第一篇：我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的問(wèn)題及其對(duì)策研究

我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的問(wèn)題及其對(duì)策研究

摘要：當(dāng)今中國(guó)依次出現(xiàn)由沿海到內(nèi)陸地區(qū)的“民工荒”現(xiàn)象,中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)過(guò)剩供給的狀態(tài)已經(jīng)被更普遍的用工荒現(xiàn)象所取代，而農(nóng)村還存在大量剩余勞動(dòng)力，以及“高素質(zhì)勞動(dòng)力”的供求比例嚴(yán)重失衡，針對(duì)這一系列勞動(dòng)力市場(chǎng)供求不平衡的問(wèn)題，本文透過(guò)中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展來(lái)分析當(dāng)今勞動(dòng)力市場(chǎng)現(xiàn)狀及其原因并提出解決措施。

關(guān)鍵詞：勞動(dòng)力市場(chǎng) 供求 用工荒 剩余勞動(dòng)力 高素質(zhì)勞動(dòng)力

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)體系已基本發(fā)育成型，并呈良性運(yùn)轉(zhuǎn)的態(tài)勢(shì)。但從總體上看我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)還有一些方面不完善，有許多問(wèn)題亟待解決，例如“民工荒”現(xiàn)象和高素質(zhì)勞動(dòng)力的供大于求，這些問(wèn)題會(huì)阻礙我國(guó)和諧勞動(dòng)關(guān)系的建立。因此，正視勞動(dòng)力市場(chǎng)中存在的問(wèn)題并提出對(duì)策對(duì)進(jìn)一步發(fā)展我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、相關(guān)理論綜述

勞動(dòng)力市場(chǎng)

所謂勞動(dòng)力市場(chǎng)就是在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，由市場(chǎng)來(lái)配置勞動(dòng)力資源和調(diào)節(jié)勞動(dòng)力供求關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制。勞動(dòng)力市場(chǎng)在整個(gè)市場(chǎng)體系中占有重要的地位，是社會(huì)主義市場(chǎng)體系的重要組成部分。

三、中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)現(xiàn)狀及原因分析

（一）“民工荒”現(xiàn)象

1、原因

農(nóng)村對(duì)外轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)力大致可被分為兩類(lèi)，一類(lèi)是被動(dòng)接受轉(zhuǎn)移就業(yè)的勞動(dòng)力，他們?nèi)狈χR(shí)和勇氣，迫于生存壓力不得不轉(zhuǎn)移就業(yè)；另一部分則是有知識(shí)，敢于創(chuàng)新的新成長(zhǎng)起來(lái)的勞動(dòng)力，他們要求增加收入，不滿足于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的低收入、成效慢等不利因素。這是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，也是南方一些主要城市的民工來(lái)源。

金融風(fēng)暴時(shí)東莞市場(chǎng)失去了60萬(wàn)個(gè)工作崗位，壓縮生產(chǎn)、裁員、減少運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，幾乎是珠三角所有外向型企業(yè)共同采取的自救措施，近百萬(wàn)人被迫離開(kāi)。然而沒(méi)想到4月份后訂單突然多了起來(lái)，而工人卻不夠了。金融危機(jī)導(dǎo)致年初企業(yè)用工收縮，返回人員數(shù)量少于過(guò)往，而年中盡管進(jìn)入求職旺季，甚至因?yàn)檗r(nóng)忙還有人急需返鄉(xiāng)。金融風(fēng)暴讓市場(chǎng)變的撲朔迷離，企業(yè)無(wú)法在年初就制定好全年用人計(jì)劃。因此當(dāng)訂單回升、生產(chǎn)任務(wù)激增，一線工人的供給就驟然緊張，使企業(yè)手忙腳亂。

在民工返鄉(xiāng)大潮后，一部分人受惠于當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)政策而留在了家里；另一部分人則流向了長(zhǎng)三角以及西部，還有北京、大連等地。

求職群體的變化也是催生這一輪民工荒的一個(gè)原因，現(xiàn)在出來(lái)打工的工人70%以上是80后、90后，與上一代背著竹簍來(lái)打工不同，這一代是拎著拉桿箱進(jìn)城的，除了工資福利以外，他們對(duì)工作環(huán)境，發(fā)展前途，有著比父輩更多的訴求，也不甘心只是從事生產(chǎn)線上的辛苦工作。

2、與大量農(nóng)村勞動(dòng)力剩余的矛盾解釋

一方面是民工荒，一方面確是加大民工就業(yè)門(mén)檻：“要提高珠三角外來(lái)民工的準(zhǔn)入門(mén)檻，凡進(jìn)入珠三角就業(yè)的外省農(nóng)民工必須具有高中或者中專(zhuān)以上學(xué)歷?！绷硪环矫媸菄?yán)格的年齡標(biāo)準(zhǔn)，如一些制造企業(yè)規(guī)定女工年齡不能超過(guò)26歲，如此矛盾的現(xiàn)象說(shuō)明，中國(guó)并不缺農(nóng)民工，缺的是接受低薪卻處于最佳人口紅利年齡的民工，缺的是能夠提升民工薪酬的企業(yè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

（二）“高素質(zhì)勞動(dòng)力”供遠(yuǎn)大于求

1、目前大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題現(xiàn)狀

當(dāng)前大學(xué)生就業(yè)，一方面，整體的就業(yè)形勢(shì)較前幾年面對(duì)更多的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，從體制改革加快的90年代中期至今，國(guó)企聘用人員減少，政府和事業(yè)單位不斷進(jìn)行人員精簡(jiǎn)，民營(yíng)企業(yè)成為吸納畢業(yè)生的一個(gè)重要渠道；還有中國(guó)經(jīng)濟(jì)加入全球化競(jìng)爭(zhēng)以后結(jié)構(gòu)的不均衡；另一方面隨著大學(xué)擴(kuò)招政策的推行，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題凸顯，國(guó)內(nèi)就業(yè)結(jié)構(gòu)總體不平衡，大學(xué)教育即學(xué)生培養(yǎng)模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有跟上經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展的步伐，再就是用人單位的理性選擇性大大增強(qiáng)，更多的是從實(shí)際需要出發(fā)來(lái)選擇不同學(xué)歷層次的畢業(yè)生，對(duì)學(xué)生健全知識(shí)結(jié)構(gòu)的要求，尤其是創(chuàng)新能力和解決實(shí)際問(wèn)題的能力等一專(zhuān)多能的水平要求更高，而且對(duì)大學(xué)生具有良好個(gè)性和健全人格特征、競(jìng)爭(zhēng)與進(jìn)取精神、合作性等素質(zhì)方面都提出更高更具體的要求，這源于用人單位的崗位意識(shí)逐漸增強(qiáng)，由以往的重視學(xué)歷要求向重視勝任崗位職責(zé)，具備崗位能力要求方面轉(zhuǎn)變；第四方面，大學(xué)生自身缺乏對(duì)自我客觀系統(tǒng)科學(xué)的認(rèn)識(shí)，常出現(xiàn)高估自己能力的現(xiàn)象，擇業(yè)期望值很高，把待遇是否優(yōu)厚，是否在大中，城市交通是否便利，作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，在選擇就業(yè)單位的過(guò)程中明顯表現(xiàn)出被動(dòng)性和隨意性，缺乏主動(dòng)和科學(xué)性，學(xué)生對(duì)自己的個(gè)性特點(diǎn)，能力興趣和對(duì)學(xué)習(xí)工作方式以及對(duì)工作環(huán)境的喜好不明確，缺乏對(duì)職業(yè)和自我的合理認(rèn)識(shí)和定位，缺乏職業(yè)決策和選擇能力等。由于人才市場(chǎng)供求信息不暢，供求雙方觀念不同，導(dǎo)致供求雙方供求結(jié)構(gòu)不對(duì)稱，出現(xiàn)了“有位無(wú)人”和“有人無(wú)位”并存的現(xiàn)象。

四、解決我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)問(wèn)題的措施

（一）解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題

早在2004年，珠三角首次出現(xiàn)“民工荒”就已經(jīng)暴露出勞動(dòng)力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，市場(chǎng)本身已經(jīng)發(fā)送了技能型勞動(dòng)力供給不足的信號(hào)，隨后各級(jí)地方政府也加大了對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)力度，但為什么五年后仍然存在結(jié)構(gòu)性的矛盾。

關(guān)鍵的問(wèn)題還在于中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)沒(méi)能給予勞動(dòng)力創(chuàng)造足夠的激勵(lì)，必須給予企業(yè)寬松的的生存環(huán)境，而后通過(guò)政策使民工可以分享其中的紅利，沒(méi)有足夠的激勵(lì)不能保障基本的“國(guó)民待遇”，“民工荒”會(huì)愈演愈烈。筆者給出以下建議和大家共同探討。

1、大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的教育投資，積極提升廣大農(nóng)村勞動(dòng)力的科學(xué)文化素質(zhì)

這一措施要分別從幾個(gè)方面來(lái)大力展開(kāi)：首先，深入持久的抓好農(nóng)村的九年制義務(wù)教育，從根本上提升農(nóng)村人口的科學(xué)文化素質(zhì)，這是百年大計(jì)，需要常抓不懈，其次針對(duì)已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)的科學(xué)文化素質(zhì)較低的勞動(dòng)力，大力開(kāi)展有較強(qiáng)針對(duì)性和實(shí)用性的職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)，實(shí)行政府主導(dǎo)面向市場(chǎng)多元辦學(xué)的機(jī)制，建立比較完善的勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)體系。

2、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)等的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，幫助剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移

農(nóng)村地區(qū)是有著廣闊資源和勞動(dòng)力的市場(chǎng)，只要因地制宜積極發(fā)現(xiàn)本地較好的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)資源加以適當(dāng)?shù)耐顿Y和宣傳是可以發(fā)展一些比較好的特色產(chǎn)業(yè)并創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的，例如一些地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展花卉果蔬等種植業(yè)創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)效益，這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將會(huì)有效的吸納一部分農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，同時(shí)又有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境效益獲得多贏。

3、完善勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制，健全社會(huì)保障制度，積極合理打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造有利條件

我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，發(fā)展機(jī)制也不成熟，勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育程度不高，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求市場(chǎng)信息不完善。建立完善統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)，保證農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也能獲得充分可靠的信息，也能享受城市居民同樣的就業(yè)環(huán)境，同時(shí)要加大對(duì)農(nóng)村中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的扶持，使它們能夠更好地為農(nóng)村勞動(dòng)力提供就業(yè)方面的指導(dǎo)和服務(wù)。

另外我們應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)完善醫(yī)療養(yǎng)老事業(yè)等方面的社會(huì)保障制度，保障農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合法權(quán)益。只有真正在就業(yè)機(jī)制和社會(huì)保障制度方面采取合理的措施，才能為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題提供有效持久的保障。

（二）解決高校學(xué)生就業(yè)問(wèn)題的建議與對(duì)策

大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題的較好解決需要政府、社會(huì)、高校，以及學(xué)生個(gè)人的共同努力，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，通過(guò)不斷深化改革，完善人事制度創(chuàng)新觀念改進(jìn)工作，逐步解決大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題就是大學(xué)社會(huì)化的表現(xiàn)形式與內(nèi)容的統(tǒng)一。

1、政府應(yīng)制定相關(guān)政策

政府應(yīng)在宏觀調(diào)控，深化教育體制，培育就業(yè)市場(chǎng)，拓寬就業(yè)渠道等方面做積極的工作。要大力實(shí)施大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃，不斷開(kāi)拓高校畢業(yè)生就業(yè)的大市場(chǎng)。鑒于摩擦性結(jié)構(gòu)性矛盾仍是大學(xué)生就業(yè)的主要矛盾，政府作為供給方的主要控制者，最重要的職能是大力推進(jìn)崗位信息發(fā)布的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)公共信息的發(fā)布工作要逐步建立規(guī)范的崗位信息和職位空缺信息的統(tǒng)一發(fā)布制度，拓寬信息發(fā)布渠道，規(guī)范人才市場(chǎng)從而減少就業(yè)中的摩擦性矛盾。

2、教育部門(mén)應(yīng)制定各類(lèi)人才培養(yǎng)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)規(guī)模，層次，體制和機(jī)制等長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，特別要關(guān)注高等教育學(xué)術(shù)人才和職業(yè)技能人才的培養(yǎng)規(guī)模，結(jié)構(gòu)，能力要求等方面的問(wèn)題。

3、學(xué)生個(gè)人也應(yīng)該轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念提高自身的就業(yè)能力

大學(xué)生在就業(yè)問(wèn)題上要樹(shù)立自主意識(shí)和使命意識(shí)，自主意識(shí)強(qiáng)調(diào)大學(xué)生要清楚認(rèn)識(shí)就業(yè)形勢(shì)和認(rèn)識(shí)到自我價(jià)值，應(yīng)當(dāng)有自信腳踏實(shí)地從培養(yǎng)自己的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)能力的長(zhǎng)期效應(yīng)著想。大學(xué)生就業(yè)的使命意識(shí)，是指大學(xué)生在面臨我國(guó)的就業(yè)可以大有作為，因此不能抱著昨天的就業(yè)觀念，站在今天面對(duì)明天的就業(yè)局面，要根據(jù)今后面臨的情況調(diào)整就業(yè)期待和學(xué)習(xí)內(nèi)容，努力為將來(lái)就業(yè)提高適應(yīng)能力。

