第一篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革問題分析

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革的問題與對(duì)策分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照我國憲法的規(guī)定，屬國家基層政權(quán)組織和獨(dú)立的政府主體。近年來我國先后推行了幾輪較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，取得了一定效果，但是目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制現(xiàn)狀和職能行使情況仍存在著嚴(yán)重的不足。所以說，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革并沒有完全達(dá)到預(yù)期的效果，這與改革過程中的考慮不周和政策傾斜有著密切聯(lián)系。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的總體進(jìn)展

2000年以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革基本遵循著從農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套、從屬地位到農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容，而其內(nèi)容也從簡單的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）撤并、機(jī)構(gòu)人員精簡，逐步深入到對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的重新考量上來。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理單元趨向合理化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員狀況有所緩解。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)共經(jīng)歷四次較大規(guī)模的改革，但總體成效不大。這種大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并村并未與相關(guān)的機(jī)構(gòu)、人員精簡同步發(fā)展，鄉(xiāng)村兩級(jí)的供養(yǎng)人員依舊居高不下。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要成效

 從各地改革的實(shí)際的情況來看，通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組，達(dá)到了三個(gè)效果：

（一）使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)得到大幅度“消腫”，平均精簡幅度在30％左右。

（二）使有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源。在改革中，各地按照調(diào)優(yōu)、調(diào)大、調(diào)強(qiáng)的原則探索出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的多種模式，都不同程度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目，行政管轄范圍擴(kuò)大，管理效率提高。

（三）使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變初見成效：精簡了機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)和人員編制；優(yōu)化了機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變；形成了新的用人機(jī)制。

三、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及體制改革中存在的主要問題。

（一）我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府中存在的問題：我認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的種種問題歸結(jié)起來最嚴(yán)重的就是“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的矛盾。財(cái)權(quán)和事權(quán)的矛盾主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：

（1）財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)缺乏保障。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政困難，債務(wù)沉重是一個(gè)非常普遍的問題。在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金來源有大幅減少，在這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需勉力完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)和任務(wù)，財(cái)政狀況往往是每況愈下，陷入惡性循環(huán)之中。

（2）條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限不清。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)在管理權(quán)上的權(quán)力和分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是比較獨(dú)立集中一級(jí)的政府，但是現(xiàn)在卻權(quán)力出現(xiàn)向上集中的情況，面對(duì)上級(jí)分配的各種形式的指標(biāo)和責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有無條件的執(zhí)行上級(jí)安排的各種任務(wù)和做出的各種決定。

（二）當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革存在的主要問題：盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得了不菲的成績，但從目前各地的發(fā)展態(tài)勢(shì)觀察，仍然存在不少亟待解決的深層次問題：

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方向不夠明確，近年來，一些地方改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，打破分開任職的舊體制，建立交叉任職的新體制；改革干部選拔制度，打破“鄉(xiāng)官”任命的舊體制，建立“鄉(xiāng)官”競選的新體制；改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)體制，打破“以錢養(yǎng)人”的舊體制，建立“以錢養(yǎng)事”的新體制。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)換滯后，改革開放以來，國家特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職

能轉(zhuǎn)變，要求其增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，努力建設(shè)法治型政府和公共服務(wù)型政府。注重了人員機(jī)構(gòu)的精簡而忽視職能的轉(zhuǎn)變。在大規(guī)模撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組的過程中，村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都朝著“超大型”發(fā)展，干部隊(duì)伍也精干，但是政府的運(yùn)作職能并沒有及時(shí)的改變，導(dǎo)致行政效率低下。為了解決這些問題，不得不擴(kuò)大行政人員的人數(shù)，行政人員的隊(duì)伍往往又走上精簡之后又膨脹的老路子。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“減人難，減支更難”在新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，盡管不少地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)縮編取得了顯著的成效，但機(jī)構(gòu)仍顯龐大，財(cái)政供養(yǎng)壓力依然較重，尤其是對(duì)中西部地區(qū)的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力普遍低下，重視減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而忽視農(nóng)村公共產(chǎn)品服務(wù)。近年來，我國對(duì)“三農(nóng)”問題越來越重視但是忽略了在農(nóng)村減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)農(nóng)村的產(chǎn)品供給處于失衡狀態(tài)，這種情況制約了農(nóng)村消費(fèi)的調(diào)高也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村稅費(fèi)改革初期，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府連基本的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)都難以保證。但隨著改革的逐步深入，來自上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付逐步到位。目前的主要問題是，轉(zhuǎn)移支付僅能保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資。

