第一篇：鄉(xiāng)村債務的規(guī)模結構風險及效應分析

鄉(xiāng)村債務的規(guī)模、結構、風險及效應分析

宋洪遠

【關鍵字】債務規(guī)模 債務結構 債務風險 負債效應

【摘要】本文依據(jù)實地調查資料，從債務規(guī)模、債權人結構、用途結構、期限結構和利率水平等方面對鄉(xiāng)村債務問題進行描述，并借鑒國家外債分析指標對鄉(xiāng)村債務的風險狀況做出判斷。本文的基本結論有：鄉(xiāng)村債務規(guī)模大、增長快；正規(guī)金融機構是鄉(xiāng)村債務的主要債權人，但私人債權比重逐步增加；鄉(xiāng)村債務用途多樣，辦企業(yè)和公共基礎設施是主要內容；鄉(xiāng)村借款多為短期；鄉(xiāng)村債務的風險在增加；適度債務有利于鄉(xiāng)村發(fā)展，但過度債務則有不利影響。

2003年，我們到黑龍江省A鄉(xiāng)及E村、河北省B鄉(xiāng)及F村、江蘇省C鎮(zhèn)及G村和江西省D鄉(xiāng)等地，就鄉(xiāng)村債務問題進行了深入的調研。對全國來說，這些地方的問題有一定的典型性和代表性。我們在調查中采取債務人報告的方式，詳細記錄了鄉(xiāng)村債務的發(fā)生和發(fā)展過程，掌握了翔實的第一手資料.一、債務規(guī)模

表1 調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年債務余額（萬元）

資料來源：根據(jù)實地調查資料整理

調查的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個村都存在規(guī)模龐大的債務。從表1可以看出，自1996年以來，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務增長速度都很快，到2001年底平均債務余額已高達545.7萬元。B鄉(xiāng)6年內債務規(guī)模增長了3倍，年均增長20.1%；A鄉(xiāng)增長了5.4倍，年均增長32.4%；C鎮(zhèn)增長了11.6倍，年均增長50.5%。表2顯示，1990--2002年，F(xiàn)村和G村借款總額都超過100萬元。到2002年底這兩個村的借款余額分別為30.4萬元和16.5萬元，如果加上應付款，債務規(guī)模會更大。

調查表明，債務用途對債務規(guī)模產(chǎn)生了較大影響。辦公場館、大型基礎設施建設以及興辦企業(yè)所需要的資金量較大，這些項目的興辦一般會急劇增加鄉(xiāng)村負債的規(guī)模。如C鎮(zhèn)1999---2002年債務規(guī)模劇增的原因就在于工業(yè)園區(qū)的拆遷與建設，A鄉(xiāng)1999年債務規(guī)模劇增的原因是修建了宏偉的鄉(xiāng)政府辦公樓。一般而言，從用途來看，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債主要用于興辦企業(yè)，提供投資額較大的公共產(chǎn)品，如C鎮(zhèn)所有的債務都用于舉辦企業(yè)和工業(yè)園建設，負債額較大。欠發(fā)達地區(qū)大部分鄉(xiāng)村債務用于發(fā)工資、上繳稅費任務，負債額因而較發(fā)達地區(qū)低。表2 調查村歷年借款規(guī)模(萬元)

資料來源：根據(jù)實地調查資料整理

二、債務結構

(一)債權人結構

鄉(xiāng)村債務的債權主體主要包括農業(yè)銀行、農村信用合作社等正規(guī)金融機構，農村合作基金會等非正規(guī)金融組織，國外政府和國際金融組織，上級財政，單位和私人(包括個體工商戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部)等。表3為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底的債權人構成表。表4為調查村1990--2001年借款的債權人構成表。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的債權人構成(萬元，%)資料來源：根據(jù)實地調查資料整理

表4 調查村借款的債權人構成(%)

資料來源：根據(jù)實地調查資料整理

上述情況及我們所掌握的其他地方的材料表明，正規(guī)金融機構是鄉(xiāng)村債務中最主要的債權人，農業(yè)銀行和農村信用合作社是農村基層政府或者組織的重要資金供給者。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，縣級財政也是借貸資金的一個重要來源。向縣級財政借貸包括兩種主要形式：一是用于彌補預算內資金的不足或者應付突發(fā)事件，比如D鄉(xiāng)的清盤借款，因為農村合作基金會被取締后，債務必須由鄉(xiāng)政府財政兜底，縣財政先墊借出來，然后逐年在下?lián)芸罾锩婵鄢?，年?%；二是項目貸款，資金跟著項目走，比如B鄉(xiāng)的林業(yè)開發(fā)貸款。

非正規(guī)金融組織主要是農村合作基金會。1996--2002年B鄉(xiāng)累計從基金會貸款304.9萬元，用于發(fā)工資、建辦公大樓和上繳稅費任務等。20世紀90年代中期以后，私人成為鄉(xiāng)村的一個非常重要的借貸渠道。私人主要指的是鄉(xiāng)村干部、個體工商戶。鄉(xiāng)村對私人的債務有借款和應付款兩種形式，借款包括各種名目的集資、臨時周轉借款，應付款則是因為拖欠工資和工程建設款而發(fā)生。

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對債權人結構產(chǎn)生了較大影響。發(fā)達地區(qū)正規(guī)金融市場和非正規(guī)金融市場的資金都比較充裕，金融機構和私人成為負債的主要債權人。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，除了正規(guī)金融機構和私人以外，上級財政以及各種非正規(guī)金融組織也是重要的債權人。