4、大學(xué)生應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行學(xué)涯設(shè)計(jì)及職業(yè)生涯規(guī)劃，為就業(yè)前的職業(yè)定位打好基礎(chǔ)

職業(yè)定位就是在了解自我的基礎(chǔ)上確定自己的職業(yè)方向與目標(biāo)，“無(wú)志之人常立志有志之人立長(zhǎng)志”

五、結(jié)語(yǔ)

雖然，從總體上看我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)還有一些方面不完善，有許多問(wèn)題亟待解決，但只要政府、企業(yè)、求職者自身在作為，有作為，相信在不久的將來(lái)，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)會(huì)呈現(xiàn)一個(gè)令大多數(shù)人民滿意的局面。

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第二篇：我國(guó)市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

中國(guó)資本市場(chǎng)經(jīng)過(guò)二十多年的快速發(fā)展，已初具規(guī)模，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展注入了大規(guī)模的資金和活力,成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的一個(gè)強(qiáng)有力的支撐條件。同時(shí)，資本市場(chǎng)發(fā)展中的深層次問(wèn)題和矛盾也逐步暴露出來(lái)，嚴(yán)重阻礙了資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。

發(fā)展資本市場(chǎng)是一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略任務(wù)，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)本世紀(jì)頭20年國(guó)民經(jīng)濟(jì)翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。一是有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，更大程度地發(fā)揮資本市場(chǎng)優(yōu)化資源配臵的功能，將社會(huì)資金有效轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期投資。二是有利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和戰(zhàn)略性改組，加快非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是有利于提高直接融資比例，完善金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，提高金融市場(chǎng)效率，維護(hù)金融安全。

一、我國(guó)資本市場(chǎng)存在的問(wèn)題

我國(guó)的資本市場(chǎng)是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程逐步發(fā)展起來(lái)的，由于建立初期改革不配套和制度設(shè)計(jì)上的局限，資本市場(chǎng)還存在一些深層次問(wèn)題和結(jié)構(gòu)性矛盾，制約了市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮。目前，我國(guó)資本市場(chǎng)主要存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：

(一)資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)方面的問(wèn)題

1、投資主體結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)資本市場(chǎng)投資主體結(jié)構(gòu)不合理，投資者現(xiàn)在還是以個(gè)人投資者為主，機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量相對(duì)來(lái)說(shuō)較少，兩者比重相差較大。個(gè)人投資者的投資行為主要是以投機(jī)為主，其投資行為取決于個(gè)人對(duì)證券產(chǎn)品的投資偏好，這種投資偏好的市場(chǎng)隨機(jī)性很強(qiáng)，增加了不穩(wěn)定性；而機(jī)構(gòu)投資者則更注重對(duì)上市公司基本面分析，選擇策略投資對(duì)象進(jìn)行理性的價(jià)值投資，是穩(wěn)定資本市場(chǎng)的重要力量。但是目前市場(chǎng)上養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者還比較弱小，難以適應(yīng)投資的機(jī)構(gòu)化的需要，阻礙了這種穩(wěn)定資本市場(chǎng)功能的發(fā)揮。

2、上市公司結(jié)構(gòu)不合理

(1)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在：①國(guó)家股、法人股等非流通股過(guò)于集中，導(dǎo)致“一股獨(dú)大”現(xiàn)象；②公眾流通股的比重非常低，絕大部分股份不能上市流通；③流通股過(guò)于分散，機(jī)構(gòu)投資者比重小；④上市公司的最大股東不是自然人，通常是一家控股公司。上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致了多方面的問(wèn)題：由于國(guó)家股和法人股不能上市流通，國(guó)家股和法人股就始終占上市公司股份的主要部分，在這種情況下，國(guó)有企業(yè)雖經(jīng)改制而成為股份公司，實(shí)質(zhì)上仍然是原來(lái)的國(guó)有企業(yè)，很難期望它能真正轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制。這樣，上市雖然有助于企業(yè)在市場(chǎng)上直接得到資金從而緩解經(jīng)營(yíng)困難，但長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)其公司治理結(jié)構(gòu)的影響未必理想。同時(shí)，在國(guó)家股和法人股始終占主導(dǎo)地位的情況下，流通股規(guī)模較小，很容易形成機(jī)構(gòu)大戶操縱市場(chǎng)的局面，并且由于國(guó)有股不能自由地交易和轉(zhuǎn)讓?zhuān)墒袌?chǎng)所決定的資產(chǎn)兼并重組就不可能發(fā)生。在股市上所進(jìn)行的企業(yè)并購(gòu)只是在政府部門(mén)授意下才可能發(fā)生，這就決定了我國(guó)的股市難免投機(jī)盛行。

(2)上市公司組成結(jié)構(gòu)不合理。主要體現(xiàn)在：①國(guó)有企業(yè)比重大，非國(guó)有企業(yè)比重小；②大中型企業(yè)比重大，小企業(yè)比重?。虎蹏?guó)有控股上市公司多，企業(yè)整體上市公司少；④傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上市公司多，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上市公司少。例如，滬深兩市1200多家上市公司中，通過(guò)直接上市和買(mǎi)殼上市的民營(yíng)企業(yè)所占比例只有16%左右；行業(yè)分布存在較大缺陷，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的上市公司數(shù)量太多，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域企業(yè)數(shù)量超過(guò)85%；有超過(guò)65%的股權(quán)不能流動(dòng)，對(duì)社會(huì)資源造成極大浪費(fèi)。

3、金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理

(1)傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一。在銀行業(yè)，業(yè)務(wù)集中在信貸等傳統(tǒng)的零售業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即使在傳統(tǒng)的零售業(yè)務(wù)中，也缺乏為企業(yè)提供全方位金融服務(wù)的系列產(chǎn)品，金融中介等批發(fā)業(yè)務(wù)嚴(yán)重不足；而國(guó)外銀行業(yè)在企業(yè)的整個(gè)發(fā)展期、成熟期，甚至二次創(chuàng)業(yè)中都會(huì)提供一系列的金融服務(wù)品種。在證券市場(chǎng)，中國(guó)股票市場(chǎng)相對(duì)于債券市場(chǎng)發(fā)展迅速，同樣存在法人股、國(guó)有股的流通問(wèn)題以及A股和B股的合并問(wèn)題。

(2)金融衍生工具發(fā)展滯后。衍生工具是企業(yè)規(guī)避或分散經(jīng)營(yíng)與投資風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。1991年中國(guó)建立了期貨市場(chǎng)，但交易品種局限于綠豆、有色金屬等商品期貨，至今尚未推出利率、匯率、股指期貨以及期權(quán)、貨幣互換、股權(quán)互換等來(lái)規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。由于缺少組合投資所必需的金融衍生品，各類(lèi)投資者行為趨同，容易形成市場(chǎng)的單邊運(yùn)行，在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和金融調(diào)控方向發(fā)生變化時(shí)可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)積聚。

(3)金融手段創(chuàng)新不足。在金融業(yè)全球化、一體化的發(fā)展潮流中，各國(guó)金融業(yè)已借助電子技術(shù)的發(fā)展迅速實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化，為在日趨激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中提高競(jìng)爭(zhēng)力、拓展生存與發(fā)展空間。中國(guó)銀行業(yè)和證券業(yè)已基本實(shí)現(xiàn)電子化，銀行、證券業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)化也已起步，但與國(guó)外發(fā)達(dá)水平相比還有很大差距。同時(shí)，由于體制問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)在電子化與網(wǎng)絡(luò)化過(guò)程中各自為戰(zhàn)，如各銀行的自動(dòng)取款系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行、互不兼容，增加了金融業(yè)電子化與網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展成本，也因規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和便利性不足而抑制了自身的快速發(fā)展。

4、資本市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)不合理

我國(guó)資本市場(chǎng)體系結(jié)構(gòu)單一，缺乏層次性。首先，僅從方便監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，形成了全國(guó)簡(jiǎn)單劃一的，以滬、深兩個(gè)交易所為中心的單一資本市場(chǎng)，而缺乏適應(yīng)市場(chǎng)需求的多層次市場(chǎng)體系。我國(guó)目前只有主板市場(chǎng)，雖然推出了中小企業(yè)板塊，但離真正的二板市場(chǎng)還有相當(dāng)?shù)木嚯x，三板市場(chǎng)還遠(yuǎn)未形成氣候，資本市場(chǎng)缺乏層次性，不能滿足投資者和籌資者多樣性投融資要求，產(chǎn)權(quán)交易體系尚未完善，資本市場(chǎng)體系發(fā)展不完善。

(二)資本市場(chǎng)制度方面的問(wèn)題

1、體制方面的問(wèn)題

我國(guó)資本市場(chǎng)制度方面的問(wèn)題主要是體制問(wèn)題。我國(guó)資本市場(chǎng)由于政府和行政機(jī)構(gòu)的介入，行政化色彩較濃，是“計(jì)劃”的資本市場(chǎng)。首先，資本一級(jí)市場(chǎng)受到行政壟斷，影響了市場(chǎng)融資體系的社會(huì)化和融資渠道的開(kāi)通，地方政府為了保證地方財(cái)政收入，在選擇上市公司時(shí)很少考慮其成長(zhǎng)性。所以，企業(yè)將主要精力放在“政府公關(guān)”和“包裝上市”上，而不是放在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整上。很多上市公司上市前并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改制，主要的目的是“圈錢(qián)”，沒(méi)能有效地利用圈來(lái)的錢(qián)。此外，發(fā)行市盈率也受到限制。券商不能發(fā)揮職責(zé)的原因之一就是一級(jí)市場(chǎng)“包賺不包賠”式的運(yùn)作，投資者的利益得不到保護(hù)。1999年以前股票發(fā)行市盈率一直受到嚴(yán)格限制，即使后來(lái)放松了對(duì)市盈率的限制，雖然一級(jí)市場(chǎng)的收益率有所下降，但并沒(méi)有改變“包賺不包賠”的現(xiàn)實(shí)。其次，資本二級(jí)市場(chǎng)存在“政策市”的非正?，F(xiàn)象。在我國(guó)的資本市場(chǎng)中，政府對(duì)企業(yè)有較濃的保護(hù)色彩，導(dǎo)致股票市場(chǎng)無(wú)法形成優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制?！罢呤小钡拇嬖冢沟霉墒行星殡S著政府態(tài)度的變化而變化。

2、機(jī)制方面的問(wèn)題

從某種程度上說(shuō)，體制方面的問(wèn)題是造成我國(guó)資本市場(chǎng)緩慢發(fā)展的主要原因。正是由于體制滯后，我國(guó)資本市場(chǎng)存在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效、約束機(jī)制弱化和激勵(lì)機(jī)制不健全等問(wèn)題。

(1)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失效。在上市公司中，首先缺乏產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的市場(chǎng)主體，其次缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致資本市場(chǎng)不能形成有效的資源配臵機(jī)制，行政機(jī)制在一定程度上取代了市場(chǎng)機(jī)制。

(2)約束機(jī)制弱化。我國(guó)大部分上市公司都是有國(guó)有企業(yè)改造而來(lái)，存在著“轉(zhuǎn)軌”不轉(zhuǎn)制現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是“翻牌”。將未根本改制的原名企業(yè)改為股份有限公司并建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。二是“圈錢(qián)”。在上市中按溢價(jià)募集資金，力保配股資格，達(dá)到圈錢(qián)的目的。上市公司中，國(guó)有股處于控制地位，處于“產(chǎn)權(quán)虛臵”狀態(tài)，上市公司原主管部門(mén)以國(guó)有股代表的身份對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)，又不對(duì)后果負(fù)責(zé)；而且董事會(huì)的成員大部分來(lái)自大股東和企業(yè)內(nèi)部，很難真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

(3)激勵(lì)機(jī)制不健全。發(fā)達(dá)國(guó)家上市公司的經(jīng)營(yíng)者實(shí)行即時(shí)薪金與長(zhǎng)期薪酬相結(jié)合的收入形式，具有較大的激勵(lì)作用；而我國(guó)只有即時(shí)薪金的激勵(lì)辦法，上市公司股票價(jià)格的變化與公司決策經(jīng)營(yíng)無(wú)利益關(guān)系。因此，導(dǎo)致了經(jīng)營(yíng)者不太重視企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，往往為了眼前利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

3、規(guī)則方面的問(wèn)題

資本市場(chǎng)的正常運(yùn)行必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以健全的法律體系為基礎(chǔ)。目前，我國(guó)尚未真正建立起一套健全的法律體系，缺乏完整有效的市場(chǎng)監(jiān)管體系和制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

各級(jí)監(jiān)管部門(mén)的職能、層次不明晰，同時(shí)沒(méi)有一套嚴(yán)密有效的措施來(lái)確保其履行職能，并使其承當(dāng)相應(yīng)責(zé)任，造成事后監(jiān)管大量存在，降低了監(jiān)管的效率。隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展，證券管理機(jī)關(guān)的管理權(quán)威和效能還有待加強(qiáng)，監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)尚不健全，滯后于證券市場(chǎng)的快速發(fā)展，增加了監(jiān)管難度。例如：《證券法》已經(jīng)出臺(tái)，但缺乏相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律；《證券交易法》、《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》等尚未出臺(tái)等。此外，《證券法》的制定、頒布和實(shí)施過(guò)于遲緩，影響了證券市場(chǎng)的發(fā)展。