（5）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在一些地區(qū)的負(fù)面影響不容忽視。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制尚未理順，在農(nóng)村稅費(fèi)改革過程中，針對(duì)地方財(cái)政缺口影響農(nóng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)等問題，中央安排了稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付，用以補(bǔ)償鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因?yàn)槎愘M(fèi)改革帶來的財(cái)力損失。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)政收支矛盾十分突出，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。

四、相關(guān)政策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家行政系統(tǒng)不可替代的重要環(huán)節(jié)，起著溝通信息、傳達(dá)政策、分配資源、組織群眾的重要作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)展開全國性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首創(chuàng)精神，允許基層根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索，闖出一條改革的路子來。

（一）進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的方向仍然不夠清晰，缺乏一個(gè)具有操作意義的準(zhǔn)確界定，一些原則性的規(guī)定難以形成改革的共識(shí)。因此，提出一個(gè)總體性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革框架，并使其具備法律上的可執(zhí)行意義，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體職能

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職能界定上，憲法給予了準(zhǔn)確描述，最近的文件也予以再次表達(dá)，但仍然都是“全能主義”的概括，難以適應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的需要，應(yīng)予具體化。

（三）因地制宜地撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作可以說一直在進(jìn)行，但要注意在撤并過程中，防止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間出現(xiàn)新的“中間層次”。因此，應(yīng)著手加快完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的進(jìn)程，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和區(qū)劃布局，在抓好重點(diǎn)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)，因地制宜地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（四）建立公共財(cái)政支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的體制機(jī)制

從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的要求出發(fā)，國家有必要逐步建立公共財(cái)政支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的體制機(jī)制，在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基本均等的平衡能力。

（五）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)基層民主建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)不僅存在機(jī)構(gòu)過于膨脹的問題，其實(shí)，更深層次的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)實(shí)際來源于上面的授予，對(duì)它的運(yùn)行缺乏有效的制約和監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化權(quán)

力制約和監(jiān)督，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，是農(nóng)村基層政權(quán)組織改革的重要內(nèi)容。其次，要繼續(xù)完善監(jiān)督體制，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督；加強(qiáng)群眾監(jiān)督。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設(shè)中，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級(jí)推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

（六）建立化解鄉(xiāng)村債務(wù)的長效機(jī)制

鄉(xiāng)村債務(wù)量大面廣，成因復(fù)雜，化解困難，已經(jīng)成為農(nóng)村工作的一個(gè)難點(diǎn)和熱點(diǎn)。這個(gè)問題不解決，既影響基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。面對(duì)全國鄉(xiāng)村數(shù)千億的債務(wù)，化解的方式既不可能是靠中央和省級(jí)財(cái)政一攬子兜底解決；也不能完全由縣鄉(xiāng)財(cái)政自行解決。因此，需要各級(jí)政府分擔(dān)責(zé)任，多管齊下，綜合治理。

（七）完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理財(cái)政體制

農(nóng)村稅費(fèi)改革中，雖然不同地區(qū)都進(jìn)行了各種形式的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革，中央對(duì)基層的各類轉(zhuǎn)移支付也趨于增加，但縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，理順縣與鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，保障縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)關(guān)和農(nóng)村基本公益事業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需要，是建立農(nóng)民增收減負(fù)長效機(jī)制、有效防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施。一是積極推行省以下財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)。二是建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。清理和整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加基層財(cái)政的可支配財(cái)力。合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政收入，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政收入體系。

結(jié)束語：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的主要目的是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，行政管理體制改革是一項(xiàng)長期的、需要不斷深化的工作。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)體制中仍然存在著一些問題，過去經(jīng)過的一些體制改革，為行政管理體制改革，探索了路子積累了經(jīng)驗(yàn)。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以從過去的改革中吸取經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規(guī)范化、制度化建設(shè)進(jìn)程，不斷為建立和完善現(xiàn)代行政管理體制打下基礎(chǔ)。