實際上，鄉(xiāng)村債務正在經(jīng)歷一個由公共債權向私人債權的重大轉變。20世紀90年代初期進行的調整農業(yè)結構、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)建設、鄉(xiāng)村建設等主要從正規(guī)金融機構獲得融資，鄉(xiāng)村借貸的主渠道是農行和信用社，基本上沒有單位和個人債務。1993年開始進行的金融體制改革，實際上加快了金融業(yè)的市場化進程，資金的市場化程度提高，使不具有市場競爭力的農業(yè)和農村出現(xiàn)了邊緣化的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村獲得的正規(guī)金融機構貸款急劇減少。到1998年以后，廣大鄉(xiāng)村尤其是村級組織幾乎不可能從金融機構獲得貸款。同時，國家財政支農力度不僅沒有提高，反而有所下降。以“九五”時期為例，國家財政用于農業(yè)的支出占財政支出的比重1996年為8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年為8.23%，2000年為7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因為這一年發(fā)生了特大水災。這五年中，國家財政收入從1996年的7400億元增至2000年的16386億元，增幅達121%；但財政對農業(yè)的支出只從700億元增至1231億元，增幅僅為75%。因此，鄉(xiāng)村融資不得不依賴主要由私人組成的民間借貸市場。

(二)債務用途結構

鄉(xiāng)村借貸款主要用于興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)、進行農業(yè)綜合開發(fā)、從事公共基礎設施建設和辦公設施建設，發(fā)工資以及上繳稅費任務等。表5為樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)2001年底累計發(fā)生債務的用途結構。

從表5可以看出，在2001年D鄉(xiāng)的債務余額中，用于興辦企業(yè)的債務占總量的35.3%。另據(jù)我們調查，從1991年以來C鎮(zhèn)發(fā)生的5筆借款中有1筆直接用于興辦企業(yè)，3筆用于工業(yè)園建設，也與興辦企業(yè)有關。其他地區(qū)的調查也表明，發(fā)展鄉(xiāng)村集體企業(yè)等生產(chǎn)性支出是形成鄉(xiāng)村債務的一個主要原因。內蒙古自治區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務的1／3用于生產(chǎn)性支出(云德奎，2000)，河南50%的鄉(xiāng)村債務是在興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的過程中發(fā)生的(河南省財政廳，2001)。20世紀90年代初期，國家和地方政府出臺了不少興辦鄉(xiāng)村集體企業(yè)的法律法規(guī)，鼓勵乃至強制基層政府推動鄉(xiāng)村集體企業(yè)的發(fā)展。在上級政府的強制壓力下，集體企業(yè)得到了非常規(guī)發(fā)展。由于自有資金不足，集體企業(yè)的資金有很大一部分來源于農行、信用社等金融機構的貸款以及財政優(yōu)惠資金。D鄉(xiāng)興辦的鄉(xiāng)村集體企業(yè)主要是建一座水電站，項目總投資為337.9萬元，其中負債為213.9萬元，占到了其債務總余額的1／3。

農業(yè)綜合開發(fā)指的是圍繞農業(yè)增產(chǎn)增效而開展的各項建設，比如興國縣搞的所謂“三冬一改”和優(yōu)化種植結構工程。農業(yè)綜合開發(fā)的資金貸款來源于農行、信用社等金融機構，國際農發(fā)基金以及農村合作基金會等非正規(guī)金融組織。這些資金通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一承貸，然后轉貸給村級集體組織和農戶，或者為他們提供擔保。糧食主產(chǎn)區(qū)農業(yè)綜合開發(fā)的投入一般比較大，在其債務總額中占有相當大的比重，比如D鄉(xiāng)，這類用途的負債占到1／3強。不過，“在城市偏向的影響下，發(fā)展中國家的政府對世界銀行和其他國際組織增加農村基礎設施投入的要求，經(jīng)常只是為了得到貸款或者援助而表面敷衍，并沒有落到實處?！?林毅夫，2002)基層政府的行動邏輯也是如此，解決資金緊缺的激勵刺激基層政府向國外資本借貸。D鄉(xiāng)向國際農發(fā)項目貸款218.7萬元，借貸時用的是農業(yè)綜合開發(fā)的名義，但借款的實際用途并不僅僅是農業(yè)開發(fā)，這使得農業(yè)綜合開發(fā)大打折扣。

對債務的使用作歷史性的考察表明，20世紀90年代中期以前，鄉(xiāng)村負債主要用于生產(chǎn)性投資，從債務的表現(xiàn)形式來說是融資性債務；20世紀90年代中期以后，在廣大中西部地區(qū)，完成上級政府規(guī)定的稅費任務以及發(fā)工資成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的沉重負擔，債務的用途出現(xiàn)了根本性的轉變，發(fā)生了由生產(chǎn)性負債到非生產(chǎn)性負債或者說由融資性負債到赤字性負債的根本性變化。由于絕大部分鄉(xiāng)村集體企業(yè)停產(chǎn)、倒閉或者轉制，政府從生產(chǎn)競爭性領域退出，轉向通過提供優(yōu)良的投資環(huán)境等手段吸引外部資本，推動個體和私人企業(yè)的發(fā)展，東部地區(qū)的負債由生產(chǎn)性投資轉向基礎設施建設。

表5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債的用途結構(萬元，%)

注：用途中的其他主要指的是償還債務以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政周轉金

資料來源：根據(jù)實地調查資料整理

(三)期限結構和利率水平

負債的債權人及其用途決定了債務的期限和利率。一般來說，來自金融機構的貸款絕大部分屬于一年之內的短期貸款，利率比較確定。4個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)自1996年以來一共向金融機構貸款16筆，其中只有A鄉(xiāng)和D鄉(xiāng)各有1筆貸款為長期貸款，其余皆為短期貸款。金融機構的利率由國家規(guī)定，由于央行從20世紀90年代以來不斷調整銀行利率，金融機構的貸款利率變化比較大，但總體上呈下降趨勢。

來源于諸如各種基金會等非正式金融組織的借款都在一年以內，利率非常高，比如B鄉(xiāng)從1996--1998年一共向基金會借款13筆，期限短則3個月，長則1年，月利率高達千分之19.8。

