第一篇：中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題有多嚴(yán)重

中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題有多嚴(yán)重？

汪 濤

瑞銀首席中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家

近期整體信貸的快速增長(zhǎng)和影子銀行信貸（尤其是流向地方政府平臺(tái)）的井噴再度催生了人們對(duì)中國(guó)債務(wù)問(wèn)題的擔(dān)憂。市場(chǎng)還擔(dān)憂快速的信貸擴(kuò)張并沒(méi)有帶來(lái)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，這使得許多人確信中國(guó)的信貸推動(dòng)式增長(zhǎng)已經(jīng)走到盡頭。中國(guó)政府也已強(qiáng)調(diào)“要抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)防范金融領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)”，并將其作為2013年的重點(diǎn)工作之一。中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題有多嚴(yán)重？下文列出了一些最常提及的問(wèn)題以及我們的回答。

中國(guó)的債務(wù)水平有多高？

據(jù)我們估算，2012年末中國(guó)非金融部門(mén)債務(wù)占GDP比重略高于210%。中國(guó)整體債務(wù)水平的估算值往往有很大的差異，其區(qū)別主要來(lái)自對(duì)金融部門(mén)債務(wù)和未來(lái)養(yǎng)老金債務(wù)的處理方法，以及對(duì)歷史遺留不良資產(chǎn)和民間借貸估算的不同。本文中我們關(guān)注非金融部門(mén)債務(wù)，以使其更易于進(jìn)行國(guó)際比較；在這里，我們假定銀行和其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的債務(wù)均作為信貸資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，即它們已被包括在非金融部門(mén)債務(wù)之中。

在中國(guó)，銀行仍然是金融系統(tǒng)的主導(dǎo)者和實(shí)體經(jīng)濟(jì)信貸資金的主要提供者，其信貸資金投放渠道包括：發(fā)放銀行貸款、購(gòu)買(mǎi)政府和企業(yè)債券、以及表外信貸活動(dòng)（見(jiàn)圖1）。此外，政府和企業(yè)債券也主要由養(yǎng)老金和保險(xiǎn)公司等其他金融機(jī)構(gòu)持有。私人和企業(yè)之間的民間借貸活動(dòng)以及外債（包括貿(mào)易信用）則是信貸資金的其他兩個(gè)來(lái)源。

圖1：2012年非金融部門(mén)債務(wù)占GDP比重（%）

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC，萬(wàn)得，瑞銀證券估算

人民銀行的“社會(huì)融資規(guī)?！苯y(tǒng)計(jì)口徑涵蓋了大部分系統(tǒng)內(nèi)信貸。它包括存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的貸款和表外信貸、以及企業(yè)債券，但不包括政府債券、外債和民間借貸。換言之，社會(huì)融資規(guī)模包括了中國(guó)除了民間借貸活動(dòng)之外的大部分“影子銀行”信貸。圖2描繪了更為廣義口徑信貸（包括政府債券、民間貸款以及外債）的發(fā)展趨勢(shì)。民間借貸規(guī)模變化與正規(guī)信貸的周期相關(guān)，但由于其規(guī)模相對(duì)較小、信息也不夠充分，遵循簡(jiǎn)化原則，我們假定這段時(shí)期內(nèi)其規(guī)模均為GDP的10%。

政府債務(wù)規(guī)模有多大？

我們都熟知中國(guó)地方政府為了給基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)項(xiàng)目融資造成其平臺(tái)債務(wù)在過(guò)去幾年不斷增長(zhǎng)，也了解其在償還債務(wù)方面遇到的困難。那么，中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模到底有多大？

狹義的政府債務(wù)規(guī)模較小。截至2012年底，中央政府國(guó)債余額占GDP比重約為15%，但這一數(shù)字并不包括各部委通過(guò)相關(guān)企業(yè)實(shí)體承擔(dān)的債務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)管理公司為接管歷史遺留不良貸款而承擔(dān)的債務(wù)、以及地方政府債務(wù)。

我們估算2012年底整體政府債務(wù)占GDP比重約為55%，這包括：中央政府債務(wù)、地方政府債務(wù)、鐵道部債務(wù)（盡管在官方層面上，這已經(jīng)被認(rèn)為是新成立的國(guó)家鐵路公司的債務(wù)）、以及國(guó)有四大資產(chǎn)管理公司發(fā)行的債券（見(jiàn)表1）。我們沒(méi)有將其他部委債務(wù)考慮在內(nèi)，而是將其視為企業(yè)債務(wù)。

圖2：信貸的變動(dòng)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC,萬(wàn)得，瑞銀證券估算

表1：2012年政府部門(mén)債務(wù)占GDP比重（%）

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC,萬(wàn)得，瑞銀證券估算

在上述測(cè)算中，我們并沒(méi)有考慮養(yǎng)老金負(fù)債和政策性銀行債務(wù)。政策性銀行債券主要用于為其向地方政府或國(guó)有企業(yè)的貸款提供資金，這一部分已經(jīng)包括在政府或企業(yè)債中。關(guān)于養(yǎng)老金負(fù)債，鑒于目前中國(guó)人口結(jié)構(gòu)較為有利，正在工作并支付養(yǎng)老金的人數(shù)要多于領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)，整體來(lái)看目前的養(yǎng)老金缺口或債務(wù)并不大。如果目前的養(yǎng)老體系、退休年齡和支付結(jié)構(gòu)不發(fā)生變化，那么我們預(yù)計(jì)未來(lái)幾十年里中國(guó)將積累起規(guī)模龐大的養(yǎng)老金債務(wù)，不過(guò)這并非當(dāng)前的政府債務(wù)。

地方政府債務(wù)規(guī)模已成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一。在中國(guó)，由于法律上不允許地方政府出現(xiàn)財(cái)政赤字和發(fā)行債券，因此人們通常難以將政府平臺(tái)從一般企業(yè)部門(mén)中區(qū)分開(kāi)來(lái)。實(shí)際上，地方政府債務(wù)主要來(lái)自拖欠款項(xiàng)或通過(guò)企業(yè)實(shí)體和融資平臺(tái)借款。過(guò)去兩年里，隨著中央政府開(kāi)始擔(dān)憂地方債務(wù)問(wèn)題并要求銀行限制對(duì)地方融資平臺(tái)的貸款，信托貸款和城投債等影子銀行業(yè)務(wù)（我們稱(chēng)之為銀行貸款以外的融資活動(dòng)）快速發(fā)展，這進(jìn)一步推高了地方債務(wù)水平。

我們估算2012年底地方政府債務(wù)超過(guò)16.5萬(wàn)億，占GDP比重超過(guò)32%。我們的估算基于目前最權(quán)威的國(guó)家審計(jì)署公布的地方債務(wù)數(shù)據(jù)（2010年底為10.7萬(wàn)億）。眾所周知，這一數(shù)字并不包括縣級(jí)以下地方債務(wù)，并且是多方妥協(xié)之后的結(jié)果。我們認(rèn)為地方政府債務(wù)并未在2011年顯著增加，這主要由于當(dāng)年政府稅收收入快速增長(zhǎng)，土地出讓收入尚可，更重要的是對(duì)地方政府平臺(tái)的新增貸款受到限制。但這一趨勢(shì)在2012年發(fā)生反轉(zhuǎn)。一方面，隨著名義GDP增速走弱，稅收收入增長(zhǎng)大幅放緩，而土地出讓收入跌幅更大，兩者均惡化了地方政府的財(cái)政狀況。同時(shí)，各種影子銀行業(yè)務(wù)的快速發(fā)展為地方政府開(kāi)啟了新的融資渠道。2012年，城投債發(fā)行量大幅上升75%，信托貸款增長(zhǎng)73%。另外，地方政府也參與了其他的一些創(chuàng)新型貸款渠道，包括與從銀行和其他實(shí)體借款的企業(yè)簽訂回購(gòu)協(xié)議等。我們估算，2012年地方政府債務(wù)增加了4萬(wàn)億以上。

