng)村稅費(fèi)改革后完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議,主要包括：一是進(jìn)一步加強(qiáng)資金監(jiān)管職能；二是進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)職能：三是進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)職能；四是進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理職能；五是進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算職能；六是進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)與債權(quán)債務(wù)管理職能；七是進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織收入

職能。文章最后還對(duì)下一步研究提出了展望。

【英文摘要】As the basic finance in china, the county

finance has been faced with lots of problems existing in both theory and practice.These problems need thinking and solving, especially many reforms of county finance are on its way.All these reforms have brought great effects on many aspects such as decreasing revenue, reposition of personnel, which have weakened the county’s financial functions.However, the

reality forced the county’s finance to strengthen many other functions such as expensing, fund supervision.Based on such reality, the paper focuses on the function of the county finance after the tax reform as its main issue.Based on the current situations of Gan Zhou city, the paper tries to discuss the following seval issues.These issues are:the current state of county’s financial functions after the reforms, existing problems, the analysis of causes, the relative methods as well as suggestions.The paper has five chapters.Chapter one is the introduction;chapter two is the survey of both the reforms concerning county’s expenses of taxation and the functions about the county finance.Chapter three is the analysis of the current function in county finance.Chapter four is the

suggestions.The last chapter is something about the conclusion

and prediction.The focus of this paper is to suggest

recommendations in the rural tax reform so as to improve county’s financial functions.These recommendations are the measures about improving.These measures appear to be in seven different aspects: financial supervision;serving;financial resources;budget management;accounting;the management policies as well as credit and debt;coordination in the income of organization.Finally, the article also mentions the further research.【關(guān)鍵詞】農(nóng)村稅費(fèi)改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能 贛州市

【英文關(guān)鍵詞】County’s reforms in expenses of taxationCounty financial functionGan Zhou city

【目錄】農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能問(wèn)題研究

3-4ABSTRACT4第1章 導(dǎo)論7-10摘要1.1 研究背景和意義7-8

88-91.1.1 研究背景7-81.1.2 研究意義1.2 研究?jī)?nèi)容和方法8-101.2.2 研究方法9-101.2.1 研究?jī)?nèi)容第2章 農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能概述10-16

10-112.1 農(nóng)村稅費(fèi)改革目的、意義和內(nèi)容2.1.2 2.1.1 農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的和意義10-1

1農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容11

11-152.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能及其發(fā)展沿革2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)2.2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能綜述11-1

2政職能的發(fā)展沿革12-1

5的影響15-162.3 農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能第3章 農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的現(xiàn)狀分

析——以贛州市為例16-30

革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的總體情況16-20

16-183.1 贛州市有關(guān)縣區(qū)農(nóng)村稅費(fèi)改3.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入方面3.1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)3.1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出方面18-19

展經(jīng)濟(jì)的職能逐漸萎縮19-20

20-27

為主20-2

323-25

253.1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)難以化解3.2 農(nóng)村稅費(fèi)改革后贛州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的現(xiàn)狀和特點(diǎn)3.2.1 預(yù)算管理職能從重收入輕支出轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾刂С?.2.2 綜合協(xié)調(diào)職能增強(qiáng),需要監(jiān)管的資金增加3.2.3 縣鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村財(cái)政管理體制的改革縱深推進(jìn)3.2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自身建設(shè)的現(xiàn)狀25-273.3 農(nóng)村稅

3.3.1 費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能存在的問(wèn)題與原因分析27-30

預(yù)算管理職能不斷削弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能成為一級(jí)財(cái)政

27-28

管28

28-30

30-4

530-3

330

30-3

2323.3.2 財(cái)政監(jiān)督職能相對(duì)薄弱,難以承擔(dān)各項(xiàng)資金的監(jiān)3.3.3 履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的人員和制度不足第4章 完善農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議4.1 對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的科學(xué)認(rèn)識(shí)4.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能具備統(tǒng)一性4.1.2 公共財(cái)政框架下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的科學(xué)定位4.1.3 健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的必要性4.1.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的必要性32-334.2 進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的對(duì)策建議33-39

金監(jiān)管職能33-3

434-354.2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)資4.2.2 進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)職能4.2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)職能

35-364.2.4 進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理職能36-374.2.5 進(jìn)一步加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算職能37

務(wù)管理職能37-38

38-39

39-45

平394.2.6 進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)與債權(quán)債4.2.7 進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)組織收入職能4.3 增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行的保障措施4.3.1 進(jìn)一步界定縣鄉(xiāng)財(cái)政收入,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入水4.3.2 進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度,提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出