二、解決我國(guó)資本市場(chǎng)存在問(wèn)題的對(duì)策

我國(guó)資本市場(chǎng)存在的種種問(wèn)題，嚴(yán)重制約了它的健康發(fā)展，必須采取有效的對(duì)策與措施，促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展，并趨于成熟和完善。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，借鑒國(guó)外資本市場(chǎng)成功的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)資本市場(chǎng)存在的結(jié)構(gòu)和制度方面的問(wèn)題，健全和規(guī)范我國(guó)資本市場(chǎng)應(yīng)采取以下主要對(duì)策：

(一)解決資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的對(duì)策

1、發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者，不斷完善投資主體結(jié)構(gòu)

機(jī)構(gòu)投資者與個(gè)人投資者相比具有專(zhuān)家理財(cái)、可以把大量閑散的資金聚集到投資活動(dòng)中去、市場(chǎng)影響力較大、行為比較規(guī)范和注重誠(chéng)信等特點(diǎn)。大力發(fā)展投資基金,增加機(jī)構(gòu)投資者,是改善投資結(jié)構(gòu)，提高市場(chǎng)活動(dòng)水平，使資本市場(chǎng)逐步走向規(guī)范化的重要措施。

近幾年來(lái)，在大力發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者政策的促進(jìn)下，我國(guó)的證券投資基金獲得了很大的發(fā)展。為了進(jìn)一步發(fā)揮機(jī)構(gòu)投資者在進(jìn)行投資組合和運(yùn)用避險(xiǎn)工具等方面的優(yōu)勢(shì)，需要在完善機(jī)構(gòu)投資者運(yùn)行條件的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展開(kāi)放式投資基金等各種證券投資基金。同時(shí)，改善資本市場(chǎng)投資環(huán)境，解決社保基金、企業(yè)年金、補(bǔ)充養(yǎng)老基金等其它投資機(jī)構(gòu)入市的障礙，拓寬合規(guī)資金入市渠道，規(guī)范發(fā)展QFII等境外機(jī)構(gòu)投資力量，使機(jī)構(gòu)投資者逐步成為我國(guó)資本市場(chǎng)的主導(dǎo)力量。

2、不斷調(diào)整和完善上市公司結(jié)構(gòu)

(1)要合理調(diào)整上市公司所有制結(jié)構(gòu)，放寬企業(yè)上市的政策限制和條件，加大民營(yíng)和三資企業(yè)在上市公司中所占的比重，讓更多經(jīng)濟(jì)支柱行業(yè)的公司、更多具有良好業(yè)績(jī)回報(bào)的企業(yè)進(jìn)入資本市場(chǎng)，從總體上改變上市公司目前的形象。

(2)要解決“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，使多元持股制的優(yōu)越性得以發(fā)揮。以事業(yè)部制取代多級(jí)法人制，實(shí)現(xiàn)全公司集中統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理。確立獨(dú)立的國(guó)有股股權(quán)行使機(jī)構(gòu)，完善董事會(huì)工作程序，加強(qiáng)董事會(huì)對(duì)執(zhí)行層的監(jiān)督，建立強(qiáng)有力和具有責(zé)任制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。建立由所有者主導(dǎo)的經(jīng)理人員薪酬激勵(lì)體系，在規(guī)范證券市場(chǎng)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)上市公司的監(jiān)管。

(3)要逐步實(shí)現(xiàn)上市公司股權(quán)全流通，積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分臵問(wèn)題，為推進(jìn)資本市場(chǎng)健康快速發(fā)展打下基礎(chǔ)。積極穩(wěn)妥解決股權(quán)分臵問(wèn)題，包括“規(guī)范上市公司非流通股份的轉(zhuǎn)讓行為，防止國(guó)有資產(chǎn)流失”和“穩(wěn)步解決目前上市公司股份中尚不能上市流通股份的流通問(wèn)題”。第一階段，制定國(guó)有股減持與流通的基本制度框架，國(guó)有股流通應(yīng)該按照“規(guī)則在先、分散決策、分類(lèi)試點(diǎn)、類(lèi)別表決”的思路。選擇一批競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有控股上市公司，進(jìn)行國(guó)有股減持與流通試點(diǎn)，形成較強(qiáng)的示范效應(yīng)。第二階段，向所有上市公司推廣。由證券公司等中介機(jī)構(gòu)和上市公司一起具體設(shè)計(jì)方案。證券公司可以在其中充分發(fā)揮財(cái)務(wù)顧問(wèn)、兼并收購(gòu)等專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)國(guó)有股流通的進(jìn)程。

3、建立金融產(chǎn)品創(chuàng)新機(jī)制，不斷完善金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

我國(guó)資本市場(chǎng)的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)還比較單一，要建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的產(chǎn)品創(chuàng)新機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體開(kāi)展自主創(chuàng)新，豐富資本市場(chǎng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。要積極拓展債券市場(chǎng)，完善和規(guī)范發(fā)行程序，擴(kuò)大公司債券發(fā)行規(guī)模；積極發(fā)展期貨、期權(quán)、遠(yuǎn)期等金融衍生工具，理順貨幣市場(chǎng)、股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)以及金融衍生品市場(chǎng)之間的關(guān)系，構(gòu)筑起金融市場(chǎng)多個(gè)子市場(chǎng)之間有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制；積極滿足穩(wěn)健型投資者的需求，發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債、藍(lán)籌股，發(fā)行高風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)業(yè)型公司股票、股票指數(shù)期貨等滿足風(fēng)險(xiǎn)喜好型投資者的需求。

4、優(yōu)化資源配臵，不斷完善多層次資本市場(chǎng)體系

建立和完善多層次資本市場(chǎng)體系，既是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)的實(shí)際需要，也有利于擴(kuò)展資本市場(chǎng)本身的廣度和深度。多層次資本市場(chǎng)體系應(yīng)包括以下三部分：(1)主板市場(chǎng)(集中交易市場(chǎng))：從總量與規(guī)模上看，滬深市場(chǎng)仍是未來(lái)我國(guó)多層次資本市場(chǎng)體系的主要組成部分。(2)創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)(高成長(zhǎng)企業(yè)市場(chǎng))：創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)是多層次資本市場(chǎng)體系中的重要組成部分，能為較好成長(zhǎng)性和較高科技含量的中小企業(yè)增加融資渠道，更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)提升功能，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力。(3)三板市場(chǎng)(場(chǎng)外交易市場(chǎng))。三板市場(chǎng)主要解決創(chuàng)業(yè)過(guò)程處于初期的企業(yè)籌資本金的問(wèn)題，及這些企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值(包括知識(shí)產(chǎn)權(quán))評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分散和創(chuàng)業(yè)投資的股權(quán)交易問(wèn)題。

“健全資本市場(chǎng)體系，豐富證券投資品種”，逐步建立滿足不同類(lèi)型企業(yè)融資需求的多層次資本市場(chǎng)體系，包括完善和發(fā)展主板市場(chǎng)、分步推進(jìn)創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)建設(shè)和完善風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制、拓展中小企業(yè)融資渠道等。當(dāng)前，應(yīng)在深交所推出中小企業(yè)板的基礎(chǔ)上，逐步放寬中小企業(yè)上市的條件，逐

步取消上市企業(yè)必須三年盈利的限制，轉(zhuǎn)而專(zhuān)注于中小企業(yè)的成長(zhǎng)性，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)啟動(dòng)股份的全流通，使中小企業(yè)板成為真正的創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)，不僅拓寬中小企業(yè)的融資渠道，而且為產(chǎn)業(yè)投資的退出提供條件，并最終形成上海與深圳兩個(gè)交易所之間有序的互補(bǔ)格局。

(二)解決資本市場(chǎng)制度問(wèn)題的對(duì)策

1、實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃”資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)變成真正的“市場(chǎng)”資本市場(chǎng)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，凡是能通過(guò)市場(chǎng)解決的問(wèn)題就應(yīng)交由市場(chǎng)解決，政府在資本市場(chǎng)中的作用應(yīng)該是促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展而不是阻礙資本市場(chǎng)的發(fā)展，因此，要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，減少政府對(duì)資本市場(chǎng)的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用。政府要從全社會(huì)角度來(lái)履行其職能，凡是市場(chǎng)功能可以解決的問(wèn)題，政府部門(mén)都應(yīng)交給市場(chǎng)去解決。例如，證監(jiān)會(huì)應(yīng)逐步減少對(duì)股票上市的行政性干預(yù)，如果說(shuō)中國(guó)人民銀行的職責(zé)是“保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”，那么，證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)以保護(hù)證券市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展為其首要職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上盡可能地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、不斷建立和完善資本市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制

(1)要建立和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從根本上改變傳統(tǒng)的運(yùn)用行政機(jī)制配臵資源的格局，建立按市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配臵社會(huì)資源的新機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配臵。

(2)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，真正建立起權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理者之間的制衡機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)有力的監(jiān)督與約束機(jī)制提高現(xiàn)有上市公司的質(zhì)量。規(guī)范控股股東行為，對(duì)損害上市公司和中小股東利益的控股股東進(jìn)行責(zé)任追究；強(qiáng)化董事和高管人員的誠(chéng)信責(zé)任，進(jìn)一步完善獨(dú)立董事制度；強(qiáng)化上市公司及其他信息披露制度、股票上市與定價(jià)的機(jī)制，切實(shí)保證信息披露的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性。

(3)要建立和健全上市公司高管人員的激勵(lì)約束機(jī)制。要向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)一些有效的激勵(lì)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，如股票期權(quán)激勵(lì)機(jī)制等等，把經(jīng)營(yíng)者的利益與企業(yè)的發(fā)展聯(lián)系在一起，使經(jīng)營(yíng)者更注重對(duì)企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化。

3、完善證券市場(chǎng)的規(guī)則和資本市場(chǎng)法制建設(shè)

完善證券市場(chǎng)的規(guī)則和資本市場(chǎng)法制建設(shè)具體可歸納為：

(1)改革現(xiàn)行的有關(guān)企業(yè)上市的規(guī)定，要最大限度地保證上市公司的質(zhì)量，防止證券欺詐行為的發(fā)生。

(2)健全資本市場(chǎng)法規(guī)體系，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)。按照大力發(fā)展資本市場(chǎng)的總體部署，健全有利于資本市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展和投資者權(quán)益保護(hù)的法規(guī)體系。要清理阻礙市場(chǎng)發(fā)展的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及政策性文件，為大力發(fā)展資本市場(chǎng)創(chuàng)建良好的法制環(huán)境。要按照健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信用體系的要求，制定資本市場(chǎng)誠(chéng)信準(zhǔn)則，維護(hù)誠(chéng)信秩序，對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)、嚴(yán)重失信的機(jī)構(gòu)和個(gè)人堅(jiān)決實(shí)施市場(chǎng)禁入措施。

(3)推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)資本市場(chǎng)監(jiān)管。按照深化行政審批制度改革和貫徹實(shí)施《行政許可法》的要求，提高執(zhí)法人員的自身素質(zhì)和執(zhí)法水平。樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的監(jiān)管理念，建立健全與資本市場(chǎng)發(fā)展階段相適應(yīng)的監(jiān)管方式，完善監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。進(jìn)一步充實(shí)監(jiān)管力量，整合監(jiān)管資源，培養(yǎng)一支政治素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)過(guò)硬的監(jiān)管隊(duì)伍。通過(guò)實(shí)施有效的市場(chǎng)監(jiān)管，努力提高市場(chǎng)的公正性、透明度和效率，降低市場(chǎng)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保障市場(chǎng)參與者的合法權(quán)益。

第三篇：我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

內(nèi) 容 提 要

我國(guó)國(guó)債自1981年重新恢復(fù)發(fā)行到今天，國(guó)債市場(chǎng)已歷經(jīng)了近30年的改革與發(fā)展，有了很大的發(fā)展。目前，我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)已初具規(guī)模，市場(chǎng)化程度不斷提高。但在國(guó)債期限結(jié)構(gòu)、國(guó)債市場(chǎng)的流動(dòng)性、國(guó)債市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)與監(jiān)管體系、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)債市場(chǎng)之間的連通性等方面都存在著亟待解決的問(wèn)題。，需要進(jìn)一步的改革與發(fā)展完善。

