第一篇：我 國 新 型 農 村 合 作 醫(yī) 療 制 度 研 究

我 國 新 型 農 村 合 作 醫(yī) 療 制 度 研 究

摘要：目前，我國新型農村合作醫(yī)療制度的實施已取得一定效果，但也存在一些問題。應加大政府公共財政支持力度，并變自愿原則為強制原則，從而保障農民醫(yī)療權益的實現。關鍵詞：公共財政；新型農村合作醫(yī)療制度；保障制度

新型農村合作醫(yī)療制度(以下簡稱“新農合制度”)是近年來在政府持續(xù)深化各項民生制度改革背景下出臺的一項重大惠農政策。但其實施過程中也存在一些問題，須采取相應措施加以解決。

一、新型農村合作醫(yī)療制度的實施現狀

近年來，由于農民因病致貧、因病返貧現象的出現，農民對醫(yī)療在內的社會保障制度的需求日漸強烈。“新農合制度”即是為解決這些問題并使更多農民獲得基本醫(yī)療保障的途徑。有研究表明，在國家公共醫(yī)療衛(wèi)生資源分配方面，城市人口占全國人口總數的30％，卻使用了近80％的公共衛(wèi)生資源。改革開放后，“20多年來的所謂國家醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，實質上只是城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，并不涉及到廣大農村醫(yī)療體制”。因為我國社會保障的整體水平不高，與經濟發(fā)展水平不相適應；農村社會保障水平低下，并遠遠落后于城市社會保障水平。這說明建立農村社會保障制度十分迫切。為此，黨中央、國務院于2002年10月做出《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》，試圖通過再分配的制度設置，實現農民健康權益的維護，進而達到社會資源的公平合理配置。該《決定》明確提出逐步在全國建立“新農合制度”，從2003年起試點，至2010年實現基本覆蓋。在《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》中，明確提出新農合制度的目的是保障農民的生命健康權。它是以政府組織、引導與支持，農民自愿參與為原則，以個人、集體與政府多方籌資的方式(農民每人每年交10元，中央和地方政府各補助10元，人均合計30元)，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟的制度。2008年，新農合工作將從試點階段轉向全面推進階段。自2003年“新農合制度”啟動以來，全國已有20個省(自治區(qū)、直轄市)實現全覆蓋，參合農民達7.3億人。近5年的實踐證明，“新農合制度”作為我國農村衛(wèi)生改革的制度創(chuàng)新和現階段農民基本醫(yī)療保障的重要實現形式，它不僅符合我國國情，也與現階段的發(fā)展需求相適應。在減輕農民醫(yī)療負擔、緩解因病致貧和返貧狀況、保障農民健康等方面，都發(fā)揮了重要作用。

二、新型農村合作醫(yī)療存在的問題

(一)籌資水平有限，難以為農民提供有效的醫(yī)療保障?！靶罗r合制度”的籌資方式主要是通過農民、中央和地方政府共同籌資，人均合計僅30元。從2008年開始，各級財政對農民的補助標準提高到每人每年80元。在目前每年醫(yī)療費用上漲幅度達14％的情況下，凸顯出其籌資水平過低，在很大程度上也限制了農民的報銷比例，影響到農民的積極性。誠如全國人大代表汪春蘭指出的：“由于報銷的門檻高，500—800元才可以報，而?封頂線?卻僅為6000元，補助比例大概只有20％多”?？梢?，農民無法負擔起較大的醫(yī)療費用。在“新農合制度”的運行過程中也存在一些問題，導致該制度預期目標的實現程度有限。如，一些地方政府采取家庭賬戶、保小病等做法，以此吸引更多的農民加入，從而提高參合率，達到實現“政績”(實

現一定的農民參合率，往往成為上級政府派發(fā)給下級政府的工作任務，也是政績考核的指標之一)的目的。這些削減了保障農民抵御大病風險的功效，也背離了以大病統(tǒng)籌為主的目的，同時增加了制度運行成本。

(二)無法避免農民的“逆向選擇”，不利于建立可持續(xù)的籌資機制。在“新農合制度”設置的自愿原則下，無法避免農民“理性”的“逆向選擇”，從而不利于建立可持續(xù)的籌資機制。由于信息不對稱，使不同的參合者所面臨的疾病風險和預期損失程度不同，“新農合制度”所能分擔的社會風險有效性大為降低。如，高風險者的參加意愿非常強烈，反之，低風險者的參與積極性就很低(因為發(fā)生重大疾病的概率較小，這會降低參合者的預期收益)。實踐中，農民“逆向選擇”的客觀存在與制度設置的目標產生了一定矛盾。此外，在所謂“政績”的“潛規(guī)則”制約下，為追求較高的農民參合率(減低農民的逆向選擇發(fā)生率)，一些地方政府不惜事先動用財政資金予以墊支，之后再向農民收取費用。如此一來，既違背了該制度的“堅持自愿原則”與“反對強迫命令”的精神，也阻礙了“新農合制度”的有效運行。

(三)覆蓋率有待提高。2003年試點以來，至今仍有10余個省市尚未實現基本覆蓋；農民參合率尚有20％以上的空間。相對于2010年實現“新農合制度”基本覆蓋農村居民的目標而言，任務十分緊迫和艱巨。這一目標的實現，主要取決于能否籌集到足夠的資金，以及這些資金能否得到切實有效的使用。

總之，這一制度在運行和管理中存在的問題，有些是人為實施不到位，有些是發(fā)展過程中的正常體現，還有一些是地方政府的激勵機制及新農合制度建設本身不完善。如果不能直面這些問題及其存在的某些負面激勵，進而找到問題背后的真正原因，也就無法保障該制度的正常運行，甚至會背離制度設置的目標，從而影響“新農合制度”的健康運行。若要“新農合制度”長期穩(wěn)健地運行，必須從根本上厘清政府的定位及其責任，探索并逐步確定當前這一制度實施的現實出路。

三、完善新型農村合作醫(yī)療制度的建議

農村社會醫(yī)療保障制度的構建是一項復雜的工程。它的發(fā)展是一個不斷自我“試錯”，不斷走向完善的過程。因而，需要社會各界的共同努力，更有賴于政府切實發(fā)揮其在制度建設中的重要作用。農村醫(yī)療等公共產品的有效供給，無疑是“新農合制度”建設的有力保障；而農民的福利與生活改善程度，往往取決于政府對農村公共產品的投入程度。

(一)政府應加大財政支持力度，變“新農合制度”中的“自愿原則”為“強制原則”。當前，“新農合制度”的根本問題是制度的定性(自愿原則)與政府目標(使廣大農民獲得制度施行的實惠)不一致，從而影響了“新農合制度”的健康運行和可持續(xù)發(fā)展。這從一些地方政府不遺余力地為降低農民的“逆向選擇”而采取大量的應對措施中可見一斑。這增添了行政成本的耗費，滿足了地方官員的利益驅動，但無助于農民應有的實惠。由于逆向選擇的客觀存在，破壞并最終導致一個建立在“自愿”選擇基礎上的社會醫(yī)療保障政策的失效。換言之，逆向選擇的發(fā)生折射出醫(yī)療保障制度“失靈”。這就需要政府擺正與回歸其“社會契約”意義上為民謀福利的“代理人”的應有定位。政府應明確定位其主導責任而非引導責任，并積極加大公共財政的支持力度。因為“新農合制度”已具備了一般意義上社會保險制度的“再分配性”和“政府主導性”的主要特征，透過政府強制性的“制度供給”方式，不僅有助于杜絕上述各種弊端及防止未來不可知的“制度成本”的出現，也將使農民得以在更為廣泛的農村社會范圍內分散風險而獲得實惠。因此，從近期來看，應采取的有效措施是建立政府主導的“強制性”保障制度。也就是說，政府應變“新農合制度”中的“自愿原則”為“強制原則”，以走出“制度失靈”的困境。

(二)政府應通過立法方式，保障農民的醫(yī)療權益。社會保障水平與經濟增長二者呈現正向的交互關系，解決農民的醫(yī)療保障問題，必要的政府財力支持是關鍵。以往受限于社會經濟發(fā)展水平，我國政府財政收入不足，長期制約了政府對社會福利與保障體系的建設，致使