第二篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

我國著名農(nóng)村理論、政策研究學(xué)者、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文先生日前在為我的《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與地方政府》一書作序時(shí)寫道:“推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須全面深化農(nóng)村改革，進(jìn)行一系列體制創(chuàng)新?！标愊壬脑捊o了我們重要的啟示。在新農(nóng)村建設(shè)中，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，而能夠在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用的政府，必須是實(shí)現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)型的政府，即實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)型。伴隨地方政府角色轉(zhuǎn)型過程的或者說轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)，就是系統(tǒng)化的體制創(chuàng)新。在這篇文章和下一篇文章中，我將著力探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題。

改革開放后，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問題，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制經(jīng)歷了幾個(gè)階段的改革。根據(jù)張新光的概括，大體上可分為四個(gè)階段，即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點(diǎn)和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；1998年至今的農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新。在全面取消農(nóng)業(yè)稅、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建設(shè)新農(nóng)村的新歷史條件下，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革即將開展。

20多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)表明，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的改革是沒有出路的，而且常常很快出現(xiàn)反彈。近年來，理論界與實(shí)踐界一直在探求一種能夠從根本上改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的路徑，其論點(diǎn)可歸納為撤銷論、派出論、撤并論、徹底改革論、自治論等。其中撤銷論認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有財(cái)力建立一級(jí)完全政府；鄉(xiāng)級(jí)政府是當(dāng)前農(nóng)村許多問題的始作俑者；鄉(xiāng)級(jí)政府功能已經(jīng)嚴(yán)重萎縮；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)作為基層政權(quán)，沒有歷史依據(jù)，也沒有現(xiàn)實(shí)必要。撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，可將其權(quán)力上移到縣政權(quán)，平移給鄉(xiāng)(鎮(zhèn))民代表大會(huì)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))委員會(huì)，下移給農(nóng)會(huì)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或其他組織。派出論主張改鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)辦事處(鄉(xiāng)公所)，作為縣以下的行政組織。撤并論以減少公務(wù)人員、節(jié)約行政開支為目的。徹底改革論主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以保留，但要實(shí)行徹底改革。而自治論則主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自治，村莊社會(huì)自治，或者主張村鎮(zhèn)并列自治。上述幾種觀點(diǎn)之間的分歧比較大，至今尚沒有出現(xiàn)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的觀點(diǎn)。但有一點(diǎn)共識(shí)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的問題從根本上說是體制問題。

事實(shí)上，財(cái)政困難并不能成為撤銷基層政府的理由。如果確實(shí)有許多職能非要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成不可，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有足夠財(cái)政的話，我們更愿意去改革財(cái)政制度，而不是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其次，歷史上政府建制只停留在縣一級(jí)并不能成為當(dāng)代不能有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的充分必要條件。再次，現(xiàn)存政府存在缺陷并不能成為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的充分理由，在具備充分理由之前，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最為可取的辦法。

那么，如何改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？這里最重要的是了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要治理的對(duì)象(主要是農(nóng)村)的特點(diǎn)以及由此決定的農(nóng)村工作的特點(diǎn)。農(nóng)村屬于“熟人社會(huì)”，農(nóng)村社會(huì)的非市場化與非制度化，農(nóng)村自治組織權(quán)威相對(duì)缺乏，不同地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展程度不同等，就是其中的重要方面。

在討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變問題時(shí)，我們要特別區(qū)分兩個(gè)概念:一個(gè)是“職能界定”，解決“是什么”的問題；另一個(gè)是“職能定位”，解決“是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型還是社會(huì)管理與公共服務(wù)型”的問題。在我們看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是什么的問題并不是一個(gè)真問題。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定要么是相對(duì)于上級(jí)政府來說的，要么是相對(duì)于農(nóng)村社會(huì)來說的。從前一種角度來看，如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位為縣級(jí)政府的下級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須處于縣級(jí)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間，那么必然會(huì)造成幾乎所有的縣級(jí)政府的農(nóng)村管理職能都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來履行或配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很大程度上就談不上界定自身的職能(除非絕大多數(shù)農(nóng)村管理職能可以通過縣級(jí)政府及其部門與派出機(jī)構(gòu)直接完成，而不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參與)。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為一級(jí)政府而是作為具有某種特定職能的派出機(jī)構(gòu)的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能界定問題也就沒有什么意義或者被取消了。從對(duì)農(nóng)村社會(huì)的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從哪些方面、多大程度地介入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域中去的問題。但這個(gè)問題有個(gè)前提，那就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對(duì)這種介入有主動(dòng)權(quán)。但事實(shí)證明，這種前提是不存在的。作為地方政府的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有選擇自己職能的條件。