單位和私人的債務由借款和應付款兩部分構成。中西部地區(qū)的單位和私人的借款絕大多數(shù)具有應急性質，比如用于完成稅費任務。從期限來看，基本上屬于短期借貸，利率比較高。借款期限短則一個星期、半個月，長則6個月。這是因為大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拖欠都是短期性質的，能夠周轉過來就會結清稅費。東部地區(qū)的借款則主要以集資的形式發(fā)生，用于興辦企業(yè)。政府和單位以及私人之間的借貸是借貸關系里面最敏感的話題，利率是借貸的焦點。從樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及我們掌握的其他案例來看，單位和私人借款的利率彈性大，低則不用還利，高則成為高利貸，月利率高達千分之30。

從我們所掌握的案例來看，欠發(fā)達地區(qū)的應付款主要有兩大部分，一部分是拖欠干部教師的工資，迫于各種壓力，雖然經(jīng)常發(fā)生拖欠現(xiàn)象，但是一般都是短期的，更準確地說是常欠常清。另一部分是拖欠各種工程款。建設款拖欠時間一般都比較長。A鄉(xiāng)1998年拖欠工程款45萬元，到2003年都沒有償清。發(fā)達地區(qū)的應付款絕大多數(shù)屬于工程建設款，拖欠時間也比較長，一般都在3-4年以上。

三、債務變化趨勢

對債務的走勢做預測是一項非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足，我們很難運用統(tǒng)計方法，比如時間序列分析法做出定量分析。這里我們只是在現(xiàn)有制度框架下，依據(jù)宏觀經(jīng)濟走勢，定性地對負債增長速度、債權人結構以及用途做一些分析。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債增長速度主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口。由于經(jīng)濟增長以及財政收入增長速度的相對穩(wěn)定性，故負債增長速度又主要取決于支出的增長速度。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的主體是干部教師工資，負債增長速度取決于工資增長速度。如果工資增長速度過快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務也增長快，反之亦然。很多地區(qū)推行的“工資由縣級統(tǒng)籌”的做法緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力，這些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的很大一部分源頭應該可以得到遏制。發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務主要是基礎設施融資性債務，其增長速度主要由公共產(chǎn)品投資額的增長速度決定。從目前形勢來看，雄心勃勃的“東南沿?！惫I(yè)園區(qū)建設、大路大橋等基礎設施建設的勢頭正方興未艾，這可能會刺激債務的增長。發(fā)達地區(qū)大搞投資環(huán)境建設，實行“趕超”發(fā)達國家或地區(qū)的戰(zhàn)略，而廣大中西部地區(qū)則普遍推行“趕超”發(fā)達地區(qū)的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略的主導下，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫效仿發(fā)達地區(qū)，提供大量基礎設施等公共產(chǎn)品，以提高招商引資的競爭力?；A設施的建設成本高且經(jīng)濟效益見效慢，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到的強制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀90年代初期興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，導致負債急劇增長。一言以蔽之，“招商引資”的競爭壓力有可能刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(既包括中西部地區(qū)的，也包括東部地區(qū)的)舉債，導致債務規(guī)模不斷膨脹。

從負債用途來看，短時期內，鄉(xiāng)村債務的結構不會改變，即在廣大中西部地區(qū)以完成上級政府規(guī)定的稅費任務和發(fā)工資為主，東部地區(qū)的負債以基礎設施建設為主。不過，正如上面所言，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村負債用途還涉及一個競爭壓力的變量，在強外部壓力下，其使用結構可能會發(fā)生變化。

從債權人來看，由于國家支農力度的減弱，以及金融體制改革的推進，鄉(xiāng)村的資金將越來越依賴非正式渠道。鄉(xiāng)村債務的債權人主體逐漸由銀行向私人轉變，擁有雄厚資本的個人談判地位將逐步升高，對社區(qū)事務的控制權日益擴大，這是我們必須引起注意的問題。

四、債務風險分析

(一)風險分析指標

由于目前還沒有用于鄉(xiāng)村債務風險分析的通用指標體系，這里借鑒國債風險分析指標，然后對國債風險分析與鄉(xiāng)村債務風險分析之間的差異做出說明。

1.債務依存度。指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重，反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高，表明財政(財務)支出過分依賴債務收入，財政(財務)處于脆弱的狀態(tài)，并對財政(財務)的未來發(fā)展構成潛在的威脅。國際上常用這一指標衡量國債規(guī)模的合理性，認為債務依存度不能超過20%。

2.債務率。指一定時期內債務余額相對于財政(財務)收入的比例。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高，說明鄉(xiāng)村的還債壓力越大。

3.償債率。指年度國債還本付息額與當年財政(財務)收入的比率。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，償債率等于年度債務還本付息額與財政可支配收入的比例。對村級組織而言，村償債率等于當年村級組織還本付息額／該村級組織財務收入總額。

除了借用3個國債指標之外，結合鄉(xiāng)村實際，還應該計算農民人均負債額和債務負擔率。農民人均負債額是指一定時期內鄉(xiāng)級或村級債務余額農民人均額；個人債務負擔率是指一定時期內鄉(xiāng)級或者村級債務余額人均額相對于農民人均純收入的比例。有學者提出，個人負擔率(鄉(xiāng)村兩級)不宜超過10%(牛竹梅，2002)。

(二)風險分析結果

償債率是按已支付的還本付息額計算，由于所調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際還本付息很少，這個指標對鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有多大意義。本文主要用債務依存度、債務率、農民人均負債額、農民個人負擔率分析其債務風險。對村一級還使用償債率指標。