我國社會保障制度始終處于“低保費、低保額與低保障”的“三低”狀態(tài)。近年來，國家財力明顯增強，為新農合制度的完善奠定了堅實的基礎。因此，進一步增加該部分的支出規(guī)模和比重完全可能。2007年，我國國內生產總值達24.7萬億元，上升至世界第四位，財政收入達

5.1萬億元，外匯儲備超過1.5萬億美元。然而，各級政府并未妥善盡到“代理人”的職責，以使“委托人”皆能享受到應有的“免予匱乏”的社會制度保障。根據中國社會科學院發(fā)布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》藍皮書的顯示，我國有近66％的人沒有任何形式的醫(yī)療保險，大約有近25％的受訪者表示，“無力支付高昂的醫(yī)療費用而放棄接受相關醫(yī)療”。另外，一個不可否認的事實是，長期以來，我國高昂的行政管理成本已與社會保障支出形成強烈對比。行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元，20年間增長30倍，年均增長率高達19.5％。而近年來我國公共財政投入社會保障的比重卻不足13％，且每年公共衛(wèi)生資源的總支出不到GDP的5％。一些發(fā)達國家，社會保障支出往往是其公共財政支出的最重要部分。如，美國約有1/3的公共財政用于社會保障；西歐、北歐國家，公共財政的50％以上被用于社會保障和福利支出，從而確保弱勢群體急需的“免費醫(yī)療”制度得以運行。可見，只要政府對現行的公共財政支出進行必要的“存量調整”，完全可以節(jié)省大量的資金用來建立與我國生產力發(fā)展水平相適應的、惠及全體國民的社會保障制度。建設一個能解除國民后顧之憂的健全的社會保障體系，是我國在經歷30年的高速增長后將經濟增長成果逐步轉化為國民福利的理性選擇。目前，我國的經濟基礎已經較為雄厚，以這樣的經濟發(fā)展水平與國家財力，建設一個水平適度的能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系是完全能夠做到的。我國是社會主義國家，相應的社會保障制度尤其是關乎人民生命健康權益的衛(wèi)生醫(yī)療保障，是政府“責無旁貸”的核心要務，也是構建和諧社會的內在要求和必然選擇。因此，政府有義務保障公民社會保險、救濟以及醫(yī)療權益的實現。長期看，應通過立法，比如制定《農村基本醫(yī)療保障法》，以明確賦予全國農民醫(yī)療保障權，使農民真正享受到“有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。這樣，才能從根本上有效解決現實中的各種認識誤區(qū)和實踐困境，從而使農民真正感受到當下民本政府“以人為本”的德政，并使其作為公民應享有的保障健康的權利得以真正實現。

第二篇：我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

摘要：

關鍵詞：新型農村合作醫(yī)療制度貧困醫(yī)療衛(wèi)生農民

1、新型農村合作醫(yī)療制度概述

1.1新型農村合作醫(yī)療制度的提出

隨著社會進步與經濟發(fā)展，越來越多的人認識到“三農”問題的重要性，而不解決好農民的醫(yī)療保障問題，就無法真正實現全面建設小康社會的目標，也談不上社會主義現代化的完全建立．大量的理論研究和實踐經驗已表明，在我國建立新型農村合作醫(yī)療制度勢在必行。

2002年lO月29日，‘中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度”，“到2010年，新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”。2003年1月10日，國務院辦公廳轉發(fā)了由衛(wèi)生部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》．《意見》指出：“建立新型農村合作醫(yī)療制度是新時期農村衛(wèi)生工作的重要內容，是實踐三個代表重要思想的具體體現，對提高農民健康水平，促進農村經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重大意義?！?“從2003年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每年按人均lO元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對參加新型合作醫(yī)療的農民補助每年不低于人均10元”?！稗r民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。從2003年開始，本著多方籌資，農民自愿參加的原則，新型農村合作醫(yī)療制度的試點工作在全國各地開始推行。

1.2新型農村合作醫(yī)療制度的內容

1.2.1新型農村合作醫(yī)療制度的目標

新型農村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持、農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2—3個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫(yī)療制度的目標，減輕農民因

疾病帶來的經濟負擔，提高農民健康水平。

1.2.2新型農村合作醫(yī)療制度的實施原則

自愿參加，多方籌資原則。合作醫(yī)療資金由政府、集體、農民三方負擔，農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫(yī)療，遵守有關規(guī)章制度，按時足額繳納合作醫(yī)療經費；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體給予資金扶持；中央和地區(qū)各級財政每年要安排一定專項資金予以支持。以收定支，保障適度原則。新型農村合作醫(yī)療制度堅持平衡的原則，既保證這項制度持續(xù)有效運行，又使農民能夠享有最基本的醫(yī)療服務。先行試點，逐步推廣原則。

1.2.3籌集標準

新型農村合作醫(yī)療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。農民個人每年繳費標準不應低于10元，經濟條件好的地區(qū)可相應提高繳費標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工是否參加新型農村合作醫(yī)療由縣級人民政府確定；有條件的鄉(xiāng)村集體經濟組織應對本地新型農村合作醫(yī)療制度給予適當扶持。扶持新型農村合作醫(yī)療的鄉(xiāng)村集體經濟組織類型、出資標準由縣級人民政府確定，但集體出資部分不得向農民攤派。鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫(yī)療制度。地區(qū)財政每年對參加新型農村合作醫(yī)療農民的資助不低于人均10元，具體補助標準和負擔比例由省級人民政府確定。

1.3新型農村合作醫(yī)療制度的特點

1.3.1政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作醫(yī)療的發(fā)展政策、宣傳和發(fā)動群眾。

由于農村合作醫(yī)療是一項社會公益事業(yè)，所以，給予合作醫(yī)療一定的資金支持是政府的一種責任。在實踐中也大多以村為單位，在當地政府的支持下舉辦。

1.3.2集體扶持

農民作為農村合作醫(yī)療的參加對象，不像城鎮(zhèn)職工那樣有可以歸屬的工作單位，因此，他們只有依靠最基層的集體組織——村民委員會。作為農民自治組織的村委會承擔著國家和政府管理農村和農民事務的絕大部分職能，故農村合作醫(yī)療的實施也同

樣離不開農村集體組織的扶持。這種扶持不僅僅是在操作層面上，而且還包含一定的經濟支持。

1.3.3自愿參加

自愿參加的原則考慮到農村的實際和農民的自主權，合作醫(yī)療的實施主要靠政府的宣傳和動員，讓農民充分了解合作醫(yī)療的政策和可能帶來的福利，在此基礎上讓農民自主選擇。

1.3.4具有互助共濟的合作保險性

農民以戶為單位參加合作醫(yī)療，交納的費用和享受的補償不是完全對等的，村辦村管或鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管的合作醫(yī)療實現了特定區(qū)域內的參加者之聞的相互共濟，具有一定的費用分擔、風險共擔、互助互濟等合作保險的特性。

1.4新型農村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新

從制度設計看，新型農村合作醫(yī)療制度與以往在農村實施過的歷次農村合作醫(yī)療制度有較大不同，主要表現在以下方面：

1.4.1政府承擔主要籌資責任

對合作醫(yī)療，中央政府在以往發(fā)布的相關政策文件中，都強調要加強領導，規(guī)范管理和民主監(jiān)督，但對政府的經濟責任從未做出規(guī)定，以往的農村合作醫(yī)療主要由村集體和農民承擔籌資責任，政府財政一般不予直接支持。但是，目前的實際情況是農村集體經濟實力普遍衰減，農民收入水平普遍較低，在這種情況下，仍然主要依靠農村集體和農民為主進行籌資就難以在市場經濟條件下建立起合作醫(yī)療制度，改革開放后歷次重建農村合作醫(yī)療制度的努力均歸于失敗的教訓已經充分證明了這一點。因此，在市場經濟條件下建立有效的農村合作醫(yī)療制度，首先要在合作醫(yī)療的籌資制度的設計方面有創(chuàng)新。2002年，中央《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》規(guī)定“實行農民個人繳納、集體扶持和國家補助相結合的籌資機制”。并明確指出，從2003 年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每人每年給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

1.4.2目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以?！靶〔　睘橹鞑煌?，新型農村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當的合理性和重要的現實意義。

1.4.3政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。

(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

(2)目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以保“小病”為主不同，新型農村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經

濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當的合理性和重要的現實意義。

(3)政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。

(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合作醫(yī)療制度實行以縣(市)為單位進行統(tǒng)籌，即使在起步階段以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌的，也要逐步向以縣(市)統(tǒng)籌過渡。與傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度相比，新型農村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍擴大到縣一級，打破了鄉(xiāng)村界限。通過在更大范圍的農民群體共同籌資和縣級財政支持，可以較大幅度地提高合作醫(yī)療的籌資水平，從而為實現“大病統(tǒng)籌”的政策目標創(chuàng)造有利條件。

(5)制度設計上考慮到相關政策的協(xié)調

任何一頊制度的順利實施都需要有協(xié)調的制度環(huán)境，傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度常常在執(zhí)行中遇到政策沖突，例如在過去曾經將合作醫(yī)療籌資列為農民不合理負擔而予以限制，這在一定程度造成改革開放以后重建農村合作醫(yī)療制度難以奏效。新型農村合作醫(yī)療制度的設計考慮到了與相關政簧的協(xié)調性問題，在政策上明確了“農民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行交費義務不能視為增加農民負擔”，從而使得新型農村合作醫(yī)療制度的發(fā)展具備了良好的外部條件。

第三篇：我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

摘要：農村合作醫(yī)療制度與廣大農民的健康和利益密切相關，是醫(yī)療衛(wèi)生體制改革的重點，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設小康社會具有極其重要的意義。本文對新型農村合作醫(yī)療在其具體的實施過程中存在的一些問題進行了粗淺的分析，并對其進一步發(fā)展提出了相關的政策建議。

關鍵詞：新型農村合作醫(yī)療制度建設可持續(xù)發(fā)展

新型農村合作醫(yī)療，簡稱“新農合”，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起在全國部分縣(市)試點，截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民?！靶罗r合”自從實施以來，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用，但也暴露了許多弊端?，F將近年來相關研究中的主要問題和觀點作一綜述。新型農村合作醫(yī)療制度的一般性分析

1.1新型農村合作醫(yī)療制度的定性

關于新型農村合作醫(yī)療制度的定性，目前國內主要有三種觀點，即分別把“新農合”制度歸入社會保險體系、社會救濟體系和社會福利體系。持前兩種觀點者較多。目前官方沒有明確的劃分，但從官方對“新農合”的定義來看，側重于社會救濟方面。從“新農合”制度建立的初衷和目的而言，是國家試圖通過借助社會保險的形式，實現居民的互助共濟，“新農合”應該歸類于農村社會救濟體系。與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險相比，實施“新農合”是國家從農村實際經濟發(fā)展水平出發(fā)作出的一項決策，這種政策同時也減輕了國家的財政負擔，就目前我國經濟發(fā)展程度而言，還無法做到將13億人口全部納入國家城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系，故政府借鑒了保險業(yè)的運作模式，通過“大數法則”讓農民繳納一定的經費，采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。新型農村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。

1.2 “新農合”制度中存在的逆向選擇問題

關于逆向選擇問題，目前國內專家的觀點普遍比較一致，都認為在“新農合”的參合過程中不可避免地存在逆向選擇問題?！靶罗r合”實行農民自愿參與原則，即農民可以以家庭為單位，自主選擇是否參加農村合作醫(yī)療。山東大學劉雅靜在研究新型農村合作醫(yī)療制度發(fā)展問題時認為，由于人們健康水平不同，不同人群面臨的疾病風險不同，對醫(yī)療服務的需求各不相同，因此在“自愿參加”的原則下，必然會出現“逆向選擇”問題。即在參加新型農村合作醫(yī)療制度的過程中，合作醫(yī)療的潛在參加人基于“理性經濟人”的特性，老、弱、病、殘者都愿意參加合作醫(yī)療，因為他們受益的概率更高；年輕健康者因其受益可能性較低，因而不愿意參加合作醫(yī)療。如果任其自愿選擇必然是大量健康者不參加，而參加者多為體弱多病者，也就是參保農民都要比未參保農民的身體狀況差，長久來看，“新農合”基金必然難以為繼。新型農村合作醫(yī)療制度建設的現狀分析

2008年9月30日，全國開展新型農村合作醫(yī)療的縣市區(qū)已達2729個，參加新型農村合作醫(yī)療人口8.14億，參合率為91.5%，提前兩年實現了中央提出的“新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”的目標。截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民。新型農村合作醫(yī)療制度對提高農民健康水平、防止農民因病致貧等方面起到了一定作用，但在開展過程中依舊存在一些問題。

2.1 農民參合積極性低，自我保健意識薄弱

在2003年的新型合作醫(yī)療試點之前我國曾有過兩次重建合作醫(yī)療的高潮，但都由于投入太少和基層的應付性行為等原因而終于失敗。這幾起幾落的重建工作給農民留下了很深的陰影，極大的打擊了農民對合作醫(yī)療的信心。首先，原有合作醫(yī)療制度無政府參與，集體“空殼”使得農民全盤出資，報銷=自費，嚴重地影響了農村參與合作醫(yī)療的積極性。其次，新型農村合作醫(yī)療制度提出的“起報點”、“最高補償限額”、“報銷比例”、“轉診程序”等詞，短時期內農民無法充分理解，以致大部分農民都處于觀望狀態(tài)。再次，農民對合作醫(yī)療制度的期望過高，“大病統(tǒng)籌”原則使大多數住院人得不到多少實惠，這也讓農民參合積極性大大受挫。最后，大部分農民缺乏風險意識，自我保健觀念薄弱。他們存在著“小病能扛，大病沒那容易恰巧碰到我”的僥幸心理，不想沒病先交錢，尤其年輕人是最不愿意參加合作醫(yī)療的。

2.2 缺乏有力監(jiān)督，農民合法權益得不到保障

由于農民文化水平和法律意識有限，長期以來缺乏民主監(jiān)督的主動性。新型農村合作醫(yī)療制度建設缺乏配套的醫(yī)療服務體系改革和建設支撐，對服務提供者

可能出現的不良行為缺乏高效制約能力，各種侵蝕問題難以避免。即使大多數地區(qū)設置了監(jiān)督機構，也由于監(jiān)督模式單一且極不固定等問題成效不大。另外，新型農村合作醫(yī)療制度缺乏投訴及仲裁機制，醫(yī)療糾紛解決渠道有待加強。

2.3 管理成本過高，農民壓力增大

一方面，新型農村合作醫(yī)療制度是以縣為單位統(tǒng)一審核報銷，統(tǒng)籌層次表面上很低，可農村居民居住分散，健康狀況差異又大，縣政府的組織管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型農村合作醫(yī)療制度在縣設立農村合作醫(yī)療管理局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村合作醫(yī)療辦公室，機構人員和辦公經費都列入財政預算，極大地增加了縣鄉(xiāng)政府的財政負擔，為了減輕壓力，許多縣鄉(xiāng)政府將部分費用轉嫁給衛(wèi)生機構，而最終又將被循環(huán)轉嫁給患者。

2．4 資金投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施建設不到位

據統(tǒng)計，2004年城鎮(zhèn)人口約為3.97億，平均每人享受相當于130元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務；農村人口為8.66億，平均每人享受相當于10.7元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務，前者是后者的13倍。我國中西部地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院危房率達3316%，需要改造建設的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院達70%，60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院缺乏基本醫(yī)療設備，一些村級診所只有諸如高壓消毒鍋、聽診器、血壓計等最基礎的醫(yī)療器械。盡管近幾年上級財政對農村公共衛(wèi)生投入有所提高，但仍不能滿足群眾日益提高的醫(yī)療保健需要，從而制約了新型農村合作醫(yī)療制度規(guī)范運行和健康發(fā)展。

2.5 缺乏合理的人才機制，衛(wèi)生服務人員素質不高

大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院因為資金不足，條件差，工資低而無法引進專業(yè)衛(wèi)生人才，沒有合理的人才機制，人才來了也留不住。根據衛(wèi)生部《2004年中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要》表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有博士、碩士學歷的高級衛(wèi)生技術人員為零，大學本科學歷人員1.6%，大專學歷人員17.1%，中專學歷人員59.5%，高中以下學歷人員21.8%，以上數據反映出中國農村衛(wèi)生技術人員的現狀是高學歷人才奇缺，衛(wèi)生人員素質低。3 完善新型農村合作醫(yī)療制度的建議及對策

