第一篇：試論我國城市土地供給管理方式和問題研究

試論我國城市土地供給管理方式和問題研究

論文關鍵詞:土地供給管理 城市 計劃經(jīng)濟 市場經(jīng)濟

論文摘要:本文基于筆者多年從事土地管理工作經(jīng)臉，研究分析了我國城市土地供給方式和土地供給中存在的主要問題，論文給出了首經(jīng)的計劃經(jīng)濟體制下土地供給模式的異端，指出土地供給管理改革的必要性，全文是筆者在工作經(jīng)臉與大童參考國內(nèi)案例基礎上的研究成果，相信時從事相關工作的同行有瑞重要的啟發(fā)和借鑒意義。

當前我國正不斷深化供給制度改革，要求土地管理方式由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，土地供給由資源調(diào)配向資產(chǎn)轉讓轉變，土地利用由外延擴張型和粗放型向內(nèi)涵挖潛型和集約型轉變。這些轉變又必須緊緊圍繞城市的開發(fā)建設和發(fā)展來展開。

政府是否能夠對房地產(chǎn)市場中土地供給實行有效的管理，關系到我國房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，主要體現(xiàn)在:一是能夠防止土地“炒作”;二是防止土地資源浪費;三是防止土地價格暴漲暴跌;四是防止投資環(huán)境遭到破壞，可見土地供給管理具有十分重要的意義。

1土地供給方式

作為經(jīng)濟學的概念，供給是指在任一給定的時間區(qū)段，在所有其他因素不變的情況下，賣者在不同的價格水平上供給市場的商品或服務的數(shù)量。由于土地不僅是普通的商品，還是與人類生存密切相關的自然資源，因而分析土地供給時要考慮土地作為自然資源的特點，其總量受限于地球表面的土地總面積。從這個角度出發(fā)，土地供給可分為自然供給和經(jīng)濟供給。

1.1自然供給

自然供給是指土地以其自然固有的特性供給人類使用。對人類利用而言，由于土地在相當長的時間內(nèi)既非人力所能創(chuàng)造(填海，開山相對整體而言非常微小的部分)，也不會隨價格和其他社會經(jīng)濟條件的變化而增減，因而土地的自然供給是絕對有限的，其供給量不受人為因素所制約。

1.2經(jīng)濟供給

由于人類的各種土地利用均依賴于有限的土地自然供給，各種用途就在這有限的供給內(nèi)相互競爭、互相替代。按照經(jīng)濟學原理，當某種用途的需求增加，該用途的經(jīng)濟收益提高時，原供他用的土地必有一部分會轉作該用，使其土地的供給量增多。但無論其經(jīng)濟效益有多高，需求有多大，供給決不會超過自然供給。這種在土地的自然供給范圍內(nèi)，某種用途的土地隨其收益的增加而增加的現(xiàn)象稱為上地的經(jīng)濟供給。

2供給方式分析

在改革開放以前，土地作為重要的生產(chǎn)資料一直處于我國政府調(diào)控之下，城市各單位用地依賴于政府的行政劃撥。1978年后，在許多制度發(fā)生變革的情況下，土地制度也發(fā)生了較大的變化，城市土地的供給不再是單純的劃撥了。

2.1行政劃撥的城市土地供給方式分析

這是一種在計劃機制的調(diào)節(jié)下，需求不完全決定供給的模式，也即是用地單位如欲進行某種項目的建設，首先要向當?shù)赜媱澆块T提出項目建議書，計劃部門依據(jù)國民經(jīng)濟計劃所確定的各種建設活動、投資規(guī)模、投資計劃等做出決定。一旦該建設項目得到批準，其資金、物資以及用地申請也就可得到認可，用地規(guī)模也將根據(jù)投資項目與占用土地面積的某種技術比例確定下來;然后用地單位再到城市規(guī)劃部門申請選址，城市規(guī)劃部門則根據(jù)城市規(guī)劃和擬建設項目的具體要求為其指定用地位置、范圍，并提出各種規(guī)劃控制指標;最后用地單位在持有關批準文件到土地管理部門申請征用劃撥土地。