由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的核心問題是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能予以定位而不是界定。對(duì)此的回答就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。(作者系中山大學(xué)特聘教授、浙江大學(xué)教授、博導(dǎo)、博士，黃紅華對(duì)本文寫作也有貢獻(xiàn))摘 要：通過對(duì)安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查及反思，指出目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革在取得階段性成果的同時(shí)依然存在著改革模式單

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不清等弊端。因此，根據(jù)各地發(fā)展?fàn)顩r的不同選擇具有針對(duì)性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，培育農(nóng)村中介服務(wù)組織和自治組織等，才能從根本上鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革；現(xiàn)狀；問題；反思

基金項(xiàng)目：安康學(xué)院專項(xiàng)科研計(jì)劃資助項(xiàng)目（2007AKXY010）稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身改革問題研究。

自2000年開始試點(diǎn)推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年1月1日在全國取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)民徹底告別了延續(xù)2600多年的“皇糧國稅”，它標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益分配格局已經(jīng)發(fā)生根本性變化，中國社會(huì)正由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的“以農(nóng)養(yǎng)政”步入到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的工業(yè)化社會(huì)發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變使得傳統(tǒng)的“吸取型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步邁向服務(wù)型政府。因此，在新的財(cái)稅體制下如何轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制變革是我國改革實(shí)踐和學(xué)術(shù)探討熱點(diǎn)話題。筆者通過對(duì)安康市若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革實(shí)踐調(diào)查分析的基礎(chǔ)上得出：安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)改革取得階段性成效的基礎(chǔ)上依然面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立自主性及職能不清和改革模式單一等多種弊端，如何進(jìn)一步理順各級(jí)政府間關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為并且根據(jù)不同地區(qū)特點(diǎn)采取具有針對(duì)性變革措施等問題進(jìn)行探討是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革深入的關(guān)鍵。

一、安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的現(xiàn)狀及改革后依然存在的問題

安康市位于陜西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦嶺主背，漢江由西向東橫貫，全市山地占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平原僅占1.8%，屬于典型的資源依托型山區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)《安康縣志》、《興安州志》、《安康史簡編》等資料可知，安康的人文歷史可上溯到石器時(shí)代，夏商以來各朝均有建制但處于不斷地變化之中，直到2000年中華人民共和國國務(wù)院批準(zhǔn)安康設(shè)市。經(jīng)過撤區(qū)并鄉(xiāng)、合并村組，到2006年安康市目前所轄1區(qū)9縣，109個(gè)鎮(zhèn)，88個(gè)鄉(xiāng)，3個(gè)街道辦事處，1915個(gè)村民委員會(huì)，89個(gè)社區(qū)居委會(huì)。

為徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力，在稅費(fèi)改革后，安康市自2005年8月被陜西省省委、省政府確定為全省農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)市。在市委、市政府組織人員進(jìn)行調(diào)查、論證、策劃、試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年12月鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革在全市全面統(tǒng)一推行。通過對(duì)該市若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查并以H鄉(xiāng)為例（對(duì)其它若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查表明，在改革措施、機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本類同。），可以將目前安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成效概括如下：

一是按照新形勢(shì)下農(nóng)村工作的特點(diǎn)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能重新界定為組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾，切實(shí)履行促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職能。

二是按照精簡、效能、統(tǒng)一的原則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)設(shè)置“三辦一所”，即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)