上述數(shù)字并不是一個(gè)完整的估算。隨著影子銀行的發(fā)展，地方政府舉債的方式變得越來(lái)越不透明，債務(wù)也有可能通過(guò)欠款積累（例如應(yīng)收賬款等形式）而產(chǎn)生。

中國(guó)的債務(wù)水平是否已經(jīng)到了危險(xiǎn)的境地？中國(guó)將面臨債務(wù)危機(jī)嗎？ 我們并不這么認(rèn)為。

我們估算中國(guó)整體債務(wù)占GDP比重超過(guò)200%，這一水平相比于許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)并不算高（見(jiàn)圖3），但大大高于其他發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)，這令許多投資者和分析師感到擔(dān)憂。但是，債務(wù)水平本身并不是一個(gè)衡量困境或危機(jī)的良好指標(biāo)。對(duì)債務(wù)可持續(xù)性的判斷應(yīng)當(dāng)基于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、潛在資產(chǎn)和儲(chǔ)蓄率。盡管一些發(fā)達(dá)國(guó)家能夠在較低的儲(chǔ)蓄率下支撐起較高的債務(wù)水平（如美國(guó)），但在新興國(guó)家或地區(qū)之中，具有較高儲(chǔ)蓄率的經(jīng)濟(jì)體往往擁有較高債務(wù)水平。如圖4所示，盡管中國(guó)的債務(wù)水平較高，但同時(shí)也是世界上儲(chǔ)蓄率最高的經(jīng)濟(jì)體之一，這可以為其債務(wù)提供資金支持；與其他東亞國(guó)家或地區(qū)相比，中國(guó)也并非是獨(dú)一無(wú)二的例子。

圖3：分部門(mén)債務(wù)水平國(guó)際比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC，Haver，萬(wàn)得，瑞銀證券估算

圖4：高儲(chǔ)蓄率伴隨著高債務(wù)水平

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC，Haver，萬(wàn)得，瑞銀證券估算

另一個(gè)方面來(lái)看，由于大多數(shù)債務(wù)危機(jī)（尤其是新興市場(chǎng)發(fā)生的債務(wù)危機(jī)）發(fā)生時(shí)，往往是在這個(gè)國(guó)家從國(guó)際市場(chǎng)借債頗多，并對(duì)市場(chǎng)情緒的突然變化十分脆弱的時(shí)期，因此較高的國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄率十分重要。從這個(gè)意義上講，我們認(rèn)為，中國(guó)封閉的資本賬戶以及大量的外匯儲(chǔ)備也有助于防止資本流動(dòng)的大幅波動(dòng)（尤其是資本流出）推升借貸成本、引發(fā)宏觀和金融領(lǐng)域混亂。

中國(guó)政府也擁有規(guī)?？捎^的資產(chǎn)（包括地方政府層面），它們?cè)诒匾獣r(shí)可用于償還債務(wù)。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2013年3月，地方國(guó)有企業(yè)（包括上市和非上市公司）的股權(quán)價(jià)值共計(jì)約13萬(wàn)億。我們假定地方政府平均擁有40%的股權(quán)，其股權(quán)價(jià)值可達(dá)5萬(wàn)億。另外，地方政府擁有價(jià)值超過(guò)5萬(wàn)億的大量土地儲(chǔ)備。地方政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)項(xiàng)目應(yīng)該也具有一定價(jià)值，即使它們目前尚未產(chǎn)生現(xiàn)金流。因此，地方政府的凈債務(wù)水平可能遠(yuǎn)小于整體債務(wù)水平。

重要的是，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)任何債務(wù)可持續(xù)問(wèn)題來(lái)說(shuō)都至關(guān)重要。盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)看起來(lái)進(jìn)入了一個(gè)增長(zhǎng)放緩的階段，其名義GDP仍然以每年10%的速度增長(zhǎng)（上一個(gè)十年為15%）。盡管工資成本和房?jī)r(jià)不斷上漲，但工業(yè)部門(mén)生產(chǎn)率的提高也十分明顯，這會(huì)有助于中國(guó)維持其在世界貿(mào)易中的份額和可觀的經(jīng)常賬戶順差。我們認(rèn)為，在名義GDP增速維持在10%且平均利率水平低于7%的經(jīng)濟(jì)體中，絕對(duì)債務(wù)水平超過(guò)200%本身并不是一個(gè)大問(wèn)題。

我們到底需不需要擔(dān)憂中國(guó)的債務(wù)問(wèn)題？ 答案無(wú)疑是肯定的。

盡管考慮到中國(guó)的高儲(chǔ)蓄率、有所放緩但仍然強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增速，占GDP210%的整體債務(wù)水平并不是那么可怕，但債務(wù)的快速積累確實(shí)是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。如圖2及略經(jīng)調(diào)整后的圖5所示，自全球金融危機(jī)以來(lái)，信貸余額占GDP比重已經(jīng)攀升了50個(gè)百分點(diǎn)以上，而且我們預(yù)計(jì)這將在2013年進(jìn)一步增長(zhǎng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明以這種速度積累債務(wù)的國(guó)家?guī)缀鯚o(wú)一例外地會(huì)面臨財(cái)務(wù)困境。

信貸快速擴(kuò)張總會(huì)引起資產(chǎn)質(zhì)量方面的擔(dān)憂，對(duì)中國(guó)而言尤其如此。2008-10年間第一次加杠桿的情形很明確：當(dāng)時(shí)在經(jīng)濟(jì)下行期間，為了配合政府推出的刺激政策，銀行投放了巨額貸款給政府平臺(tái)；同時(shí)為了推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇，也向私人部門(mén)投放了大量信貸。相比之下，近期信貸的大量投放可能更令人擔(dān)憂，因?yàn)檫@主要來(lái)自影子銀行信貸的大幅增長(zhǎng)（見(jiàn)圖6）。影子銀行信貸主要包括銀行的表外信貸、銀行間債券市場(chǎng)融資以及其他金融機(jī)構(gòu)如信托公司發(fā)放的信貸，這些信貸的共同點(diǎn)是監(jiān)管較弱、透明度不足、風(fēng)險(xiǎn)管理較弱、大多投向了受到銀行表內(nèi)貸款額度限制的部門(mén)如地方融資平臺(tái)、開(kāi)發(fā)商、大宗商品貿(mào)易商以及那些有一定現(xiàn)金流問(wèn)題的企業(yè)。

在最近一輪信貸擴(kuò)張之后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的跡象仍不明顯。似乎信貸增長(zhǎng)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面已不像以往那么有效，這已經(jīng)令人們開(kāi)始質(zhì)疑中國(guó)杠桿推動(dòng)型的增長(zhǎng)模式是否已經(jīng)走到了盡頭。

在我們看來(lái)，信貸傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有一定的時(shí)滯，我們預(yù)計(jì)在今年以來(lái)信貸快速擴(kuò)張的推動(dòng)下，建設(shè)和投資活動(dòng)將在二、三季度更明顯地回升。另外，考慮到企業(yè)在銀行間信貸市場(chǎng)以較低的成本借入資金、隨后又再貸給其他企業(yè)或地方政府來(lái)賺取利息差價(jià)——前后兩次交易均被計(jì)入社會(huì)融資規(guī)模，這一重復(fù)計(jì)算意味著社會(huì)融資規(guī)?？赡芨吖懒藢?shí)體經(jīng)濟(jì)的杠桿率。