2.2改革開放后的城市土地供給市場化運作分析

改革開放后，我國經(jīng)濟體制逐步有計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉化，市場規(guī)律在經(jīng)濟運行中逐漸發(fā)揮作用，在城市土地供給中也實行“計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的政策。以1982年開始征收“三資”企業(yè)土地使用費和1987年深圳實行國有土地有償出讓制度為標志，城市土地供給模式逐步進入了“雙軌制”?！半p軌制”模式的土要特點是:行政劃撥與有償使用并舉，即:“國家投資的黨政軍機關、行政事業(yè)單位辦公用房、住宅建設用地、公共設施、公共事業(yè)單位和國營工業(yè)等建設用地”采取行政劃撥方式;而“其他新增建設用地要逐步采用土地使用權有償出讓”。城市土地供給的“雙軌制”模式表明城市土地制度的不完善，在實際操作中也帶來諸如市場體系難以健全，公開競爭難以實現(xiàn)，土地價格難以顯示等許多問題，從而使我國土地資源嚴重短缺的矛盾無法通過土地價值規(guī)律、供求關系得到緩解;并且“雙軌制”又使一些手中有權的行政管理者為謀求利益，不顧法紀，增加腐敗和“尋租”行為。

3問題研究

3.1城市土地供給總量失控，且以增量土地供給為主

從1986年土地有償制度使用實施后，尤其是九十年代初期房地產(chǎn)開發(fā)熱，我國城市房地產(chǎn)開發(fā)建設處于高速發(fā)展階段。由于缺乏相應的宏觀調(diào)控政策和法規(guī)的制約，許多政府領導常在開發(fā)部門追求高額利潤的壓力下做出讓步，以致無節(jié)制的供地，致使土地供給總量失

控。以土地供給總量失控相對應的是城市土地開發(fā)建設供給對象以增量土地為主，這主要是因為我國城市開發(fā)建設往往缺少科學的指導，帶有很大的主觀盲目性和隨意性。增量土地多為征用的農(nóng)用耕地，對今后的可持續(xù)發(fā)展埋下了極大的隱患。

3.2土地供給過程中行政干預仍不同程度的存在.有的地方還相當嚴重

現(xiàn)行制度規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性土地使用權，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓，同一宗地只要有競價的就要實行公開的市場供應，嚴禁行政權力進入土地市場。但在實踐中，政府個別領導的干預還時有發(fā)生，本應招標拍賣掛牌供應的，仍采用協(xié)議方式，有些地區(qū)的政府領導以打招呼、批條子等形式指定供地對象、供地位置、供地面積、供地用途、供地方式和供地價格等，嚴重的行政干預，致使市場配置土地資源的環(huán)境難以形成。因此，要以市場配置為土地供給的主要形式，規(guī)范供地。

3.3土地供給市場信息公開化程度不夠

供地信息的充分公開，可以通過供給，創(chuàng)造有效需求，可以使更多房地產(chǎn)開發(fā)用地采用掛牌等公開的市場方式供應，從而從根本上解決低價協(xié)議出讓土地的問題。目前，土地市場信息公開的程度，遠遠不能滿足市場的要求，直接影響了開發(fā)商對土地市場的準確判斷和參與竟爭，同時也不利干政府了解市場狀況，引導投資方向，調(diào)控土地市場。

3.4土地的供給時機把握不當

目前我國大部分城市的土地供給缺乏長遠計劃，造成有限的土地資源在短期內(nèi)被供給殆盡，沒有為遠期的發(fā)展留下充分的空間。由于在短期內(nèi)推出大量的土地，土地市場供求失去原有的平衡，政府所得土地出讓收益將大打折扣。如廣州市地鐵一號線采取了利用沿線房地產(chǎn)開發(fā)為地鐵建設籌集資金的方式，希望通過沿線28個地塊的開發(fā)籌集到地鐵建設資金43%的費用。但就在地鐵沿線地塊供給期間，廣州市在大河新區(qū)、黃浦開發(fā)區(qū)等地又以優(yōu)惠政策供出數(shù)倍于地鐵沿線

地塊的土地，對沿線地塊的開發(fā)造成較大的沖擊，使地鐵建設從土地出讓所獲得的收益遠遠低于預期目標。

第二篇：完善我國土地管理制度問題研究（范文模版）

新華網(wǎng)北京8月23日電 中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進行第三十一次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調(diào)，要落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度，堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長；堅持經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率；堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結構優(yōu)化；堅持當前與長遠相結合，提高土地對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部劉守英研究員、北京大學城市與環(huán)境學院林堅副教授就這個問題進行講解，并談了他們的意見和建議。