關(guān)鍵字：國(guó)債市場(chǎng)問(wèn)題完善建議

一、我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題

（一）國(guó)債發(fā)行規(guī)模較小，發(fā)行方式行政化傾向仍然很濃。

一般來(lái)說(shuō)，衡量國(guó)債市場(chǎng)大小的主要標(biāo)志是國(guó)債總量及其在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比重和國(guó)債依存度。我國(guó)恢復(fù)發(fā)行國(guó)債至今已16年，但國(guó)債市場(chǎng)的規(guī)模與國(guó)外成熟的國(guó)債市場(chǎng)相比差距仍較大。首先，國(guó)債總量在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比重還很小。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家如美日德等國(guó)國(guó)債總量占國(guó)民生產(chǎn)總值比重均在60％以上，美國(guó)國(guó)債余額已達(dá)到2萬(wàn)億美元以上，日本超過(guò)150萬(wàn)億日元。而我國(guó)到1995年底國(guó)債余額僅為3300余億元，占ＧＮＰ的5％左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家相距甚遠(yuǎn)。其次，國(guó)債依存度較低。國(guó)債依存度是指國(guó)債年發(fā)行量與該年財(cái)政預(yù)算收入的比率。1981年我國(guó)國(guó)債依存度為4.4％，1995年已升至27％，規(guī)模仍然偏低。

我國(guó)國(guó)債的發(fā)行先后實(shí)行了行政分配、承購(gòu)包銷(xiāo)、一級(jí)自營(yíng)商制度三種方式。開(kāi)始是按照行政攤派方式，各單位和個(gè)人都按一定的比例分配購(gòu)買(mǎi)數(shù)額。從1991年起我國(guó)試行國(guó)債承購(gòu)包銷(xiāo)方式，由金融機(jī)構(gòu)組成承購(gòu)包銷(xiāo)團(tuán)，按一定條件向國(guó)債發(fā)行主體承擔(dān)國(guó)債發(fā)行任務(wù)，然后利用各自的分銷(xiāo)網(wǎng)點(diǎn)向投資人發(fā)售，這已具有了市場(chǎng)化因素。但由于國(guó)債利率仍然是通過(guò)行政手段而不是通過(guò)市場(chǎng)完成的，承購(gòu)包銷(xiāo)時(shí)對(duì)于價(jià)格談判只是形式上的，因此國(guó)債發(fā)行仍難以擺脫行政分配的手段。1994、1995年引入了國(guó)際通行的一級(jí)自營(yíng)商制度，但由于一級(jí)自營(yíng)商實(shí)力偏低，發(fā)行仍較多地通過(guò)各級(jí)財(cái)政層層下達(dá)計(jì)劃，由各級(jí)財(cái)政組織承購(gòu)包銷(xiāo)單位承銷(xiāo)。因此國(guó)債發(fā)行行政化傾向仍然存在，市場(chǎng)化因素偏低。

（二）國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)不合理，期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理分布。

國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)是指中央銀行、專(zhuān)業(yè)銀行、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和國(guó)外持有者購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的數(shù)量比例。從理論上講，國(guó)債作為一種金融投資工具應(yīng)該滿足不同投資者的需要，而不應(yīng)限制機(jī)構(gòu)或個(gè)人購(gòu)買(mǎi)。但我國(guó)國(guó)債的持有者結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)是以個(gè)人為主，大約占60％以上，中央銀行不承購(gòu)國(guó)債，專(zhuān)業(yè)銀行也很少購(gòu)買(mǎi)。個(gè)人持有國(guó)債過(guò)多造成許多弊端，如個(gè)人購(gòu)買(mǎi)量少、發(fā)行速度慢、發(fā)行成本高，國(guó)債分散在上億投資者手中不便于國(guó)債集中性托管進(jìn)行交易，從而削弱了國(guó)債的流動(dòng)性，也不利于國(guó)債發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大。此外，中央銀二級(jí)市場(chǎng)利率的不對(duì)稱性。目前我國(guó)國(guó)債一級(jí)市場(chǎng)的利率仍是政府用行政手段制定的固定利率，而二級(jí)市場(chǎng)上的利率卻可通過(guò)價(jià)格變化成為浮動(dòng)利率。這種矛盾的利率結(jié)構(gòu)造成一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)債利率不能客觀地隨資本市場(chǎng)中資金稀缺程度的變化而上下浮動(dòng)，容易

偏離金融市場(chǎng)的利率水平，不利于國(guó)債形成一個(gè)合理而富有彈性的期限結(jié)構(gòu)，為其它證券的發(fā)行及企業(yè)籌資提供信用程度、利率浮動(dòng)大小的參考數(shù)據(jù)。

（三）國(guó)債交易不規(guī)范，交易市場(chǎng)處于割據(jù)狀態(tài)。

1998年我國(guó)開(kāi)始國(guó)債流通轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)以來(lái)，國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展十分迅速，交易比較活躍，但存在著許多不規(guī)范的方面。首先，市場(chǎng)交易的主要參與者是各種金融機(jī)構(gòu)，而大量的實(shí)物券則在小額投資者手中，他們一般不參與交易，許多國(guó)債交易柜臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)就利用小額投資者進(jìn)入市場(chǎng)的不便，以低于交易市場(chǎng)的價(jià)格收購(gòu)，使得小額投資者們蒙受損失。其次，國(guó)債交易方式結(jié)構(gòu)不規(guī)范。我國(guó)國(guó)債交易方式有現(xiàn)貨交易、期貨交易、回購(gòu)交易三大類(lèi)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)債市場(chǎng)都以國(guó)債貼現(xiàn)、抵押等現(xiàn)貨交易方式為主，因?yàn)閲?guó)債從本質(zhì)上講是一種投資保值的工具，而不是投機(jī)工具。但我國(guó)卻是現(xiàn)貨萎縮，期貨交易、回購(gòu)交易異?；钴S。1994年國(guó)債期貨交易額共達(dá)28000億元。在這種國(guó)債交易特有的格局下，一方面由于國(guó)債期貨交易的超常發(fā)展，使資金力量集中于單一品種，致使國(guó)債價(jià)格波動(dòng)異常，偏離其內(nèi)在價(jià)值，并且由于市場(chǎng)分散造成監(jiān)督不力，導(dǎo)致國(guó)債期貨市場(chǎng)、回購(gòu)市場(chǎng)違規(guī)事件頻頻發(fā)生，結(jié)果期貨試點(diǎn)暫停，回購(gòu)業(yè)務(wù)整頓；另一方面也極易出現(xiàn)交收、交割違約問(wèn)題，以及臨近交收期的人為操縱價(jià)格的大起大落，防礙市場(chǎng)正常運(yùn)行。

從國(guó)債交易市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和組織體系看，國(guó)債市場(chǎng)作為最先啟動(dòng)的有價(jià)證券市場(chǎng)，基本是分散的市場(chǎng)格局。由于缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性托管、清算交割體系，上海、深圳、北京、武漢等地國(guó)債市場(chǎng)相互處于割據(jù)狀態(tài)，以致帶來(lái)許多問(wèn)題。第一、各地現(xiàn)券托管缺乏聯(lián)系，現(xiàn)貨在各市場(chǎng)之間流通環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)，增加了交易成本，影響市場(chǎng)效率。政府和自律組織缺乏監(jiān)督市場(chǎng)的窗口和渠道，對(duì)于國(guó)債現(xiàn)貨賣(mài)空現(xiàn)象政府無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)控。第二，由于缺乏統(tǒng)一的市場(chǎng)交易法規(guī)，各市場(chǎng)交易制度差異較大，各自為政，也阻礙了國(guó)債跨地區(qū)流動(dòng)，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

二、進(jìn)一步完善國(guó)債市場(chǎng)的基本思路

（一）擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模，實(shí)行國(guó)債競(jìng)價(jià)招標(biāo)發(fā)行為主的方式

進(jìn)行公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)是商業(yè)銀行持有一定數(shù)量的國(guó)債，因此個(gè)人持有過(guò)多的國(guó)債已不利于國(guó)家通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)是指國(guó)家政府發(fā)行的各種不同期限的國(guó)債之間的數(shù)量比例關(guān)系，它包括短期、中期、長(zhǎng)期國(guó)債之間的結(jié)構(gòu)及各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)是否合理不僅關(guān)系到國(guó)債發(fā)行任務(wù)能否順利完成，而且還影響到國(guó)債還本付息支出數(shù)額在不同間的分布是否均衡。我國(guó)目前國(guó)債期限結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為3—5年期的中期國(guó)債比重過(guò)大，占整個(gè)發(fā)行量的90％左右，短期國(guó)債（１年期以下）和長(zhǎng)期國(guó)債（5年期以上）比重過(guò)小。而發(fā)達(dá)國(guó)家一般采取中短期相結(jié)合的國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，尤其是80年代以后，主要以中短期國(guó)債為主。相比之下，我國(guó)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)較為單調(diào)，缺乏均衡合理分布，這必然導(dǎo)致國(guó)債償還期集中，增大還本付息的負(fù)擔(dān)和壓力，也很難滿足投資者對(duì)金融資產(chǎn)期限多樣化的需求。

（二）國(guó)債利率水平及確定方式不科學(xué)，一、二級(jí)市場(chǎng)利率不對(duì)稱

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)債利率特別是短期國(guó)債利率在金融市場(chǎng)上往往作為確定市場(chǎng)利率水平的基準(zhǔn)利率，占有舉足輕重的地位。而我國(guó)目前國(guó)債利率是以銀行的存款利率作為確定依據(jù)，國(guó)債利率成為銀行利率及市場(chǎng)利率的從屬利率，因

此我國(guó)確定國(guó)債利率的依據(jù)及國(guó)債利率的地位不符合國(guó)際慣例和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，而且也使政府財(cái)政喪失了對(duì)金融市場(chǎng)的調(diào)控能力。從國(guó)債利率水平看，由于國(guó)債具有較高的安全性、流動(dòng)性，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，利率通常低于普通存款利率；而我國(guó)國(guó)債利率水平始終高于銀行同期存款利率1～2個(gè)百分點(diǎn)，這固然能促進(jìn)國(guó)債認(rèn)購(gòu)，但卻提高了中央政府債務(wù)的籌資成本，加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。我國(guó)國(guó)債利率的不合理還表現(xiàn)為一級(jí)市場(chǎng)和我國(guó)尚屬發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要大量資金，發(fā)行國(guó)債能籌集到大量資金。此外，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)債還是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要宏觀調(diào)控工具。中央銀行在公開(kāi)市場(chǎng)上通過(guò)買(mǎi)賣(mài)國(guó)債吞吐基礎(chǔ)貨幣。調(diào)節(jié)整個(gè)社會(huì)貨幣供應(yīng)量，進(jìn)而達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。國(guó)外國(guó)債市場(chǎng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，政府充分發(fā)揮國(guó)債對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用的一個(gè)重要前提條件是國(guó)債市場(chǎng)必須達(dá)到一定規(guī)模。因此，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和宏觀調(diào)控的不斷完善，要求我國(guó)擴(kuò)大國(guó)債發(fā)行規(guī)模，使發(fā)行總量按一定幅度逐年遞增。為此應(yīng)確定一個(gè)比較合理的國(guó)債發(fā)行基數(shù)，以后可根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平、市場(chǎng)發(fā)育程度及投資者的意向確定每年的發(fā)行遞增比率。

為盡快改變國(guó)債發(fā)行方式僵化，行政化傾向嚴(yán)重的狀況，必須進(jìn)一步實(shí)行國(guó)債發(fā)行方式的改革，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行國(guó)債發(fā)行以競(jìng)價(jià)招標(biāo)方式為主。具體作法是由發(fā)行主體——財(cái)政部提出國(guó)債發(fā)行的種類(lèi)、期限、數(shù)量，供承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)或直接購(gòu)買(mǎi)者（主要是金融機(jī)構(gòu)）參考和進(jìn)行投標(biāo)，投標(biāo)者經(jīng)過(guò)綜合考慮和比較，提出投標(biāo)的發(fā)行價(jià)格，競(jìng)價(jià)成交。為此今后應(yīng)進(jìn)一步完善和發(fā)展我國(guó)的一級(jí)自營(yíng)商制度，強(qiáng)化一級(jí)自營(yíng)商的權(quán)力和義務(wù)；增加國(guó)債市場(chǎng)參與機(jī)構(gòu)和投資者的數(shù)量，增加貼現(xiàn)國(guó)債的發(fā)行額，為通過(guò)競(jìng)價(jià)招標(biāo)發(fā)行國(guó)債奠定基礎(chǔ)。

