第一篇：城市化探索

專家：真正的城市化需要農(nóng)民工市民化

2013年02月18日 13:29

真正的城市化應(yīng)解決什么問題

推進(jìn)城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規(guī)律和中國國情的對城市化內(nèi)涵的準(zhǔn)確理解之上。沒有伴隨農(nóng)民工市民化的城市化，不能充分履行中國現(xiàn)階段所迫切期待于城市化的必要功能

在整個改革開放期間即1978年－2011年的30余年，中國城市化率每年提高1個百分點，或者說城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2%，屬于世界上最快的城市化速度。2011年中國城市化率已經(jīng)達(dá)到51.3%。但是，考慮到中國的特殊國情，如果以非農(nóng)業(yè)戶籍人口占全部人口的比例來衡量城市化水平的話，同年這個比重僅為34.7%。這兩個指標(biāo)之間存在的16.6個百分點的差別，具體表現(xiàn)為1.59億外出農(nóng)民工進(jìn)入城市卻沒有獲得市民身份。據(jù)此完全可以得出這樣的判斷，近年來表面上突飛猛進(jìn)，而沒有伴隨戶籍制度改革實質(zhì)性跟進(jìn)的城市化，實際上是不完整的城市化。這種不完整性表現(xiàn)在，它不能勝任解決完整意義上城市化所能夠解決的問題。換句話說，沒有伴隨農(nóng)民工市民化的城市化，不能充分履行中國現(xiàn)階段所迫切期待于城市化的必要功能。本文將逐一分析這些功能，并提出實質(zhì)性推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策建議。

基本公共服務(wù)均等化

有人把表現(xiàn)為農(nóng)村居民向城市遷移的城市化描述為追逐“城市之光”的過程。這里所謂的“城市之光”，并非僅指城市更加豐富多彩的文化生活，更是指城市所能提供的更好、更充分的基本公共服務(wù)。世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史表明，覆蓋全體居民的社會安全網(wǎng)、更好的教育和更強的社會凝聚力，無不與包容性的城市化相伴而來。

在中國目前的情況下，由于沒有城市本地戶口，農(nóng)民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員，其中許多項目甚至在制度上就把農(nóng)民工排斥在外了。例如，按照相關(guān)法律規(guī)定，五類基本社會保險項目應(yīng)該以就業(yè)身份而不是戶籍身份予以全覆蓋，但是，戶籍制度仍然發(fā)揮著阻礙農(nóng)民工獲得充分覆蓋的功能。2011年，在這些基本社會保險項目中，農(nóng)民工覆蓋率相當(dāng)于城鎮(zhèn)戶籍就業(yè)人員覆蓋率的比率分別為：社會養(yǎng)老保險為23.2%，工傷保險為47.9%，基本醫(yī)療保險為31.6%，失業(yè)保險為20.1%，生育保險為14.5%。

2011年，全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工已經(jīng)占到35.2%，而新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，農(nóng)民工比例更高達(dá)65.4%。也就是說，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應(yīng)基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。作為勞動力供給的主體，尚未能夠充分享受基本公共服務(wù)的農(nóng)民工，一旦在勞動力市場上面臨著脆弱性，必然給中國經(jīng)濟(jì)整體帶來風(fēng)險，及至誘發(fā)社會風(fēng)險。

首先，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的加速進(jìn)行，行業(yè)競爭和企業(yè)競爭的加劇，許多現(xiàn)存的崗位將不斷被破壞掉。雖然新的崗位也相應(yīng)被創(chuàng)造出來，但是，由于結(jié)構(gòu)性和摩擦性因素，許多勞動者會遭遇一段時間的失業(yè)。

就個體而言，能否應(yīng)對這種就業(yè)沖擊，取決于勞動者的人力資本狀況。由于平均而言，目前中國農(nóng)民工只具有略高于初中畢業(yè)的受教育程度，因此，他們在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性失業(yè)的概率將較大。

作為一種規(guī)律性現(xiàn)象，伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，勞動力市場對人力資本的需求將提高。例如，目前作為 農(nóng)民工集中就業(yè)的勞動密集型第二產(chǎn)業(yè)和勞動密集型第三產(chǎn)業(yè)崗位，分別要求平均受教育年限為9.1年和9.6年 資本密集型的第二產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型的第三產(chǎn)業(yè)崗位，則分別要求平均受教育年限為10.4年和13.3年。

根據(jù)2011年農(nóng)民工的人力資本狀況估算，他們的平均受教育年限僅為9.6年。也就是說，農(nóng)民工的平均人力資本尚不能適應(yīng)從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。因此，如果沒有社會保險項目的充分覆蓋與保護(hù)，面臨可能的勞動力市場沖擊，將來會有一批農(nóng)民工處于十分脆弱的勞動力市場地位。

與此同時，上世紀(jì)80年代以后出生的新生代農(nóng)民工，已經(jīng)是進(jìn)城農(nóng)民工的主體，所占比重已經(jīng)超過60%。這些人絕大多數(shù)沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗，也沒有回到土地上的意愿，而且他們中相當(dāng)大一部分，實際上是在城鎮(zhèn)長大且受教育的。

據(jù)2010年調(diào)查，在16歲－30歲的農(nóng)民工中，有32.8%在16歲以前生活在城市、縣城或鎮(zhèn)，有38.4%在城市、縣城或鎮(zhèn)上小學(xué)。因此，他們即使失去了工作，也不會走他們父輩“有來有去”的老路。如果以他們?yōu)橹黧w形成新一代城市邊緣性群體的話，社會風(fēng)險將是巨大的。

挖掘勞動力供給潛力

中國長期處于二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，享受到有利的人口年齡結(jié)構(gòu)，具有勞動力無限供給的特征。勞動年齡人口持續(xù)增長和人口撫養(yǎng)比持續(xù)降低，通過以下幾種途徑轉(zhuǎn)化為人口紅利。首先，勞動年齡人口的長期上升趨勢，加之教育規(guī)模的迅速擴大，為經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了充足的勞動力供給和必要的人力資本條件。

其次，充足的勞動力供給延緩了資本報酬遞減現(xiàn)象發(fā)生的時間，人口撫養(yǎng)比的長期降低則維系了高儲蓄率。這使得中國在較長時間里可以依靠資本的投入推動經(jīng)濟(jì)增長。

第三，勞動力大規(guī)模從生產(chǎn)率低的農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出資源重新配置效率，成為改革期間全要素生產(chǎn)率提高的重要組成部分，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)高速增長的源泉。

惟其如此，一旦人口結(jié)構(gòu)向著不利于經(jīng)濟(jì)增長的方向發(fā)生變化，即人口紅利消失的話，潛在經(jīng)濟(jì)增長率必然下降。事實是，中國15歲－59歲勞動年齡人口已于2010年到達(dá)峰值，隨后開始負(fù)增長。伴隨著勞動力供給的變化，資本邊際回報率也已經(jīng)開始降低。即便生產(chǎn)率提高速度保持不變的話，中國GDP的平均潛在增長率，也將從“十一五”期間的10.5%下降到“十二五”期間的7.2%，并在“十三五”期間進(jìn)一步下降到6.1%。