中共中央政治局各位同志認真聽取了他們的講解，并就有關問題進行了討論。

胡錦濤在主持學習時發(fā)表了講話。他指出，土地是人類生存發(fā)展的重要物質基礎。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國。改革開放以來，我國土地管理事業(yè)快速發(fā)展，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的土地管理制度基本框架，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時，我國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。我們的發(fā)展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發(fā)展空間。建立和完善最嚴格的土地管理制度，堅持節(jié)約集約用地，是貫徹落實科學發(fā)展觀的題中之義，是確保國家糧食安全的戰(zhàn)略舉措，是造福子孫后代、實現(xiàn)中華民族偉大復興和永續(xù)發(fā)展的長遠大計。我們一定要以對國家和人民高度負責、對子孫后代高度負責的精神，緊緊圍繞以科學發(fā)展為主題、以加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加強土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)。

胡錦濤強調(diào)，當前和今后一個時期，要重點抓好以下4方面工作。第一，切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，把劃定永久基本農(nóng)田作為確保國家糧食安全的基礎，強化耕地保護責任制度，健全耕地保護補償機制，從嚴控制各類建設占用耕地，完善耕地占補平衡制度，加快農(nóng)村土地整理復墾，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農(nóng)田。第二，切實實行最嚴格的節(jié)約用地制度，強化土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，合理確定新增建設用地規(guī)模、結構、時序，降低經(jīng)濟增長對土地資源的過度消耗，走集約式城鎮(zhèn)化道路，確保保障性安居工程用地供應，嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，完善土地使用標準。第三，切實維護群眾土地合法權益，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，完善征地補償機制，規(guī)范征地拆遷管理，加大土地督察和執(zhí)法力度，維護被征地農(nóng)民合法權益。第四，切實推進土地管理制度改革，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加快征地制度改革，深化國有土地有償使用制度改革，加強土地行政管理能力建設。

胡錦濤強調(diào)，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務，不斷提高土地管理工作水平，各有關部門要密切配合，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。要嚴格遵守土地管理法律法規(guī)和法定程序，依法管地用地。要深入進行土地資源國情和土地法律法規(guī)宣傳教育，普及保護耕地和節(jié)約用地基本知識，使全社會都深刻認識我國國情和保護耕地的重大意義，使保護耕地、節(jié)約用地觀念深入人心，廣泛形成保護耕地、節(jié)約用地的良好社會氛圍。

第三篇：創(chuàng)新城市管理方式

創(chuàng)新城市管理方式消除臟亂差劣現(xiàn)象

——赴廣豐、南城、豐城學習考察體會

通過三天來對廣豐、南城、豐城三縣市的學習考察，受益非淺，感觸也很深。

一、“三點”感受

（一）感受到了差距，特別是豐城，無論是城市管理水平還是市政基礎設施建設，都相差甚遠。

（二）感受到了壓力，又尤其是豐城，豐城在大家腦海里原是一個又黑又臟的城市“煤城”，為什么現(xiàn)在能管理這么好，城市一下變得這么美，這么靚；我們的兄弟縣南城，城市基礎設施條件也一般，為什么也能管理那么整潔，那么有秩序，真值得我們學習，有壓力。

（三）感受到了希望，通過對三縣市的學習，我們找到了榜樣，增添了信心，看到了希望。書記、縣長幫我們搭建一座這么好的橋梁，我們今后一定通過這座友誼的橋梁在豐城，在南城、廣豐學到很多東西，不斷完善我們自己，來提升我們自己。我已經(jīng)和豐城和南城的城管局長溝通了，下個星期以后分批次派環(huán)衛(wèi)所長、城管大隊長等下屬單位負責人去“兩城”分別跟班學習一星期，學真經(jīng)。