根據(jù)表6和表7，我們可以對鄉(xiāng)村債務的風險狀況做出如下分析判斷：

1.鄉(xiāng)村財政(財務)支出，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對債務的依存度較高，不少年份超出警戒線。根據(jù)農業(yè)部的調查，1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務依存度為10.98%，從全國平均水平來看，還沒有超出20%的警戒線。但從我們的調查樣本來看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在一些財政年度超出警戒線。B鄉(xiāng)年年都借債，債務依存度總體非常高，平均為39.6%，1996年以來，有4個年度大大超過了警戒線，其中1999年更是高達92.4%，這意味著該年度B鄉(xiāng)基本上依靠舉債度日。A鄉(xiāng)有2個年度的債務依存度大大超出了警戒線。C鎮(zhèn)有2個年度超出了警戒線。但是從總體上看，財政收入差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)比財政收入好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務依存度高，超出警戒線的年份也多。村級財務的債務依存度有些年份也很高，大大超出了警戒線。

表6 調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務分析指標(元，%)

資料來源：根據(jù)實地調查資料計算

表7 調查村債務分析指標(%)

資料來源：根據(jù)實地調查資料計算

2.鄉(xiāng)村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力高低不等。欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村的債務率都比較高，尤其是B鄉(xiāng)，1999和2000年債務余額連續(xù)兩年超出財政總收入的2倍。A鄉(xiāng)從1996年以來，年年借新債，沒有償還任何債務，債務率逐年上升，4年時間內負債率提高了35倍，年增長143.2%。C鎮(zhèn)的債務余額很大，但由于財政收入基數(shù)大，收支狀況好，故債務率相對較低，有很強的債務清償能力。依據(jù)債務率，我們可以對鄉(xiāng)村進行劃分，像B鄉(xiāng)和F村這樣的鄉(xiāng)村，債務余額超出年財政(財務)收入數(shù)倍的地方，屬于根本沒有能力償還債務的鄉(xiāng)村；C鎮(zhèn)和G村債務量雖然大，但是財政(財務)收入基數(shù)也大，可以安排債務清償資金，屬于完全有能力償還所欠債務的鄉(xiāng)村；A鄉(xiāng)和E村介于兩者之間，屬于通過調整和優(yōu)化財政支出結構，可以償還部分債務的鄉(xiāng)村。

3.村償債率反映出欠發(fā)達地區(qū)村級償債負擔更重。在村償債率上，除了個別年份，E村和F村兩村都要高于G村，近幾年更是如此。從實際情況看，G村還款能力強，目前只有16.5萬元債務余額，而F村債務余額則高達30.4萬元，再加上F村的財務收入僅為C村的1／5-1／4，所以F村的債務負擔更重。

4.農民人均負債額和負擔率大幅度提高，負擔比較重。由于債務增長速度過快，農民人均負債額迅速增加。B鄉(xiāng)6年內人均負債額增加了3倍，年均增長20.1%；A鄉(xiāng)年均增長39.5%；C鎮(zhèn)年均增長57%。由于債務增長速度高于農民純收入的增長速度，所調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民個人的負擔率提高得非?？?。A鄉(xiāng)在短短4年內，負擔率提高了6.5倍，年均增長59.7%。結合其他地方的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們有理由認為，鄉(xiāng)級財政和村級財務對債務形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢。尤其是廣大中西部地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負債財政”或者“討飯財政”絲毫不為過。在這些地區(qū)，債務對鄉(xiāng)村組織形成了沉重的負擔，迫使鄉(xiāng)村負責人糾纏于債務事務當中。鄉(xiāng)村債務率呈快速上升的趨勢，債務清償能力有高有低。有些鄉(xiāng)村完全沒有能力償還所欠債務，有些鄉(xiāng)村通過努力可以償還部分債務，有些鄉(xiāng)村則完全有能力償還所欠債務。從農民個人負擔率來看，總體的負擔都較重。這就是說如果債務不能夠通過其他渠道化解的話，債務將對社區(qū)農民構成嚴重威脅。從幾個指標的發(fā)展趨勢來看，都呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。這說明，無論是東南沿海，還是中西部地區(qū)，鄉(xiāng)村債務的風險都在增加。債務危機的苗頭在相當一部分地區(qū)的相當一部分年份都已經(jīng)出現(xiàn)，如果不能夠得到及時有效治理，包括沿海發(fā)達地區(qū)在內的廣大鄉(xiāng)村勢必陷入深重的債務危機當中，從而對國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定構成挑戰(zhàn)。這個判斷的政策含義是，治理鄉(xiāng)村債務迫在眉睫!

根據(jù)國債衡量指標，我們對鄉(xiāng)村債務的風險做出了上述分析。不過，無論是債務結構還是債務約束，鄉(xiāng)村與國家都存在本質的差別，比如：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以向上級政府轉嫁債務。(2)鄉(xiāng)村組織有可能找機會和借口逃避債務，而國家一般不能這樣做。(3)也許更為重要的是，銀行是鄉(xiāng)村債務的主要債權人，而金融部門本身預算軟約束以及銀行和政府的特殊關系導致銀行貸款對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門形成的約束力很弱。調查中發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)村干部甚至不把金融部門貸款計算在鄉(xiāng)級債務之內。所以，債務所產(chǎn)生的壓力以及風險都可能要比根據(jù)上述指標計算出來的要小。這些差異也為分析鄉(xiāng)村債務提出了需要進一步研究的問題，即如何確定鄉(xiāng)村債務的適度規(guī)模，以及建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)(更廣泛一點講是地方)公共債務的風險評估指標體系。