潛在增長能力是一個與生產(chǎn)要素的供給能力以及全要素生產(chǎn)率提高速度相關(guān)的概念，因此，靠以刺激投資為抓手的需求拉動，并不能改變潛在增長率。然而，從供給方因素入手，提高潛在增長率是可行的，也是必要的。根據(jù)我們所做的一項模擬，至少有兩個變量的改變，可以顯著地提高未來的潛在增長率。而這兩個變量都可以通過農(nóng)民工的市民化產(chǎn)生有利的變化。

第一，如果在2011年－2020年期間，每年把非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動參與率提高1個百分點的話，這一期間的年平均GDP潛在增長率可以提高0.88個百分點。在勞動年齡人口負(fù)增長的情況下，仍有增加勞動力供給的辦法，那就是提高勞動參與率。農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)戶口、社會保險覆蓋率低的現(xiàn)實，意味著他們作為城鎮(zhèn)所需勞動力的主要供給者，就業(yè)預(yù)期不穩(wěn)定，從終身來看，非農(nóng)勞動參與率也較低。

這表現(xiàn)在，一方面，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的波動，農(nóng)民工常常受到周期性失業(yè)的沖擊，許多人甚至不得已而返鄉(xiāng)。另一方面，由于不能享受相關(guān)的社會保險和社會救助，特別是不能預(yù)期在城市頤養(yǎng)天年，他們在較低的年齡上就主動退出了城市勞動力市場。據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查，2011年，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工中，40歲以上的占60.4%，而在外出農(nóng)民工中，40歲以上的僅占18.2%?？梢姡允忻窕癁楹诵牡某鞘谢?，無疑可以穩(wěn)定農(nóng)民工的勞動力供給，提高他們的實際勞動參與率，產(chǎn)生提高潛在增長率的積極效果。

第二，如果在2011年－2020年期間，全要素生產(chǎn)率的平均提高速度每年增加1個百分點的話，這一時期的年平均GDP潛在增長率可以提高0.99個百分點。固然，提高全要素生產(chǎn)率有諸多途徑，但是，在農(nóng)業(yè)勞動力比重仍然較高的情況下，推動剩余勞動力的持續(xù)轉(zhuǎn)移，可以繼續(xù)獲得資源重新配置效率。劉易斯拐點的到來，并不意味著農(nóng)業(yè)中剩余勞動力的即刻消失，而只是以不變的生存水平工資，不再能夠吸引勞動力轉(zhuǎn)移。

2003年－2011年期間，農(nóng)民工工資的年均實際增長率達(dá)到12%，并且呈現(xiàn)逐年加速的趨勢。這個增長速度是符合中國經(jīng)濟(jì)到達(dá)劉易斯拐點的預(yù)期的。但是，工資增長如果繼續(xù)加快，超越勞動生產(chǎn)率提高的速度，以及超過企業(yè)的承受力，就可能演變成休克式的結(jié)構(gòu)調(diào)整，不利于中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性。因此，借助政府公共政策的調(diào)整，即推進(jìn)以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，既可以達(dá)到推動農(nóng)村勞動力繼續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的目的，提高全要素生產(chǎn)率，又能夠給企業(yè)留出必要的時間進(jìn)行調(diào)整與適應(yīng)。

擴大居民消費需求

一國的經(jīng)濟(jì)增長，除了依靠生產(chǎn)要素供給和生產(chǎn)率提高的支撐之外，還需要與潛在增長能力相應(yīng)的需求拉動。針對2012年經(jīng)濟(jì)增長減速，有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，受世界經(jīng)

濟(jì)低迷特別是歐債危機的影響，中國經(jīng)濟(jì)放緩是外需不足所導(dǎo)致，如果外部環(huán)境不能得到恢復(fù)，中國經(jīng)濟(jì)可能會遭到更大的沖擊。這種觀點傾向于建議政府采取必要的刺激措施。第二種觀點認(rèn)為，中國應(yīng)該把外需不足當(dāng)作倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的動力，逼其轉(zhuǎn)向內(nèi)需特別是消費需求拉動。筆者在贊成第二種觀點的基礎(chǔ)上，擬補充一句：出現(xiàn)外需孱弱的現(xiàn)象可能是好事，避免了過于強勁的需求把增長速度拉到潛在產(chǎn)出能力之上。

實際上，中國潛在增長率的降低，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長供給方因素與需求方因素的平衡，創(chuàng)造了寬松而有利的環(huán)境，是經(jīng)濟(jì)增長可以不再過度依賴投資需求。

例如，在2001年－2011年期間，拉動GDP年度增長率的需求因素中，消費需求貢獻(xiàn)了

4.5個百分點，資本形成(投資需求)貢獻(xiàn)了5.4個百分點，凈出口貢獻(xiàn)了0.56個百分點。因此，即使“十二五”期間凈出口的貢獻(xiàn)為零，投資需求減半，靠國內(nèi)消費需求和一半投資需求形成的需求拉動(4.5個百分點加2.7個百分點，共7.2個百分點)，也足以支撐這一時期的潛在增長率(7.2個百分點)。

不過，通過改革特別是通過推進(jìn)農(nóng)民工市民化為核心的城市化，潛在增長率將有所提高，因此也需要更強勁、更可持續(xù)的需求因素與之適應(yīng)。今后，無論是世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇乏力，還是中國比較優(yōu)勢所發(fā)生的變化，都難以使我們預(yù)期更樂觀的出口需求。同時，過度依靠投資拉動的傳統(tǒng)增長模式也需要轉(zhuǎn)變，所以我們也不寄希望于過快的投資需求增長。因此，說城市化蘊含著深厚的內(nèi)需潛力，實際上指的是，以農(nóng)民工市民化為核心的城市化所創(chuàng)造的國內(nèi)消費需求。

在農(nóng)民工成為實質(zhì)意義上的城市市民之前，由于他們的終身收入缺乏穩(wěn)定性，其消費充滿了后顧之憂，并不能成為像城鎮(zhèn)居民一樣的正常消費者。通常，農(nóng)民工需要把收入的四分之一左右匯回農(nóng)村老家，作為個人的保障手段以平滑自身消費。這意味著，如果通過戶籍制度改革，很大一部分農(nóng)民工的社會保障覆蓋率能夠達(dá)到城鎮(zhèn)居民水平的話，即便在收入不提高的情況下，他們可以列入消費預(yù)算的收入至少也可以增加三分之一。可以預(yù)期的是，市民化的過程必然會進(jìn)一步增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的收入穩(wěn)定性，擴大其勞動參與率，收入增長也是自然而然的，這將大幅度地擴大居民消費需求。

我們可以粗略地算一筆賬，看農(nóng)民工市民化所產(chǎn)生的需求收入效應(yīng)，或可能創(chuàng)造何種數(shù)量級的消費需求。如果農(nóng)民工像城市戶籍職工一樣籌劃自己的收支預(yù)算，也就是把原來匯寄回家的四分之一工資留在手里，他們可支配的工資可以提高33.3%，提高幅度相當(dāng)于從城鎮(zhèn)居民收入五等分組中的“較低收入戶”提升到“中等偏下戶”，而通常這個收入組的提升可以將消費支出提高29.6%。換一個角度看，如果他們不再把工資的四分之一寄回家，1.59億農(nóng)民工按照2011年平均工資計算的工資總額，將達(dá)到3.9萬億元，相當(dāng)于這一年全國居民消費支出16.49萬億元的23.6%?；蛘哒f，如果農(nóng)民工把這1/4工資用于消費，可以把全國居民消費支出提高約6%。