二、“四點”思考

考察過程中，我一直在思索著這么幾個問題，豐城、廣豐和南城他們是如何破解以下新形勢下城管工作難題的。-1-

（一）如何處理好在城管執(zhí)法過程中，嚴格執(zhí)法、嚴管重罰與關注民生，以人為本，維護穩(wěn)定的關系。因為我們的執(zhí)法對象大都是一些弱勢群體，他們往往依靠一個小攤，一部三輪車養(yǎng)家湖口，如果我們依法嚴管重罰，他們就可能面臨生存危機，如方法不當，很可能產(chǎn)生信訪隱患（廣東增城事件）。

（二）如何處理好城市建設與環(huán)境衛(wèi)生管理的關系。隨著兩區(qū)建設步伐的加快，重點工程、園區(qū)建設、樓盤建設等兩區(qū)建設項目越來越多，隨之而來的建筑移土、沙石運輸也越來越多，那么如何處理好項目建設和城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理的關系，顯得非常重要。

（三）如何處理好城管單部門執(zhí)法與各部門聯(lián)動的關系，如查處車輛亂停亂放，需與交警、交通等部門配合；查處違章建筑，需與土管、建設、公安以及所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)同；在抓環(huán)境衛(wèi)生管理方面，需與社區(qū)、物業(yè)、小區(qū)等協(xié)同。

（四）如何處理好[綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾清運等]城市行業(yè)管理，行政監(jiān)督與城管部分經(jīng)營權，養(yǎng)護權推向市場的關系？三縣市在城市管理部分經(jīng)營權推向市場，分解到社區(qū)方面都很多好的做法，如園林綠化養(yǎng)護權，清掃保潔權以及垃圾清運，路燈維護等逐步走向市場，實行市場化運作，園林、環(huán)衛(wèi)等部門主要就是考核、監(jiān)督、評比。

三、“五點”不足

對照三縣市，我們在城市管理方面至少存在下面“五點”

不足。

（一）環(huán)衛(wèi)保潔工作，標準還不高，特別是一些次街道 和社區(qū)，衛(wèi)生狀況與三縣有很大差距。

（二）街面秩序管理還不夠到位，特別是一些次街道和道路口，出店經(jīng)營，車輛亂停亂放現(xiàn)象，比較突出，尤其是那些非法經(jīng)營運的三輪車和摩的。

（三）石砂運輸和建筑移土管理處罰不嚴，致使城區(qū)街道路面、石碴、灰土較多，即影響市容市貌，又增加環(huán)衛(wèi)工人工作等。

（四）城區(qū)舊房改建，施工現(xiàn)場文明施工管理不到位，不設圍欄，占道施工現(xiàn)象突出。

（五）城區(qū)道路開挖，（主要是自來水、無然氣等）管理不嚴，恢復質量不到位。

下一步工作的“四點打算”和

“四點建議”

如何創(chuàng)新城市管理，消除臟、亂、差現(xiàn)象，如何發(fā)揮社區(qū)在城管中的特殊作用？

“四點”打算

一、治“臟”狠抓環(huán)境衛(wèi)生管理。

（一）嚴格執(zhí)行清掃保潔管理制度，落實保潔時間（夏季早5點至晚9點），狠抓保潔質量，做到全天侯、無縫隙地保潔，加強巡查監(jiān)督，獎罰措施到位。對不按規(guī)定按時、定點、袋裝投放垃圾的行為人，按“門前三包”管理辦法教

育處罰。

（二）嚴格石碴運輸和移土管理，要利用天網(wǎng)系統(tǒng)和不定點設卡，嚴管重罰，要重新修訂城區(qū)石碴運輸和移土管理辦法，對重點工程，園區(qū)建設，樓盤開發(fā)等建設移土和石碴運輸，要加強溝通、密切配合，使“兩區(qū)”建設和城市管理做到兩不誤。

（三）對城區(qū)樓盤開發(fā)和舊房改建的施工現(xiàn)場，都必須圍欄作業(yè)，確實沒有場地，不能圍欄作業(yè)的，一律使用商品混凝土。

二、治“亂”狠抓市容秩序管理。

（一）嚴管街“等主要街道，禁止出店經(jīng)營，擺攤設點，點道為市，對一些次街道除定時定點安排一些季節(jié)性農(nóng)副產(chǎn)品銷售點和一些專業(yè)流動攤販處，其它都要進店經(jīng)營。