3.1 加強法制建設，確保制度有效實施

為保證新型農村合作醫(yī)療制度的順暢運作，國家應完善相應的法律法規(guī)，各地政

府也應結合當地情況制定出與之相匹配的規(guī)范性文件。只有在管理上出臺了相關法律法規(guī)，經辦機構和參合患者才能夠做到有法可依、有章可循。

3.2 加大宣傳力度，提高農民參合積極性

原農村合作醫(yī)療依賴于個人和集體，而新型農村合作醫(yī)療制度是由政府、集體、個人三方合作，這體現了以政府為主導個人自助共濟的原則。農民基于對政府的信任才會有積極性，因此，要加大對農村新型合作醫(yī)療制度的宣傳，誠信服務、取信于民，保障農民的知情權，讓農民真正感受到政府以民為本，積極參合。

3.3 完善基金籌措機制，減輕農民負擔

合理的籌資機制實質就是明確政府、集體、個人三方的責任和義務。在調查的基礎上，按照收支平衡、可持續(xù)發(fā)展的原則，堅持自主自愿，確定所需籌資額，并合理劃分政府與農戶交納額度。

首先，政府在將醫(yī)療資金納入財政預算的基礎上，建立相對獨立的農村合作醫(yī)療專項預算資金。其次，政府補助的基金要先到位，“即由地方財政先將合作醫(yī)療的補助金籌齊，然后中央財政注入補助金，再憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到真實可靠”。最后，強調投入機制的多元化，國家通過稅收杠桿，鼓勵企業(yè)、社團等對農村醫(yī)療衛(wèi)生機構進行財產捐助，還可以考慮發(fā)行彩券充實新型農村合作醫(yī)療的基金，為新型農村合作醫(yī)療制度廣開籌資渠道。

3.4 完善監(jiān)督機制，提高會化程度

“小政府，大社會”是中國改革過程中正在努力的方向，新型農村合作醫(yī)療也必然需要按照這一原則來構筑自己的運作和監(jiān)督機制。如成立有農民參加的監(jiān)督小組，加強對新型農村合作醫(yī)療運作過程的監(jiān)督，并且保證實施的公開化和透明化，定期公告相關信息。讓農民代表在選擇定點醫(yī)院、定點藥店的過程中發(fā)揮一定的作用等。有條件的地方可以鼓勵各種社會公共組織和其他服務機構參與新型農村合作醫(yī)療制度的運作過程，這樣可以節(jié)約運行成本并且提高運作的效率，調動民眾參與新型農村合作醫(yī)療建設的激情。同時，由于承擔有關實施任務的非政府團體或組織有著其自身的利益，從而需要政府出面協(xié)調和多部門的密切配合，在方案的設計中也要兼顧各方利益，力爭用經濟手段來促進新型農村合作醫(yī)療制度的社會化。

第四篇：我國新型農村合作醫(yī)療制度研究論文

我國新型農村合作醫(yī)療制度研究

新型農村合作醫(yī)療，簡稱“新農合”，是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起在全國部分縣(市)試點，截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民。“新農合”自從實施以來，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用，但也暴露了許多弊端。

一、新型農村合作醫(yī)療制度概述

1.1新型農村合作醫(yī)療制度的提出

隨著社會進步與經濟發(fā)展，越來越多的人認識到“三農”問題的重要性，而不解決好農民的醫(yī)療保障問題，就無法真正實現全面建設小康社會的目標，也談不上社會主義現代化的完全建立．大量的理論研究和實踐經驗已表明，在我國建立新型農村合作醫(yī)療制度勢在必行。

2002年10月29日，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度”，“到2010年，新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”。2003年1月10日，國務院辦公廳轉發(fā)了由衛(wèi)生部、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》?！兑庖姟分赋觯骸敖⑿滦娃r村合作醫(yī)療制度是新時期農村衛(wèi)生工作的重要內容，是實踐三個代表重要思想的具體體現，對提高農民健康水平，促進農村經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重大意義?！?“從2003年起，中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每年按人均lO元安排合作醫(yī)療補助資金，地方財政對參加新型合作醫(yī)療的農民補助每年不低于人均10元”?！稗r民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行繳費義務不能視為增加農民負擔”。從2003年開始，本著多方籌資，農民自愿參加的原則，新型農村合作醫(yī)療制度的試點工作在全國各地開始推行。

1.2新型農村合作醫(yī)療制度的內容

(1)新型農村合作醫(yī)療制度的目標

新型農村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持、農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2—3個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫(yī)療制度的目標，減輕農民因疾病帶來的經濟負擔，提高農民健康水平。

(2)新型農村合作醫(yī)療制度的實施原則

自愿參加，多方籌資原則。合作醫(yī)療資金由政府、集體、農民三方負擔，農民以家庭為單位自愿參加新型農村合作醫(yī)療，遵守有關規(guī)章制度，按時足額繳納合作醫(yī)療經費；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體給予資金扶持；中央和地區(qū)各級財政每年要安排一定專項資金予以支持。以收定支，保障適度原則。新型農村合作醫(yī)療制度堅持平衡的原則，既保證這項制度持續(xù)有效運行，又使農民能夠享有最基本的醫(yī)療服務。先行試點，逐步推廣原則。

(3)籌集標準

新型農村合作醫(yī)療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制。農民個人每年繳費標準不應低于10元，經濟條件好的地區(qū)可相應提高繳費標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工是否參加新型農村合作醫(yī)療由縣級人民政府確定；有條件的鄉(xiāng)村集體經濟組織應對本地新型農村合作醫(yī)療制度給予適當扶持。扶持新型農村合作醫(yī)療的鄉(xiāng)村集體經濟組織類型、出資標準由縣級人民政府確定，但集體出資部分不得向農民攤派。鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫(yī)療制度。地區(qū)財政每年對參加新型農村合作醫(yī)療農民的資助不低于人均10元，具體補助標準和負擔比例由省級人民政府確定。

1.3新型農村合作醫(yī)療制度的特點

(1)政府支持

政府的作用在早期主要是制定合作醫(yī)療的發(fā)展政策、宣傳和發(fā)動群眾。

由于農村合作醫(yī)療是一項社會公益事業(yè)，所以，給予合作醫(yī)療一定的資金支持是政府的一種責任。在實踐中也大多以村為單位，在當地政府的支持下舉辦。

(2)集體扶持

農民作為農村合作醫(yī)療的參加對象，不像城鎮(zhèn)職工那樣有可以歸屬的工作單位，因此，他們只有依靠最基層的集體組織——村民委員會。作為農民自治組織的村委會承擔著國家和政府管理農村和農民事務的絕大部分職能，故農村合作醫(yī)療的實施也同樣離不開農村集體組織的扶持。這種扶持不僅僅是在操作層面上，而且還包含一定的經濟支持。

(3)自愿參加

自愿參加的原則考慮到農村的實際和農民的自主權，合作醫(yī)療的實施主要靠政府的宣傳和動員，讓農民充分了解合作醫(yī)療的政策和可能帶來的福利，在此基礎上讓農民自主選擇。

(4)具有互助共濟的合作保險性

農民以戶為單位參加合作醫(yī)療，交納的費用和享受的補償不是完全對等的，村辦村管或鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管的合作醫(yī)療實現了特定區(qū)域內的參加者之聞的相互共濟，具有一定的費用分擔、風險共擔、互助互濟等合作保險的特性。

1．3．4新型農村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新 從制度設計看，新型農村合作醫(yī)療制度與以往在農村實施過的歷次農村合作醫(yī)療制度有較大不同，主要表現在以下方面：

(1)政府承擔主要籌資責任

對合作醫(yī)療，中央政府在以往發(fā)布的相關政策文件中，都強調要加強領導，規(guī)范管理和民主監(jiān)督，但對政府的經濟責任從未做出規(guī)定，以往的農村合作醫(yī)療主要由村集體和農民承擔籌資責任，政府財政一般不予直接支持。但是，目前的實際情況是農村集體經濟實力普遍衰減，農民收入水平普遍較低，在這種情況下，仍然主要依靠農村集體和農民為主進行籌資就難以在市場經濟條件下建立起合作醫(yī)療制度，改革開放后歷次重建農村合作醫(yī)療制度的努力均歸于失敗的教訓已經充分證明了這一點。因此，在市場經濟條件下建立有效的農村合作醫(yī)療制度，首先要在合作醫(yī)療的籌資制度的設計方面有創(chuàng)新。2002年，中央《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》規(guī)定“實行農民個人繳納、集體扶持和國家補助相結合的籌資機制”。并明確指出，從2003 年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型合作醫(yī)療的農民每人每年給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