不僅如此。根據(jù)中國的投入產(chǎn)出表，在國內(nèi)最終消費支出中，大約四分之三是城鄉(xiāng)居民的消費支出，四分之一是政府消費支出。后者是指政府部門為全社會提供公共服務(wù)的消費支

出，以及免費或以較低價格向居民提供貨物和服務(wù)的凈支出。以農(nóng)民工市民化為核心的城市化，一方面由于為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力提供了更穩(wěn)定的就業(yè)機會，以及更加均等的基本公共服務(wù)，可以大幅度提高居民的消費水平；另一方面又因強化了政府提供均等化基本公共服務(wù)的責(zé)任，可以合理地擴大政府消費規(guī)模。這兩個效果進(jìn)而都將表現(xiàn)為國內(nèi)消費需求的擴大，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長更加平衡、更加協(xié)調(diào)、更可持續(xù)。

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)入21世紀(jì)，中國的“三農(nóng)”事業(yè)經(jīng)歷了黃金時期。主要表現(xiàn)在國家財政對農(nóng)業(yè)的明顯傾斜，以及實施一系列“多予少取”和“只予不取”的政策措施。例如，在2001年－2011年期間，在國家財政總支出增長4.8倍的同時，財政對農(nóng)林水事務(wù)的支出增長了9.8倍。2011年農(nóng)民拿到手里的各類直接補貼即達(dá)1407億元。近年來農(nóng)村居民收入增長速度快于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)收入差距呈現(xiàn)縮小的趨勢。雖然農(nóng)村年輕人大規(guī)模外出導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動力年齡偏大，但是，由于農(nóng)業(yè)機械化速度加快，市場化和社會化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系日臻完善，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率未出現(xiàn)下降的情況，糧食生產(chǎn)實現(xiàn)了連續(xù)九年豐收。

但是，總體而言，中國目前“三農(nóng)”事業(yè)仍然是建立在政府補貼的基礎(chǔ)上，而不是靠現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式以及價格激勵機制。國家各類種糧補貼逐年增加，糧食最低收購價格不斷提高。許多“三農(nóng)”問題學(xué)者和政策研究者，仍然把農(nóng)業(yè)看作是一個天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，缺乏國際競爭力，從而不能完全自生自立。與此相應(yīng)的政策傾向，出于對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)式微和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會凋敝的擔(dān)憂，希望繼續(xù)把勞動力流動和人口遷移保持為一個“有來有去”的候鳥型模式。這應(yīng)該是造成現(xiàn)今沒有市民化的城市化的政策根源。

其實，羞羞答答的城市化，并不能造就一個建立在價格激勵和規(guī)?；?jīng)營基礎(chǔ)上的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在缺乏穩(wěn)定的定居預(yù)期的情況下，外出的農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包土地的經(jīng)營權(quán)，更不愿意放棄已經(jīng)閑置的宅基地，造成在最嚴(yán)格的土地管理制度下，土地的生產(chǎn)和生活利用率卻有所下降。

例如，2011年農(nóng)民工總規(guī)模為2.53億，其中9415萬人在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。這些勞動者從就業(yè)性質(zhì)來看，無疑已經(jīng)離開土地，但是，他們中很多人仍然兼營農(nóng)業(yè)，承包土地和宅基地?zé)o疑也繼續(xù)保留。同年，外出農(nóng)民工即離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)六個月及以上的農(nóng)村勞動力為

1.59億，其中1.26億屬于住戶仍在農(nóng)村的外出家庭成員，他們無暇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但承包地和宅基地并不會放棄。

此外，還有3279萬舉家外遷農(nóng)村人口，已經(jīng)完全脫離了農(nóng)村生活和生產(chǎn)活動。但是，他們名下的承包地和宅基地使用權(quán)，在很多情況下也沒有放棄。有些在把承包土地轉(zhuǎn)包他人耕種的情況下，卻享受著政府給予的種糧補貼。由此可見，在務(wù)農(nóng)勞動力大幅度減少的同時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶總數(shù)，即或者全業(yè)或者兼業(yè)或者仍然實際擁有承包土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶數(shù)量，并沒有實質(zhì)性減少。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模不能隨著農(nóng)業(yè)就業(yè)比重的下降而相應(yīng)擴大，妨礙了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的一個結(jié)果，中國農(nóng)業(yè)土地分布具有零散、細(xì)碎、經(jīng)營規(guī)模小的特點。在勞動力總數(shù)減少的情況下，如果未能根本改變這種土地經(jīng)營狀況，不僅不利于機械化耕作，土地邊界和田埂還浪費土地，較小的經(jīng)營規(guī)模，更妨礙生產(chǎn)者對價格激勵做出積極的反應(yīng)，不利于形成專業(yè)化和職業(yè)化經(jīng)營。

雖然在發(fā)達(dá)國家普遍存在政府對農(nóng)業(yè)的補貼，但是，真正具有可持續(xù)性和競爭力的發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)，歸根結(jié)底是建立在農(nóng)業(yè)本身的自立能力基礎(chǔ)上的。

誠然，中國目前的發(fā)展階段，仍然需要實行城市支持鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策。但是，著眼于未來，構(gòu)造現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)，已經(jīng)越來越具有緊迫性。而這個符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的過程，需以農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的徹底性為前提條件。

三項最緊迫的任務(wù)

城市化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是全面建成小康社會的關(guān)鍵載體。黨的十八大召開以來，全國上下對于推進(jìn)城市化的熱度前所未有地高漲。但是，推進(jìn)城市化的澎湃激情，需要建立在基于一般規(guī)律和中國國情的對城市化內(nèi)涵的準(zhǔn)確理解之上。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段出發(fā)，中國城市化的核心應(yīng)該是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入并落戶于城市，享受基本公共服務(wù)的普照之光。因此，推進(jìn)城市化要求深化戶籍制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，是從以下三個方面推進(jìn)戶籍制度改革的實質(zhì)性突破。

首先，中央政府要提出改革目標(biāo)和實施時間表。即把以戶籍人口為統(tǒng)計基礎(chǔ)的城市化率作為指導(dǎo)性規(guī)劃下發(fā)給地方政府，分人群有條件地設(shè)定完成改革的截止期。大致來說，在2020年之前分步驟、分人群滿足目前1.59億的落戶和基本公共服務(wù)需求，消除人戶分離的存量問題；同時按照每年城市化水平提高1個百分點的節(jié)奏，可以在勞動力轉(zhuǎn)移到城市后五年的時間里，解決戶籍問題。即到2030年前，大體上使完整意義上的城市化率達(dá)到70%。其次，明確區(qū)分中央和地方在推進(jìn)戶籍制度改革中的財政責(zé)任。中央要對基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延做出明確界定，據(jù)此重新劃分中央和地方責(zé)任，同時也可以避免不顧國情無限擴大覆蓋范圍的現(xiàn)象。建議由地方政府為社會保障和最低生活保障等生活救助項目中補貼部分埋單，而中央政府承擔(dān)全部各級義務(wù)教育責(zé)任。這樣，也可以同時解決長期存在的義務(wù)教育在地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的不均衡問題。