（二）與公安交警和交通運管等部門一道，嚴厲整治車輛亂停亂放，特別是要下狠心整治非法營運的電動三輪車、摩的。（顏縣長已在調(diào)研，南城去年下半年已整治，效果很好，補2200元/輛，另獎1500元/輛）。

三、治“差”嚴格道路開挖審批，加強城區(qū)各類網(wǎng)線和廣告店牌的管理。

（一）除供電、洪水、通訊，天燃氣等涉及民生工程的開挖以及重點工程開挖外，一律嚴禁開挖，且必須嚴格審批手續(xù)，交付押金，涉及機動車道開挖必須報縣分管領導批準。做好市政道路及設施的日常維護，確保城市道路、路燈、橋

梁、洪排水等設施的完好。

（二）對主要街道外掛的各類網(wǎng)線，進行一次集中清理；對主城區(qū)的廣告、店牌進行統(tǒng)一設計，使之做到美觀規(guī)范；對“牛皮癬”等亂涂亂貼的現(xiàn)象及時清除。

四、堅持不懈嚴歷打擊違法建筑。

（一）繼續(xù)加大執(zhí)法巡查力度，做好日巡查記錄，建立完善違章建筑臺帳，對違章建筑苗頭，做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早處臵。對偷偷形成的違章建筑堅決拆除。

（二）對符合政策的建房戶，要切實搞好服務，積極參與聯(lián)審聯(lián)批。

“四點”建議

一、盡快建立大城管格局，高位推動。

為確保實現(xiàn)我縣創(chuàng)建省級園林城市，以至下一步創(chuàng)建省級文明城市的目標。城市綜合管理，文明創(chuàng)建工作是一個系統(tǒng)工程，豐城等三縣市以及我們鄰縣金溪縣的經(jīng)驗告訴我們，要使城市綜合管理工作上臺階、上檔次，必須要有一個良好的濃厚的創(chuàng)建氛圍，上下齊動，才能實現(xiàn)創(chuàng)建目標。

二、逐步完善城市功能，加強城管硬件建設。

（一）加快專業(yè)市場建設，如農(nóng)貿(mào)市場、建材市場（含沙石、石材、石灰、木竹等）、汽貿(mào)物流市場建設（含大型貨運停車場）、包儲中心建設等。

（二）啟動農(nóng)村客運站和城市公交站的建設，特別是農(nóng)村客運站。特別是農(nóng)村客運兩站，建議在東紅工業(yè)大道周邊

規(guī)劃建設。（據(jù)說交通部門已向上爭取項目資金，一個客運站80萬元）。城市公交起始站，建議將汽車客運東站（撫州長途）擴大停車場面積，增加市內(nèi)公交車始發(fā)功能。

（三）加快城市垃圾中轉站、公廁、下水管網(wǎng)等基礎設施建設。

三、發(fā)揮社區(qū)在城市管理中的特殊作用。

如環(huán)境衛(wèi)生管理，市民講衛(wèi)生、講秩序的城市生活行為習慣教育。豐城等三縣市都是這樣做的。

四、對違章建筑的查處做到疏堵結合。

盡快出臺農(nóng)林水系統(tǒng)農(nóng)工建房和城區(qū)周邊符合政策但又無預留地農(nóng)民建房管理辦法。[從根本上解決疏堵結合問題。這項工作葛縣長已在調(diào)研]。農(nóng)林水系統(tǒng)包括林科所、農(nóng)科所、糖科所，幸福水庫縣城區(qū)四個單位的農(nóng)工，他們世代在當?shù)貫檗r(nóng)，原住房已鑒定為危房，身份又是事業(yè)單位職工，對這類人群建房問題,必須盡快出臺相關政策，解決他們住房問題。孝崗長林村委會有5個村小組無預留地，對他們當中符合一戶一宅的村民建房用地如何解決要盡快出臺管理辦法，疏堵結合，否則會形成信訪隱患。

二0一一年七月二十二日

第四篇：我國城市土地一級開發(fā)運作模式研究

我國城市土地一級開發(fā)運作模式研究

摘要：我國城市土地一級開發(fā)與國有土地使用權公開出讓制度相配套, 促進了我國土地一級市場的發(fā)展, 但其運作模式存在較大差異。本文從城市土地一級開發(fā)的產(chǎn)生和內(nèi)涵進行分析，進而闡述了兩種不同的土地開發(fā)運作模式，并且進行了比較分析，政府作為國有土地所有者的代表, 實施土地一級開發(fā)具有主導性, 以政府為主導的市場化運作是土地一級開發(fā)模式的發(fā)展方向。