（三）調(diào)整國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)。

隨著企業(yè)改革和金融體制改革的深化，應(yīng)改變我國(guó)國(guó)債以個(gè)人持有為主的結(jié)構(gòu)，使主要由銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)及各類(lèi)基金組織組成的機(jī)構(gòu)投資者成為國(guó)債持有的主體。為調(diào)整國(guó)債持有者結(jié)構(gòu)，首先要配合貨幣政策的運(yùn)用，保持中央銀行持有一定比例的國(guó)債。其次，取消對(duì)專(zhuān)業(yè)銀行購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的某些限制，允許專(zhuān)業(yè)銀行直接進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng)。最后，允許國(guó)外投資者持有一定比例的國(guó)債。這樣既有利于我國(guó)利用外資政策的實(shí)施，又有利于調(diào)節(jié)國(guó)債持有者的結(jié)構(gòu)。向國(guó)外發(fā)行債券相對(duì)于從國(guó)外直接借款來(lái)說(shuō)，可以減少利用外資的苛刻條件和所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)債期限結(jié)構(gòu)是國(guó)債中的重要問(wèn)題之一。因此，必須科學(xué)規(guī)劃國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)國(guó)債償還期限，改變我國(guó)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)單一化的格局，實(shí)現(xiàn)國(guó)債期限結(jié)構(gòu)的多樣化和均衡化，使中短期國(guó)債保持合理比例。首先，根據(jù)國(guó)債的用途和參照銀行儲(chǔ)蓄存款的存期結(jié)構(gòu)來(lái)初步安排國(guó)債的供應(yīng)期限結(jié)構(gòu)。中國(guó)人民銀行每年在國(guó)家發(fā)行國(guó)債之前要統(tǒng)計(jì)出全國(guó)不同存期的儲(chǔ)蓄存款數(shù)額，計(jì)算出全國(guó)儲(chǔ)蓄存款總額的存款結(jié)構(gòu)，財(cái)政部再參照儲(chǔ)蓄存款的存期結(jié)構(gòu)初步安排國(guó)債的期限結(jié)構(gòu)。先初步確定短期、中期、長(zhǎng)期國(guó)債的結(jié)構(gòu)，然后再確定它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。其次，今后調(diào)整國(guó)債期限結(jié)構(gòu)的主要方向是，大幅度提高短期國(guó)債和長(zhǎng)期國(guó)債在國(guó)債發(fā)行總額中所占的比重，降低中期國(guó)債特別是三年期國(guó)債的比重。短期國(guó)債是公開(kāi)市場(chǎng)操作的首選對(duì)象，必須在國(guó)債品種中占有一定比重。在美國(guó)，１年期以內(nèi)的短期國(guó)債占全部國(guó)債比重的１／３左右。今后我國(guó)應(yīng)逐步增發(fā)３個(gè)月、６個(gè)月、９個(gè)月、１年等短期國(guó)債品種和數(shù)量。提高長(zhǎng)期國(guó)債的比重不僅可以優(yōu)化國(guó)債期限結(jié)構(gòu)，而且還對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的調(diào)控作用，例如可以增強(qiáng)國(guó)債對(duì)通脹的抑制作用。

３．科學(xué)合理地設(shè)計(jì)國(guó)債發(fā)行利率，豐富國(guó)債發(fā)行利率形式。

國(guó)債市場(chǎng)的興旺發(fā)達(dá)，關(guān)鍵取決于能否滿足不同層次投資者的需要，國(guó)債發(fā)行利率按市場(chǎng)規(guī)律設(shè)計(jì)，是保證國(guó)債發(fā)行市場(chǎng)順暢擴(kuò)大的主要因素。一般而言，國(guó)債利率制定應(yīng)從三方面考慮：一是金融市場(chǎng)的利率水準(zhǔn)，低于這一水平難以吸引投資者，高于這一水平則增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至吸引產(chǎn)業(yè)資本投入，阻礙社會(huì)再生產(chǎn)獲得必要資金；二是國(guó)家信用狀況，國(guó)家信用高則易于以較低利率推銷(xiāo)國(guó)債；三是社會(huì)資金供給情況，充裕則可制定較低利率。另外，由于國(guó)債利率一定程度上也影響著貨幣、資本市場(chǎng)利率水平和供求狀況，可利用這一指標(biāo)完成不同經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期較低的利率有助于擴(kuò)張政策，反之則需提高利率配合緊縮政策。由于我國(guó)目前利率機(jī)制尚不完善，缺乏具有代表性的市場(chǎng)利率，因此國(guó)債利率的制定除參考一定時(shí)期銀行利率外，財(cái)政部門(mén)和金融部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)商一致，綜合考慮通脹水平、市場(chǎng)利率發(fā)展趨勢(shì)、投資者心理等多方因素，結(jié)合財(cái)政、貨幣政策需要制定。

盡管市場(chǎng)利率機(jī)制的建立是國(guó)債發(fā)行利率市場(chǎng)化的前提，但是并不能因利率市場(chǎng)的尚未形成而使國(guó)債利率改革停滯不前。首先，我國(guó)國(guó)債發(fā)行利率可實(shí)行多種形式，即可以實(shí)行固定票面利率，又可以實(shí)行國(guó)債利率浮動(dòng)化。浮動(dòng)利率國(guó)債是近幾年國(guó)際金融市場(chǎng)推出的一種創(chuàng)新品種，它是按一定時(shí)期（一般為３～６個(gè)月）調(diào)整國(guó)債利率，以減少市場(chǎng)利率對(duì)債券資本價(jià)值的影響，保護(hù)投資人的利益。浮動(dòng)利率對(duì)于提高國(guó)債利率的靈活性和市場(chǎng)利率的指導(dǎo)性十分有利。其次，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期的變化，協(xié)調(diào)好長(zhǎng)、中、短期國(guó)債發(fā)行利率之間的關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，資金供不應(yīng)求，市場(chǎng)利率上升時(shí)，多發(fā)行短期國(guó)債，少發(fā)行長(zhǎng)期國(guó)債，以保證在適當(dāng)時(shí)期經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行后政府少支付高額利息；在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，市場(chǎng)利率下降，政府應(yīng)多發(fā)行中長(zhǎng)期國(guó)債，有利于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常后，市場(chǎng)利率上升時(shí)，政府仍支付低利息。

４．建立多層次的國(guó)債交易市場(chǎng)格局，加強(qiáng)國(guó)債市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和法律體系建設(shè)。

為改革我國(guó)國(guó)債交易方式結(jié)構(gòu)不合理、交易不規(guī)范的狀況，今后首先應(yīng)逐步建立多層次的國(guó)債交易市場(chǎng)格局。改變國(guó)債現(xiàn)在只能在證券交易所進(jìn)行交易的格局，重新開(kāi)放和規(guī)范手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單方便的柜臺(tái)交易市場(chǎng)，進(jìn)一步開(kāi)展、規(guī)范國(guó)債的回購(gòu)和逆回購(gòu)交易。這樣既有為各大證券公司在內(nèi)的機(jī)構(gòu)投資者服務(wù)的多層次、高效率的國(guó)債二級(jí)市場(chǎng)，又有為中小投資者服務(wù)的柜臺(tái)交易市場(chǎng)，從而增強(qiáng)國(guó)債交易的流動(dòng)性，也有利于全面反映市場(chǎng)上資金的供求狀況，以避免國(guó)債價(jià)格由少數(shù)交易商操縱，杜絕過(guò)渡投機(jī)現(xiàn)象。

其次，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)債托管清算結(jié)算系統(tǒng)。可在現(xiàn)有的幾個(gè)國(guó)債集中交易托管結(jié)算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，選擇一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化改造，形成統(tǒng)一的國(guó)債托管結(jié)算中心。這既有利于打破和改變現(xiàn)存國(guó)債交易系統(tǒng)之間的封閉狀況及國(guó)債流通區(qū)域分割狀況，使國(guó)債交易逐步形成全國(guó)統(tǒng)一的格局，又便于規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)的交易行為，杜絕各種變相的國(guó)債賣(mài)空。第三，完善國(guó)債市場(chǎng)的法律體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)債市場(chǎng)的監(jiān)督管理。盡快頒布《國(guó)債法》，對(duì)國(guó)債的基本問(wèn)題如主管機(jī)關(guān)、發(fā)行方式與交易方式等內(nèi)容作出規(guī)定；同時(shí)頒布一些行政法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，對(duì)一些具體問(wèn)題作出規(guī)定。

主要參考文獻(xiàn)：

1.孫湛《建立債市良性運(yùn)行機(jī)制》，《中國(guó)證券報(bào)》1996年7月。

2.《中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)：現(xiàn)狀、問(wèn)題及進(jìn)一步發(fā)展》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1995年第2 期。

（作者單位：山東財(cái)政學(xué)院科研處）責(zé)任編輯：叢盛＊

第四篇：我國(guó)城管執(zhí)法存在問(wèn)題及對(duì)策研究

我國(guó)城管執(zhí)法存在問(wèn)題及對(duì)策研究

內(nèi)容摘要：城市作為人類(lèi)生產(chǎn)和生活的重要承載空間形式之一，在現(xiàn)代社會(huì)中占有重要的地位，為保障城市的良性發(fā)展，城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生，但在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中，城管執(zhí)法卻出現(xiàn)了很多的問(wèn)題，如執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，分析背后的原因，主要是執(zhí)法程序的不規(guī)范，執(zhí)法人員缺乏專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，城管執(zhí)法的法律保障機(jī)制不到位，也缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，被管理人員素質(zhì)底下等，解決了上述問(wèn)題，城管執(zhí)法工作將得到大大的改善，更有利于城市建設(shè)規(guī)范有序進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法

問(wèn)題

原因

對(duì)策

前言：城市作為人類(lèi)生產(chǎn)和生活的重要承載空間形式之一，在現(xiàn)代社會(huì)中所占的地位十分重要，它往往在一個(gè)地區(qū)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化中居于主導(dǎo)地位，代表和展示著人類(lèi)文明的最新發(fā)展高度。而在全球化的進(jìn)程當(dāng)中，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)也逐步演變?yōu)橐猿鞘袨楹诵牡膮^(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)。要使城市在地區(qū)之間、國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地，必須對(duì)之實(shí)行有效的管理。城市管理可以說(shuō)是城市工作的永恒主題，城管執(zhí)法作為城市管理的支撐力量，面對(duì)面為老百姓提供服務(wù)，處在風(fēng)口浪尖之上，眾目睽睽之下，是政府關(guān)切、群眾關(guān)心、媒體關(guān)注的焦點(diǎn)所在。多年來(lái)，我國(guó)的城管執(zhí)法為推進(jìn)城市化進(jìn)程，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，得到了廣大人民的認(rèn)可，但城管執(zhí)法方面也存在諸多不容忽視的問(wèn)題。

一、城管執(zhí)法基本問(wèn)題概述

（一）基本問(wèn)題界定

1、什么是行政執(zhí)法？

這是個(gè)常用的模糊概念。我們有必要明確其含義。廣義的執(zhí)法是與立法相對(duì)應(yīng)的，而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法。行政執(zhí)法是指建立在近代國(guó)家權(quán)利力的立法、執(zhí)法、司法三分立的基礎(chǔ)上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律委托的組織及其公職人員依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)。

行政執(zhí)法具有以下特征：執(zhí)法主體的法定性和國(guó)家代表性、執(zhí)法具有主動(dòng)性和單方意志性、執(zhí)法具有極大的自由裁量性。

行政執(zhí)法的功能有：實(shí)施法律的功能、實(shí)現(xiàn)政府管理的職能、保障公民權(quán)利的功能。

行政執(zhí)法要堅(jiān)持的基本原則有：合法性原則、合理性原則、正當(dāng)程序原則、效率原則、誠(chéng)實(shí)守信原則、責(zé)任原則。

2、什么是城管執(zhí)法？

城管執(zhí)法是指在實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共行政管理職能的過(guò)程中，城管依照法定程序?qū)嵤┬姓梢?guī)范，以達(dá)到維護(hù)公共利益和服務(wù)社會(huì)的目的的行政行為。城管執(zhí)法貫穿城市發(fā)展的全過(guò)程，城市的規(guī)劃、城市的建設(shè)和城市的運(yùn)行都離不開(kāi)城管的工作。城管執(zhí)法為現(xiàn)代城市的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了不竭的動(dòng)力，為城市的持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障，為構(gòu)建和諧社會(huì)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

3、城管執(zhí)法的范圍有哪些？

城管執(zhí)法的工作范圍大體來(lái)說(shuō)就是管理城市的市容市貌、違章建筑、環(huán)境保護(hù)等，市容市貌中規(guī)定，任何市民及單位不得亂拉亂掛、亂貼亂畫(huà)，即使是個(gè)人財(cái)產(chǎn)也必須遵守城市管理規(guī)定。

（二）城管執(zhí)法產(chǎn)生的時(shí)代背景

隨著改革開(kāi)放步伐的加快，城市化的進(jìn)程也逐步加快，城市區(qū)域加大，人口迅速增多，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，城市的特性以及市場(chǎng)的不完備性都決定了城市需要管理。為了保障整個(gè)城市的正常運(yùn)行和有效管理，城管執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。

（三）城管執(zhí)法的發(fā)展歷程

中國(guó)的城市管理步入正軌是在20世紀(jì)80年代以后?！缎姓幜P法》出臺(tái)后，以相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施為標(biāo)志，城市管理行政執(zhí)法開(kāi)始進(jìn)入人們的視線。從1997年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)算起，我認(rèn)為中國(guó)的城管執(zhí)法經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

1．試點(diǎn)的啟動(dòng)階段。自1997年初開(kāi)始截止2000年9月，以國(guó)務(wù)院法制局對(duì)北京市宣武區(qū)的批復(fù)為標(biāo)志進(jìn)入了試點(diǎn)的啟動(dòng)階段。