4.3.3 進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究,提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的理財(cái)

4.3.4 進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管、村財(cái)鄉(xiāng)管改革,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)

4.3.5 進(jìn)一步加大投入,改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的4.3.6 進(jìn)一步提高素質(zhì),推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)

第5章 結(jié)論與展望45-475.1 研究結(jié)水平39-40水平40財(cái)政管理體制40-41履職條件41-42伍的建設(shè)42-45

論45

47-495.2 進(jìn)一步研究的方向45-47致謝49

參考文獻(xiàn)

第四篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革論文：后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究

農(nóng)村稅費(fèi)改革論文：后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究

【中文摘要】2005年3月,在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上溫家寶總理宣布,將在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全面取消,標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出了實(shí)質(zhì)性的飛躍。全面取消農(nóng)業(yè)稅有效地遏制了農(nóng)村三亂,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大提高,緊張的社會(huì)關(guān)系得到緩解,同時(shí)干群關(guān)系也得到極大改善。但是全面取消農(nóng)業(yè)稅,使本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加雪上加霜,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難,更不用提為三農(nóng)問(wèn)題的有效解決提供各種支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)最低層級(jí)的政府,也是與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最緊密的基層政府組織,三農(nóng)問(wèn)題的有效解決,既離不開(kāi)國(guó)家出臺(tái)的有效政策和其它方面的有力支持,更離不開(kāi)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的作用。但當(dāng)前我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著大量問(wèn)題,該管的事不管,不該管的事偏要管,職能缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象嚴(yán)重,不能夠有效承擔(dān)起基層政府的應(yīng)有作用,滿足不了新形勢(shì)發(fā)展對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需求,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就迫在眉睫。自20世紀(jì)80年代起我國(guó)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革就被提上日程,但是縱觀以往的改革我們發(fā)現(xiàn)成效并不大,以往的改革總是局限于組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和人員的增減方面,沒(méi)有從根本上進(jìn)行體制機(jī)制改革,大多數(shù)改革只是流于形式,往往出現(xiàn)“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【關(guān)鍵詞】農(nóng)村稅費(fèi)改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

【英文關(guān)鍵詞】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目錄】后稅費(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 選題

第一章 緒論8-17

8-9

背景和意義8-109-10

1.1.1 選題背景1.1.2 研究意義1.2.1 當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于

1.2 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述10-15

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的幾種觀點(diǎn)10-12政府理論的研究綜述

12-14

1.2.2 國(guó)外關(guān)于服務(wù)型

1.2.3 對(duì)有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改1.3 研究?jī)?nèi)容和方法

1.3.2 研究方法第二章 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的相

2.2 新

革相關(guān)文章的內(nèi)容摘要14-1515-1616

1.3.1 內(nèi)容框架15-161.4 主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)16-17

關(guān)理論支撐17-21公共服務(wù)理論18-19

2.1 新公共管理理論17-182.3 熊彼特--?？怂?-諾斯命題

19-2121-27

第三章 取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨的問(wèn)題3.1 財(cái)政收入減少,政府運(yùn)轉(zhuǎn)困難21-22

22-23

3.2 鄉(xiāng)

村債務(wù)纏身,清償困難能定位不準(zhǔn)確23-2525-27

3.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能缺失,職

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)規(guī)范能力減弱

第四章 取消農(nóng)業(yè)稅后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨問(wèn)題的主

4.1 取消農(nóng)業(yè)稅以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少是直接4.2 原有的體制機(jī)制是產(chǎn)生問(wèn)題的根本原因4.2.1 人力資源方面28-294.2.3 財(cái)政體制方面30-32

4.2.2 組織資源方第五章 解決問(wèn)題

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府32-40收支狀況32-3532-333333-34

5.1 改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政

5.1.1 完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

5.1.2 開(kāi)源節(jié)流,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,擴(kuò)充財(cái)源5.1.3 建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)與預(yù)防新增債務(wù)的機(jī)制5.1.4 改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)34-35

5.2 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)

5.4

政府體制35-365.3 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理念36-37

改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作重心37-38設(shè)38-40

結(jié)語(yǔ)

40-41

5.5 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員素質(zhì)建參考文獻(xiàn)41-43致謝44