不過(guò)，也有大量證據(jù)顯示財(cái)務(wù)困境也是導(dǎo)致信貸擴(kuò)張效果不明顯的原因之一。一些地方政府和企業(yè)沒(méi)有足夠的現(xiàn)金流來(lái)支付已有債務(wù)的利息，不得不通過(guò)借入新債來(lái)償還。這對(duì)地方政府而言很正常：即便他們?cè)谏洗未碳び?jì)劃中投資了質(zhì)量較好的項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目尚未開(kāi)始產(chǎn)生現(xiàn)金回報(bào)。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，地方政府面臨著稅收收入下滑、土地出讓收入下跌的壓力，同時(shí)上級(jí)政府也要求加大推動(dòng)投資和GDP的力度，顯而易見(jiàn)的解決方法便是繼續(xù)舉債、令債務(wù)雪球越滾越大。

圖5：真正令人擔(dān)憂的是信貸擴(kuò)張速度

據(jù)來(lái)源：CEIC，人民銀行，瑞銀證券估算

圖6：影子銀行活動(dòng)強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC，人民銀行，瑞銀證券估算 在企業(yè)層面上，利潤(rùn)增速在2012年隨著名義GDP增速一道放緩、只有2011年18%增速的一半左右。另外，由于很多情況下地方政府及其融資平臺(tái)都沒(méi)有能力進(jìn)行支付，應(yīng)收帳款也開(kāi)始累積（見(jiàn)圖7）。企業(yè)不得不借入更多短期營(yíng)運(yùn)資本，通過(guò)票據(jù)貼現(xiàn)處理現(xiàn)金流問(wèn)題，并在某些情況下借新還舊。盡管沒(méi)有人確切地知道多少新債被用于償還舊債的利息，我們可以作一個(gè)估算：如果約80萬(wàn)億的企業(yè)和地方政府債務(wù)中有四分之一存在現(xiàn)金流問(wèn)題，那么需要通過(guò)舉借新債來(lái)支付的利息大約為每年1.4萬(wàn)億。

最令我們擔(dān)憂的是目前為止信貸擴(kuò)張的勢(shì)頭尚未出現(xiàn)放緩的跡象。盡管我們并不認(rèn)為占GDP210%的債務(wù)水平會(huì)立刻敲響警鐘，我們確實(shí)認(rèn)為債務(wù)的快速增長(zhǎng)是一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，尤其是考慮到這主要通過(guò)影子銀行渠道產(chǎn)生、同時(shí)經(jīng)濟(jì)又處于明顯的困境。這一債務(wù)增長(zhǎng)趨勢(shì)不論在長(zhǎng)期還是短期都不可持續(xù)，信貸擴(kuò)張的速度和性質(zhì)都讓我們對(duì)宏觀和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)感到十分擔(dān)憂（見(jiàn)我們3月19日的報(bào)告“我們對(duì)影子銀行的擔(dān)心到底何在”）。

圖7：工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款

數(shù)據(jù)來(lái)源：CEIC，瑞銀證券估算 什么會(huì)讓情況變得更糟？

什么會(huì)讓目前的債務(wù)狀況顯著惡化、從而觸發(fā)更嚴(yán)重的問(wèn)題？以下我們列出一些可能的情景。

外需滑坡——如果歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)更嚴(yán)重地衰退或美國(guó)經(jīng)濟(jì)再起波瀾，使得中國(guó)的出口大幅下滑，那么企業(yè)盈利會(huì)進(jìn)一步下滑，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題會(huì)更加嚴(yán)重，價(jià)格下跌則可能顯著抑制名義GDP增速。更糟糕的是，政府可能會(huì)覺(jué)得有必要進(jìn)一步增加地方政府和國(guó)有企業(yè)的杠桿以促進(jìn)增長(zhǎng)。

房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤(pán)——如果房地產(chǎn)銷(xiāo)售和建設(shè)活動(dòng)大幅下跌，建材、化工、設(shè)備和能源等重工業(yè)需求也會(huì)衰退。由于這些企業(yè)的杠桿率已經(jīng)較高，其利潤(rùn)會(huì)大幅減少并面臨嚴(yán)重的償債問(wèn)題。另外，在這種情況下，房地產(chǎn)和土地價(jià)格也可能下跌，危及地方政府土地出讓收入，同時(shí)也會(huì)令很多地方政府和企業(yè)債抵押品價(jià)值縮水，這可能會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的信貸收縮。

突然且嚴(yán)厲的信貸緊縮——如果中央通過(guò)全面禁止地方政府舉債行為、突然且顯著地收緊影子銀行活動(dòng)或整體信貸，那么隨之而來(lái)的信貸收縮可能將觸發(fā)償付問(wèn)題，并可能進(jìn)一步蔓延至企業(yè)部門(mén)。

突然且大規(guī)模的資本外流——一個(gè)相對(duì)封閉的資本帳戶能夠幫助中國(guó)維持較高的國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄率，為銀行系統(tǒng)提供了廉價(jià)且穩(wěn)定的資金來(lái)源以支持信貸擴(kuò)張。如果政府放開(kāi)資本帳戶、讓資本流出變得更容易，那么某些情景下突然且大規(guī)模的資本外流可能會(huì)打擊國(guó)內(nèi)金融系統(tǒng)的信心，從而顯著推高借款成本，導(dǎo)致嚴(yán)重的債務(wù)困境。債務(wù)問(wèn)題可能會(huì)如何演變？

我們分析，未來(lái)可能會(huì)出現(xiàn)以下幾種情景：信貸繼續(xù)快速擴(kuò)張，直到出口或國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，或直到擴(kuò)張無(wú)法持續(xù)、債務(wù)危機(jī)發(fā)生；經(jīng)濟(jì)很快進(jìn)行大幅去杠桿，同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模債務(wù)重組；信貸擴(kuò)張逐漸放緩，系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)題債務(wù)進(jìn)行階段性重組。

過(guò)去20年里中國(guó)經(jīng)歷過(guò)兩次去杠桿。在1992-1995年間，大規(guī)模的貨幣和信貸擴(kuò)張?jiān)趲椭苿?dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)也形成了兩位數(shù)的通脹，但去杠桿未能持續(xù)。到1996-97年間，增長(zhǎng)顯著放緩，經(jīng)濟(jì)積累了過(guò)剩產(chǎn)能，債務(wù)問(wèn)題擴(kuò)大，最終使得銀行系統(tǒng)不良貸款率達(dá)到40-50%。這為接下來(lái)十年痛苦的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行重組拉開(kāi)了序幕。

2004-2008年間，在國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行重組改制之后，得益于強(qiáng)勁的外需、以及1990年房改帶來(lái)的火熱的國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)，中國(guó)開(kāi)始去杠桿。對(duì)輕工業(yè)和重工業(yè)產(chǎn)品的強(qiáng)勁需求幫助消化了過(guò)剩產(chǎn)能，增加了企業(yè)盈利并減少了經(jīng)濟(jì)對(duì)信貸的依賴(lài)。

這一次，全球經(jīng)濟(jì)疲弱、出口不太可能挽救經(jīng)濟(jì)，而房地產(chǎn)市場(chǎng)也已經(jīng)呈現(xiàn)＂泡沫化＂的特征。

很多人認(rèn)為正確的做法是結(jié)束信貸“盛宴”并立即進(jìn)行債務(wù)重組，這可能會(huì)在目前引發(fā)破產(chǎn)和混亂，但會(huì)讓未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定更牢固的基礎(chǔ)。但是，這一做法可能會(huì)在短期導(dǎo)致一系列問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)顯著放緩，價(jià)格水平下滑并導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。經(jīng)濟(jì)陷入困境也可能令改革難以推進(jìn)、無(wú)法將經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)至較好的長(zhǎng)期增長(zhǎng)軌道——這一點(diǎn)歐元區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以帶給我們啟示。