管理辦公室和財(cái)政所。

三是按照“因事設(shè)崗”的原則并根據(jù)《安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》制定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的“三定”方案，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)職位、職數(shù)。如H鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)黨委書記1人，主要職責(zé)為負(fù)責(zé)黨委、人大全盤工作，分管武裝工作；副書記1人，分管黨務(wù)、組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、群團(tuán)、工會(huì)、綜治、政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)、機(jī)關(guān)內(nèi)務(wù)、宣傳及精神文明建設(shè)、文化廣播事業(yè)；鄉(xiāng)長1人，負(fù)責(zé)政府全盤工作，分管財(cái)政、貿(mào)易、金融、統(tǒng)計(jì)工作；副鄉(xiāng)長2人，一人負(fù)責(zé)教育、衛(wèi)生、企業(yè)、交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、安全環(huán)保、新農(nóng)村建設(shè)、電力電信建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水保、畜牧獸醫(yī)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、民政扶貧、生態(tài)移民、防火、防汛、防滑工作；黨政綜合辦公室6人，主要承擔(dān)黨委、人大、政府、政協(xié)及群團(tuán)的各項(xiàng)日常工作；經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室5人，主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防汛、防滑、抗旱救災(zāi)、動(dòng)植物防疫、安全生產(chǎn)、扶貧開發(fā)等日常工作；社會(huì)管理辦公室4人，主要承擔(dān)人口和計(jì)劃生育、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、民政事務(wù)、民族宗教、殘聯(lián)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等日常工作；財(cái)政所4人，主要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)決算，各項(xiàng)資金的收支管理、國有資產(chǎn)管理等職責(zé)。

四是按照公益性與經(jīng)營性分開原則整合了原來的“七站八所”等事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、人口和計(jì)劃生育服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站和文化綜合服務(wù)站。H鄉(xiāng)事業(yè)單位改革后的設(shè)置為：農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站8人，承擔(dān)農(nóng)林水等產(chǎn)業(yè)新技術(shù)、新品種的示范、推廣等公益性服務(wù)職責(zé)；人口和計(jì)劃生育服務(wù)站5人，承擔(dān)計(jì)劃生育“三查”、生殖保健、生育技術(shù)、計(jì)劃生育宣傳、培訓(xùn)等公益性服務(wù)職責(zé)；社會(huì)保障服務(wù)站5人，承擔(dān)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)保障資金、農(nóng)村合作醫(yī)療、下崗失業(yè)人員、退休人員社會(huì)化服務(wù)等職責(zé)；文化綜合服務(wù)站3人，承擔(dān)鄉(xiāng)村圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓(xùn)、體育和青少年校外活動(dòng)等公益性職責(zé)。五

是強(qiáng)化了各種崗位的工作描述和工作規(guī)范。

從調(diào)查結(jié)果可以看出，新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革在制度化、規(guī)范化等技術(shù)層面有了明顯地進(jìn)步。但是，任何制度創(chuàng)新和變革都是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要其它配套措施銜接。“社會(huì)中各種制度安排是彼此關(guān)聯(lián)的。不參照社會(huì)中其它相關(guān)制度安排，就無法估價(jià)某個(gè)特定安排的效率?！盵1]我國國家政權(quán)組織形式屬于單一制，作為國家政權(quán)組織的最基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，它的變革不僅取決于自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求，而且取決于整個(gè)國家改革的進(jìn)程及上級(jí)政府改革進(jìn)程的影響，從某種程度上，還取決于直接上司領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的政治素養(yǎng)、個(gè)人作風(fēng)等諸多變量。“在單一體制下，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)是與上級(jí)政府對(duì)等對(duì)口，由此造成縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)迅速膨脹?！盵2]因此，如何建構(gòu)適合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，精簡、高效、廉潔、奉公的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然任重而道遠(yuǎn)。

從安康市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的社會(huì)實(shí)踐看，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治道變革依然存在著以下問題：一是改革模式單一，不能與本地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相一致。鄉(xiāng)與鎮(zhèn)改革措施、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制基本趨同，不能反映各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征和要求。二是改革目標(biāo)單一，目前改革主要是“基于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和緩解地方財(cái)政壓力的考慮，幾乎把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革變成了’’撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組、精簡機(jī)構(gòu)、分流人員、壓縮開支’’這樣的所謂’’倒逼機(jī)制’’，結(jié)果造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府基本處于’’有政無財(cái)’’的尷尬境地”[3].三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)進(jìn)一步惡化，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村的各種公共服務(wù)諸如農(nóng)田水利、耕地保護(hù)、道路維護(hù)、校舍維修等處于癱瘓狀態(tài)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革并沒有消除傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的自上而下的“壓力型”政府體制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在失去傳統(tǒng)的人事權(quán)、決策權(quán)的同時(shí)進(jìn)一步失去了財(cái)權(quán)，政府的自主性進(jìn)一步弱化，相應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)。在傳統(tǒng)指標(biāo)體系瓦解的同時(shí)又重新建立了自上而下的新的指標(biāo)體系作為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事考核的依據(jù)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是應(yīng)對(duì)來自廣大農(nóng)民群眾的呼聲；相反，一天疲于奔命地應(yīng)付上級(jí)的檢查。五是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能依然不清，政府行為依然存在“缺位、錯(cuò)位和越位”的現(xiàn)象。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員組成不合理，管理水平急需提高。等等。這些問題如不能徹底解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革能否走出“黃宗羲定律”怪圈將值得關(guān)注。