攻讀碩士

學(xué)位期間所獲科研成果43-44

第五篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題研究

農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移

支付問(wèn)題研究

“>農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題研究2007-02-10 16:49:10

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

年開(kāi)始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得很大的成績(jī)它對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣農(nóng)村稅費(fèi)改革也具有兩面性在肯定農(nóng)村稅費(fèi)改革積極作用的同時(shí)也應(yīng)該看到其存在的問(wèn)題農(nóng)村稅費(fèi)改革存在問(wèn)題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減短期的辦法只有通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付的形

式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

轉(zhuǎn)移支付制度就是通過(guò)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付解決地方財(cái)力分配不均問(wèn)題。其應(yīng)遵循的原則應(yīng)該是一保運(yùn)轉(zhuǎn)原則鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。二均衡性原則轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政需要成正比與財(cái)政收入能力成反比。三透明原則轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該公正合理杜絕撥款過(guò)程中的尋租行為。四激勵(lì)原則轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)源節(jié)流培植地方財(cái)力和稅基控制無(wú)效率的財(cái)政行為。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計(jì)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計(jì)應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響盡量淡化主觀因素的干擾提供一套相對(duì)均等化的轉(zhuǎn)移支付公式并用××年個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費(fèi)改革后計(jì)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力和支出需求其目的在于說(shuō)明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相

近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基乘平均有效稅率的計(jì)算范圍對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求應(yīng)按“單位費(fèi)用×單位測(cè)定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進(jìn)行測(cè)算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的估算

明確農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度首先要計(jì)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)稅基估算出的收入能力它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實(shí)有的收入規(guī)模由于數(shù)據(jù)及測(cè)算技術(shù)等方面的原因難以采用“經(jīng)濟(jì)稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入只能根據(jù)收入的主要部分進(jìn)行測(cè)算由于農(nóng)村稅費(fèi)改革是在不太發(fā)達(dá)的地區(qū)推行而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)稅收工商稅收只占很小一部分因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的公式如下

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入能力是鄉(xiāng)

鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)商品零售總額和分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率根據(jù)近三年來(lái)實(shí)際數(shù)字測(cè)算而來(lái)。

二財(cái)政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的估算就是計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項(xiàng)目均等化所需的支出它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出計(jì)算的依據(jù)主要是國(guó)家有關(guān)財(cái)政支出的規(guī)定和影響財(cái)政支出的客觀因素。

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出項(xiàng)目

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府社區(qū)層次較低財(cái)政收支活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽(yáng)市個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)資料每類支出所占的比重如下一教育支出是由在校學(xué)生決定的在編教師和平均受教育年份決定它占財(cái)政總支出比重為。二行政管理支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)決定的它占財(cái)政總支出比重為。三衛(wèi)生支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人

口平均壽命決定的它占財(cái)政總支出的比重為。四社會(huì)福利支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對(duì)象人數(shù)決定的它占財(cái)政總支出的比重為。五基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長(zhǎng)度、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度決定它占財(cái)政總支出的。六其他服務(wù)是由人口決定的它占財(cái)政總支出比重為。

計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞科溥x擇原則：一這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。二這些變量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)容易獲得。三要避免重復(fù)計(jì)算。

計(jì)算各類支出需求

各類支出需求的計(jì)算要求按影響財(cái)政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的上級(jí)財(cái)政不再轉(zhuǎn)移支付對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能滿足需要的屬于收入努力不足的部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過(guò)增收解決支出需要但通過(guò)增收仍不能解決的部分其財(cái)力缺口作為計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

一對(duì)教育支出的計(jì)算

××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育的支出需求是每個(gè)在編教師每年的標(biāo)準(zhǔn)工資額補(bǔ)助費(fèi)辦公費(fèi)阜陽(yáng)市個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)在編教師年工資額為元補(bǔ)助費(fèi)辦公費(fèi)應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)工資額基礎(chǔ)上按一定比例加成或者確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù)它是由在校學(xué)生總數(shù)確定的×是加權(quán)平均師生比例ε是修正系數(shù)它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計(jì)算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個(gè)特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負(fù)相關(guān)。

二對(duì)行政管理支出的計(jì)算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求α是每個(gè)在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補(bǔ)助費(fèi)、辦公費(fèi)是行政人員總數(shù)它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和官民比例確定的即×ε是修正系數(shù)它是指按規(guī)定確定的超編和定補(bǔ)人員的比例。用這個(gè)公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理支出的特點(diǎn)是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)與官民比例亦呈正相關(guān)。