在我們看來(lái)，中國(guó)更可能采用一貫的循序漸進(jìn)式的方法來(lái)解決債務(wù)問(wèn)題。我們預(yù)計(jì)政府將通過(guò)收緊監(jiān)管逐步降低信貸增速，尤其是影子銀行信貸增速；建立為地方政府中長(zhǎng)期項(xiàng)目融資、緩解現(xiàn)金流壓力的長(zhǎng)效機(jī)制；對(duì)一些現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行重組，由銀行承擔(dān)部分債務(wù)負(fù)擔(dān)；同時(shí)，給予銀行激勵(lì)、要求其對(duì)大部分其他債務(wù)展期。當(dāng)然，這并不能完全解決問(wèn)題。要讓這些措施收到效果，我們認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)一些必要的結(jié)構(gòu)性改革以促進(jìn)私人部門(mén)投資和就業(yè)增長(zhǎng)、允許產(chǎn)業(yè)整合，從而推動(dòng)生產(chǎn)率持久增長(zhǎng)。

在上述情景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)會(huì)有怎樣的表現(xiàn)？

經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)當(dāng)會(huì)隨著信貸增速放緩和債務(wù)重組而放緩；一些企業(yè)應(yīng)當(dāng)被允許破產(chǎn)，但存活下來(lái)的企業(yè)應(yīng)會(huì)擁有更健康的利潤(rùn)率、以及更強(qiáng)的投資動(dòng)力；銀行不良貸款應(yīng)會(huì)在重組期間上升，收入增速會(huì)放緩，對(duì)銀行股東來(lái)說(shuō)并非利好，但可能會(huì)給該行業(yè)的前景注入一些信心。

第二篇：中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題探討

摘要：巨額的地方債務(wù)越來(lái)越成為社會(huì)矚目的焦點(diǎn)。本文通過(guò)分析地方債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀，深究其影響，導(dǎo)出危機(jī)，再針對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題的形成原因提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)危機(jī)；成因；影響；對(duì)策

地方政府性債務(wù)是指地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，分為直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)和政策性掛賬。目前我國(guó)地方政府債務(wù)的規(guī)模已十分巨大，并且增長(zhǎng)非常迅速。截至2010年底全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額約10.7萬(wàn)億元。有關(guān)專(zhuān)家根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)估計(jì)目前的地方政府性債務(wù)規(guī)模約為18.5萬(wàn)億-24.6萬(wàn)億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國(guó)地方財(cái)政收入（本級(jí)）6.1萬(wàn)億元的3到4倍之多，債務(wù)收入比率高達(dá)175%-232%，超過(guò)100%的債務(wù)警戒線，地方負(fù)債情況不容樂(lè)觀。

一、地方債務(wù)危機(jī)的現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模分布情況

從政府層級(jí)看，截至2010年底，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府性債務(wù)余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.債務(wù)余額地域分布情況

（二）債務(wù)規(guī)模分變化情況。

1997年以來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐年增長(zhǎng)。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長(zhǎng)48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長(zhǎng)18.86%，但增速下降43.06個(gè)百分點(diǎn)。

二、地方債務(wù)危機(jī)的成因

（一）制度因素：地方政府錢(qián)少事多，負(fù)擔(dān)沉重

地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)危機(jī)最重要也是最根本的原因。目前我國(guó)中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方財(cái)政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國(guó)現(xiàn)行的28個(gè)稅種中，目前僅營(yíng)業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。“營(yíng)改增”在整個(gè)服務(wù)業(yè)實(shí)行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個(gè)重要的獨(dú)立稅源，地方的支出責(zé)任和收入來(lái)源之間的錯(cuò)配將加劇，財(cái)稅體制改革變得刻不容緩。為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費(fèi)財(cái)政”和“土地財(cái)政”。財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)有效的財(cái)政分權(quán)。

（二）政策因素：財(cái)政政策積極，債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張

近年來(lái)積極的財(cái)政政策的施行使得地方債務(wù)的規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。1998年以來(lái)，為了治理通貨緊縮，國(guó)家實(shí)施了積極的財(cái)政政策，2008年發(fā)行國(guó)債總額已達(dá)15500億元。這一政策從三個(gè)方面推動(dòng)了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張：第一，中央政府增發(fā)國(guó)債時(shí)，每年都在相關(guān)預(yù)算法案中明確增發(fā)國(guó)債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設(shè)項(xiàng)目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國(guó)債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務(wù)。二是國(guó)債項(xiàng)目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問(wèn)題，相應(yīng)形成了地方政府的或有顯性債務(wù)。第三，在中央政府投資擴(kuò)張示范效應(yīng)下，地方各級(jí)政府也程度不同地存在不顧財(cái)力層層擴(kuò)張的問(wèn)題，舉債搞建設(shè)極為盛行，致使地方政府多年累積的債務(wù)迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負(fù)債的主要原因。地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，存在部分冗余機(jī)構(gòu)。此外，政府準(zhǔn)入機(jī)制有很大缺陷，導(dǎo)致眾多“走后門(mén)”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭(zhēng)相擠進(jìn)工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財(cái)政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP的片面政績(jī)觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問(wèn)題，直接導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的膨脹。一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績(jī)”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項(xiàng)目、搞建設(shè)、建廠子、搞開(kāi)發(fā)，不顧財(cái)力實(shí)際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績(jī)工程”。而無(wú)論這些“政績(jī)工程”干好干壞，領(lǐng)導(dǎo)者本人都不必為當(dāng)?shù)卣穫鶆?wù)負(fù)責(zé)，因此，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在舉債時(shí)往往毫無(wú)后顧之憂，只管借錢(qián)舉債而不計(jì)成本、效益，更不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，加大了地方負(fù)債壓力。

在此情況下，又缺乏對(duì)地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開(kāi)，既缺乏自律，又缺乏人大、社會(huì)等方面的監(jiān)督。

三、地方債務(wù)危機(jī)的后續(xù)影響

（一）信貸存在違約風(fēng)險(xiǎn)，影響銀行信貸安全

未來(lái)兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺(tái)的貸款到期，債務(wù)償還問(wèn)題就會(huì)爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達(dá)2.4萬(wàn)億元人民幣，對(duì)銀行業(yè)的新增風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)是3.15萬(wàn)億元左右，這通過(guò)資本消耗和撥備計(jì)提對(duì)銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受到影響

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三）地方經(jīng)濟(jì)停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會(huì)半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺(tái)仍需扮演重要角色。如果這些平臺(tái)的貸款能力受到限制，地方投融資平臺(tái)所蘊(yùn)含的危機(jī)將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機(jī)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。

（四）地方賣(mài)地圈錢(qián) 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財(cái)政收入中相當(dāng)一部分來(lái)自于賣(mài)地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費(fèi)。通過(guò)提高行政所掌控的“資源”價(jià)格進(jìn)行出售，來(lái)增加財(cái)政收入彌補(bǔ)巨大的債務(wù)虧空。

（五）影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定

如果地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，可能會(huì)影響地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員和中小學(xué)教師等相關(guān)人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問(wèn)題，嚴(yán)重的將會(huì)威脅社會(huì)穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對(duì)政府的信心和支持度下降。

四、地方債務(wù)危機(jī)的對(duì)策

（一）徹底完成銀行的去財(cái)政功能

徹底完成銀行的去財(cái)政功能，加強(qiáng)財(cái)政投融資體系改革。雖然我國(guó)銀行體系撥備較充足，上萬(wàn)億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過(guò)地方政府的財(cái)政投融資體系改革來(lái)徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二）完善財(cái)政體制，合理劃分財(cái)權(quán)事權(quán)

要進(jìn)一步明確中央與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分。應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的，在劃分責(zé)任時(shí)，明確由中央承擔(dān)。完善預(yù)算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范政府舉債和擔(dān)保行為，加強(qiáng)地方債務(wù)的法制化管理，以減少各級(jí)政府間的“侵權(quán)”行為，增強(qiáng)各級(jí)地方政府的償債意識(shí)，防止地方政府債務(wù)規(guī)模的失控。

同時(shí)完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財(cái)政收入中的比重。進(jìn)一步完善分稅制，分清各級(jí)政府的償債責(zé)任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)具有地方區(qū)域特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新稅種，提高稅收收入。

（三）完成我國(guó)經(jīng)濟(jì)“去房地產(chǎn)化”