一、城市土地一級開發(fā)的產(chǎn)生及內(nèi)涵

我國城市土地一級開發(fā)是伴隨著城市土地儲備制度的發(fā)展而逐漸形成的新的土地開發(fā)形式。土地儲備制度是由城市政府委托機構通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來進行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)后變成可建設的“熟地”。根據(jù)城市土地計劃，由土地管理部門通過招標、拍賣、掛牌方式有計劃地將土地投入市場，以供應和調(diào)控城市各類經(jīng)營性建設用地需求的一種土地管理制度。土地一級開發(fā)是實現(xiàn)土地儲備制度的前提，土地儲備制度是政府壟斷土地一級市場的有效手段。

1996年，為了解決“國有企業(yè)脫困、土地資產(chǎn)流失”等問題，上海成立了我國第一家土地儲備機構———上海市土地發(fā)展中心，這標志著我國土地儲備制度的誕生。隨后，杭州、武漢、青島、南通等地也紛紛成立土地儲備機構。經(jīng)過十多年的實踐，土地儲備已成為我國城市土地管理的一項基本制度，它大大提高了政府對土地市場的調(diào)控能力，促進了我國城市各項事業(yè)的快速發(fā)展。雖然各地土地儲備的模式有所不同，但總體上都可分為收購、儲備、供應三個環(huán)節(jié)，其中儲備環(huán)節(jié)包括兩個階段———開發(fā)和儲備。這里的“開發(fā)”實際上是指土地一級開發(fā)。因此，可以說土地一級開發(fā)是伴隨著土地儲備制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，土地儲備制度將“土地開發(fā)”作為一個環(huán)節(jié)進行突出，引起了政府部門以及學者的重視，為土地一級開發(fā)的發(fā)展提供了強有力的推動作用。

土地一級開發(fā)是指按照城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市功能定位和經(jīng)濟發(fā)展要求，由政府統(tǒng)一組織，由土地一級開發(fā)主體實施．通過征地、拆遷和市政建設，使建設用地實現(xiàn)宗地平整、市政配套的狀態(tài)，達到出讓標準的土地開發(fā)行為。

從內(nèi)涵上看，土地一級開發(fā)除了是一個以“生地變熟地”為主要特點的工

程過程之外，還具有以下三個要素：

1、權屬流轉的過程。土地一級開發(fā)的過程實際上是一個土地所有權、使用

權等權屬的轉移和流動的過程。

2、利益協(xié)調(diào)的平臺。土地一級開發(fā)體現(xiàn)著以土地為載體的國家、企業(yè)（一

級開發(fā)企業(yè)）和經(jīng)濟個體（包含原用地企業(yè)、城市居民和農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者）三者

之間的利益關系，是三者利益協(xié)調(diào)的平臺。

3、調(diào)控土地的手段。土地一級開發(fā)是政府運用土地供應規(guī)模與節(jié)奏調(diào)控土

地市場的重要手段。

二、城市土地一級開發(fā)的運營模式

土地一級開發(fā)的模式實際上就是指政府和企業(yè)在一級開發(fā)中各處于什么位

置，即主體是誰的問題。是采取政府壟斷一級開發(fā)，還是政府委托企業(yè)進行一級

開發(fā)，抑或通過市場化的招投標來決定一級開發(fā)的主體。

關于土地一級開發(fā)的主體也有不同的看法。有觀點認為土地資源就必須牢牢

掌握在政府手中，政府必須加強對土地的集中統(tǒng)一管理，切實壟斷土地一級開發(fā)，強調(diào)土地一級開發(fā)的主體應是政府和政府設立或確定的國有企業(yè)或國有控股企