在這一階段，北京、天津、浙江、江蘇、廣東、廣西、黑龍江、吉林、遼寧、河北、山東、湖南、江西、四川、貴州、海南等16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施中華人民共和國(guó)行政處罰法的通知》（國(guó)發(fā)〔1996〕13號(hào)文件）要求，向國(guó)務(wù)院報(bào)送了進(jìn)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)的請(qǐng)示。其中共有16個(gè)設(shè)區(qū)的市 獲得批準(zhǔn)開(kāi)展試點(diǎn)工作，但南寧市由于阻力很大并沒(méi)有真正開(kāi)展試點(diǎn)工作；廊坊、深圳只是進(jìn)入籌備階段，其他地方進(jìn)入試點(diǎn)的工作階段。這一階段國(guó)務(wù)院法制局（1998年后為法制辦）在批復(fù)函中使用的是“城市管理綜合執(zhí)法”這一概念，所以，在機(jī)構(gòu)名稱上使用了綜合執(zhí)法大隊(duì)、綜合執(zhí)法局等多種稱呼。由名稱決定，一些執(zhí)法裝備，如執(zhí)法車(chē)輛和服裝等在配備時(shí)就帶有“綜合執(zhí)法”字樣，以至于到現(xiàn)在仍繼續(xù)使用“綜合執(zhí)法”的標(biāo)志。這也是現(xiàn)實(shí)中對(duì)“綜合執(zhí)法”與“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”兩個(gè)概念混用的原因之一。從職權(quán)上看，獲得批準(zhǔn)的城市主要行使前述的“7＋X”項(xiàng)職權(quán)。這一階段的最大成績(jī)就是在行政執(zhí)法領(lǐng)域點(diǎn)燃了改革的星火，為這一制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，為第二階段的工作提供了經(jīng)驗(yàn)。

2．試點(diǎn)的規(guī)范化階段。自2000年9月至2002年8月，以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)文件）為標(biāo)志進(jìn)入試點(diǎn)的規(guī)范化階段。

在這一階段，國(guó)務(wù)院法制辦在批復(fù)函中使用“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的概念，先后批準(zhǔn)了62個(gè)設(shè)區(qū)的市 開(kāi)展試點(diǎn)工作。至此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作擴(kuò)展到除云南、甘肅、青海、西藏以外的大部分省市。獲得批準(zhǔn)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市開(kāi)始使用“城市管理行政執(zhí)法局”的名稱。在職權(quán)上繼續(xù)沿用“7+X”職權(quán)，但有的城市已經(jīng)根據(jù)本地實(shí)際適當(dāng)拓展了職權(quán)。在隊(duì)伍建設(shè)上，基本上做到了參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行錄用與管理。在管理體制上，探索出了“兩級(jí)政府三級(jí)管理”的體制，即市區(qū)兩級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，市局（支隊(duì)）－區(qū)局（大隊(duì)）－街道中隊(duì)三級(jí)管理。同時(shí)，在規(guī)章制度建設(shè)上也取得了很大成績(jī)，所有的行政執(zhí)法局在成立前后都制定了詳細(xì)的規(guī)章制度以保證工作的順利進(jìn)行。這一階段的規(guī)范化發(fā)展為相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的深入開(kāi)展確立了框架。

3．全面推廣階段。自2002年8月至今，以《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)文件）文件為標(biāo)志進(jìn)入全面推廣的階段。17號(hào)文件授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)需要組織相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，這就使該制度進(jìn)入了全面推廣階段，也標(biāo)志著相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作作為一項(xiàng)新的制度開(kāi)始進(jìn)入了正常運(yùn)轉(zhuǎn)階段。中國(guó)大陸31個(gè)省的省會(huì)城市都開(kāi)展了該項(xiàng)工作，山東、浙江等省已經(jīng)在轄區(qū)內(nèi)所有城市開(kāi)展工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2006年6月末，全國(guó)共有308個(gè)城市開(kāi)展了這一工作。在這一階段，各地根據(jù)文件精神結(jié)合本地的實(shí)際情況，把相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度與推進(jìn)行政體制改革工作結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。在職權(quán)、運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)法領(lǐng)域等方面與第二階段基本一致的前提下，實(shí)現(xiàn)了更加規(guī)范化的運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，已經(jīng)取得了很大的成績(jī)，如實(shí)現(xiàn)了城市管理行政執(zhí)法的經(jīng)常化，保持了良好的城市環(huán)境；初步解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題，提高了行政執(zhí)法效率；精簡(jiǎn)了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員，降低了行政執(zhí)法成本；在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了審批權(quán)與監(jiān)督處罰權(quán)的分離，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了經(jīng)驗(yàn)。但是，作為一個(gè)新生事物，它也面臨著很多困難與挑戰(zhàn)。因此，需要各級(jí)政府提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的組織領(lǐng)導(dǎo)；在行政立法上總結(jié)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的城市管理立法工作；在實(shí)踐中繼續(xù)探索城市管理行政執(zhí)法的最佳途徑。

二、國(guó)外城管執(zhí)法現(xiàn)狀

相對(duì)于我們國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)外的城管執(zhí)法有不同的做法。在其他國(guó)家，城管執(zhí)法的任務(wù)主要由警察來(lái)完成。

（一）法國(guó)“城管”人性執(zhí)法 法國(guó)是個(gè)浪漫的國(guó)度，城管執(zhí)法也比較人性化。以巴黎為例，巴黎的游商小販和北京的也沒(méi)太多兩樣，有推著小車(chē)賣(mài)烤玉米烤土豆烤栗子和各色水果的食品販子，有在一塊大布上放著些旅游紀(jì)念品警察來(lái)了提起布的四角就可以快速轉(zhuǎn)移的紀(jì)念品商販，有周?chē)偸菄袃涸谀莾翰煌５亟诲X(qián)參與猜紙牌騙術(shù)誘惑游客加入的騙子團(tuán)伙，還有靠藝術(shù)細(xì)胞在街頭給人畫(huà)像的三流藝術(shù)家。基本上也是有放風(fēng)的，“城管”一來(lái)騷亂聲一起大家就一窩蜂散開(kāi)。警察駕著警車(chē)在執(zhí)法時(shí)既不會(huì)狂按警笛，也不會(huì)大聲吆喝，當(dāng)騎著高頭大馬的“城管”走上橋時(shí)，眼疾手快的商販全跑開(kāi)了。當(dāng)遇到有違法的現(xiàn)象時(shí)，“城管”態(tài)度非常好，就例行的檢查，沒(méi)看見(jiàn)罰款沒(méi)看見(jiàn)沒(méi)收物品沒(méi)看見(jiàn)肢體沖突?！俺枪堋痹跈z查了證明材料（可能是身份證明）后讓民眾簽了個(gè)字，警告一下就走向下一個(gè)巡邏點(diǎn)了。

法國(guó)城管執(zhí)法表現(xiàn)出對(duì)民眾的一種尊重，也是對(duì)權(quán)力的正確理解。

（二）美國(guó)“城管”法治化

美國(guó)不需要城管，正如中國(guó)城管設(shè)立之前也沒(méi)有城管，美國(guó)的法律在執(zhí)行的時(shí)候非常嚴(yán)格，因此在城管方面也表現(xiàn)出法治化的特點(diǎn)。以紐約為例，紐約街頭也有很多小販經(jīng)營(yíng)各類(lèi)商品，他們大多都是有營(yíng)業(yè)執(zhí)照規(guī)范經(jīng)營(yíng)的商人。警察在街上執(zhí)勤發(fā)現(xiàn)有違規(guī)現(xiàn)象，當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行管理、處罰，如果規(guī)定了不能在某地?cái)[攤，而某人卻在那里擺攤，或者無(wú)營(yíng)業(yè)執(zhí)照擺攤，卻不服從管理的，會(huì)移送法院處理，因此擺攤的代價(jià)非常大，小販們不敢隨意違法。

（三）比利時(shí)的“城管”規(guī)范與寬松并行

有“歐洲之都”之譽(yù)的比利時(shí)首都布魯塞爾，也有城管，且看重規(guī)范，以維護(hù)市區(qū)的整潔和交通；但規(guī)范的執(zhí)行，卻比較寬松。

在布魯塞爾，申請(qǐng)執(zhí)照比較簡(jiǎn)單，只要向聯(lián)邦政府出示身份證，以及當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)證明文件即可，批準(zhǔn)過(guò)程不會(huì)超過(guò)一個(gè)星期；小商販們繳納的稅收、管理費(fèi)很低，比固定商店少得多；在市區(qū)街道的“流動(dòng)商販”，可以在規(guī)定的街道范圍內(nèi)流動(dòng)；對(duì)無(wú)照商販的處罰相當(dāng)寬容，許多時(shí)候只是警告。

布魯塞爾城管執(zhí)法的寬松，在于特有的城市管理理念，這就是注重增加城市的“人氣”，體現(xiàn)城市的“包容”：兼顧市容整潔和市民生活，開(kāi)放部分公共場(chǎng)地，允許有序設(shè)攤，堅(jiān)持以教育為主。

在這樣的寬松管理下，矛盾不致過(guò)分尖銳，沖突可減少到最低程度，城市管理的目標(biāo)依然可以實(shí)現(xiàn)，和諧由此而生毫不足怪。

難怪，在布魯塞爾，密集而緊湊的街道網(wǎng)、華麗的市中心廣場(chǎng)，街道上間或點(diǎn)綴著的花攤、水果攤或是小吃攤，不僅沒(méi)影響城市的整潔，反而增添了許多“人氣”。

三、我國(guó)城管執(zhí)法出現(xiàn)的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因

（一）城管執(zhí)法出現(xiàn)的問(wèn)題

1、城管執(zhí)法程序不規(guī)范，處罰自由裁量權(quán)過(guò)大

首先，城管執(zhí)法人員是代表政府的，一定要嚴(yán)格按照法律程序辦事，然而在實(shí)際的城管執(zhí)法過(guò)程中，尤其是關(guān)系到公民權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為時(shí)，很多時(shí)候并沒(méi)有嚴(yán)格遵循法定的程序。在行政處罰過(guò)程中，程序違法、徇私枉法人為剝奪當(dāng)事人權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，如隨意沒(méi)收商品，罰款不開(kāi)罰單，不說(shuō)明具體情況，執(zhí)法方式簡(jiǎn)單粗暴，甚至動(dòng)用暴力將執(zhí)法對(duì)象的商品推翻、搗亂等，都嚴(yán)重影響了城管隊(duì)伍的社會(huì)形象，同時(shí)也嚴(yán)重侵犯了被管理者的權(quán)益（主要是商販的權(quán)益）。

其次城管執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法不嚴(yán)。如廣州某城管所查處了兩起無(wú)照擺攤案件，一個(gè)罰了1000元，另一個(gè)只罰了200元。同案不同罰，造成這種現(xiàn)象的主要原因是執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)時(shí)不夠規(guī)范。同時(shí)也給他們形成了良好的腐敗的環(huán)境。

2、城管執(zhí)法人員的人身安全不能保障

街頭亂擺亂賣(mài)的商販大多是下崗職工、進(jìn)城農(nóng)民、殘疾人，他們處于社會(huì)的底層，屬于弱勢(shì)群體，沒(méi)有能力租鋪面進(jìn)行正當(dāng)經(jīng)營(yíng)，法律意識(shí)淡薄，在自己的“利益”收到侵害時(shí)，往往會(huì)采取一些極端的手段來(lái)對(duì)抗執(zhí)法。

如2011年11月12日，湖北宜昌市城管局伍家崗大隊(duì)執(zhí)法人員在城區(qū)萬(wàn)達(dá)路治理占道經(jīng)營(yíng)，突然遭到彈弓襲擊，6名隊(duì)員全部被射出的石塊、鋼珠打中，一隊(duì)員頭被打破入院縫了2針，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法車(chē)輛擋風(fēng)玻璃被打穿，隨即粉碎。2013年3月16日，湖北英山城管執(zhí)法局城東執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)段金寅在執(zhí)法過(guò)程中，遭違建者熊某某背后偷襲，頭部被鋤頭重?fù)?。在送醫(yī)院后，段金寅醫(yī)治無(wú)效死亡。

3、城管執(zhí)法人員暴力執(zhí)法

相當(dāng)一部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較低，缺少法制意識(shí)，執(zhí)法方式粗暴簡(jiǎn)單，從而引發(fā)大量的野蠻暴力執(zhí)法現(xiàn)象：

如2011年06月17日，江西南昌青云譜區(qū)城管人員在省城洪都南大道417號(hào)一家煙酒店執(zhí)法時(shí)，與懷孕8個(gè)多月的女店主發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，致其手指出血嚴(yán)重，同時(shí)出現(xiàn)頭暈、胸悶等癥狀。

2011年11月15日,在貴陽(yáng)市云巖區(qū)三橋農(nóng)貿(mào)綜合批發(fā)市場(chǎng)門(mén)口，兩名城管執(zhí)法人員沒(méi)收了一位張姓女子的賣(mài)煎洋芋的餐車(chē)。在張姓女子央求城管歸還餐車(chē)并拉餐車(chē)的過(guò)程中，一名城管對(duì)她拳打腳踢，打她耳光，打得她全身疼痛，另外兩名城管則在一旁觀看。城管打她時(shí)，由于無(wú)力還手，只能緊緊抓住對(duì)方的衣服。可打她的城管將上衣一脫，打著赤膊繼續(xù)打她，直到將她打倒在地，在圍觀者的指責(zé)下，他把衣服扔在城管車(chē)的副駕駛室內(nèi)就跑了。