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的“去房地產(chǎn)化”，需要推進(jìn)保障性住房等民生建設(shè)。在目前我國(guó)地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領(lǐng)域支出的增加令地方政府不堪重負(fù)。房地產(chǎn)問(wèn)題關(guān)乎民生和社會(huì)穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)入到攻堅(jiān)階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源。

（四）建立健全政府債務(wù)資金的監(jiān)管機(jī)制

對(duì)利用政府債務(wù)資金的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，繼續(xù)完善項(xiàng)目法人責(zé)任制、項(xiàng)目監(jiān)理制、工程招投標(biāo)制，加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)規(guī)范財(cái)務(wù)收支行為。將行政管理費(fèi)用和項(xiàng)目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴(yán)格項(xiàng)目工程預(yù)決算審核，嚴(yán)格控制超標(biāo)，杜絕“政績(jī)工程”，防止資金的挪用移用。要建立責(zé)任追究制度，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對(duì)盲目舉債、拉低水平的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無(wú)法按期還本付息，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為評(píng)價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。

（五）加快行政事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，減少財(cái)政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財(cái)政支出壓力，除了要保證地方政府有適當(dāng)?shù)呢?cái)政收入來(lái)源以外，還必須注重削減地方財(cái)政的不合理支出。目前我國(guó)地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難的一個(gè)突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長(zhǎng)過(guò)快。而事業(yè)費(fèi)中又以人員經(jīng)費(fèi)為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財(cái)政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機(jī)構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，壓縮人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。

目前，我國(guó)財(cái)政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國(guó)債余額占GDP的比重來(lái)看，2010年末為17%，我國(guó)財(cái)政赤字率和國(guó)債負(fù)擔(dān)率都很低，地方政府債務(wù)僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，地方債務(wù)問(wèn)題尚在可控范圍。但如果有關(guān)方面不加以重視，任由地方債務(wù)漏洞擴(kuò)大，后果將不堪設(shè)想，危及宏觀及地方經(jīng)濟(jì)的方方面面。盡快出臺(tái)相關(guān)政策加強(qiáng)地方債務(wù)問(wèn)題治理，應(yīng)該成為當(dāng)前制訂經(jīng)濟(jì)政策的重要考慮方面。

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第三篇：中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題研究

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題研究

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題產(chǎn)生于上世紀(jì)九十年代初, 1994年后進(jìn)入高速增長(zhǎng)期,雖經(jīng)多次化解,但成效并不明顯,目前不良債務(wù)總額累計(jì)數(shù)額巨大,嚴(yán)重影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀

1，增長(zhǎng)迅速、規(guī)模巨大且覆蓋范圍廣泛。1998年以來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)以每年至少200億元的速度快速遞增,目前已不低于6000億元。全國(guó)80%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債,中西部的一些農(nóng)業(yè)大省情況更加嚴(yán)峻。

2，不良債務(wù)比例高,危害和風(fēng)險(xiǎn)較大。全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)比例高達(dá)50%以上,逾期未還債務(wù)占債務(wù)總額的70%左右。一些債務(wù)拖欠長(zhǎng)達(dá)十多年之久,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無(wú)力償還。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)不僅妨礙了鄉(xiāng)村基層政權(quán)功能的有效發(fā)揮,也侵害了債權(quán)人的權(quán)益,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展,阻礙了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程,并潛伏著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信危機(jī)。

3，債務(wù)資金來(lái)源和用途復(fù)雜多樣。2000年來(lái),各地資金用于修建鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施,興辦學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè),參加各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)形成的負(fù)債增加,債權(quán)主體主要是上級(jí)主管部門(mén)、工程承包單位等。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入大幅減少,開(kāi)始出現(xiàn)拖欠教師及公務(wù)人員工資、維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)及其他應(yīng)付款等形成的欠債。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)超標(biāo)修建辦公設(shè)施,搞各種開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,興建工業(yè)園區(qū),這成為新增債務(wù)形成的主要原因。

二、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因

1，城鄉(xiāng)差異化發(fā)展是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根本原因。我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距巨大，財(cái)稅管理體制嚴(yán)重向城市傾斜，農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源。

2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不明確,行為不規(guī)范。作為基層地方行政管理機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被賦予了過(guò)多的職責(zé),鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展,都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)負(fù)責(zé)。過(guò)多的職責(zé)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清,許多不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做的事,如直接投資興辦企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織、發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等都得由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力和能力畢竟有限,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超能力運(yùn)行,背負(fù)巨額債務(wù)。

3，財(cái)稅體制改革不徹底,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制的財(cái)政管理體制,未能依據(jù)收入徹底劃分各級(jí)政府之間的事權(quán),造成明顯的“財(cái)權(quán)”上收和“事權(quán)”下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫承擔(dān)與其財(cái)政支付能力不符的大量應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品,如義務(wù)教育、助殘優(yōu)撫、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等,給基層造成很大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)交辦的任務(wù),實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)升級(jí)、獲得政績(jī),不得不大量舉債,甚至拖欠職工工資,形成大量的財(cái)政負(fù)債。

4，行政管理體制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔任用及行政事務(wù)管理缺乏科學(xué)的決策機(jī)制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。上級(jí)政府有時(shí)會(huì)下達(dá)一些考績(jī)和達(dá)標(biāo)任務(wù),并由此制定干部的任用、考績(jī)制度。為了獲得政績(jī),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常不顧本地條件,超越財(cái)政承受能力,舉債達(dá)標(biāo),搞政績(jī)工程,形成大量負(fù)債。

5，財(cái)務(wù)管理制度不完善,缺乏有效的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理松散,透明度不高,缺乏監(jiān)管。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政支出上由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)審批、管理,支出隨意,程序簡(jiǎn)單,帳目混亂,監(jiān)管軟弱。其次,執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格,預(yù)算約束乏力。收支基本不按預(yù)算執(zhí)行,開(kāi)支隨意性大,決策過(guò)程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問(wèn)題,造成財(cái)政支出失控。

三，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題先要消除不良債務(wù)產(chǎn)生的基礎(chǔ)

1，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,規(guī)范政府行為。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要,合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán),明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,把發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、維護(hù)治安管理公益性事業(yè)等應(yīng)由國(guó)家及其他部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能中剝離。

2, 進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制改革。以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為指向,在明確界定各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上,合理劃分中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍,3，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè),發(fā)揮民主評(píng)議在選拔任用干部和政績(jī)考核中的作用,促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理、決策的科學(xué)民主化,提高財(cái)政資金的使用效率,不搞形象、政績(jī)工程,減少資金的浪費(fèi)和損失。

4，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理制度。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,推行財(cái)務(wù)綜合預(yù)算,加強(qiáng)收支管理。5，完善法律制度。建立健全相關(guān)法律法規(guī),規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉債行為。

要徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題,根本出路在于縮小城鄉(xiāng)差異，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、多種經(jīng)營(yíng),加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,增強(qiáng)農(nóng)村的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)實(shí)力,以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)資金投入的需求。

1，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度,防范新增債務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,不斷加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的投入。2，全面清理核實(shí),徹底理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀。各地要充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不良債務(wù)的嚴(yán)重性和危害性,克服等待觀望和拖、等、靠、要的思想。

3，明確責(zé)任、分類(lèi)處理。根據(jù)債務(wù)的具體用途和成因,按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,明確債務(wù)償還責(zé)任,并將其落實(shí)到具體單位或個(gè)人。根據(jù)各地實(shí)際情況,分類(lèi)逐項(xiàng),先易后難,合理有序地化解債務(wù)。重點(diǎn)解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題。,

第四篇：嚴(yán)重心理問(wèn)題

嚴(yán)重心理問(wèn)題。診斷依據(jù)：

1、癥狀不是由軀體疾病所致

2、按區(qū)分正常與異常的心理學(xué)三原則，該求助者的知情意協(xié)調(diào)、一致，個(gè)性穩(wěn)定，有自知力，主動(dòng)就醫(yī)，并且沒(méi)有表現(xiàn)出幻覺(jué)、妄想等精神病性的癥狀，因此可以排除精神病性問(wèn)題。