業(yè)。有人則認為政府不應直接地用行政或強制性行為參與土地的開發(fā)，而是通過

市場化公開透明的運作方式來選定合適的一級開發(fā)企業(yè)，通過市場的方式來進行

一級土地市場的資源配置?；诓煌拈_發(fā)主體，土地一級開發(fā)主要存在完全政

府主導和政府主導的市場化運作兩種模式

（一）完全政府主導運作的模式

政府作為土地的所有者代表，將土地一級開發(fā)列為土地整理儲備中心的一項

職能，由土地整理儲備中心或其組建機構完成全部的一級開發(fā)工作。該機構是非

盈利性政府職能部門，保證國家土地所有權借以體現(xiàn)的土地收益的實現(xiàn)，而不是

利用這種特權去謀取自身利益。土地儲備中心一級開發(fā)實施機構由政府財政專項

撥款(或國有股本)進行土地一級開發(fā)，開發(fā)完成后或將預期的熟地交由土地管理

部門，面向市場以招拍掛方式公開出讓。

重慶的土地一級開發(fā)模式屬于典型的完全政府主導型模式。土地一級開發(fā)的主體是市政府，代表市政府實行一級開發(fā)的機構是九個國有控股集團（城市建設、高速公路、高等級公路、水務、地產(chǎn)、水利投資、開發(fā)投資集團、渝富）。土地

一級開發(fā)與土地儲備緊密聯(lián)系在一起，九個集團擁有土地儲備和土地一級開發(fā)的權利，將納入儲備范圍的土地委托一些公司進行一級開發(fā)，“生地”變“熟地”

后，再到土地交易中心進行“招拍掛”出讓。出讓所得的收入在市政府和企業(yè)之

間按一定的比例進行分配：出讓所得綜合價金扣除應支付的土地儲備開發(fā)成本后的10%，作為土地儲備開發(fā)發(fā)展專項資金存入土地儲備開發(fā)資金專戶；其余上交

財政，按市政府頒布的土地使用權出讓金標準，由市與區(qū)縣政府按規(guī)定比例分配；

剩余資金集中市里，專項用于城市基礎設施建設、公益事業(yè)等建設。

該模式的優(yōu)勢有：

1、政府開發(fā)土地面臨的阻力小于企業(yè)，便于協(xié)調(diào)各種關系；

2、可利用國有控股集團雄厚的財力迅速集中資金對土地進行開發(fā)，而且可

以憑借政府的信譽進行貸款或發(fā)行政府債券以籌集開發(fā)資金。

該模式的劣勢有：

1、政府擁有的市場信息不完備，使得政府對土地的開發(fā)效率較低；

2、土地的開發(fā)權掌握在政府手中，極易滋生腐敗和尋租行為，從而降低了

土地開發(fā)效率；

3、開發(fā)企業(yè)成為工程承包單位，主觀能動性差。

（二）政府主導的市場化運作模式

土地一級開發(fā)的主體為政府，這是土地一級開發(fā)地方法規(guī)的一個基本原則，也是“政府主導”的主要體現(xiàn)?！笆袌龌\作”體現(xiàn)在土地一級開發(fā)除必須通過

行政行為完成的事項之外的開發(fā)事項，通過市場競爭方式選擇具備資格的企業(yè)投

資完成，體現(xiàn)在土地一級開發(fā)應符合市場需求，并按市場需求實施土地一級開發(fā)。

該模式是我國土地一級開發(fā)的發(fā)展趨勢。

這種模式中，政府根據(jù)土地市場調(diào)查確定土地需求狀況，以招拍掛方式將擬

開發(fā)的土地按照“熟地”出讓，提前確定土地使用權受讓人，并由土地使用權受

讓人分期支付土地受讓價款用于土地一級開發(fā)，政府通過招標等方式確定具備資

格的企業(yè)，在土地出讓合同規(guī)定的期限內(nèi)將出讓的土地開發(fā)為符合土地受讓人要

求的條件(熟地)，土地開發(fā)完成經(jīng)驗收合格后，政府與土地受讓人正式移交土地。這種模式在保證政府主導土地一級開發(fā)的基礎上能有效利用市場資源，減輕政府