（二）城管執(zhí)法出現(xiàn)問(wèn)題的原因

城管執(zhí)法出現(xiàn)各種問(wèn)題，形成了一個(gè)怪圈，主要是因?yàn)橐韵略颍?/p>

1、執(zhí)法程序的不規(guī)范，缺乏專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

由于從事一線工作的城管人員大多是一些無(wú)編制人員即協(xié)管人員，他們大多沒(méi)有較高的學(xué)歷，文化素質(zhì)偏低，法律意識(shí)淡薄，執(zhí)法觀念不強(qiáng)，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)接受過(guò)崗位培訓(xùn)，因此在執(zhí)法過(guò)程中比較機(jī)械、死板，不會(huì)靈活處理問(wèn)題，只能處理一些簡(jiǎn)單的事情，一旦問(wèn)題比較復(fù)雜，難以解決，他們就無(wú)從下手。為了達(dá)到解決問(wèn)題的目的，于是他們就胡亂執(zhí)法，與群眾之間的矛盾就由此產(chǎn)生，城管的形象也由此損壞。

2、城管執(zhí)法的法律保障機(jī)制不到位，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制 目前中國(guó)還沒(méi)有一部直接針對(duì)城管執(zhí)法所制定的法律法規(guī)，僅根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級(jí)人民政府決定、地方政府規(guī)章和地方人民政府文件的相關(guān)規(guī)定執(zhí)法，顯然不能有效的解決城管執(zhí)法中存在的問(wèn)題。城管在執(zhí)法過(guò)程中，由于法律法規(guī)的不完善，缺少嚴(yán)格的執(zhí)法程序，使得城管執(zhí)法程序任意性很大，城管執(zhí)法是人制而非法制。這樣就會(huì)導(dǎo)致人們的一些合法權(quán)益受到威脅。如在執(zhí)法過(guò)程中，城管人員為了達(dá)到執(zhí)法目的，強(qiáng)行限制他人人身自由、亂開(kāi)罰單、強(qiáng)行沒(méi)收東西、毆打他人、任意妄為。而在另一方面，城管在執(zhí)法過(guò)程中的違法行為，又缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。這些都導(dǎo)致城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中暴力違法執(zhí)法的現(xiàn)象屢有發(fā)生、屢禁不止。

四、改善我國(guó)城管執(zhí)法問(wèn)題的對(duì)策與思考

（一）規(guī)范城管執(zhí)法程序，確保城管規(guī)范執(zhí)法

鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，制度的健全才能為社會(huì)做出貢獻(xiàn)，才能使人們的生活得到保障，才是立國(guó)之本?！蹦壳?，立法工作滯后、法律法規(guī)不健全已成為阻礙城管?chē)?yán)格執(zhí)法的瓶頸。當(dāng)務(wù)之急，就是要建立和完善法律法規(guī)，改善城管執(zhí)法現(xiàn)狀。

（二）健全城管執(zhí)法保障機(jī)制，確保城管安心執(zhí)法

城管在執(zhí)法過(guò)程中由于雙方有著尖銳的矛盾沖突，往往容易發(fā)生意外，城管執(zhí)法人員的人身安全有時(shí)就得不到保障。健全城管執(zhí)法保障機(jī)制，能夠使城管執(zhí)法無(wú)后顧之憂。

（三）建立完善城管執(zhí)法用人制度、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提升執(zhí)法人員整體素質(zhì)

對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行直接管理的政府部門(mén)在選擇執(zhí)法人員時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，還要對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的上崗培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，孔子說(shuō)：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?！敝挥袌?zhí)法人員的素質(zhì)提高了，才能更好地處理各種實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中的復(fù)雜問(wèn)題，對(duì)群眾來(lái)說(shuō)才有信服力。

（四）建立健全城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

各行政機(jī)關(guān)及上級(jí)部門(mén)應(yīng)明確自身職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督力度，認(rèn)真、及時(shí)、有效監(jiān)督城管執(zhí)法，城管執(zhí)法得到有效的監(jiān)督，才能讓其警醒，沒(méi)有可乘之機(jī)，任意執(zhí)法。

（五）加強(qiáng)群眾宣傳增強(qiáng)公民守法意識(shí)

群眾不懂法，不守法是執(zhí)法艱難的一個(gè)重大因素，利用各種社區(qū)活動(dòng)，法律講座，提高群眾的法律意識(shí)和整體素質(zhì)，才是解決城管問(wèn)題的根本辦法。

（六）樹(shù)立“以人為本、和諧執(zhí)法”的人性化執(zhí)法理念

城管執(zhí)法說(shuō)到底還是為群眾服務(wù)的，這是城管執(zhí)法不能忘卻的初衷。所以在執(zhí)法過(guò)程中要堅(jiān)持“以人為本、和諧執(zhí)法”的執(zhí)法理念。政府部門(mén)也可以借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，給小攤小販以適度寬松的氛圍，如申請(qǐng)執(zhí)照的程序盡可能簡(jiǎn)單快捷，降低小商販們繳納的稅收、管理費(fèi)，在市區(qū)街道劃定區(qū)域，允許流動(dòng)商販在規(guī)定的范圍內(nèi)流動(dòng)；對(duì)無(wú)照商販的處罰適當(dāng)寬容，如此小商販的對(duì)抗情緒和違法現(xiàn)象自然會(huì)減少，執(zhí)法也就順利了。

五、小結(jié)

胡錦濤同志在黨的十七大報(bào)告中曾指出：“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！背枪軋?zhí)法是社會(huì)管理格局的重要組成部分，也是加快城市化進(jìn)程的必然產(chǎn)物。城管執(zhí)法水平的高低，既是城市綜合實(shí)力的表現(xiàn)、文明程度的標(biāo)志，也是城市民眾素質(zhì)高低的外在反映。

城管執(zhí)法具有復(fù)雜性、多樣性、現(xiàn)實(shí)性和地域性，牽涉到公民權(quán)利義務(wù)，同時(shí)又與社會(huì)生活和社會(huì)管理緊密聯(lián)系。它是一個(gè)長(zhǎng)期積累的問(wèn)題，對(duì)它的改革，不是一朝一夕能改變的。它的變革，需要從根本上入手，國(guó)家和地方相互配合，各機(jī)關(guān)相互聯(lián)系，大眾的廣泛參與，才能使城管執(zhí)法健康穩(wěn)定的發(fā)展。只要我們正確對(duì)待，及時(shí)處理，解決好問(wèn)題，城管執(zhí)法將會(huì)為我們城市的發(fā)展、我們國(guó)家的運(yùn)行、人民的利益發(fā)揮巨大的作用。

我們大家都是城市管理的受益者，都應(yīng)成為城市管理的理解者、關(guān)注著、支持者和參與者，希望大家在城管執(zhí)法過(guò)程中，少一點(diǎn)指責(zé)，多一點(diǎn)理解；少一點(diǎn)厭惡，多一點(diǎn)尊敬；少一點(diǎn)批評(píng)，多一點(diǎn)參與；少一點(diǎn)阻礙，多一點(diǎn)配合。只有這樣，我們才能夠把城市建設(shè)好、管理好！

參考文獻(xiàn)：

1、張波、劉江濤：《現(xiàn)代城市管理學(xué)基礎(chǔ)教程》國(guó)家行政學(xué)院出版社，2010，（1）.2、梁賢嫻《論城管執(zhí)法現(xiàn)狀及法律規(guī)制》2013-01-29

http://wenku.baidu.com/view/b6950d1b6c175f0e7cd13727.html

3、張燴，《城管暴力執(zhí)法成因分析》，期刊 2009（04）.4、張煜、孫國(guó)良，《我國(guó)城管執(zhí)法存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》期刊-核心期刊 2008（12）.

第五篇：我國(guó)個(gè)人所得稅存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

引 言

隨著我國(guó)改革的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，居民收入迅速增加，人民生活水平明顯的改善和提高，市場(chǎng)將在資源配置中起著越來(lái)越重要的作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以有效的提高效率，卻無(wú)法兼顧公平。因此，政府應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和必要的行政手段，通過(guò)再分配過(guò)程加以調(diào)節(jié)。個(gè)人所得稅作為具有調(diào)節(jié)功能的財(cái)政工具，理應(yīng)擔(dān)此重任。

個(gè)人所得稅是對(duì)個(gè)人（自然人）取得的各項(xiàng)應(yīng)稅所得征收的一種稅，是國(guó)家運(yùn)用稅收這一經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)收入分配的有力工具。個(gè)人所得稅自1799年由英國(guó)首創(chuàng),歷經(jīng)兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展和完善,已成為現(xiàn)代政府公平社會(huì)財(cái)富分配、組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段,并成為大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的主體稅種。我國(guó)個(gè)人所得稅開(kāi)征較晚，自1980年以來(lái),國(guó)家先后頒布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《個(gè)人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》和《城市工商戶所得稅暫行條例》，開(kāi)始征收個(gè)人所得稅。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民個(gè)人收入水平的連年提高，我國(guó)的個(gè)人所得稅得到了迅速發(fā)展,稅收收入基本上呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)：1985年突破了1億元，1993年達(dá)到46.82億元，1994年稅制改革中將以上三稅合并,實(shí)施新的《個(gè)人所得稅法》,稅制改革后，1995年即達(dá)到了145.91億元，至2003年已達(dá)到1417.18億元。從1999年10月1日起對(duì)居民儲(chǔ)蓄利息開(kāi)征利息所得稅，至此，個(gè)人所得稅已進(jìn)入中國(guó)的千家萬(wàn)戶,與每個(gè)公民的利益直接相關(guān),引起理論界和大多數(shù)百姓的普遍關(guān)注。

90年代以來(lái)，我國(guó)的個(gè)人所得稅的稅收收入亦隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,人民收入水平的提高而有較大幅度的增長(zhǎng)，在稅收總量中所占的比重逐年快速提高。個(gè)人所得稅在地方稅收收入中的比重也逐步增長(zhǎng)。在全國(guó)相當(dāng)多的省、市，個(gè)人所得稅已經(jīng)成為僅次于營(yíng)業(yè)稅的第二大地方稅種，成為地方財(cái)政的重要支柱之一。例如，在北京市，個(gè)人所得稅就已經(jīng)成為地方工商稅收中僅次于營(yíng)業(yè)稅的第二大稅種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市個(gè)人所得稅收入上升很快，個(gè)人所得稅近5年來(lái)平均每年遞增49%，占地稅的20%左右。從個(gè)人所得稅在整個(gè)稅收收入中的變化情況看，個(gè)人所得稅已成為近年來(lái)各稅種中稅收收入增長(zhǎng)幅度最快的一個(gè)稅種，1993年以來(lái)年平均增幅達(dá)40%，1998年我國(guó)個(gè)人所得稅收入為1993年的7倍。1994年全國(guó)征收個(gè)人所得稅72.67億元，比上年增長(zhǎng)55.28%，占各項(xiàng)稅收收入比重為1.41%。1995年全國(guó)征收131.39億元，比上年增長(zhǎng)80.8%，占各項(xiàng)稅收收入比重為2.2%；1996年全國(guó)征收193.06億元，比上年增長(zhǎng)46.95%，占各項(xiàng)稅收收入比重為2.8%；1997年全國(guó)征收259.55億元，比上年增長(zhǎng)34.44%，占各項(xiàng)稅收收入比重為3.2%；1998年全國(guó)征收338.58億元，比上年增長(zhǎng)30.45%，占各項(xiàng)稅收收入比重為3.7%；1999年全國(guó)征收414.3億元，占各項(xiàng)稅收收入比重為3.9%；2000年全國(guó)征收約660億元，占各項(xiàng)稅收收入比重為5.21%，其中銀行存款利息個(gè)人所得稅為149億。個(gè)人所得稅已成為我國(guó)稅收體系中最具活力、最具增收潛力的稅種。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人收入水平的普遍提高，個(gè)人所得稅將保持其持續(xù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，成為財(cái)政收入的重要稅源。同時(shí)，我們也不得不看到飛速發(fā)展背后的問(wèn)題。

二、我國(guó)個(gè)人所得稅存在的問(wèn)題分析

我國(guó)目前的個(gè)人所得稅政策存在不少的問(wèn)題，比如，縮小收入差距的作用比較小；存在橫向不公平現(xiàn)象；以及在稅收征管等方面的問(wèn)題。

1、我國(guó)個(gè)人所得稅縮小收入差距的作用較小

陳衛(wèi)東在其《從國(guó)際比較看中國(guó)個(gè)人所得稅發(fā)揮再分配功能的改革思路》一文中，通過(guò)我國(guó)與英美兩國(guó)個(gè)人所得稅的比較發(fā)現(xiàn)并指出，所得稅的累進(jìn)性使它在縮小收入差距中發(fā)揮著重要作用，然而我國(guó)個(gè)稅在設(shè)計(jì)上存在累進(jìn)度發(fā)揮作用不夠，并且分類(lèi)所得稅有利于高收入者合法避稅。究其原因，主要有以下兩方面：