3、癥狀由婚姻問(wèn)題引起，屬于強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)刺激。

4、求助者的情緒反應(yīng)已經(jīng)泛化。

5、癥狀表現(xiàn)：主要心理癥狀是：內(nèi)心痛苦、情緒低落、心煩、后悔、委屈、氣憤、興趣下降、注意力不集中。主要軀體癥狀是：食欲下降、入睡困難、頭昏腦脹。

6、癥狀持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，半年左右，精神負(fù)擔(dān)重，存在內(nèi)心痛苦，影響了社會(huì)功能，有回避出現(xiàn)。

轉(zhuǎn)介時(shí)需注意什么？

1、應(yīng)當(dāng)事先征求求助者的意見(jiàn)并說(shuō)明理由。

2、咨詢師應(yīng)該向求助者介紹新咨詢師的基本情況，尤其是其專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)

3、轉(zhuǎn)介時(shí)可向新到額咨詢師詳細(xì)的介紹求助者的情況，提供自己的分析和看法，但不宜泄漏求助者出于對(duì)自己的信任而提供的隱私，否則就是對(duì)求助者不尊重。

4、如有必要，原咨詢師可以與新咨詢師交流。

阻抗表現(xiàn)形式：阻抗是求助者在心理咨詢過(guò)程中對(duì)自我暴露與自我變化的抵抗，其意義在于增強(qiáng)自我防御。表現(xiàn)形式：（1）講話程度上的阻抗，包括沉默、贅言等。（2）講話內(nèi)容上的阻抗，包括交談、情緒發(fā)泄、談?wù)撔∈?、假題問(wèn)題。（3）講話方式上的阻抗，包括健忘、順從、控制話題、最終暴露等。（4）咨詢關(guān)系上的阻抗。

合理情緒療法原理：創(chuàng)造的一種心理治療理論和方法，通過(guò)純理論分析和邏輯思辨的途徑，改變求助者的非理性觀念，解決情緒和行為上的問(wèn)題。其核心理論是ABC理論。A是誘發(fā)事件，B信念，C是情緒反應(yīng)、行為結(jié)果。

2、ABC的關(guān)系：A不是C的直接原因；B是不合理的、不現(xiàn)實(shí)的信念導(dǎo)致情緒困擾和神經(jīng)癥；治療核心是通過(guò)改變不合理的信念來(lái)改變、控制情緒及行為結(jié)果。

簡(jiǎn)述合理情緒療法的過(guò)程。

1、心理診斷階段，明確求助者的ABC：尋找求助者的不合理信念。

2、領(lǐng)悟階段：實(shí)現(xiàn)三點(diǎn)領(lǐng)悟：（1）是信念而不是誘發(fā)事件本身引起了情緒及行為后果。

（2）求助者對(duì)自己的情緒和行為反應(yīng)應(yīng)負(fù)有責(zé)任。（3）只有改變了不合理信念，才能減輕或消除各種癥狀。

3、修通階段：（1）與不合理信念辯論。（2）合理情緒想象技術(shù)。（3）家庭作業(yè)（4）其他方法

4、再教育階段：重建心理與行為模式。

陽(yáng)性強(qiáng)化法的工作程序、原理及注意事項(xiàng)：程序：

1、明確目標(biāo)行為

2、監(jiān)控目標(biāo)行為

3、設(shè)計(jì)干預(yù)方案，明確陽(yáng)性強(qiáng)化物

4、實(shí)施強(qiáng)化

5、追蹤評(píng)估。原理:陽(yáng)性強(qiáng)化法的理論基礎(chǔ)是行為主義理論，行為主義理論認(rèn)為人及動(dòng)物的行為是后天習(xí)得的，是行為結(jié)果被強(qiáng)化的結(jié)果。如果想建立或保持某種行為，可以對(duì)其行為進(jìn)行陽(yáng)性刺激，即獎(jiǎng)勵(lì)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)強(qiáng)化該行為，從而促進(jìn)該行為的產(chǎn)生和出現(xiàn)的頻率，行為得以產(chǎn)生或改變。這就是陽(yáng)性強(qiáng)化法的基本原理。注意事項(xiàng)：

1、目標(biāo)行為單一具體。

2、陽(yáng)性強(qiáng)化應(yīng)該適時(shí)、適當(dāng)。

3、隨時(shí)間進(jìn)程，強(qiáng)化物可以由物質(zhì)刺激變?yōu)榫癃?jiǎng)勵(lì)，待目標(biāo)行為固化為習(xí)慣后，最終可以撤銷(xiāo)強(qiáng)化物。

咨詢時(shí)與求助者商定的咨詢方案主要包括什么內(nèi)容？

1、咨詢目標(biāo)

2、雙方各自的特定責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)

3、咨詢次數(shù)與時(shí)間安排

4、咨詢的具體方法、過(guò)程和原理

5、咨詢的效果及評(píng)價(jià)手段

6、咨詢的費(fèi)用

7、其他問(wèn)題及有關(guān)說(shuō)明

怎樣和該求助者商定咨詢方案?1．首先向該求助者介紹咨詢方案的內(nèi)容及制定的原則。2．按照咨詢目標(biāo)、原理與方法、評(píng)估、雙方的責(zé)權(quán)利、時(shí)間與次數(shù)的安排、費(fèi)用的估計(jì)及其他等項(xiàng)內(nèi)容逐一商定。3．咨詢方案是雙方商定的，不能由咨詢師或求助者單方制定。4．最終制定的咨詢方案以文字或口頭形式固定下來(lái)。5．咨詢方案制定后，經(jīng)雙方認(rèn)可，可以進(jìn)行修改。

攝入性談話時(shí)，要注意些什么?1.心理咨詢師的態(tài)度必須保持中性。2.提問(wèn)中避免失誤。3.心理咨詢師在攝入性談話中，除提問(wèn)和引導(dǎo)性語(yǔ)言之外，不能講任何題外話。4.不能用指責(zé)、批判性語(yǔ)言阻止或扭轉(zhuǎn)該求助者的談話內(nèi)容。5.在攝入性談話后不應(yīng)給出絕對(duì)性的結(jié)論。

6.結(jié)束語(yǔ)要誠(chéng)懇、客氣，不能用生硬的話做結(jié)束話，以免引起求助者的誤解。

第五篇：基層債務(wù)問(wèn)題

材料一：

一是債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)時(shí)空跨度長(zhǎng)，債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，其間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并、機(jī)構(gòu)和人員的變動(dòng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分債務(wù)債權(quán)關(guān)系已不十分清晰。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)中很大一部分是暫付各種基建工程，這一部分的暫付款由于基建工程未進(jìn)行工程決算審計(jì)，而一直在帳面上掛帳，從而形成虛假的債權(quán)。而實(shí)際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分工程基建中工程款多少都還有部分未支付，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的隱性債務(wù)，而不是帳面上所反映的債權(quán)。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部及財(cái)務(wù)人員責(zé)任心不強(qiáng)，新官不理舊案，對(duì)前任移交的債權(quán)債務(wù)不予以清理，導(dǎo)致了債權(quán)債務(wù)經(jīng)年累積。這部分債權(quán)債務(wù)由于時(shí)間久遠(yuǎn)、性質(zhì)不清，會(huì)給清理工作帶來(lái)很大的麻煩。