五、負債效應分析

現(xiàn)有不少關于債務問題的研究內含了鄉(xiāng)村負債都是不良債務的假設，把負債看作是一種導致地方社會福利惡化因而必須加以禁止的現(xiàn)象。但事實上，對負債的經(jīng)濟效應和社會效應的分析可能并非那么簡單。鄉(xiāng)村債務的大量發(fā)生與經(jīng)濟體制轉軌背景下基層政府推動現(xiàn)代化的責任增大有關。資金稀缺長期以來一直是制約農村地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的關鍵性因素，負債在相當大的程度上緩解了農村地區(qū)資金不足的困難，成為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段，加快了農村的現(xiàn)代化進程。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，優(yōu)化資源配置、推動經(jīng)濟發(fā)展僅靠市場的力量已遠遠不夠，尤其像我國這樣一個后進的國家，必須充分重視和發(fā)揮政府調控經(jīng)濟的職能和作用，而適度的赤字和債務政策則是政府調節(jié)經(jīng)濟運行、促進經(jīng)濟發(fā)展的一個必要手段。所以，關鍵的問題不是不能舉債，而是債務必須保持適度規(guī)模。目前的主要問題是債務規(guī)模過大，導致債務風險不斷加大。債務依存度太高，表明鄉(xiāng)級財政和村級財務的運轉越來越依賴負債籌措資金。償債率和債務率過重，則表明財政的償還壓力太大，影響正常的公共支出活動。農民個人負擔率高，會對農民負擔構成威脅。沉重的債務壓力嚴重影響了基層政權的順利運轉，減少公共產(chǎn)品和服務的支出以及投入。鄉(xiāng)村干部，尤其是主要領導干部很大一部分精力用來跑借貸、應付支出，或者被迫用于應付債權人的逼債、告狀、上訪和打官司，導致公共管理工作投入的減少。同時，由于負債過度，教師、干部的工資難以及時足額發(fā)放，影響了廣大教師、干部的工作積極性，這可能會導致鄉(xiāng)村公共權力機構或組織的癱瘓。還有，在沒有償還渠道的情況下，負債便對社區(qū)農民構成了嚴重威脅，可能導致農民負擔反彈，侵蝕稅費改革的成果，或者持續(xù)拖欠，導致政府的信用和形象受到嚴重損壞。

第二篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經(jīng)非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經(jīng)濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經(jīng)濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億?，F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，

第三篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經(jīng)非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決，政府債務風險分析。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經(jīng)濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經(jīng)濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億?，F(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發(fā)和增加了政府負債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養(yǎng)人員經(jīng)費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達到6182萬元，調查報告《政府債務風險分析》。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經(jīng)到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)目尚行苑治?，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運轉。二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經(jīng)費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

四、對策建議防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經(jīng)營性建設項目借款的，將經(jīng)營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。

2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產(chǎn)性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規(guī)模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負責償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養(yǎng)人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規(guī)范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業(yè)績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經(jīng)濟發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經(jīng)濟效益性。

6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發(fā)生，風險外延。

第四篇：政府債務風險分析

政府債務風險分析最近，我們對全市政府債務情況進行了一次全面調查，調查結果表明：目前，各級政府負債已經(jīng)非常沉重，單位負債比較普遍，亟需引起各級黨委政府的高度重視，并切實采取有效措施努力加以防范和解決。

一、債務現(xiàn)狀從調查的情況看，我市政府負債數(shù)大面廣，形勢嚴峻，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

1、負債數(shù)額大。截止2004年12月31日止，全市政府債務總額達到121.94億元。從債務來源看，外債6.90億元，占5.65%，國內債務115.04億元，占94.34%；從債務主體看，本級政府負債75.24億元，占61.70%，行政事業(yè)單位負債26.43億元，占21.67%；公益事業(yè)部門（企業(yè)）負債20.25億元，占16.61%；從債務層次看，市本級負債34.51億元，占28.30%；區(qū)縣（市）負債87.43億元，占71.70%。2．逾期債務多。截止2004年12月31日止，全市逾期債務達到86.4億元，占債務總額的70.85%。從逾期年限看，逾期1年以下的8.65億元，占7.09%，逾期1-3年的19.87億元，占16.29%，逾期3-10年的44.64億元，占36.60%，逾期10年以上的13.24億元，占10.86%；從債務逾期主體看，政府債務逾期63.37億元，占51.97%，行政事業(yè)單位債務逾期15.79億元，占12.95%，公益事業(yè)部門（企業(yè)）債務逾期7.24億元，占5.94%。

3、債權數(shù)額小。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，全市政府債權只有9.65億元，為債務總額的7.91%，債權債務嚴重不對稱，而且，9.65億元政府債權中，呆帳有3.86億元，真正有效債權只有5.79億元。

4、還債壓力重。2004年，我市一般預算收入只有21.52億元，面對高達121.94億元的政府債務總額，財政承受壓力之大可想而知，即使剔除拖欠、掛帳及逾期債務后，當前要償還的債務仍有27.55億元，其中2005-2009年須償還的債務本金分別有6.35億元、3.42億元、2.87億元、2.57億元、2.05億元，財政償債壓力非常大。

二、債務成因形成巨額政府債務的原因是錯綜復雜的，概括起來，主要有以下五個方面的成因：

1、財政收支缺口轉移。1994年實行分稅制財政體制以來，總的趨勢是財力向上不斷集中，事權向下不斷轉移，導致地方財政自給能力不斷下滑，收支矛盾愈顯突出。在這種情況下，財政支出責任加速呈現(xiàn)三個轉移傾向，最后反映為債務的全面發(fā)生和不斷累積。一是支出責任向下級轉移，主要表現(xiàn)為支出上的甩包袱，要求硬配套，“上面開口子，下面拿票子”等形式，超越了基層財政承受能力。二是支出責任向部門轉移，一些地方財政由于收不敷出，為了保平衡，往往把該由財政承擔的支出責任推給部門，要求部門自行解決支出缺口，一些收費收入足夠多的部門尚能勉強維持運轉，而那些沒有收費職能的部門就難以為續(xù)，導致舉債行為。我們調查的鼎城區(qū)很大一部分單位都有辦公支出超支或欠帳。三是支出責任向后期轉移，由于收入有限，即期該支的支出不能支，壓力后移，日積月累形成惡性循環(huán)，欠帳越來越多，目前我市僅是工資欠帳就有11.26億元。