第三，地方政府根據(jù)中央的要求制定改革路線圖，按照既定時間表推進(jìn)改革。對于尚未納入市民化時間表的農(nóng)民工及其家庭，地方政府有責(zé)任盡快為其提供均等化的基本公共服務(wù)。根據(jù)問題的緊迫性，區(qū)分先后地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。大體上，均等化的順序應(yīng)依次為：基本社會保險(其中順序應(yīng)為工傷保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險)、義務(wù)教育、最低生活保障和保障性住房。其中基本社會保險和義務(wù)教育的充分覆蓋，應(yīng)該無條件地盡快完成。

第二篇：城市化

城市化可以從不同角度分成不同的類型。既可以分為市場型城市化和計劃型城市化，也可以分為發(fā)達(dá)型城市化和發(fā)展型城市化，還可以根據(jù)與工業(yè)化發(fā)展水平的關(guān)系考察，分為以下四種城市化：

一是同步城市化。這是指城市化的進(jìn)程與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平趨于一致的城市化模式。發(fā)達(dá)國家在城市化加速時期，這種相關(guān)性表現(xiàn)得相當(dāng)明顯。發(fā)達(dá)國家在整個工業(yè)化中期，工業(yè)化與城市化的相關(guān)系數(shù)極高，平均水平為0.997。工業(yè)化率與城市化率曲線幾乎是兩條平行上升的曲線。大部分發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方式都具有地域遷移先于職業(yè)轉(zhuǎn)換的特征。

二是過度城市化。城市化水平明顯超過工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市化模式。城市化的速度大大超過工業(yè)化的速度，城市化主要是依靠傳統(tǒng)的第三產(chǎn)業(yè)來推動，甚至是無工業(yè)化的城市化，大量農(nóng)村人口涌入少數(shù)大中城市，城市人口過度增長，城市不能為居民提供就業(yè)機會和必要的生活條件，造成嚴(yán)重的“城市病”。相當(dāng)數(shù)量的發(fā)展中國家是這種城市化模式。

三是滯后城市化。指城市化水平落后于工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市化模式。滯后的原因主要是政府為了避免城鄉(xiāng)對立和“城市病”的發(fā)生，采取種種措施來限制城市化的發(fā)展，結(jié)果使城市的集聚效益和規(guī)模效益得不到很好的發(fā)揮。這是一種違背工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律的城市化模式。改革開放前的中國城市化就是這種城市化的突出代表。上世紀(jì)80年代世界城市化水平為42.2%，中國城市化水平僅為19.4%。我國城市化明顯滯后于工業(yè)化，與第三產(chǎn)業(yè)呈低水平上的相適應(yīng)。

四是逆城市化。指城市市區(qū)人口尤其是大城市市區(qū)人口郊區(qū)化、大城市外圍衛(wèi)星城鎮(zhèn)布局分散化的城市化模式。造成逆城市化的原因主要有大城市城區(qū)人口過于密集、就業(yè)困難、環(huán)境惡化、地價房租昂貴、生活質(zhì)量下降，引起人口向環(huán)境優(yōu)美、地價房租便宜的郊區(qū)或衛(wèi)星城遷移等。逆城市化的傾向主要發(fā)生在20世紀(jì)五六十年代城市化水平很高的發(fā)達(dá)國家。如美國除洛杉磯以外的12個大城市的市區(qū)人口，在1950年~1971年間，城市市區(qū)人口下降了70萬，郊區(qū)及衛(wèi)星城人口則增加了250萬。逆城市化是城市化發(fā)展的一個新階段，是更高層次的城市化。

韓國城市化有兩個特點：一是城市化速度快，二是發(fā)展單極化

韓國的發(fā)展模式為大城市（首要為首都）優(yōu)先發(fā)展的非均衡模式。這是由韓國產(chǎn)業(yè)布局的非均衡化決定的。這是韓國城市化區(qū)別于其他發(fā)展中國家的特有的一面。

在很多發(fā)展中國家，非均衡城市化發(fā)展很大程度上伴隨著經(jīng)濟(jì)不景氣及發(fā)展水平很低的地區(qū)。但是一個地區(qū)中心的不景氣不代表所有地區(qū)都這樣，其中，韓國中心城市的發(fā)展動力，從理論上講很大程度上分擔(dān)了地區(qū)中心的困難，與其他發(fā)展中國家相比更有實踐意義。

第三篇：中國江蘇省工業(yè)化和城市化的探索教學(xué)設(shè)計

第二章 區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

第五節(jié) 中國江蘇省工業(yè)化和城市化的探索

【教學(xué)目標(biāo)】

1、了解工業(yè)化與城市化相互作用的發(fā)展過程，明確二者的相互關(guān)系

2、了解中國東部發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的主要問題

3、討論并提出解決當(dāng)前工業(yè)化和城市化問題的措施、培養(yǎng)合作學(xué)習(xí)的能力?！局攸c與難點】

重點：工業(yè)化和城市化的相互關(guān)系，江蘇省工業(yè)化和城市化過程中的問題及解決措施 難點：工業(yè)化與城市化的相互關(guān)系，江蘇省工業(yè)化和城市化過程中的問題及解決措施 【學(xué)情分析】

初中已對相關(guān)的區(qū)域地理知識進(jìn)行了學(xué)習(xí)，在必修二也已對城市化作過專門的介紹，重點是將城市化與工業(yè)化緊密聯(lián)系想來，并分析某區(qū)域的這一進(jìn)程。【教學(xué)過程】

導(dǎo)入：閱讀探索活動中的圖片，問題：

1、三個指標(biāo)分別代表什么？工業(yè)化，城市化——經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2、就三個指標(biāo)來看，中國與國際通用標(biāo)準(zhǔn)之間存在哪些差異？農(nóng)業(yè)比重已減少，但人口離標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。

————工業(yè)化與城市化的發(fā)展水平不盡人意。

一、工業(yè)化和城市化

1、什么是城市化？

回憶必修二，衡量城市化水平的指標(biāo)有哪幾個？ 城市化概念（教材）

2、什么是工業(yè)化？

問題：什么是工業(yè)化？（學(xué)生自己談?wù)勛约旱挠^點或認(rèn)識）

概念：工業(yè)（特別是制造業(yè)）在國民生產(chǎn)總值中比重不斷上升的過程。工業(yè)化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程。

工業(yè)化指標(biāo)：教材上的三個及評價水準(zhǔn)。

探索活動圖：中國與國際標(biāo)準(zhǔn)的對比。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值看，我國已進(jìn)入工業(yè)社會，而從農(nóng)業(yè)人口和城市人口比重看，任重而道遠(yuǎn)。工業(yè)化：第一產(chǎn)業(yè)為主——第二產(chǎn)業(yè)

城市化：農(nóng)業(yè)人口（第一產(chǎn)業(yè)）——城市人口（二三產(chǎn)業(yè)）二者從其內(nèi)涵上必有其相近的一方面?！I(yè)化與城市化之間存在什么聯(lián)系？

3、關(guān)系：

工業(yè)化與城市化是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。

（1）工業(yè)化是城市化的推動力：工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民入城、城市人口日益增加，城市人口比重增加。