對(duì)策：一是財(cái)務(wù)人員要及時(shí)對(duì)本單位的債權(quán)債務(wù)進(jìn)行清理，按行政單位制度規(guī)定，能結(jié)算的結(jié)算，應(yīng)核銷(xiāo)的核銷(xiāo)，該沖轉(zhuǎn)的沖轉(zhuǎn)，從而充分反映本單位債權(quán)債務(wù)的真實(shí)性。二是要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)禁舉新債還舊債，嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性開(kāi)支，杜絕發(fā)生新的不良債務(wù)。三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立往來(lái)帳消減目標(biāo)，上級(jí)政府部門(mén)應(yīng)對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)消減完成情況予以考核獎(jiǎng)懲，并將此作為領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政政績(jī)的一個(gè)重要內(nèi)容來(lái)抓。

材料二：

作者按：基層政府的債務(wù)，實(shí)際上是中央政府通過(guò)分稅制改革，把財(cái)力向中央集中，卻繼續(xù)讓基層政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療等開(kāi)支造成的歷史欠債。是中央政府在稅基很小、負(fù)擔(dān)很重的農(nóng)村一次分配的不合理和二次分配的缺失的雙重背景下造成的財(cái)政包袱。是中央政府的信用透支，它既造成了基層政府公信力和執(zhí)政力的降低，惡化了干群關(guān)系，又破壞了長(zhǎng)久以來(lái)的農(nóng)村金融秩序，延緩了農(nóng)村的資本化過(guò)程，實(shí)際上使“三農(nóng)”問(wèn)題的解決更加困難。

* 基層政府窮到什么地步了呢？在安徽某鎮(zhèn)，連鎮(zhèn)長(zhǎng)辦公室的電話都因?yàn)榍焚M(fèi)停機(jī)了。安徽省平芋鎮(zhèn)政府因?yàn)檫€不起酒樓的錢(qián)，政府辦公大樓被法院判給了債權(quán)人。

* 基層債務(wù)已經(jīng)造成部分地區(qū)基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)都紛紛外出打工了；河南某鎮(zhèn)，除了鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)還上班，其余人都已經(jīng)“罷工”。

* 據(jù)農(nóng)村問(wèn)題的專(zhuān)家估計(jì)，縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過(guò)8000億。

如果按照李昌平的定義，把縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)行政組織所欠的債務(wù)叫基層債務(wù)，其中不包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)和事業(yè)單位所欠的債務(wù)。那么具體數(shù)字到底有多少，是誰(shuí)也說(shuō)不清的。

山東一個(gè)3萬(wàn)人的中等鎮(zhèn)負(fù)債4000多萬(wàn)元，2000年對(duì)四川省的100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調(diào)查表明，有82個(gè)有明顯的債務(wù)，46%鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)高于100萬(wàn)元，有一些高達(dá)120萬(wàn)元。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至已用光了2015年的預(yù)算收入。截至2003年底，四川省縣級(jí)政府債務(wù)總額達(dá)739.2億元，平均每個(gè)縣負(fù)債4.11億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)279.73億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債552萬(wàn)元。（1）安徽省鳳陽(yáng)縣，2003年一年形成的債務(wù)是1.13億。（2）1999年來(lái)自湖南省的一份調(diào)查表明，大約2000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的88%有明顯的債務(wù)；有一些在1999年之前已經(jīng)用光了2003年的預(yù)算收入。

《四川日?qǐng)?bào)》的記者在川、鄂、湘三省采訪結(jié)果顯示，三省縣、鄉(xiāng)、村普遍存在巨額債務(wù)。四川省鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)達(dá)142億元，村級(jí)負(fù)債39億元。全省負(fù)債億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)，負(fù)債500萬(wàn)以上的村有5個(gè)。部分地市所有鄉(xiāng)村都負(fù)債，地處該省最富庶的成都平原的德陽(yáng)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1520萬(wàn)元。同時(shí)，不良債務(wù)巨大，該省鄉(xiāng)村逾期債務(wù)達(dá)123億元，占債務(wù)總額的68%。湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面高達(dá)88%，湖北省連“經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣（市）”的縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)都普遍債務(wù)累累，其中“首強(qiáng)”仙桃市光市級(jí)財(cái)政負(fù)債就達(dá)1.4億元，而另一“十強(qiáng)”天門(mén)市則已超過(guò)4億元。湖北省天門(mén)市現(xiàn)有村級(jí)債務(wù)總額為3.34億元，村平近50萬(wàn)元。安徽省和縣2002年全縣縣級(jí)負(fù)債1.5億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債8865萬(wàn)元，比上一年增加了700多萬(wàn)元，其中負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1784.9萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債422.1萬(wàn)元。云南省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1590個(gè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的有1578個(gè)。2000年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為38.2億元，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債331.4萬(wàn)元（按1578個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)算）。

江漢平原某縣的村級(jí)債務(wù)5.5億元，鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)（含管理區(qū)）3億元，縣級(jí)債務(wù)1.5億元，三級(jí)債務(wù)共10億元。在江漢平原，該縣基層債務(wù)不是最多的，屬中等水平。（3）

江蘇省宿遷市截至到2001年底，全市115個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）都有不同程度的債務(wù)負(fù)擔(dān)，負(fù)債總額達(dá)13．36億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債1161．5萬(wàn)元。

中南大學(xué)商學(xué)院國(guó)貿(mào)0203班大二女生曹裕在致溫家寶總理的信以及《關(guān)于湖南省桃江縣花果山鄉(xiāng)政府負(fù)債情況的報(bào)告》，》透露：該鄉(xiāng)政府負(fù)債高達(dá)400多萬(wàn)元。（4）

有的地方，欠100多萬(wàn)元高利貸的村都有不少。富饒的江漢平原如此，全國(guó)其他基層組織可見(jiàn)一斑。

根據(jù)《新聞周刊》記者獲取的權(quán)威數(shù)據(jù)，湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為85.4億元；浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債36.4億元。這個(gè)數(shù)字并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所欠下的債務(wù)；安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額為59.23億元。

剔除2000年以來(lái)的債務(wù)增長(zhǎng)，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的負(fù)債總額進(jìn)行匡算，平均每個(gè)省60億元。

1999年，國(guó)務(wù)院辦公廳曾經(jīng)下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的通知》。但是清查的結(jié)果并沒(méi)有對(duì)外公布，據(jù)外界猜測(cè)當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)已經(jīng)達(dá)到2000多億。所謂的徹底清理，也無(wú)疾而終?；鶎诱膫鶆?wù)終于一拖再拖，終成沉疴。

最近北京的農(nóng)業(yè)問(wèn)題專(zhuān)家開(kāi)列了這樣一組數(shù)字：中國(guó)鎮(zhèn)政府的財(cái)政債務(wù)每年以200多億元的速度遞增，預(yù)計(jì)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額超過(guò)5000億元；其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)凈負(fù)債超過(guò)2300億元，村級(jí)預(yù)計(jì)達(dá)2500億元。（5）。如果考慮到縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的比例，那么縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過(guò)8000億。

如此巨額的債務(wù)，在世界范圍內(nèi)也是罕見(jiàn)的。因?yàn)檫@一數(shù)字與1999年整個(gè)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值24519.1億相比，其比例之高令人觸目驚心。在外國(guó)足以導(dǎo)致政府破產(chǎn)或者執(zhí)政黨下臺(tái)。那么這些債務(wù)到底是何時(shí)形成的？債務(wù)比例有什么構(gòu)成？有哪些債權(quán)人？農(nóng)村基層債務(wù)到底應(yīng)該怎么消化？是像國(guó)有銀行商業(yè)化改革一樣由中央財(cái)政“注資”；還是有地方政府自我消化？還是讓那些無(wú)法還債的政府破產(chǎn)？回答這些問(wèn)題，需要的不僅是直面現(xiàn)實(shí)的勇氣，更需要從當(dāng)事人政治力量的博弈和該問(wèn)題在執(zhí)政黨視野中的利害來(lái)分析。