2、各種政策風險轉嫁。隨著經(jīng)濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經(jīng)濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移成財政的負擔。主要有：①糧食企業(yè)政策性虧損掛賬。從清理反映的數(shù)字看，我市糧食企業(yè)政策性虧損總額達到31.61億元，多的鼎城區(qū)、桃源縣分別高達6.52億元，5.40億元，其中1998年以前政策性虧損掛帳16.72億元，1998年以后新增14.89億元。②化解金融風險貸款。為了化解地方金融風險，維護社會穩(wěn)定，1999年至2001年，我們共向上級財政部門申請清理信托投資公司借款16514萬元，申請清理城市信用社借款2778萬元，申請清理農村合作基金會貸款38300萬元，到2004年底，已償還11110萬元，尚欠本金46482萬元。③國有企業(yè)改制兜底。為了完成國有企業(yè)改制任務，這些年來，全市財政先后籌資25億元支持企業(yè)破產(chǎn)、改組、改造和安置下崗職工，其中，形成財政負債有7.3億元。象臨澧縣是我市一個只有40多萬人口的小縣，為安置下崗職工，財政撿帳的企業(yè)基本養(yǎng)老金拖欠資金就有8404萬元。④義務教育投入負債。1996年至1999年，為了確保義務教育達標驗收，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于財政無力投入資金，普遍采取了負債搞學校建設的做法，但實行農村稅費改革后，農村教育集資和農村教育費附加相繼取消，使得原定的“三年普九、九年還債”的計劃落空，遺留下來的高達7.92億元的義務教育負債最終成為地方政府的負擔。

3、基本建設舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，地方各級政府都明顯加速了基礎設施建設，急促上馬了一大批市政、交通等工程項目，在短時間內也確實大大改變了城市面貌和交通條件。但由于這些建設項目過于超前，大大超越了財政承受能力，最后形成大額負債。這些年來，我市累積的城市建設負債達到25.41億元，交通建設負債達到3.93億元。教育系統(tǒng)在“兩基”達標負債還沒有消化的情況下，又大搞高中學校建設工程，僅兩年來高中建設就負債7個多億，其中有3個縣一中建設負債超過1個億。現(xiàn)在這些高中建設負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債很大，很多學校都是制定的10年以上的還款計劃，一旦國家教育收費政策調整，這些債務最終還是要不可避免地落到財政頭上。

4、財政支出增長過快。在現(xiàn)行體制空間內普遍缺失“收支緊張—支出節(jié)減”的良性傳導機制，受種種條件的制約，一些地方和部門收支壓力并沒有轉化成減人、減事、減支出的動力，有些支出項目甚至逆勢而上，不降反增，進一步誘發(fā)和增加了政府負債。以安鄉(xiāng)縣為例，雖然先后幾次精減機構，但由于每年要政策性安排大中專畢業(yè)生和轉業(yè)退伍軍人，而且一些企業(yè)改制后，有些國家干部由于無法安置也逆向流動到行政事業(yè)單位，導致財政供養(yǎng)人員不降反增，2004年末增加到18792人，比1993年末數(shù)凈增7246人，增長62.8%，加之政策性調資等因素，財政供養(yǎng)人員經(jīng)費從4991萬元劇增到15954萬元，凈增10963萬元，增長3.2倍，財政不堪重負。到2004年底，該縣保工資發(fā)放借款達到6182萬元。另一方面，從該縣近幾年組織的幾次財務大檢查看，一些單位財務管理無序，財政支出無度，開支無計劃、無標準、無節(jié)制，單位欠帳和借款情況比較多。

5、債務控制機制缺失。盡管一些地方政府債務風險問題已經(jīng)到了十分嚴重的地步，但仍沒有引起政府及有關部門的足夠重

視，缺乏對債務風險的有效防范和管理，政府債務仍在繼續(xù)膨脹。一是舉債主體分散，舉債沒有整體規(guī)劃，多頭融資，多頭舉債現(xiàn)象嚴重。二是舉債行為隨意，對一些項目的建設缺乏科學嚴謹?shù)目尚行苑治?，建議超計劃、超預算的情況比較多，對項目資金借款沒有建立嚴格的審批制度，借款隨意性強。三是逃債制約措施缺位，一部分地方和單位甚至只考慮借錢，根本沒有考慮過還債。

三、主要影響巨額的政府債務對我市各級政府、各級部門的工作造成了較大的影響，有的甚至危及到了社會經(jīng)濟的正常發(fā)展，危害了社會穩(wěn)定，損害了政府形象。一是影響了財政正常運轉。近幾年來，我市因政府和部門負債占用的財政資金高達2億多元，每年財政承擔的償債支出達到近2億元，嚴重影響了財政資金調度，影響了財政收支運行，影響了財政預算平衡。有些縣由于政府舉債占用財政資金太多，還債壓力太大，已到了舉步維堅的地步。有一個縣為了支持企業(yè)改制和發(fā)展，到2004年底，企業(yè)占用財政資金達1.09億元，相當于當年一般預算收入的76%，使得政府工資性、維持性支出難以為繼，不得不經(jīng)常舉債保運轉。二是影響了單位正常運轉。一些單位由于債務太多，一方面對單位正常公用經(jīng)費支出帶來了很大沖擊；另外一方面，單位主要負責人不得不把主要精力放在在外化緣還債，放在應付債權人上，有些沒法還債的單位，單位負債人甚至不敢在單位上班。甘縣旅游局在1997年向社會借款辦了一家酒店，由于管理不善，酒店只經(jīng)營兩年就倒閉關門了，欠社會個人債務80余萬元。這些年來，幾乎每天都要面臨60多個債主上門或打電話討債，嚴重影響了單位正常辦公。三是影響了政府機關形象。一些地方由于負債過多過重，到期債務無法償還，引發(fā)了政府償債危機。個別地方甚至還發(fā)生了債權人采取過激行為，辱罵部門負責人，堵塞公共交通，封堵機關單位大門的現(xiàn)象，擾亂了社會秩序，損害了政府形象。