(2)目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以?！靶〔　睘橹鞑煌?，新型農村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當的合理性和重要的現實意義。

(3)政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合給予lO元的補助資金，地方財政的補助每人每年不低于lO元錢，農民也出lO元錢。政府在新型農村合作醫(yī)療的制度設計中成為籌資主體之一，并且承擔主要的籌資責任。

(2)目標主要是減輕農民的大病經濟負擔

與以往農村合作醫(yī)療主要以?！靶〔　睘橹鞑煌滦娃r村合作醫(yī)療主要內容之一是大病統(tǒng)籌．基于近年來農戶因無力負擔大病，致貧、返貧的問題嚴重，已經成為影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的不利因素，從現實需要的緊迫性出發(fā)，政府明確規(guī)定實行大病統(tǒng)籌是新型農村合作醫(yī)療制度的主要內容之一，這實際上表明減輕農民的大病經濟負擔、遏制農村因病致貧和返貧是新型農村合作醫(yī)療制度設計的主要目標。由此可見，將大病統(tǒng)籌作為新型農村合作醫(yī)療制度的主要目標具有相當的合理性和重要的現實意義。

(3)政府是組織制度實施的主體

以往農村合作醫(yī)療由村集體和農民籌建，其主要形式是“村辦村管”、“村辦鄉(xiāng)管”和“鄉(xiāng)村聯(lián)辦”，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))及其以上政府不承擔合作醫(yī)療制度的組織、發(fā)動和管理的責任，而新型農村合作醫(yī)療則由政府推動。省及省以下的政府部門都設立了管理機構或經辦機構，這些機構的人員和辦公經費需列入同級財政預算，這就使得組織和管理新型農村合作醫(yī)療制度成為政府日常工作的內容之一，政府成為組織實施新型農村合作醫(yī)療制度的主體。政府系統(tǒng)擁有強大的社會資源，它的動員力量和組織力量在推行新制度方面具有不可比擬的優(yōu)勢。同時，按照新型農村合作醫(yī)療制度的設計要求，政府還承擔著為農村合作醫(yī)療制度籌措主要資金來源的重要責任，而且地方政府的籌資責任有下限而無上限，農民和中央政府的籌資水平有明確標準，從而在農民籌資力量薄弱的情況下地方政府就要承擔新型農村合作醫(yī)療制度的主要籌資責任。這樣由于新型農村合作醫(yī)療制度的實施力度事實上成為考核

地方執(zhí)政績效的重要內容，地方政府具有推動和實施該制度的積極性。(4)制度實施以縣(市)為單位

傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度基本上是在一個行政村的范圍內或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)籌醫(yī)療資金，合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界。新型農村合作醫(yī)療制度實行以縣(市)為單位進行統(tǒng)籌，即使在起步階段以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))統(tǒng)籌的，也要逐步向以縣(市)統(tǒng)籌過渡。與傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度相比，新型農村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍擴大到縣一級，打破了鄉(xiāng)村界限。通過在更大范圍的農民群體共同籌資和縣級財政支持，可以較大幅度地提高合作醫(yī)療的籌資水平，從而為實現“大病統(tǒng)籌”的政策目標創(chuàng)造有利條件。

(5)制度設計上考慮到相關政策的協(xié)調

任何一頊制度的順利實施都需要有協(xié)調的制度環(huán)境，傳統(tǒng)的農村合作醫(yī)療制度常常在執(zhí)行中遇到政策沖突，例如在過去曾經將合作醫(yī)療籌資列為農民不合理負擔而予以限制，這在一定程度造成改革開放以后重建農村合作醫(yī)療制度難以奏效。新型農村合作醫(yī)療制度的設計考慮到了與相關政簧的協(xié)調性問題，在政策上明確了“農民為參加合作醫(yī)療、抵御疾病風險而履行交費義務不能視為增加農民負擔”，從而使得新型農村合作醫(yī)療制度的發(fā)展具備了良好的外部條件。新型農村合作醫(yī)療制度的一般性分析

2.1新型農村合作醫(yī)療制度的定性

關于新型農村合作醫(yī)療制度的定性，目前國內主要有三種觀點，即分別把“新農合”制度歸入社會保險體系、社會救濟體系和社會福利體系。持前兩種觀點者較多。目前官方沒有明確的劃分，但從官方對“新農合”的定義來看，側重于社會救濟方面。從“新農合”制度建立的初衷和目的而言，是國家試圖通過借助社會保險的形式，實現居民的互助共濟，“新農合”應該歸類于農村社會救濟體系。與城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險相比，實施“新農合”是國家從農村實際經濟發(fā)展水平出發(fā)作出的一項決策，這種政策同時也減輕了國家的財政負擔，就目前我國經濟發(fā)展程度而言，還無法做到將13億人口全部納入國家城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系，故政府借鑒了保險業(yè)的運作模式，通過“大數法則”讓農民繳納一定的經費，采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。新型農村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導和支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。2.2 “新農合”制度中存在的逆向選擇問題

關于逆向選擇問題，目前國內專家的觀點普遍比較一致，都認為在“新農合”的參合過程中不可避免地存在逆向選擇問題。“新農合”實行農民自愿參與原則，即農民可以以家庭為單位，自主選擇是否參加農村合作醫(yī)療。山東大學劉雅靜在研究新型農村合作醫(yī)療制度發(fā)展問題時認為，由于人們健康水平不同，不同人群面臨的疾病風險不同，對醫(yī)療服務的需求各不相同，因此在“自愿參加”的原則下，必然會出現“逆向選擇”問題。即在參加新型農村合作醫(yī)療制度的過程中，合作醫(yī)療的潛在參加人基于“理性經濟人”的特性，老、弱、病、殘者都愿意參加合作醫(yī)療，因為他們受益的概率更高；年輕健康者因其受益可能性較低，因而不愿意參加合作醫(yī)療。如果任其自愿選擇必然是大量健康者不參加，而參加者多為體弱多病者，也就是參保農民都要比未參保農民的身體狀況差，長久來看，“新農合”基金必然難以為繼。新型農村合作醫(yī)療制度建設的現狀分析

2008年9月30日，全國開展新型農村合作醫(yī)療的縣市區(qū)已達2729個，參加新型農村合作醫(yī)療人口8.14億，參合率為91.5%，提前兩年實現了中央提出的“新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民”的目標。截至2009年年底已覆蓋全國90%以上的農村居民。新型農村合作醫(yī)療制度對提高農民健康水平、防止農民因病致貧等方面起到了一定作用，但在開展過程中依舊存在一些問題。

3.1 農民參合積極性低，自我保健意識薄弱

在2003年的新型合作醫(yī)療試點之前我國曾有過兩次重建合作醫(yī)療的高潮，但都由于投入太少和基層的應付性行為等原因而終于失敗。這幾起幾落的重建工作給農民留下了很深的陰影，極大的打擊了農民對合作醫(yī)療的信心。首先，原有合作醫(yī)療制度無政府參與，集體“空殼”使得農民全盤出資，報銷=自費，嚴重地影響了農村參與合作醫(yī)療的積極性。其次，新型農村合作醫(yī)療制度提出的“起報點”、“最高補償限額”、“報銷比例”、“轉診程序”等詞，短時期內農民無法充分理解，以致大部分農民都處于觀望狀態(tài)。再次，農民對合作醫(yī)療制度的期望過高，“大病統(tǒng)籌”原則使大多數住院人得不到多少實惠，這也讓農民參合積極性大大受挫。最后，大部分農民缺乏風險意識，自我保健觀念薄弱。他們存在著“小病能扛，大病沒那容易恰巧碰到我”的僥幸心理，不想沒病先交錢，尤其年輕人是最不愿意參加合作醫(yī)療的。