開發(fā)資金壓力。

北京土地一級開發(fā)的政府主導的市場化運作模式是指由土地儲備機構負責實施土地開發(fā)，由土地儲備機構負責籌措資金、辦理規(guī)劃、項目核準、征地拆遷及大市政建設等手續(xù)并組織實施。其中通過招標方式選擇開發(fā)企業(yè)負責土地開發(fā)具體管理的。以招標方式確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲備機構應當與中標開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級開發(fā)管理委托協(xié)議。與重慶不同的是，北京的土地儲備機構即土地儲備中心參與的一級開發(fā)項目僅占很小比例，且多為小項目。因此，北京土地一級開發(fā)主要為市場化運作的模式。

該模式的優(yōu)勢有：

1、可以幫助解決政府土地開發(fā)資金不足的問題，減少政府開發(fā)土地的風險；

2、引入企業(yè)機制，改善政府的管理體制，有利于搞活土地開發(fā)，提高土地開發(fā)效率。

該模式的劣勢有：

1、政府對于土地供應量的控制將相對被削弱；

2、由于競爭的存在，企業(yè)受制于政府的狀況將有所改善；

3、政府和企業(yè)在投資、經(jīng)營決策以及收益分配等方面不完全一致產(chǎn)生摩擦。2007年1月9日，北京市國土資源局公布了首批土地一級開發(fā)項目招投標結果：門頭溝新城子地區(qū)21-218 號用地和石景山區(qū)南宮住宅小區(qū)土地分別由北京天泰興業(yè)置業(yè)發(fā)展有限公司和北京世紀龍泉房地產(chǎn)開發(fā)公司中標。通過招投標方式進行土地一級開發(fā)在全國尚屬首例。

至此，越來越多的企業(yè)熱衷于城市土地一級開發(fā)。有關人士指出：“土地一級開發(fā)市場化將是發(fā)展方向。開發(fā)商之所以投向土地一級開發(fā)，重要的不是因為8%的利潤，而是為了在土地二級市場做足夠的鋪墊。雖然一級開發(fā)完成后，土地仍會拿到二級市場進行正常的招拍掛，但是，由于開發(fā)商參與前期的工作，相當清楚地塊的各方面情況，尤其在土地成本核算方面占據(jù)絕對優(yōu)勢?！?/p>

今后，隨著我國各地市更為細化的文件的出臺，土地一級開發(fā)工作將會朝著開發(fā)模式的合理化、市場化，開發(fā)過程的規(guī)范化、透明化方向發(fā)展。

第五篇：我國城市土地使用制度存在問題分析

我國城市土地使用制度存在問題分析

[摘要] 政府既是規(guī)則的制訂者、執(zhí)行者，又是市場的管理者和交易者，對政府行為缺乏有效監(jiān)督和制約，乃是我國土地資源流失與失控的深層次原因。應以土地權利為核心，以物權理論為基礎來構建、創(chuàng)新土地產(chǎn)權制度，健全土地法律責任制度。

[關鍵詞] 土地使用制度；土地使用權；土地市場；城市土地

隨著改革開放的持續(xù)深入，我國目前土地使用制度中的深層次問題不斷顯露，在一定程度上阻礙了改革的深化。因此在堅持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎上制定一整套符合經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之需的政策尤其重要，此乃發(fā)展我國社會主義市場經(jīng)濟、構建和諧社會的客觀要求。

一、我國城市土地市場運行中的主要問題以及原因

(一)土地產(chǎn)權制度結構單一。

長期以來，城市土地到底屬于哪級政府所有或由多級政府分享，現(xiàn)有法律未作明確界定；土地使用權的有償出讓和劃撥之間界線模糊。大量應以出讓方式取得的土地轉而通過劃撥方式流入市場，使得國家土地收益大量流失；國有土地和農(nóng)村集體土地兩種土地所有權不對等，法律規(guī)定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。國家在法律上和名義上壟斷了土地供應。

(二)土地市場機制欠成熟。

劃撥土地入市地價偏低。按照我國現(xiàn)行土地使用制度，劃撥土地使用權入市必須向市縣政府繳納不低于標定地價30％的出讓金，從

各地實際運作來看，達到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而為了少繳或不繳出讓金難免形成“隱形土地市場”，造成大量國有資產(chǎn)流失，加劇了社會分配不公的矛盾。其次，協(xié)議出止土地比重過高；租稅費體系龐雜、杠桿功能失調(diào)；城市土地市場供需矛盾突出等問題相當突出。城市化進程的加快使各項設施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地銳減