四、對策建議防范和化解政府債務風險問題是一個長期而艱巨的系統(tǒng)工程，需要綜合運用各種政策手段，多管齊下，綜合治理。

1、建立健全政府債務控管體系。一是要建立政府債務風險預警機制。結合財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展相關指標，建立地方政府債務負擔率，債務依存度、償債率等一整套政府債務預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務管理的無政府狀態(tài)。二是要實行政府債務統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務統(tǒng)計，舉債審查控制、償債計劃編制，償債資金籌集，償債資金調度等工作。三是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬政府或財政本身借款的，將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對屬行政事業(yè)單位借款的，視單位財務狀況將償債資金納入單位的部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還；對屬經(jīng)營性建設項目借款的，將經(jīng)營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務。四是要嚴格實行責任追究制度。將政府債務管理工作作為考核政府部門負責人的重要指標，對債務管理混亂無序、超過債務警戒線仍繼續(xù)舉債、債務不斷惡性膨脹的地方，堅決追究地方政府負責人和有關部門負責人的責任。對擅自舉債，有能力還債但不積極償還的單位，堅決追究單位主要負責人的責任。

2、嚴格控制政府債務新增規(guī)模。在當前債務居高不下的情況下，當務之急就是要嚴格控制住政府舉債行為，遏制政府債務膨脹勢頭。具體要做到“三個管死，一個管住”：一是管死財政借錢開支，嚴禁財政借錢用于非生產(chǎn)性非建設性開支。對預算不能平衡的地方，要主動調整支出結構，壓縮支出規(guī)模，降低支出標準，不得買車換車，不得組織公款旅游，不得搞樓堂館所建設，努力自求平衡。二是管死單位擅自舉債，取消行政事業(yè)單位的舉債權，嚴禁單位欠款借錢開支和負債搞樓堂館所等基本建設。三是管死形象工程舉債，嚴禁舉債搞形象工程、政績工程建設。四是管住負債搞基礎設施建設和公益事業(yè)建設。對基礎設施建設和公益事業(yè)建設要量力而行，不能超越財政承受能力。同時，改革政府投資公益事業(yè)的方式，推行公益事業(yè)市場化，改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的作法，對屬于可盈利的項目，可以采取政府規(guī)劃，招標競爭的方式，由民間資本投資建設；屬于可產(chǎn)生部分收入但不能保證盈利的項目，可以采取由財政定額補助的方式，鼓勵民間投資建設，以減輕財政壓力。

3、積極穩(wěn)妥化解處理不良債務。對業(yè)已形成的不良債務和逾期借款，按照實事求是，分清責任，分類處理的原則，積極穩(wěn)妥地分期分批予以化解。對糧食政策性虧損掛帳，考慮到數(shù)額巨大，地方目前切實無力承擔，建議先實行停息凍結，待糧食管理體制完全理順后再視情況予以處理。對國債轉貸資金，屬公益性建設的，建議上級予以豁免。對地方政府辦企業(yè)借款，由企業(yè)負責償還，企業(yè)無力償還的按《破產(chǎn)法》及其他有關規(guī)定處理。其他不良債務或逾期債務，為減輕政府償還壓力，建議全部停息，允許和支持地方政府采取盤活閑置資產(chǎn)資源，出讓國有企業(yè)股份等形式籌資還債。

4、調整完善現(xiàn)行管理制度政策。一是完善分稅制財政管理體制，進一步細化和明晰地方政府事權界限，按照權利責任對稱，事權財權相符的原則，合理確定各級政府的收入和支出范圍，確保地方各級政府履行職能的財力需要。二是實行財政支出的合理化、標準化、顯性化、規(guī)范化，繼續(xù)推進政府機構改革，精簡地方行政機構，精簡財政供養(yǎng)人員，科學合理確定人員支出、公用支出定額標準和辦公設施配備標準，規(guī)范個人工資外收入和職務消費，削減行政成本。三是改進政績考核機制，改變一些地方干部考核中存在著的“重視硬件建設，輕視軟件建設；重視物質業(yè)績，輕視財務考核；重視資金投入，輕視效益評價”的傾向，科學合理確定干部綜合考核指標，克服干部行為短期化。

5、允許地方發(fā)行市政建設債券。當前我國正處在城市化和小城鎮(zhèn)建設加速推進的過程中，各地公共基礎建設和城市環(huán)境整治必然需要投入大量資金，不舉債，基礎設施建設無法快速推進，形成瓶頸制約經(jīng)濟發(fā)展。為此，有必要給地方政府留下足夠的融資空間，而允許地方政府公開發(fā)行市政建設債券，一方面既可以避免地方政府

過度依賴銀行融資，分散財務風險；另一方面，由于發(fā)行市政建設債券的審批條件嚴格，可以促進地方政府改善治理，提高政府政務的規(guī)范性和財政的透明度，使隱性債務顯性化，債務管理規(guī)范化；再者，由于債券發(fā)行購買是一種純市場行為，通過公眾購買的選擇取向，可以提高建設項目的社會公益性和經(jīng)濟效益性。

6、建立地方風險個案拯救制度。在當前存在大面積政府負債的情況下，若中央或上級政府對下級政府的債務風險進行全面援救，將會拖垮上級財政，同時還會增加道德風險。為此，建議對財政狀況惡化的地方，由上級政府實行個案拯救，防止危機發(fā)生，風險外延。

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第五篇：地方債務發(fā)展的經(jīng)濟效應及其風險管理研究

地方債務發(fā)展的經(jīng)濟效應及其風險管理研究

【摘 要】本文在對我國地方政府債務的現(xiàn)狀進行了闡述后，分析了地方政府債務的經(jīng)濟正負效應，然后就負面風險效應探究當前不斷提高的原因，以此提出了防范和管理地方政府債務風險的建議，這對于防止我國經(jīng)濟大起大落、增強地方經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性有重大意義。