（2）城市化又反作用于工業(yè)化：城市化發(fā)展——第二產(chǎn)業(yè)人口比重增加，——工業(yè)化進(jìn)程。

4、發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的工業(yè) 與城市化新特點： 發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的工業(yè)化和城市化過程的特點：（1）、相同點：經(jīng)歷了大大致相同的歷程： 工業(yè)化初期：工業(yè)化和城市化水平低，——基本同步增長——工業(yè)化以后，城市化水平高于工業(yè)化水平。

——工業(yè)化初期，城市化經(jīng)過工業(yè)化，隨后明顯高于工業(yè)化水平，這是各國城市化與工業(yè)化發(fā)菜的一般規(guī)律。

（2）、不同點：起步、城市化水平，經(jīng)歷時間、發(fā)展歷程?！I(yè)化，現(xiàn)代化是任何國家必經(jīng)的歷史過程，與之相適應(yīng)的城市化同樣也是任何國家或地區(qū)不可逾越的過程，但各國各地區(qū)區(qū)域條件（特征）差異，導(dǎo)致這一過程中也有差異性。

本節(jié)對應(yīng)論題：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化推進(jìn)過程中發(fā)生的主要問題及解決問題的對策和措施。分析方法：區(qū)域特征——存在問題——解決措施

1、江蘇省區(qū)域特征：

（1）位置：長江下游，黃海之濱。

（2）區(qū)域特征：城市眾多，人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。（3）歷史上的輝煌：19世紀(jì)初。蘇州、揚州和江寧。

學(xué)生活動：在圖上找出以下城市：南京、蘇州、常州、無錫、徐州，分布特片：分布于江蘇省北部。

2、存在問題：(看著書解釋0（1）城市化滯后于工業(yè)化。（城市化：40%；工業(yè)化：50%）

城市化水平不能反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時這一現(xiàn)象制約了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。原因：之一：第一產(chǎn)業(yè)人口過多，導(dǎo)致人均工業(yè)產(chǎn)值增長慢。之二：貧富兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重。（2）工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生環(huán)境問題。

原因：城市和工業(yè)發(fā)展迅速，因此對環(huán)境，施加了巨大的壓力 結(jié)果：嚴(yán)重的水污染。包括淮河、長江、太湖等。圖2-5-4：太湖NP變化（總體上升）：水體富營養(yǎng)化：生活污染和農(nóng)業(yè)用水。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展分析所面臨的問題： 江蘇的發(fā)展離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展在帶來巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時，也帶來了一系列的問題，體現(xiàn)在：

A、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資（由于分散）

B、不易于形成一定規(guī)模的服務(wù)中心（由于分散）C、環(huán)境問題突出。

（4）幾個深層次的問題： 城市規(guī)模相對縮小，城市優(yōu)勢不突出，缺少特大型城市

3、思路：自己看，（解釋城鄉(xiāng)一體化）

4、具體措施：

（1）行政區(qū)劃調(diào)整。A、撤并了600多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)

B、原220個省重點中心鎮(zhèn)調(diào)減為120個。C、南京、無錫、蘇州等市所轄5個縣納入市區(qū)（2）“組團(tuán)式”發(fā)展城市群，建設(shè)三個“城市圈”（南京，蘇錫常、徐州，圖2-5-6）南京、鎮(zhèn)江并入蘇南，提高蘇南發(fā)展水平。閱讀材料：了解“蘇南”模式特點。（3）工業(yè)發(fā)展促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)：（閱讀材料，自己讀）

——工業(yè)化推動了城市化，城市化也促進(jìn)了工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展。（4）、進(jìn)城農(nóng)民的利益得到體制和政策保證，農(nóng)村城市化有了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。進(jìn)城農(nóng)民面臨問題：就業(yè)與社會保障。解決：

A、政府制定相應(yīng)政策，打消農(nóng)民顧慮。

B、廣泛吸納社會資金，盤活城市存量土地，將土地推向市以得到增值等方向做了大量工作。

總結(jié)：

工業(yè)化 關(guān)系——江蘇的工業(yè)化與城市化問題與解決措施（特征、問題、思路與措施）城市化

|發(fā)展中國家和發(fā)展國家工業(yè)化與城市化特點 例研究：方法：

背景——問題——解決措施（措施之間的關(guān)系）

第四篇：我中國江蘇省工業(yè)化和城市化的探索學(xué)案

人貴有志，學(xué)貴有恒

第二章 第五節(jié)《中國江蘇省工業(yè)化和城市化的探索》導(dǎo)學(xué)案

編制：陳艷麗審核：高二地理組使用時間：編號：11姓名：班級：

預(yù)習(xí)案

◆基礎(chǔ)預(yù)習(xí)：仔細(xì)閱讀課本內(nèi)容，參考三維設(shè)計，明確以下問題，用簡短的話或關(guān)鍵詞概括。

1、什么是工業(yè)化？什么是城市化？城市化的標(biāo)志有哪些？其中衡量城市化水平的最主要的指標(biāo)是什么？

2、城市化與工業(yè)化之間存在著什么樣的關(guān)系？

3、國際上通用的衡量一個國家工業(yè)化的三個結(jié)構(gòu)性指標(biāo)是什么？我國的三個指標(biāo)分別是多少？ 要推進(jìn)中國的工業(yè)化城市化需要在哪些方面努力？

4、江蘇省工業(yè)化、城市化現(xiàn)狀？

5、江蘇省在推進(jìn)工業(yè)化和城市化過程中出現(xiàn)的問題及對策措施,并在圖中找出以下城市：南京、無錫、蘇州、常州、蘇州

知識補充：我國區(qū)域城市化的典型模式

珠三角模式：

浙江溫州模式：

蘇南模式： 東北模式： 云南德宏模式：

◆預(yù)習(xí)自測

1.下列關(guān)于工業(yè)化和城市化的關(guān)系，敘述正確的是（）

①工業(yè)化是城市化的“發(fā)動機”，城市化是工業(yè)化的“推進(jìn)器”②工業(yè)化與城市化互為因果、互動并進(jìn)③工業(yè)化與城市化之間有聯(lián)系，但并不是十分密切④一個地區(qū)工業(yè)化水平高，城市化水平就一定高

A.① ②B.② ③C.② ④D.① ④

2.江蘇省推進(jìn)工業(yè)化和城市化采取的主要措施不合理的（）

A.調(diào)整行政區(qū)劃，加大城市聚集力和輻射力B.“組團(tuán)式”地發(fā)展城市群，著力建設(shè)“蘇南板塊”

C.積極建設(shè)小城鎮(zhèn)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)D.控制農(nóng)民工進(jìn)城，減輕城市壓力

3.江蘇省工業(yè)化和城市化過程中存在的主要問題是（）

A.工業(yè)化水平滯后于城市化水平B.工業(yè)分布過于集中，環(huán)境問題突出

C.由于生產(chǎn)分散，基礎(chǔ)設(shè)施成本低D.城市優(yōu)勢不突出，輻射和帶動作用不明顯

4.為了推進(jìn)江蘇省工業(yè)化和城市化，對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整是加快城市化最有力度的措施，以下說法正確的有（）

A.根據(jù)合理、分散、有效的原則

B.調(diào)整后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目有所減少，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)目也減少