三對(duì)衛(wèi)生管理支出需求的計(jì)算

α××ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)衛(wèi)生的支出需求ε是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補(bǔ)額是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù)它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的ε是修正系數(shù)它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負(fù)相關(guān)。

四對(duì)社會(huì)福利支出的計(jì)算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)福利的支出需求α是離退休人員的平均工資補(bǔ)助費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助額是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù)ε是修正系數(shù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對(duì)象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計(jì)算所得的鄉(xiāng)

鎮(zhèn)社會(huì)福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

五基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出計(jì)算

α×α×ε

式中是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求α是每公里鄉(xiāng)村公路的維護(hù)修理費(fèi)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長(zhǎng)度α是規(guī)定的每間房屋的修繕費(fèi)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù)ε是修正系數(shù)即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個(gè)公式計(jì)算的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求的特點(diǎn)有某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長(zhǎng)度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān)與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負(fù)相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總需求

需要說(shuō)明的是用這個(gè)公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總需求撇開(kāi)了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相

同服務(wù)時(shí)的成本差異嚴(yán)格說(shuō)來(lái)應(yīng)該用成本支出的差異進(jìn)行調(diào)整但是農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)有著很強(qiáng)的區(qū)域性各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時(shí)的成本可能會(huì)有差異如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不同下崗失業(yè)人員不同供養(yǎng)離退休老人五保老人不同這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定并且在每項(xiàng)支出的計(jì)算中都已調(diào)整過(guò)了因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時(shí)的成本差異不需要單獨(dú)調(diào)整了。

三對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計(jì)算對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式為

此公式假設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出需求與財(cái)政能力之間的差額即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的為均等化轉(zhuǎn)移支付這與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠(yuǎn)在當(dāng)前不可能做到可考慮在今后財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中逐漸提高均等化比重即目前轉(zhuǎn)移支付資金按均等化方式分配其余的仍按老

辦法分配。

三、模型驗(yàn)證和分析

僅設(shè)計(jì)模型是不夠的還必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進(jìn)一步驗(yàn)證對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越弱轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付存在著長(zhǎng)官偏好致使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴(yán)重不足本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說(shuō)明選取的大樣本是我國(guó)最早實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的太和縣該縣從年開(kāi)始實(shí)施稅費(fèi)改革有著很強(qiáng)的典型性。選取的兩個(gè)小樣本一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的鎮(zhèn)該鎮(zhèn)土地較少工商業(yè)較發(fā)達(dá)財(cái)政收入主要依靠工商業(yè)農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)該鎮(zhèn)財(cái)政收支影響較小二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)該鎮(zhèn)財(cái)政收支影響較大。根據(jù)上述模型計(jì)算得出以下三級(jí)典型數(shù)據(jù)

從下表中我們發(fā)現(xiàn)第一財(cái)政收入是決定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模除體制

補(bǔ)助、兩稅返還外的決定因素鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入高可以減少甚至不需轉(zhuǎn)移支付。第二轉(zhuǎn)移支付資金分配的均等化程度水平不高既然轉(zhuǎn)移支付的主要目的之一是彌補(bǔ)地區(qū)差距的農(nóng)村稅費(fèi)改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減迫切需要加大轉(zhuǎn)移支付的力度而現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)移支付僅滿足需求的和顯然太小了。

表農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況

項(xiàng)目太和縣個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)

實(shí)際財(cái)政收入

財(cái)政支出需求

財(cái)政實(shí)際支出

轉(zhuǎn)移支付資金需求

已實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付

尚需追加轉(zhuǎn)移支付

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革條件下加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性并設(shè)計(jì)了數(shù)學(xué)模型由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性這些模型需要進(jìn)一步測(cè)算和驗(yàn)證。同

時(shí)我們還應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題是農(nóng)村稅費(fèi)改革后如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級(jí)政府能否滿足我們的思路是在鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認(rèn)由于種種因素制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政該收的部分沒(méi)有收上來(lái)造成財(cái)力下降鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠同時(shí)由于財(cái)政上實(shí)行分灶吃飯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理能力不足財(cái)政支出缺乏監(jiān)督人為地造成財(cái)政缺口為此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開(kāi)源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

至于轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)均等化為此提出如下措施一增加轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度避免資金分配過(guò)程中過(guò)分的討價(jià)還價(jià)使那些善于討價(jià)還價(jià)的本領(lǐng)得不到施展減少或杜絕腐敗行為。二形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開(kāi)支的制度激勵(lì)從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。三解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的均衡性。