【關鍵詞】地方政府債務；經(jīng)濟效應；風險管理

一、地方政府債務現(xiàn)狀分析

我國經(jīng)濟連續(xù)多年高速增長，特別是為應對金融危機進一步加大了地方政府舉債力度，把地方債務規(guī)模推向了空前。時至今日，仍不斷內生出強烈的債務需求，債務增長依然強勁。

（一）債務規(guī)模過大

截至2014年末，地方債務余額達到18.7萬億元，省、市、縣三級地方政府性債務之和與綜合財力比率為52.25%，如計入或有債務，債務率為70.45%。沉重的償債壓力造成部分地方政府財政緊張，個別負債率較高的地方融資平臺出現(xiàn)債務逾期或違約。

（二）債務增速過快

2014年地方債總額比2010年增長74.74%，2011年和2012年地方債增速分別達到48.20%和61.92%，明顯高于其他年份。隨著債務快速增長，部分地方融資平臺多頭舉債，項目資金管理不規(guī)范、營利能力較弱等問題日益突出。

（三）債務結構不合理

地方政府債務形式多種多樣，既有財政部代發(fā)的地方政府債券也有地方融資平臺的銀行貸款還有部分地方政府融資平臺債券（“城投債”）。部分融資平臺公司自有資本金薄弱，缺少營利性項目，存在對銀行信貸過度依賴、還款期限過于集中問題，對部分財政赤字較高的地方政府形成了很大壓力，有債務風險集中爆發(fā)的可能性。

二、地方政府債務的效應分析

（一）積極效應

（1）資源積極配置效應。正如斯蒂格利茨所說，政府性債務融資有相當一部分用于公共工程和基礎設施投資，形成了政府所擁有的各種各樣的“可再生性資產(chǎn)”。債務資金用于資本性支出符合收益費用配比原則，有利于代際公平。因此，地方政府債務支出有助于改善資源配置格局，優(yōu)化資源配置。

（2）國民經(jīng)濟擴張效應。經(jīng)濟增長通常受人口增長、勞動生產(chǎn)率、資源豐裕程度、教育水平和投資等諸多因素制約，其中投資又是推動經(jīng)濟增長的最重要的力量?，F(xiàn)代社會中社會總投資由政府部門投資和微觀經(jīng)濟主體投資組成，而對于政府部門來講，舉債投資是提高地方經(jīng)濟發(fā)展速度的重要途徑。

（二）消極效應

（1）對財政風險形成信用危機。地方財政風險多表現(xiàn)為無力償債、支出相對于收入的快速增長、長期持續(xù)赤字等，但最終往往集中以地方政府債務的形式表現(xiàn)出來。如果地方政府債務規(guī)模過大導致產(chǎn)生債務風險，地方政府無法按期償還，損害的就不僅是債權人的利益，也包括政府的公信力。

（2）對金融風險產(chǎn)生傳導效應。由于當前銀行對政府機構的貸款申請大都沒有納入嚴格的審貸程序處理，而且貸款額度較大。如果地方政府債務清償能力不足，產(chǎn)生債務風險，在地方政府不能破產(chǎn)，而中央政府對于大面積的地方政府債務又不能完全兜底時，只能是增加銀行的不良資產(chǎn)，債務風險則傳導為金融風險甚至誘發(fā)金融危機。

三、目前地方債務風險急劇提高的原因

地方政府債務風險的實質是經(jīng)濟體制轉軌中地方經(jīng)濟社會發(fā)展諸多深層次矛盾在財政上的集中體現(xiàn)。我國自94年實施分稅制以來，中央和地方政府財權與事權多不匹配，造成地方政府債務不斷積累。而近幾年地方債務規(guī)模的快速擴張，卻是多方面因素共同決定的。

（一）融資制度不規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計，2014年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方債務融資的貸款占比高達40%。很顯然，由地方財政變相擔保的債務實質性上已經(jīng)構成地方政府的隱性負債及或有負債，導致地方政府的債務風險加劇，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風險形成顯著的潛在壓力，未來極有可能傳遞成為金融風險和財政風險。

（二）債務管理不到位

面對已有的大量債務，債務管理的不到位更加劇了風險的提升。一方面，缺乏舉借債務的整體規(guī)劃和科學論證。地方行政領導往往注重政績，很少顧及債務結構和實際償債能力，導致債務融資規(guī)模遠遠超過地方政府財力的實際承受能力。另一方面，缺少相應的償還機制和決策失誤的責任機制。致使各級地方政府和地方政府部門舉債欲望不斷膨脹，舉債形式不斷翻新，債務規(guī)模越來越大。

四、提高地方政府債務風險的防范與管理

地方政府債務風險是一種系統(tǒng)性風險，對金融系統(tǒng)的穩(wěn)定及經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展都有極大的危害，因而風險的防范與管理凸顯重要。

（一）構建地方政府債務風險的預警機制

目前大多發(fā)達國家選擇交叉型的預警機制，這種安排可以監(jiān)測不同類別和不同層級政府部門債務的預警指標。同時要以政府監(jiān)管為主導，配合以相關的職能部門來完成體系的安排設計，協(xié)調各個監(jiān)管主體的職能共同完成本級部門監(jiān)管的任務，從而完全達到了立體化債務風險預警機制的設計初衷。

（二）加強地方政府融資風險的信息披露

地方政府應定期宣布有關債務和資源的信息，保證政府預算的全面性和透明度，便于在政府涉及的融資和債務規(guī)模上有清晰的認識。地方政府可支配資源以及當前債務是風險信息披露的兩大部分，其中債務應包括地方政府當年的債務結構，逾期債務，債務余額，還本付息額等。

【參考文獻】

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