3.2 缺乏有力監(jiān)督，農民合法權益得不到保障 由于農民文化水平和法律意識有限，長期以來缺乏民主監(jiān)督的主動性。新型農村合作醫(yī)療制度建設缺乏配套的醫(yī)療服務體系改革和建設支撐，對服務提供者可能出現的不良行為缺乏高效制約能力，各種侵蝕問題難以避免。即使大多數地區(qū)設置了監(jiān)督機構，也由于監(jiān)督模式單一且極不固定等問題成效不大。另外，新型農村合作醫(yī)療制度缺乏投訴及仲裁機制，醫(yī)療糾紛解決渠道有待加強。

3.3 管理成本過高，農民壓力增大

一方面，新型農村合作醫(yī)療制度是以縣為單位統(tǒng)一審核報銷，統(tǒng)籌層次表面上很低，可農村居民居住分散，健康狀況差異又大，縣政府的組織管理能力跟不上，管理成本偏高。另一方面，新型農村合作醫(yī)療制度在縣設立農村合作醫(yī)療管理局，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村合作醫(yī)療辦公室，機構人員和辦公經費都列入財政預算，極大地增加了縣鄉(xiāng)政府的財政負擔，為了減輕壓力，許多縣鄉(xiāng)政府將部分費用轉嫁給衛(wèi)生機構，而最終又將被循環(huán)轉嫁給患者。

3．4 資金投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎設施建設不到位

據統(tǒng)計，2004年城鎮(zhèn)人口約為3.97億，平均每人享受相當于130元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務；農村人口為8.66億，平均每人享受相當于10.7元的政府醫(yī)療衛(wèi)生服務，前者是后者的13倍。我國中西部地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院危房率達3316%，需要改造建設的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院達70%，60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院缺乏基本醫(yī)療設備，一些村級診所只有諸如高壓消毒鍋、聽診器、血壓計等最基礎的醫(yī)療器械。盡管近幾年上級財政對農村公共衛(wèi)生投入有所提高，但仍不能滿足群眾日益提高的醫(yī)療保健需要，從而制約了新型農村合作醫(yī)療制度規(guī)范運行和健康發(fā)展。

3.5 缺乏合理的人才機制，衛(wèi)生服務人員素質不高

大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院因為資金不足，條件差，工資低而無法引進專業(yè)衛(wèi)生人才，沒有合理的人才機制，人才來了也留不住。根據衛(wèi)生部《2004年中國衛(wèi)生統(tǒng)計提要》表明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院擁有博士、碩士學歷的高級衛(wèi)生技術人員為零，大學本科學歷人員1.6%，大專學歷人員17.1%，中專學歷人員59.5%，高中以下學歷人員21.8%，以上數據反映出中國農村衛(wèi)生技術人員的現狀是高學歷人才奇缺，衛(wèi)生人員素質低。完善新型農村合作醫(yī)療制度的建議及對策

4.1 加強法制建設，確保制度有效實施 為保證新型農村合作醫(yī)療制度的順暢運作，國家應完善相應的法律法規(guī)，各地政府也應結合當地情況制定出與之相匹配的規(guī)范性文件。只有在管理上出臺了相關法律法規(guī)，經辦機構和參合患者才能夠做到有法可依、有章可循。

4.2 加大宣傳力度，提高農民參合積極性

原農村合作醫(yī)療依賴于個人和集體，而新型農村合作醫(yī)療制度是由政府、集體、個人三方合作，這體現了以政府為主導個人自助共濟的原則。農民基于對政府的信任才會有積極性，因此，要加大對農村新型合作醫(yī)療制度的宣傳，誠信服務、取信于民，保障農民的知情權，讓農民真正感受到政府以民為本，積極參合。

4.3 完善基金籌措機制，減輕農民負擔

合理的籌資機制實質就是明確政府、集體、個人三方的責任和義務。在調查的基礎上，按照收支平衡、可持續(xù)發(fā)展的原則，堅持自主自愿，確定所需籌資額，并合理劃分政府與農戶交納額度。

首先，政府在將醫(yī)療資金納入財政預算的基礎上，建立相對獨立的農村合作醫(yī)療專項預算資金。其次，政府補助的基金要先到位，“即由地方財政先將合作醫(yī)療的補助金籌齊，然后中央財政注入補助金，再憑著已經到位的各級財政補助資金收繳個人負擔部分，讓農民感覺到真實可靠”。最后，強調投入機制的多元化，國家通過稅收杠桿，鼓勵企業(yè)、社團等對農村醫(yī)療衛(wèi)生機構進行財產捐助，還可以考慮發(fā)行彩券充實新型農村合作醫(yī)療的基金，為新型農村合作醫(yī)療制度廣開籌資渠道。

4.4 完善監(jiān)督機制，提高社會化程度

“小政府，大社會”是中國改革過程中正在努力的方向，新型農村合作醫(yī)療也必然需要按照這一原則來構筑自己的運作和監(jiān)督機制。如成立有農民參加的監(jiān)督小組，加強對新型農村合作醫(yī)療運作過程的監(jiān)督，并且保證實施的公開化和透明化，定期公告相關信息。讓農民代表在選擇定點醫(yī)院、定點藥店的過程中發(fā)揮一定的作用等。有條件的地方可以鼓勵各種社會公共組織和其他服務機構參與新型農村合作醫(yī)療制度的運作過程，這樣可以節(jié)約運行成本并且提高運作的效率，調動民眾參與新型農村合作醫(yī)療建設的激情。同時，由于承擔有關實施任務的非政府團體或組織有著其自身的利益，從而需要政府出面協(xié)調和多部門的密切配合，在方案的設計中也要兼顧各方利益，力爭用經濟手段來促進新型農村合作醫(yī)療制度的社會化。

第五篇：我國新型農村合作醫(yī)療制度改革研究 - 副本

我國新型農村合作醫(yī)療制

度改革研究

院系班級 姓名 學號

我國新型農村合作醫(yī)療制度改革研究

【摘要】

改革開放近三十年，我國在經濟發(fā)展和社會進步方面取得了長足的進步，人民生活水平不斷提高，但是與此同時，我們在改革中也面臨著許多不得不解決的問題。在比較嚴重的城鄉(xiāng)二元化結構的社會形態(tài)下，農村和城市之間的差距日益擴大。其中之一就是廣大農民的醫(yī)療保障問題，如果這個問題得不到解決，那么它將會損害我國這些年來所取得的成果并制約著我們以后的經濟發(fā)展。新型農村合作醫(yī)療制度的提出和試點，一定程度上減輕了農民的醫(yī)療負擔，改善了農村的醫(yī)療環(huán)境，取得了可喜的成績。然而該制度本身仍然存在著很多缺陷，導致制度實施效果不理想、運行困難。本文將結合參考大量的文獻資料，為我國新型農村醫(yī)療合作制度的改革提出些建議。

【關鍵詞】

新型農村；合作醫(yī)療制度；醫(yī)療基金；道德風險

一、我國新型農村合作醫(yī)療制度的建立

2003年1月16日，國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部、財政部、農業(yè)部《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度的意見》，該意見對新型農村合作醫(yī)療制度作出了界定：新農合是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助制度。同時，該意見還要求：“從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2—3個縣（市）先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現全國建立基本覆蓋農村居民的新型合作醫(yī)療制度的目標?！贝撕?，新型農村合作醫(yī)療制度的試點工作在全國迅速展開。到2010年，新型農村合作醫(yī)療制度已全面覆蓋農村地區(qū)，參保人數達8.35億，參保率達95%，報銷最高限額達到當地農民人均年純收入的6倍。

二、我國新型農村合作醫(yī)療制度建立的理論基礎

（一）社會保障法的基本要求

社會保障法是調整社會保障關系的法律規(guī)范的總稱，一般認為社會保障包括社會保險，社會福利，社會救濟三個大部分。農村合作醫(yī)療問題屬于社會保障的分支社會保險的一個重要組成部分。

（二）農村合作醫(yī)療保險制度的發(fā)展

我國是一個農業(yè)大國，農村人口占總人口的70%，作為人口中的主體，廣大農民的健康問題一直困擾著農村的發(fā)展，影響著國民素質的提高和經濟社會的協(xié)調發(fā)展。黨的十六大提出了在本世紀頭二十年“全面建設惠及幾十億人口更高水平的小康社會”的目標。而這一目標的實現，在很大程度上取決于農民的生活狀況如何，其中農民的健康狀況更是一個不可忽視的關鍵因素。在歷史上也存在著農民醫(yī)療保障問題，而我國的主要對策就是農村合作醫(yī)療保險制度，現在逐漸演變成為了新型農村合作醫(yī)療保險制度。