C.區(qū)劃調(diào)整的最主要目的是加大城市的競爭力和減少管理層次

D.一些縣納人市區(qū)，擴大了市區(qū)，使建設(shè)特大城市成為可能

我的疑問：

探究案

◆探究一：發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家城市化和工業(yè)化過程的特點

◆探究二：發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化的條件與可持續(xù)發(fā)展措施

材料一：20世紀(jì)80年代之前，珠江三角洲地區(qū)的工業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，只有紡織、食品、建材等工業(yè)，并主要分布在廣州市。20世紀(jì)七八十年代，發(fā)達(dá)國家處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，發(fā)達(dá)國家的勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)在世界其他地區(qū)尋找新的出路，為珠江三角洲地區(qū)迅速工業(yè)化與城市化提供了契機。改革開放后，我國將珠江三角洲地區(qū)作為對外開放的前沿，并給與許多優(yōu)惠政策，使珠江三角州地區(qū)優(yōu)于其他地區(qū)吸引外資。珠江三角州位于我國南部沿海，毗鄰香港，靠近東南亞，這樣的區(qū)位使本區(qū)得以發(fā)揮勞動力豐富，地價低廉的優(yōu)勢，就近接受港澳產(chǎn)業(yè)的擴散，利用港澳貿(mào)易渠道，大量出口商品，參與廣泛的國際分工。珠江三角州地區(qū)是著名的僑鄉(xiāng)，與港澳同胞，海外華僑有著共同的文化背景和親密的血緣關(guān)系。改革開放后，廣大華僑和港澳臺同胞利用他

們在海外的各方面關(guān)系，通過投資、引商、引資，為推動珠江三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。如今，珠江三角洲地區(qū)是我國主要的工業(yè)基地之一，并成為僅次于長江三角洲地區(qū)的城市密集區(qū)。

材料二：當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，資本推動型就要向技術(shù)推動型轉(zhuǎn)變，29世紀(jì)90年代以來，我國對外開放的范圍逐步擴大，特別是長江三角洲的崛起，而長三角本身的人才優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢這時恰好表現(xiàn)出來。另外，長三角土地規(guī)模和人口規(guī)模上是珠三角的兩倍。而珠三角都市經(jīng)濟(jì)圈的可持續(xù)發(fā)展確實存在一系列問題。由于受到南嶺阻隔，經(jīng)濟(jì)腹地狹小，珠三角對周邊區(qū)域輻射帶動能力還不夠強。從市場角度來說，長江三角洲包括上海市、蘇南地區(qū)以及浙東北地區(qū)，共１５個城市，而珠江三角洲包括廣州在內(nèi)共計１４個縣市，從幾方面數(shù)字看，兩者都相差一倍以上。與此相對比，珠江三角洲無論在城鎮(zhèn)的規(guī)劃質(zhì)量、布局的合理性，還是在城市功能的發(fā)育方面，都還存在一定的差距，表現(xiàn)出過分依賴“香港因素”的特點，市場的輻射性也不如“長三角”。珠江三角洲地區(qū)能源、交通、工礦企業(yè)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致“三廢”排放量大，但處理量小，環(huán)境污染問題日益顯露出來?？梢钥隙?，曾因改革開放先行一步而成為沿海明珠的珠江三角洲地區(qū)，正面臨來自長江三角洲地區(qū)咄咄逼人的競爭。閱讀以上材料分析回答下列問題。

（１）根據(jù)材料一，分析珠江三角洲工業(yè)化和城市化水平迅速提高的原因。

（２）分析材料二，說明目前珠江三角洲發(fā)展的限制性因素有哪些？

（３）為了使工業(yè)化和城市化更好地發(fā)展，同時面臨長江三角洲的競爭，你認(rèn)為珠江三角洲該如何發(fā)展？

總結(jié)反思:

【課后提升】

1．近年來，外商的投資逐步從珠三角地區(qū)轉(zhuǎn)移到江蘇省。對比珠三角地區(qū)，江蘇省具有的優(yōu)勢條件是()

A．豐富的礦產(chǎn)資源B．較高的科技水平C．國家對外開放政策D．海外華僑的大規(guī)模投資

2．與滬寧杭工業(yè)區(qū)相比，珠江三角洲工業(yè)區(qū)哪個發(fā)展條件稍差（）

A．良好的區(qū)位，便捷的交通B．廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地

C．充足的農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)D．地形平坦，水源充足，氣候溫暖濕潤

3．與長江三角洲相比，珠江三角洲地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所具有的明顯優(yōu)勢是（）

A．產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)B．科技實力和人才隊伍C．著名僑鄉(xiāng)D．腹地范圍

4．不符合珠江三角洲地區(qū)工業(yè)化加快了城市化進(jìn)程表現(xiàn)的是()

A．城市人口比重逐步提高B．鄉(xiāng)村地區(qū)迅速變成城鎮(zhèn)地區(qū)

C．出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，城市人口向近郊區(qū)遷移，呈現(xiàn)出城市與鄉(xiāng)村交錯分布的景觀

D．城市的規(guī)模迅速擴大

5．下列說法中，不屬于珠江三角洲地區(qū)工業(yè)化與城市化發(fā)展中 出現(xiàn)的問題是（）

A．生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴(yán)重B．產(chǎn)業(yè)升級面臨困境

C．外貿(mào)額占全國比重逐年上升D．城市建設(shè)相對落后

8、讀圖完成以下問題：

（1）圖示地區(qū)為我國的___________經(jīng)濟(jì)區(qū)。

（2）A、B、C代表的城市名稱：A________B________C________；

沿海開放城市：D為________E為________。

（3）圖中M、N、H代表水域名稱分別是：M ________ N________ H________。（4）圖中著名的漁場是________，此地有我國重要________名山________ 山。（5）長江三角洲地區(qū)工業(yè)化與城市化，主要是靠上海對外擴散而不斷發(fā)展的。各城市的發(fā)展都離不開上海，這對長江三角洲地區(qū)城市的協(xié)調(diào)

發(fā)展有何影響？

（6）長江三角洲地區(qū)與珠江三角洲地城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)有何差異？

（7）南京市因距上海市較遠(yuǎn)，其近鄰的城市主要與上海市進(jìn)行聯(lián)系，因而缺少腹地支持，長三角二級中心城市的地位很難發(fā)揮。試談?wù)勀暇┦袘?yīng)該怎么辦才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用？

（8）長江三角洲、珠江三角洲、京津唐地區(qū)是我國三大城市群，目前，三大城市群有結(jié)構(gòu)趨同的趨勢。為什么說要確立明確分工地位才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？應(yīng)確立怎樣的分工地位？

第五篇：城市化建設(shè)投融資機制改革的實踐與探索

改革開放以來，紹興縣城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)生了巨大的變化，有力地推動了縣域經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展。但同時也應(yīng)該看到，自進(jìn)入九十年代以來，隨著以市場為導(dǎo)向的改革向縱深推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的加快建立完善，我縣由于受傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)運作方式的影響，城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革顯得相對滯后，在一定程度上制約了城鎮(zhèn)建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，如何在改革開放新形勢下，按照市場經(jīng)濟(jì)新要求，探索我縣城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革的新路子，新方法，便成為一個值得研究的課題。