一．基層債務(wù)的行成過(guò)程、特點(diǎn)和原因。

有些研究者認(rèn)為縣級(jí)財(cái)政之所以有債務(wù)，是因?yàn)榈胤秸氤稣?jī)，搞了一些形象工程。那么錢(qián)從哪里來(lái)？他們只能從國(guó)有銀行借到錢(qián)。所以“縣級(jí)財(cái)政的債務(wù)其實(shí)也就是銀行的不良貸款”。（6）實(shí)際情況正好相反，眾所周知，1997年中央召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議和中發(fā)（1997）19號(hào)對(duì)國(guó)有銀行改革作了總體部署，國(guó)辦發(fā)（1998）120號(hào)文轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)改革方案的通知》，明確要求工農(nóng)中建在2000年前要撤并10%的縣支行。中國(guó)銀行首先撤銷(xiāo)了原省分行所在地的26家市分行，實(shí)現(xiàn)省市行人財(cái)物資源的重新組合。在1998～2000年3年間，中國(guó)銀行機(jī)構(gòu)總數(shù)減少2284家，下降15%?？h及縣以下機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)占中行機(jī)構(gòu)的份額也由1997年底的56.2%下降為41%。四大銀行更是嚴(yán)格控制在農(nóng)村的信貸量，向上收縮信貸權(quán)。所以，縣級(jí)債務(wù)銀行不可能是最大債權(quán)人。

那么債務(wù)到底是怎么形成的呢？我們不妨先看一個(gè)個(gè)案。

請(qǐng)看《一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)的自白————農(nóng)村基層的債務(wù)是怎樣欠下的》，作者是一名在基層工作多年的鎮(zhèn)長(zhǎng)，他所在的鎮(zhèn)人口4萬(wàn)，負(fù)債1300多萬(wàn)元，財(cái)政赤字240萬(wàn)元，而2001年同級(jí)財(cái)政收入只有134萬(wàn)元。他說(shuō)“據(jù)我所知，全縣60多個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)90％都負(fù)債。我鎮(zhèn)負(fù)債的主要構(gòu)成，一是原來(lái)政府辦的農(nóng)村合作基金會(huì)清盤(pán)關(guān)閉后，為清退農(nóng)民本金，鎮(zhèn)政府把所有的錢(qián)全賠進(jìn)去后，還向中央專(zhuān)貸400多萬(wàn)元；二是基層供銷(xiāo)社原來(lái)大量吸收農(nóng)民入股，成為變相的銀行，高息攬儲(chǔ)。由于經(jīng)營(yíng)不善，管理混亂，嚴(yán)重資不抵債，清理整頓后，要退農(nóng)民的錢(qián)，也由政府兜底，已專(zhuān)貸100多萬(wàn)元，而且還有300萬(wàn)元本金無(wú)錢(qián)退給農(nóng)民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建設(shè)欠款；五是欠上級(jí)水費(fèi)、公路款等。財(cái)政赤字是因?yàn)榘l(fā)不起工資，縣財(cái)政超調(diào)資金形成。本級(jí)收入134萬(wàn)元，而教師和公務(wù)員工資一年就320多萬(wàn)元，怎能不赤字？”。甚至為了完成稅收任務(wù)，確保工資發(fā)放，一些鎮(zhèn)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人借錢(qián)墊稅，因?yàn)檫B預(yù)征的對(duì)象也沒(méi)有了?；鶎诱桢X(qián)墊稅，加重了債務(wù)，卻也實(shí)出無(wú)奈。他說(shuō)“我們也理解縣上的困難，為保工資，上半年已借了幾千萬(wàn)元，以收定支也是迫不得已。稅收“空轉(zhuǎn)”已經(jīng)十分嚴(yán)重，有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)一年稅收“空轉(zhuǎn)”高達(dá)三十四萬(wàn)元。全縣去年年底預(yù)征和空轉(zhuǎn)的稅收應(yīng)該是個(gè)不小的數(shù)字。”（7）

再以李昌平所在的湖北監(jiān)利縣為例。該縣1995年以前基本不欠債，且有80%鄉(xiāng)村有節(jié)余，從1996年開(kāi)始，全縣債務(wù)每年以2億元速度增長(zhǎng)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)款征收慢，上面追得緊，鄉(xiāng)村為了“搶先完成任務(wù)”——借債；機(jī)構(gòu)和人員增長(zhǎng)快，行政支出不足——借債；抗災(zāi)——借債；修房子、買(mǎi)車(chē)子——借債；還舊債——借新債。當(dāng)民間借債有了一定的規(guī)模以后，就形成了債務(wù)的惡性循環(huán)，該縣每年支付基層債務(wù)的利息在1.7億元以上，而每年農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)總額也沒(méi)有1.7億元。（8）

從宏觀環(huán)境來(lái)講，1994年的稅收改革，影響了地方政府的財(cái)政收入。雖然1994年的稅收改革本質(zhì)是建立稅收共享體系，然而，這個(gè)體系使中央政府享有稅收收入的大部分。1980年，地方政府稅收收入占整個(gè)政府收入的75%，而2001年只占整個(gè)政府收入的不到48%。1980年，地方政府開(kāi)支占整個(gè)政府開(kāi)支的46%，而2001年占整個(gè)政府開(kāi)支的近70%。同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸走出短缺經(jīng)濟(jì)陰影，地方政府擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的效益下降，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入的大大減少。另外，1994年在實(shí)行分稅制改革時(shí)，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行，地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)并由此造成的開(kāi)支壓力不斷增大，而財(cái)政集中度反而大幅提高：中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省級(jí)政府集中的財(cái)力也從1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的財(cái)源明顯不足，因而不得不舉債度日。然而，這僅僅是構(gòu)成基層政府“債務(wù)機(jī)制”的因素之一。更多的因素，則表現(xiàn)在基層政府在舉債問(wèn)題上嚴(yán)重缺乏自我約束，甚至違背基本的“借貸規(guī)律”。（9）

從1960到1985年的各年，地方政府均有預(yù)算盈余。從1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預(yù)算從1993年的61億元盈余一躍成為1994年的1727億元赤字。從1994年開(kāi)始，各省每年均有預(yù)算赤字。地方政府的赤字從1994年到2001年以16%的年增長(zhǎng)率增加。基于2002年預(yù)算，地方政府的債務(wù)在2002年將達(dá)到3630億元，比2001年增加了25%！

最近幾年，中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的約50%，但卻僅僅支付了整個(gè)政府支出的大約30%。地方政府請(qǐng)求中央政府撥款，中央政府酌情將款項(xiàng)撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預(yù)算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，占該省預(yù)算收入的27%；對(duì)上海返還229億元，占上海預(yù)算收入的54%；對(duì)江蘇省返還203億元，占江蘇預(yù)算收入的59%。

在這樣一個(gè)背景下，從1996年開(kāi)始，基層債務(wù)開(kāi)始大規(guī)模的出現(xiàn)了。1993年，農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)始大幅漲價(jià)，農(nóng)民收入有了很大的增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉(xiāng)村三級(jí)日子好過(guò)了：工資大漲；機(jī)構(gòu)和人員膨脹；奢華作風(fēng)開(kāi)始盛行，房子、車(chē)子、手機(jī)、電腦等越配越高級(jí)，公費(fèi)考察從國(guó)內(nèi)發(fā)展到國(guó)外，從主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展到一般干部，甚至村民辦教師、小組長(zhǎng)也要出去“考察”。1996年，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始下滑，內(nèi)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大面積滑坡，中央出臺(tái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的13號(hào)文件，縣鄉(xiāng)村的收入增幅減緩，有不少地方出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。但是，支出卻剛性增長(zhǎng)。借債成了普遍采用的緩解財(cái)政危機(jī)的辦法。由于國(guó)有商業(yè)銀行退出縣域經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村信用社實(shí)力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農(nóng)村合作基金會(huì)，高息攬存，用于政府消費(fèi)；另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。部分基層干部參與其中。由于高利貸管理混亂，“營(yíng)運(yùn)債務(wù)”一度發(fā)展成為某些干部的生財(cái)之道。