（三）保障農民基本人權的需要

農民和城鎮(zhèn)居民一樣都是我國的公民，那么相應地國家就有義務像保護城鎮(zhèn)居民的人權一樣來保護農民的人權，首當其沖的就是要保護他們的生存權。按照我國憲法規(guī)定，國家應該給予所有公民以一視同仁的保障。農村合作醫(yī)療制度可以理解為國家提供給農民的一個保障表現，是國家的義務。雖然在不同的歷史階段情況不盡不相同，就目前而言，新型合作醫(yī)療是構建新型農村社會保障制度的重要內容，在農村實施社會保障的目的不僅在于保障受疾病威脅的那一部分農民的基本健康和基本生活，它著眼于為全體農民提供生活的安全感和發(fā)展條件，維護農民的人格尊嚴。

三、我國新型農村合作醫(yī)療保險制度的現狀

新型農村合作醫(yī)療制度(簡稱新農合)是在政府組織、引導、支持下，農民自愿參加，個人、集體和政府等多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。從2003 年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2 至3個縣市先行試點新農合，取得經驗后逐步推開，到2010 年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新農合制度的目標。2003 年，新農合試點工作在全國陸續(xù)展開，制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制，全國只有333 個縣開展試點，8000 萬農民參加。到2008 年底，東部地區(qū)有810 個縣(市、區(qū))開展新農合，參合人口達到2.89 億，參合率為95.7%；中西部地區(qū)有1919 個縣(市、區(qū))開展新農合，參合人口5.26億，參合率為89.9%。截止到2009 年9 月底，全國開展新農合的縣(市、區(qū))數達到2729 個，覆蓋了所有含農業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參加新農合人口是8.33 億，參合率為94%。從總體來看，新農合試點工作進展

順利，參合農民、衛(wèi)生服務提供者以及政府都有收獲：一方面，農民就醫(yī)通過新農合獲得一定補償，對減輕農民醫(yī)療負擔、緩解“因病致貧、因病返貧”狀況、保障農民健康方面有重大的促進作用;另一方面，醫(yī)療機構尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，收入、年診療人次數、病床使用率均有提高，服務質量、效率也有很大改善；另外，政府通過新農合制度的運行密切了與農民群眾之間的聯(lián)系，促進了社會的和諧發(fā)展。

四、我國新型農村合作醫(yī)療制度存在的問題

（一）制度本身運行機制不健全

1.資金沉淀問題。新型農村合作醫(yī)療實行“以收定支、量入為出 ”的原則，但是試點縣大多將補償標準定得比較保守，因而出現資金沉淀現象。很多地方還處在新型農村合作醫(yī)療試點初期，由于擔心超支，因而一般報銷控制的較嚴。由于財政補助資金往往難以根據規(guī)定足額及時到位，導致基金管理部門難以確切計算資金流量，因而在下半年甚至年底財政資金到位以后，又出現了大量資金沉淀問題。

2.自愿原則問題。目前，在推進新型農村合作醫(yī)療試點方面，國家的政策一直強調要堅持自愿的原則，尊重農民的參合意愿。但是自愿參合方式本身就違背了社會保險強制性這一基本原則，導致制度在參合機制上存在著漏洞，難以有效約束農民參合時的逆向選擇行為。

3.信息不對稱問題。首先，在新型農村合作醫(yī)療制度的三方主體中，農民與醫(yī)療機構這兩方，由于信息不對稱，是最具容易誘發(fā)機會主義行為的；其次，醫(yī)療衛(wèi)生市場是一個具有典型的信息不對稱特征的市場，使得各方利益主體的機會主義行為更容易出現且更難以識別；再次，我國新農合還沒有形成以農村醫(yī)療衛(wèi)生實際狀況為基礎、包含逐級轉診、醫(yī)生考核、定點醫(yī)院資格評估等多方面內容在內的監(jiān)控醫(yī)患雙方行為的監(jiān)管體系。

（二）制度保障體制不完善

1.對醫(yī)療資源的配置安排不當。新農合在醫(yī)療資源配置上把大部分的建設資金投向了縣級醫(yī)療機構，沒有重視建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室這兩類與農民距離最近的醫(yī)療機構，造成了整個農村地區(qū)醫(yī)療資源分布不合理、醫(yī)療衛(wèi)生服務可及性差的狀況，同時，對農村初級衛(wèi)生保健工作建設滯后，對重大疾病的預防控制

缺乏，造成農村整體健康狀況難以改善，也增加了參合農民逆向選擇及新農合基金收支失衡的風險。

2.對醫(yī)療衛(wèi)生市場的監(jiān)管不力。新農合在醫(yī)療衛(wèi)生市場的監(jiān)管上缺乏對醫(yī)療用品供給和農村醫(yī)務人員行醫(yī)資格監(jiān)控方面的措施，導致農村地區(qū)假藥、游醫(yī)等現象屢禁不止，農民難以用合理的價格換取安全的醫(yī)療服務。例如不少地方開大處方，重復做檢查的現象時有發(fā)生，更有甚者，醫(yī)方憑借其在專業(yè)技術上的信息優(yōu)勢，向農民提供超出基本醫(yī)療保障水平的服務，造成了相同病情參合反比不參合貴的怪現象，既增加了參合農民的醫(yī)療費用支出，也加重了新農合基金運轉的壓力。

（三）制度變遷過程中政府的地位和作用不明確

1.缺乏相應的法律保障。新型農村合作醫(yī)療制度提出至今，仍然主要依靠政策性文件的保障，缺乏規(guī)范性的法律保障，因此，新型農村合作醫(yī)療制度主要是建立了制度的框架，制度具體實施過程中的許多法律問題仍有待通過法律進一步規(guī)范。

2.缺乏穩(wěn)定的籌資機制。目前，地方政府都普遍規(guī)定了最低限度的新農合參合率，而且越是層次低的政府所規(guī)定的參合率指標越高，導致基層工作的干部為了爭取更多的農民參保，不得不動用大量人力、物力直接向農戶收取參保資金。造成籌資成本的加大。其次，農民參保資金與政府補貼比例方面缺乏穩(wěn)定的機制，政府補貼比例各地很不相同，補貼的具體數額又具有很大的隨意性，不利于新農合基金形成穩(wěn)定健康的籌資機制。

3.缺乏有效的管理體制。目前，新型農村合作醫(yī)療制度實行衛(wèi)生部門參與管理新農合基金的體制，由于大多數縣市新農合經辦機構設在衛(wèi)生局，機構的人、財、物基本由衛(wèi)生局管理，并不是一個獨立的事業(yè)機構。在這樣一種隸屬關系下，衛(wèi)生局和經辦機構對定點醫(yī)療機構的管理、約束往往只能停留在表面上，一些管理方面的政策、做法，甚至與約束定點醫(yī)療機構的目標背道而馳。

4.缺乏有力的基金監(jiān)管機制。自2003年起在全國實施的新型農村合作醫(yī)療制度是政府給農民編織的一道醫(yī)療保障“安全網”“新農合”，基金也因此被稱作農民的“救命錢”。但在廣西、河南、吉林等地自2010年以來詐騙、套取 “新農合”資金的案例有增多趨勢，一些農民和定點醫(yī)院工作人員不惜鋌而走險，采

取開具虛假病歷、假發(fā)票、假證明、大處方等方式，將“新農合”基金作為套取、詐騙目標并屢屢得手，令人擔憂。

五、完善“新農合”制度的建議 1．鞏固 “三個試點”工作成果

2008年和2009年新農合關鍵詞應該是三個課題或三個試點, 即新農合以地市級為統(tǒng)籌層次、大病統(tǒng)籌與門診統(tǒng)籌相結合和新農合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險相銜接三個試點。目前三個試點工作正在緊鑼密鼓地進行中, 試點地區(qū)成功經驗也有不少, 比如焦作經驗、公安經驗等, 同時課題報告、實證研究也紛紛面世。但是, 由于時間短、學術研究成果相對較少, 所以無法做出系統(tǒng)性的經驗總結和意見建議, 只望各地政府、衛(wèi)生行政部門以及試點地區(qū)的農民積極配合試點工作, 并提供各種方便條件, 使專家們能夠盡快地完成試點工作的經驗總結, 并將經驗拓展、應用至全國。