一、我縣城鎮(zhèn)投融資機制改革的實踐

（一）制度創(chuàng)新籌資。用足用活有關(guān)政策規(guī)章，合法合理籌集建設(shè)資金，是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制改革的重要內(nèi)容。近幾年來，政府為推進(jìn)投融資體制改革，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出臺了包括“四自”政策在內(nèi)的一些政策規(guī)章。我縣在交通建設(shè)中注重用好“四自”政策，改變了政府財政包辦交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)做法，一定程度上緩解了交通建設(shè)資金短缺的矛盾。98年上半年，縣委、縣府按照“政企分開，權(quán)責(zé)明確，兩線運行”的原則，組建了縣交通投資有限公司，對縣財政原投入交通“四自”工程的2億多元資產(chǎn)進(jìn)行了置換，用于新的大交通建設(shè)。同時，積極爭取到104國道東、西路段二只“四自”工程，還爭取到在紹大線紹興縣段單獨設(shè)立“四自”公路收費站，然后又成功地將紹大線紹興縣段的經(jīng)營權(quán)以8500萬元的價格轉(zhuǎn)讓給市交通投資有限公司，并由市交通投資有限公司同時承擔(dān)全額出資改建104國道東涇路段。經(jīng)過二年時間運作，共盤活交通財政資金5億多元，有力地推進(jìn)了交通設(shè)施建設(shè)，也緩解了財政對交通投入的壓力。

（二）面向社會融資。根據(jù)“政府規(guī)劃、多元投資、規(guī)范管理”的建設(shè)要求，本著“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，我縣全面開放城鎮(zhèn)建設(shè)市場，激活社會各界的投資動機，為社會創(chuàng)造了投資介入的良好環(huán)境。99年初，為鞏固輕紡城聯(lián)托運整治成果，原打算由有關(guān)職能部門投資興建聯(lián)托運有形市場，后實行市場開放，吸引了柯橋糧油公司、交通實業(yè)公司等五家企業(yè)共同參股8500萬元，投資興建北聯(lián)托運市場，使這項拆遷建筑物達(dá)3萬多平方米的交通工程政府不但不花錢，而且還獲得存量土地出讓收益3000多萬元。針對柯巖風(fēng)景區(qū)良好的發(fā)展勢頭，及時組建了柯巖風(fēng)景區(qū)投資有限公司，吸引社會力量投資建設(shè)，通過股份化運作，實現(xiàn)風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)從政府主導(dǎo)投入為主轉(zhuǎn)向以企業(yè)投資為主，加快了風(fēng)景區(qū)開發(fā)建設(shè)步伐。

（三）運用資源生資。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)一些由政府控制的資源可以合理生財增財。以地生財是其中一條重要途徑，在城鎮(zhèn)建設(shè)中，路、橋等市政基礎(chǔ)設(shè)施的投入，其產(chǎn)出直接體現(xiàn)在土地出讓收益的增加上。近年來，我縣通過做活做好土地文章，嚴(yán)格規(guī)劃控制，建立先規(guī)劃后供地機制，努力在最大限度上實現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地資產(chǎn)的增值。例如，98年柯橋開發(fā)委在土地繼續(xù)凍結(jié)的形勢下，千方百計依法批得土地2600多畝，為開發(fā)建設(shè)和以地生財打下了堅實基礎(chǔ)，99年以來已成功組織了三次土地使用權(quán)公開招投標(biāo)，獲取上億元建設(shè)資金。另外，為搞好柯橋鎮(zhèn)中綜合改造工程，也通過公開拍賣原鎮(zhèn)中土地使用權(quán)，獲得建設(shè)資金3840萬元。

（四）規(guī)范管理聚資。在城鎮(zhèn)建設(shè)大力開拓財源的同時，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)程序，嚴(yán)格要求工程設(shè)計和招投標(biāo)等管理，使開源與節(jié)流并重。建立縣建設(shè)工程交易中心，在柯橋開發(fā)區(qū)試點取得經(jīng)驗基礎(chǔ)上，堅持以“公開、公平、公正”和合理低價的原則進(jìn)行建筑工程施工的公開招投標(biāo)，并對工程所需的設(shè)備、材料也進(jìn)行招投標(biāo)采購。二年來，全縣建筑市場通過抓招投標(biāo)管理共節(jié)約建設(shè)資金近1億元，其中柯橋開發(fā)委節(jié)約建設(shè)資金近5000萬元。輕紡城公鐵立交橋通過強化設(shè)計管理，多方科學(xué)論證，擇優(yōu)選擇方案，節(jié)省建設(shè)資金4000萬元；開發(fā)區(qū)污水治理系統(tǒng)也通過優(yōu)化設(shè)計節(jié)省投資上千萬元。同時，認(rèn)真推行建設(shè)項目業(yè)主負(fù)責(zé)制，99年全縣縣鄉(xiāng)公路建設(shè)中，縣政府專門出臺政策，明確各鎮(zhèn)政府為建設(shè)業(yè)主，由各鎮(zhèn)自主籌資建設(shè)，這樣既調(diào)動了各鎮(zhèn)搞交通建設(shè)的積極性，又有利于強化管理，節(jié)省建設(shè)投資。

二、投融資機制改革中存在的問題

（一）聚財觀念和理財方式不適應(yīng)

長期以來，由于受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制約束和傳統(tǒng)財政理論的影響，財政工作長期局限在預(yù)算內(nèi)資金調(diào)節(jié)和分配范圍里。近年來，雖然加強了對預(yù)算外資金的管理，但財政調(diào)控資金仍十分有限，而且財政預(yù)算管理同時還要確保各方面的增長。我縣雖然總體經(jīng)濟(jì)實力在省內(nèi)縣市中處于前列，但財政基本上還是“吃飯財政”，隨著城市化建設(shè)步伐加快，各方面對財政資金需求越來越大，建設(shè)資金的供需矛盾仍十分突出。在新的形勢下，對財政工作提出了新的更高的要求，亟需轉(zhuǎn)變聚財觀念，改變理財方式，拓寬理財渠道，著眼于全社會資金的運籌和調(diào)節(jié)。

（二）地方政府籌資融資能力弱

近年來，對一些重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，我們雖然按照城鎮(zhèn)建設(shè)市場化要求進(jìn)行了積極探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推動，并且大部分都是明顯盈利的項目，沒有真正按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求進(jìn)行運作，缺乏充分利用社會性資金規(guī)范的操作手段，影響了城鎮(zhèn)建設(shè)市場化的有效推進(jìn)。而另一方面，目前銀行存貸款差很大，有相當(dāng)一部分存款資金得不到有效利用，從去年來我縣福利彩票火爆的場面也反映出社會上有相當(dāng)一部分閑散資金未被集聚利用。因此，在新的形勢下，政府必須進(jìn)一步拓寬融資渠道，增強融資能力，引導(dǎo)社會資金投向城鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）相關(guān)政策制度不配套

現(xiàn)行戶籍管理制度、住房制度、土地使用制度和社會保障制度等政策，主觀或客觀上阻礙了城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。比如土地管理政策方面，近年來，國家加強了對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制，但城鎮(zhèn)化建設(shè)勢必要增加用地，用地的限制一方面影響了城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面制約了利用土地資源集聚城鎮(zhèn)建設(shè)資金。又比如，對一些重大基礎(chǔ)設(shè)施，盡管社會要求建設(shè)者熱情很高，但如果