首先，中國(guó)個(gè)人所得稅在稅制累進(jìn)度設(shè)計(jì)上存在的缺陷。稅收累進(jìn)度是個(gè)人所得稅縮小收入差距的基礎(chǔ)，只有真正做到不同收入級(jí)距能按不同邊際稅率納稅，才能現(xiàn)實(shí)達(dá)到稅收的累進(jìn)征收效果?？上У氖?，我國(guó)的個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)雖然在稅率形式上是累進(jìn)的，但與中國(guó)收入分布的現(xiàn)實(shí)不太適應(yīng)，所以其高邊際稅率被真正執(zhí)行的不多，從而失去了個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距上的累進(jìn)性。此外，扣除也偏大。在與美國(guó)以及與世界發(fā)展報(bào)告中人均GNI（國(guó)民收入）與中國(guó)近似國(guó)家的個(gè)人所得稅稅率表進(jìn)行比較，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)的個(gè)人所得稅工資薪金所得扣除額相對(duì)于人均GNI而言過(guò)高。也就是說(shuō)，在相同稅率之下，累進(jìn)性越強(qiáng)，處于收入分配相對(duì)位置排序的個(gè)人所獲的應(yīng)稅收入面臨較高稅率。而我國(guó)由于制度上的缺陷，使得稅率累進(jìn)性不強(qiáng)，從而降低了調(diào)節(jié)收入差距的作用。

其次，所得稅規(guī)模偏小，也起不到應(yīng)有的縮小收入差距作用。在設(shè)計(jì)1 9 9 4年的稅制時(shí)，主要想解決的問(wèn)題是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)稅收中性，本著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的原則。在當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)的背景下，個(gè)人所得稅在縮小收入差距作用不可能得到強(qiáng)調(diào)，而且在保證財(cái)政收入的前提下，也不可能以個(gè)人所得稅為收入主體，使得個(gè)人所得稅整體規(guī)模很小，即使在個(gè)人所得稅規(guī)模最大的2 0 0 2年，所有稅收收入中個(gè)人所得稅僅占6.9%，只有整個(gè)GDP的1.16%。這對(duì)于調(diào)節(jié)收入差距的作用當(dāng)然是杯水車(chē)薪。若沒(méi)有重大的稅制結(jié)構(gòu)改革與調(diào)整，中國(guó)個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入差距中的作用很難得到較大幅度提高。

2、我國(guó)個(gè)人所得稅橫向公平的缺陷分析

首先，中國(guó)目前實(shí)行的是分類(lèi)制的個(gè)人所得稅，己經(jīng)失去了應(yīng)有的效力。我國(guó)個(gè)人所得稅法從立法實(shí)施到現(xiàn)在己經(jīng)有十多年了，其間經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化很大，雖然稅法本身己經(jīng)做出了一些調(diào)整，如對(duì)利息所得的征稅，但基本上是迫于形勢(shì)壓力而非主動(dòng)改進(jìn)。分類(lèi)所得稅在設(shè)計(jì)時(shí)是合理的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)個(gè)人信息體系極不完善，獲取個(gè)人收入整體情況不容易(即使要得到也要付出相當(dāng)大的管理成本)。隨著時(shí)間的推移，分類(lèi)所得稅對(duì)不同收入來(lái)源適用不同稅率和扣除的弊端也就顯示出來(lái)了。從決定累進(jìn)程度的因素來(lái)看，如果有兩個(gè)納稅人有相同收入，但其中一人只有一個(gè)收入來(lái)源，而另一人卻有多個(gè)來(lái)源時(shí)，稅收公平原則將受到嚴(yán)重?fù)p害。因?yàn)椴煌杖雭?lái)源都分別有寬免和與所得相關(guān)的扣除對(duì)應(yīng)于應(yīng)稅所得的減少，而單一來(lái)源收入者卻只有惟一的寬免和與所得相關(guān)的扣除。由于在收入來(lái)源確定上的相對(duì)模糊性，高收入者通常可以充分利用多個(gè)寬免及扣除減少納稅。舉例來(lái)說(shuō)吧，一人工資1300元每月，另一人則每月有8 0 0元工資再加800勞務(wù)報(bào)酬，前者需要納稅，而后者則無(wú)需納稅，稅收公平性受到了嚴(yán)重?fù)p害。另外，當(dāng)前所得分類(lèi)過(guò)多過(guò)細(xì)且有歧視傾向，最為典型的表現(xiàn)就是工薪所得適用九級(jí)超額累進(jìn)稅率，而個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得適用五級(jí)超額累進(jìn)稅率，如果換算為比較，個(gè)體工商戶年應(yīng)稅所得邊際稅率為3 0%時(shí)，工資薪金所得邊際稅率才為1 5%，這顯然不能滿足橫向公平的要求。

其次，扣除額未充分考慮納稅人享受相同數(shù)量所得的能力差別。即使個(gè)人的偏好相同，取得相同數(shù)量的所得，由于其性別、健康狀況、職業(yè)、年齡、所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不同，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)同類(lèi)商品的消費(fèi)能力不同。如贍養(yǎng)人日多少、殘疾人與正常人、老人與青壯年、腦力勞動(dòng)者與體力勞動(dòng)者、身體患有重大疾病的人與健康人在消費(fèi)能力上有很大差別?，F(xiàn)行扣除額并未考慮這一點(diǎn)，無(wú)論何種人，就同一類(lèi)所得而言，一律一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有考慮特殊的扣減。這一點(diǎn)美國(guó)的個(gè)人所得稅法規(guī)定的就比較詳細(xì)，更加人性化。但是其前提是必須有詳細(xì)準(zhǔn)確的個(gè)人收入情況、信用情況的記錄，而我國(guó)這方面比較落后。

再次，扣除額未考慮所得之外的附加福利和取得不同所得的成木差別。從所得之外的附加福利來(lái)看，扣除額并未將附加福利加以考慮?，F(xiàn)在各類(lèi)企業(yè)以附加福利形式增進(jìn)個(gè)

人消費(fèi)能力是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。附加福利一般是以實(shí)物形式體現(xiàn)的，一些行業(yè)由于其豐厚的財(cái)務(wù)實(shí)力會(huì)為員工提供很多便利的條件，存在很多有助于生活水平提高和增進(jìn)文明、身心健康的福利措施。取得相同數(shù)量不同性質(zhì)的所得，其付出的成木不一樣，同質(zhì)同量的所得對(duì)不同的納稅人而言，其付出的成木也不一樣，不同的人由于處于不同的社會(huì)環(huán)境，所付的成木中不只是包含勞動(dòng)體能的付出，還包含著決策、管理、風(fēng)機(jī)遇、榮譽(yù)和精神等很多無(wú)形的付出。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，成木的外延和內(nèi)含也發(fā)生了很大變化，用原始、傳統(tǒng)的扣除辦法已經(jīng)不能滿足橫向公平的要求了。

3.個(gè)人所得稅征管上存在的問(wèn)題

我國(guó)個(gè)人所得稅于1980年9月開(kāi)征，1994年進(jìn)行了初步修改，開(kāi)始實(shí)施新稅制。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)不斷改進(jìn)和加強(qiáng)個(gè)人所得稅的征收管理，從而推動(dòng)了個(gè)人所得稅收入的連年高速增長(zhǎng)。然而，我們也應(yīng)清醒地看到，當(dāng)前的個(gè)人所得稅征管仍然存在許多問(wèn)題。

首先，對(duì)個(gè)人收入不能實(shí)施充分有效的監(jiān)控，對(duì)高收入個(gè)人的稅收調(diào)節(jié)力度不強(qiáng)，個(gè)人所得稅流失較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年中國(guó)7萬(wàn)億的存款總量中，占全國(guó)人口不到20%的富人們占有80%的存款比例，其所交的個(gè)人所得稅卻不及個(gè)人所得稅總量的10%，全國(guó)個(gè)人所得稅的納稅主體仍然是工薪階層。在收入監(jiān)控上，缺乏必要的部門(mén)配合和監(jiān)控手段。我國(guó)現(xiàn)行的法律制度未規(guī)定各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)納稅人的資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估及相應(yīng)的法律配套措施。

其次，個(gè)人所得稅征管存在許多不足。①征管手段落后。我國(guó)目前實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)兩種征收方法，申報(bào)、審核、扣繳制度都不健全，征管手段落后，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，還沒(méi)有形成綜合信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。②征管人員數(shù)量不足，素質(zhì)不高。目前，我國(guó)有近百萬(wàn)稅務(wù)人員，但真正致力于個(gè)人所得稅征管的不多。大約有一半以上的稅務(wù)人員學(xué)歷低，并且有一部分原先學(xué)的并非稅收專(zhuān)業(yè)，其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)技術(shù)不能適應(yīng)稅收實(shí)際工作的需要。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的新時(shí)期，新事物的不斷出現(xiàn)，使得個(gè)人所得稅征收與監(jiān)管還存在不少的問(wèn)題。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，國(guó)家在積極地探討進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅體制的方式方法。隨著我們對(duì)于問(wèn)題本質(zhì)的逐步認(rèn)識(shí)，個(gè)人所得稅現(xiàn)在所存在的問(wèn)題會(huì)得到解決。

三、我國(guó)個(gè)人所得稅改革的幾點(diǎn)建議

1、從分類(lèi)制所得稅向綜合制所得稅轉(zhuǎn)變。通過(guò)以上的分析我們不難看出，綜合所得稅較之分類(lèi)所得稅在縮小收入差距上起的作用更大。出于穩(wěn)定的目的，當(dāng)前不可能一步到位，改革方案應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)而非激進(jìn)方式。所以在政策調(diào)整上，首先應(yīng)當(dāng)是考慮實(shí)際，對(duì)分類(lèi)所得稅進(jìn)行一些適當(dāng)改進(jìn)，然后在條件合適的時(shí)候再向綜合所得稅的轉(zhuǎn)化。當(dāng)前個(gè)人所得稅改進(jìn)的重點(diǎn)是使其累進(jìn)性真正體現(xiàn)出來(lái)，從上面比較可知，稅法在稅率設(shè)計(jì)上不合理，高稅率形同虛設(shè)。為此，需要對(duì)個(gè)人薪金所得適用稅率及納稅級(jí)距進(jìn)行調(diào)整。在條件適宜時(shí)可以由當(dāng)前的分類(lèi)所得稅向綜合所得稅進(jìn)行轉(zhuǎn)化。我們認(rèn)為這些適宜的條件有：人均GNI達(dá)到中等收入國(guó)家的水平；社會(huì)上交易的實(shí)現(xiàn)大多使用轉(zhuǎn)賬支付；銀行、稅務(wù)、海關(guān)等之間實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)納稅人的信息共享；納稅人的法律意識(shí)有極大程度的提高;對(duì)違反稅法的處罰相當(dāng)嚴(yán)厲且行之有效。這是進(jìn)行個(gè)人所得稅改革的長(zhǎng)期目標(biāo)，其需要很長(zhǎng)的時(shí)逐步進(jìn)行。

2、完善個(gè)人所得稅的“扣除額”制度。借鑒世界各國(guó)的通行做法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況

應(yīng)將扣除額系統(tǒng)化、規(guī)范化、層次化、彈性化。在具體操作時(shí)，既要考慮到扣除額自身的科學(xué)性要求，又要考慮到扣除額應(yīng)彌補(bǔ)所得確認(rèn)環(huán)節(jié)的局限，以及在所得確認(rèn)環(huán)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)的特殊因素。根據(jù)不同年齡，扣除額應(yīng)有所區(qū)別，按年齡大小采用累進(jìn)扣除，以充分考慮實(shí)際的消費(fèi)能力;扣除額可以按家庭人日多少，按人均規(guī)定扣除額數(shù)量；應(yīng)建立費(fèi)用扣除的通貨膨脹彈性，對(duì)扣除額實(shí)行“指數(shù)化調(diào)整”；根據(jù)物價(jià)指數(shù)調(diào)整費(fèi)用扣除，以消除通貨膨脹導(dǎo)致的稅基的增加，使對(duì)名義稅基課稅轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)實(shí)際稅基課稅。

3、建立誠(chéng)信納稅檔案和激勵(lì)機(jī)制。例如，稅法宣傳和增強(qiáng)納稅意識(shí)工作，充分利用當(dāng)今電子信息技術(shù)，建立誠(chéng)信納稅檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)也能為稅收監(jiān)控提供數(shù)據(jù)信息，為逐步建立和完善社會(huì)信用體系提供依據(jù)。要樹(shù)立納稅光榮，偷稅可恥的社會(huì)風(fēng)氣?，F(xiàn)階段代扣代繳的征稅方式，不僅未向納稅人提供完稅憑證，甚至納稅人連自己繳了多少稅都說(shuō)不清楚，應(yīng)該為納稅人出具完稅憑證，這樣既可方便納稅人保管和使用，同時(shí)也是一種精神激勵(lì)。

我國(guó)的個(gè)人所得稅從體制上到實(shí)際征收過(guò)程中存在著許多的問(wèn)題，僅僅靠以上幾點(diǎn)建議是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我們需要有更多的學(xué)者、政策制定者、以及納稅人進(jìn)行相互的交流，循序漸進(jìn)的對(duì)我國(guó)的個(gè)人所得稅進(jìn)行改革，只有調(diào)動(dòng)各方面的積極性，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，采納各方智慧才能最終解決存在于我國(guó)個(gè)人所得稅征收監(jiān)管中的各方面問(wèn)題。

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