2擴大籌資渠道, 提高籌資水平

從新農合開展到現在, 我國政府已經向農村及農村衛(wèi)生事業(yè)投入了大量的資金, 這表示了政府預解決農民看病難、看病貴問題的決心.但是由于農村人口數量龐大,這些資金均攤到每個人后已經杯水車薪,必須要動用社會的力量。政府可以通過各種媒體廣泛宣傳新農合的重要性, 鼓勵和動員集體和社會團體扶持與捐助, 并通過減低營業(yè)稅、公開表揚等方式給扶持和捐助單位以激勵, 城鄉(xiāng)彩票市場潛力巨大, 可以引導人們將剩余的資金投入到風險性小的村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展彩票中去。當然, 籌資水平不是越高越好, 它要與當地農村的具體情況相符合, 絕對不能為了提高農民的醫(yī)療基金水平需多繳保費而成為農民的負擔。我們只能說, 在條件允許的情況下, 擴大籌資渠道, 提高籌資水平, 提高參合農民的補償率, 提高農民的參合積極性, 最終實現農民醫(yī)療保障逐漸提高的目標。

3落實補償制度和二次補償制度

各地新農合在充分考慮起付線、封頂線、農民受益面、新農合的運營成本和風險資金預留等問題基礎上, 遵循以收定支、收支平衡、略有結余的原則開展具體工作, 可結果是, 新農合醫(yī)療基金相對結余的情況比較嚴重。醫(yī)療基金結余在某種程度上來看有利于新農合的持續(xù)發(fā)展和階段性的穩(wěn)定, 但是從另一角度來看, 醫(yī)療基金沒有物盡其用, 致使農民需要的醫(yī)療服務與保障得不到滿足。所以，在基金有結余的地方, 適當的留存后要進行二次補償, 即將剩余資金充分用于提高農民的受益面, 比如適當提高某些病種的門診補償率。目前, 很多地區(qū)已經制定出自己的二次補償辦法, 要將該辦法真正落到實處, 保證結余資金不落入個別人的口袋。

4改自愿原則為半強制原則

在新農合政策的實際運行過程中, 自愿參加的原則會導致一系列問題, 比如動員和收繳費用的難度很大、醫(yī)療保障的需求方存在逆選擇的行為等。我國新農合具有社會保險的性質, 其應具有適當的法律強制性, 但是,完全強迫執(zhí)行目前來講顯然不能為人們所接受,更可能會物極必反,所以,半強制性的參合原則是目前乃至將來一段時間內較為可行的方案。可以將新農合建設成多標準、可選擇的設計方案,使農民有一定的選擇權, 即在是否選擇新農合問題上具有強制性, 而在選擇何種新農合方案問題上具有自愿性,充分考慮到農民的意愿。

5．建立多模式的合作醫(yī)療制度

我國國土遼闊, 各地農村由于所處的地理條件和歷史、文化背景不同而發(fā)展各異, 造成各地農民收入、醫(yī)療服務的支付能力、醫(yī)療需求、當地醫(yī)療供給(包括藥品、護理、床位)都有很大差別。因此,新農合政策要充分考慮到這些條件, 國家應給予各地衛(wèi)生行政部門更大的自主性, 總的新農合宏觀政策要體現方向性和指導性,而不能將思路固定在幾個縣、幾套模式上。同時,各地衛(wèi)生行政部門要積極發(fā)揮能動性, 積極制定適合本地區(qū)、具體的新農合政策, 其中包括各個指標的定值、特殊人群的參合辦法和如何做好農民的參合思想工作等。

6．加快新農合法制化建設,提高農民參合意識

隨著新農合工作的深入, 我國急需出臺一部農村合作醫(yī)療方面的法規(guī), 比如全國統(tǒng)一的農村合作醫(yī)療法, 其中規(guī)定農村合作醫(yī)療的實施辦法、參合農民的權利和義務以及村級合作醫(yī)療衛(wèi)生所醫(yī)生的選拔方法等等, 同時, 各省、市也應該在此基礎上制定適合本地區(qū)特點的實施辦法和細則。2008年12月22日, 在第十一屆全國人大常委會第六次會議上,新農合已被寫入社會保險法(草案)醫(yī)療保險專章。這表明農村合作醫(yī)療單獨立法已經邁出了關鍵性的一步。

加快法制化建設還有另外一個積極方面的作用,那就是,各級政府通過立法表現出建立農村醫(yī)療保障的迫切性和重要性, 以此來帶動全體農民和相關主體 的熱情, 也只有通過政府的正確宣傳和引導, 通過立法的形式, 農民才能真正地認同和積極參與到“新農合”中來。

7．鼓勵商業(yè)保險機構參與地方“新農合”日常管理

目前, 我國很多地方的農村合作醫(yī)療都有本地商業(yè)保險機構的參與。在新農合中引入商業(yè)保險機構有其獨到之處,雙劍合璧主要有以下幾方面的優(yōu)點:(1)由商業(yè)保險機構管理醫(yī)療基金可以使基金運作相對規(guī)范,有利于克服傳統(tǒng)合作醫(yī)療管理上的弊端,有效地保障了農民的權益。(2)商業(yè)保險機構擁有遍布城鄉(xiāng)各地的營業(yè)網點, 有規(guī)范化、專業(yè)化的保險服務隊伍,因此, 廣大農民可以享受到優(yōu)質、高效的服務。(3)商業(yè)保險機構的行為不屬于政府等相關行政部門的行為, 所以從某種意義上來講,商業(yè)保險機構第三方可以通過對基金支付的管理和控制, 成功實現對醫(yī)療服務提供方的監(jiān)督和引導。這樣不僅可以對其不合理的過激行為進行制約,而且可以通過相應的支付措施促使衛(wèi)生機構降低衛(wèi)生費用。

8．完善農村藥品市場

政府重視“新農合”制度主體改革的同時,也應注重農村藥品市場等配套措施的建設和完善,只有二者齊頭并進, 才能取得事半功倍的效果。比如,中醫(yī)藥由于具有簡、便、效、廉的特點,因此它既符合防病、治病的要求,又符合當前新農合籌資水平相對較低的現實條件,所以它可以被廣泛地包含在新農合的藥品目錄中另外,各級政府配合逐步完善農村藥品(無論是西藥還是中藥)市場工作的同時,各地的醫(yī)藥企業(yè)也要承擔起一定的社會責任,主動維護農村藥品市場秩序, 以較低的價格向新農合醫(yī)療機構供應藥品, 降低醫(yī)療機構的成本,最終受益者還是農民。

9．加強營利和非營利性醫(yī)療機構的管理,重視培養(yǎng)農村醫(yī)療衛(wèi)生人才 加強營利性醫(yī)療機構的業(yè)務和資金監(jiān)管,動員廣大群眾共同監(jiān)督醫(yī)院的行為, 對于多開藥和進行不必要的醫(yī)療檢查等項目,農民群眾可以舉報至當地的衛(wèi)生監(jiān)管部門,監(jiān)管部門應該向舉報人給予相應的獎勵。除此之外,每個進行一次醫(yī)療機構的評審活動,通過下發(fā)給農民的新農合滿意調查單來了解每個醫(yī)療機構的醫(yī)療服務水平和醫(yī)療服務質量、藥品價格,從而了解醫(yī)療機構上報材料是否屬實。最后根據評審結果為每一個醫(yī)療機構定級, 級別高的醫(yī)療機構以后的就診量自然會增加,級別低的醫(yī)療機構很可能因為貪圖一時之快而面臨無人就醫(yī),以至于

倒閉的危險。

另外,建議每個鄉(xiāng)和縣至少建立一所完全國有經營的大醫(yī)院,由衛(wèi)生局統(tǒng)一、直接管理,實行收支兩條線。通過國有醫(yī)院的典范作用,間接地為本地營利性醫(yī)療機構施壓,逐漸規(guī)范地區(qū)醫(yī)療機構的良性競爭, 公平、公正地對待國家下?lián)艿拿恳环皱X。