采用群眾集資的方式又與“減負(fù)”政策相矛盾。再比如，地方發(fā)行建設(shè)債券與現(xiàn)行融資政策和管理權(quán)限相沖突。所有這些制約著城鎮(zhèn)建設(shè)資金的運籌，影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、深化我縣投融資改革的對策思路

（一）超前規(guī)劃，吸引資金

搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，規(guī)劃是第一步，而現(xiàn)代城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃必須是科學(xué)的、超前的。特別是針對我縣城鎮(zhèn)建設(shè)資金目前比較短缺的現(xiàn)狀，通過科學(xué)的、超前的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，以吸引全社會資金，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就顯得更為重要。紹興歷來是文化之邦，又毗鄰省城杭州，中心地理位置十分突出，因此，對城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)行科學(xué)、超前規(guī)劃是完全具備客觀條件的。為此，我們要邀請或委托國內(nèi)外一流專家、學(xué)者進(jìn)行設(shè)計，以現(xiàn)代化的要求，高起點、高水平、高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行超前地規(guī)劃。根據(jù)目前的市縣地域調(diào)整，我們要以柯橋縣域中心的開發(fā)建設(shè)為契機，帶動整個城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)，要通過這次機遇“筑巢引鳳”，吸引企業(yè)、社會個人來投資建設(shè)，實現(xiàn)“人民城市人民建設(shè)”的建設(shè)資金自我平衡、自我積累、滾動發(fā)展新模式，從而加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

（二）產(chǎn)業(yè)集聚，匯集資金

加快城鎮(zhèn)化發(fā)展必須與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)的培育緊密結(jié)合起來，以產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展，以城鎮(zhèn)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級，相互聯(lián)動，相互促進(jìn)。

首先要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。據(jù)有關(guān)資料稱，第三產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重應(yīng)與城市化水平是一致的，而從世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重也越高，特別是一些高層次的第三產(chǎn)業(yè)，是依附于一定規(guī)模的城市而生存、發(fā)展的。從我們紹興縣目前的情況來看，在這方面還有相當(dāng)大的差距，因此，要抓住這次加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的大好時機，以柯橋縣域中心為重點，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力提高第三產(chǎn)業(yè)在整個經(jīng)濟(jì)中的比重，引導(dǎo)和鼓動企業(yè)、個人投資第三產(chǎn)業(yè)。在繼續(xù)發(fā)展商貿(mào)流通、餐飲服務(wù)、交通運輸、房地產(chǎn)、金融保險業(yè)的同時，重點發(fā)展旅游休閑、文化傳媒、中介服務(wù)和社區(qū)服務(wù)業(yè)等四大行業(yè)。其次要加快工業(yè)的發(fā)展。工業(yè)是城鎮(zhèn)化的基本動力，城鎮(zhèn)化的過程同樣是工業(yè)布局形成、企業(yè)規(guī)模集聚和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程，沒有工業(yè)的規(guī)模優(yōu)勢，沒有城鎮(zhèn)的聚集功能，就沒有城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。再次要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。通過增加對農(nóng)業(yè)的有效投入，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，是農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是財政發(fā)揮職能，引導(dǎo)發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的社會和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路的有效途徑。另外，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，還要把中心城鎮(zhèn)建設(shè)與建立特色工業(yè)園區(qū)相配套，努力用產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特色塑造城鎮(zhèn)特色，使一、二、三產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)。

（三）面向市場，籌集資金

城鎮(zhèn)化建設(shè)是相對無限度、高投入的系統(tǒng)工程，僅靠財政資金安排是難以全方位開展的，需要多渠道籌集。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要擺脫過分依賴財政投入的習(xí)慣心理，徹底改變市政公用設(shè)施是福利型事業(yè)的陳舊觀念，確立起“經(jīng)營城鎮(zhèn)”“讓使用者付費”的新理念。必須提倡舉社會之力辦社會之事業(yè)，聚各方之力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最關(guān)鍵的就是要建立和完善符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的社會化、多元化、市場化的投融資機制。

一是利用財政信貸調(diào)控。財政要增加縣級轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，賦予城鎮(zhèn)一級政府較完善的財政權(quán)限，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政投入積極性。鼓勵金融部門加強對城鎮(zhèn)建設(shè)的中短期信貸支持，加快重大項目建設(shè)。財政還可以加強對社會閑散資金的調(diào)控，運用市場競爭機制，鼓勵私營業(yè)主介入社會公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目通過發(fā)行債券和實行股分制形式，開設(shè)股權(quán)交易來吸收社會、個人資金，調(diào)控部分社會財力。對有收益的項目要成立投資性公司，政府安排部分項目啟動資金，更多的資金由公司來動作，以減輕財政壓力。

二是放開放活城鎮(zhèn)公用設(shè)施和經(jīng)營市常堅持“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，將部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)推向社會、推向市常如可以依法對非農(nóng)建設(shè)用地實行有償、有期使用，通過有計劃地投入部分城鎮(zhèn)土地，采用出讓、拍賣土地使用權(quán)等方式，提高土地資源效益，形成“以城建城、以地養(yǎng)城、滾動開發(fā)”的城鎮(zhèn)建設(shè)良性循環(huán)。還可以實行城鎮(zhèn)土地的有償開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的有償使用，對城鎮(zhèn)建設(shè)中的經(jīng)營性項目、公益性項目和混合性項目靈活采取招標(biāo)拍賣、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、冠名權(quán)有償使用、股份合作直接投入、舊城改造盤活存量和配套聯(lián)建等多種形式，大膽探索投融資體制，逐步把城建項目的建設(shè)和經(jīng)營推向社會、推向市場，放開搞活城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營市常

三是利用市場機制多方吸引資金。要充分發(fā)揮市場機制的作用，積極引進(jìn)外資，啟動民資，社會捐資，使投資主體以國家為主向社會和個人為主轉(zhuǎn)變，鼓勵金融機構(gòu)向城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期信貸，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長線項目，全方位地吸引社會資金。

（四）政府引導(dǎo)，挖掘資金

在市場經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府不是無所作為，而是可以大有作為。政府可以通過制定政策，進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極引導(dǎo)建設(shè)資金；轉(zhuǎn)變觀念，更新理財方式，科學(xué)管理用活資金；運用財政“四兩撥千斤”的原理用足用好財政資金和財政政策。

1、更新觀念，大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)、銀行投資城鎮(zhèn)建設(shè)。長期以來，我們?yōu)榱斯膭钇髽I(yè)技術(shù)改造，實行了技改貼息政策。同樣，我們也可以實行基本建設(shè)借款貼息政策以鼓勵企業(yè)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)投資。而且，我們不僅可以實行基本建設(shè)貼息政策，還可以為項目業(yè)主提供擔(dān)保，引導(dǎo)銀行資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。例如，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，一些項目由于投資大，業(yè)主承接后啟動資金一時難以籌措；有些建設(shè)項目則不僅投資大、收益回收期長，且收益率低。如果政府在這些情況下能提供基本建設(shè)借款貼息和替一些建設(shè)項目業(yè)主向銀行提供貸款擔(dān)保，則可以解決上述問題。

另外，財政還可以通過合理調(diào)控社會綜合財