二、以安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為例，對(duì)推進(jìn)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的理性思考

“窮則變，變則通，通則久”。我國目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，其顯著的特征表現(xiàn)為：在經(jīng)濟(jì)體制上，我國基本實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變，市場在社會(huì)資源配置中日漸起到基礎(chǔ)性作用；政治上，以領(lǐng)導(dǎo)干部人事制度和公務(wù)員制度為切入點(diǎn)，政治體制由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的高度集權(quán)的管理體制向市場經(jīng)濟(jì)的民主、法治政府轉(zhuǎn)型；在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程上，2003年我國人均GDP已達(dá)到1000美元，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，工業(yè)化取得了明顯的成效，第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。為此，圍繞著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)轉(zhuǎn)型的政府治道變革也自上而下的逐步展開，作為國家政權(quán)的最基層-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革目前尚處于探索階段。學(xué)者們通過各地考察，對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和治理之道提出了諸多模式，概括起來可以歸為四種：一是繼續(xù)維持“鄉(xiāng)政村治”并加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)；二是主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府；三是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；四是主張“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”。[4]不同的治理模式反映了學(xué)者們觀察的切入點(diǎn)和視閾范圍的不同，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使同一地區(qū)自然環(huán)境的不同發(fā)展水平也不僅相同。如何結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行有針對(duì)性性鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革還需進(jìn)一步深入探討。通過安康市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革，我認(rèn)為目前繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革還需注意以下幾

個(gè)方面的問題。

（一）繼續(xù)按照“漸進(jìn)式”改革和“摸著石頭過河”的思想指導(dǎo)，多角度、多層次地探悉我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來不同的治理模式。對(duì)那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，市場化程度較高、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的東南沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，可以逐步實(shí)行“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，因?yàn)殡S著管理水平的提高，交通信息技術(shù)的推進(jìn)等綜合治理環(huán)境的變化，按照組織原理可以減少管理層次而增大管理幅度；同時(shí)自治也未來民主政府發(fā)展的趨勢(shì)。相反，對(duì)那些“城鎮(zhèn)化水平不高、農(nóng)村社會(huì)化、組織化、現(xiàn)代化、市場化、法制化水平及科技文化水平相對(duì)落后的地區(qū)。這些地區(qū)的許多工作不是在辦公室完成，而是在田頭、路邊、農(nóng)民家里辦成，許多問題不是靠簡單的會(huì)議發(fā)通知就能解決，而更多地要靠現(xiàn)場處理，現(xiàn)身說法”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不能實(shí)行一刀切，要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐步展開。

（二）理順關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依然在地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及公共產(chǎn)品提供發(fā)揮不可替代作用的區(qū)域，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，做到一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，建立獨(dú)立、自主的服務(wù)型政府。一是理順關(guān)系，包括上下級(jí)政府之間的隸屬關(guān)系，政府與公民之間的關(guān)系，黨政關(guān)系以及政企關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅接受上級(jí)政府的監(jiān)督、管理和評(píng)價(jià)，更重要的是接受來自公民及社會(huì)的評(píng)價(jià)。二是“改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力虛置及邊緣化局面，將人事任免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)重大事項(xiàng)決策權(quán)交還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將行政權(quán)交還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”[5].只有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立自主，權(quán)力來自人民的政府才能在管理實(shí)踐中為民服務(wù)。管理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)一致不僅在數(shù)量上要求一致，更為本真的是方向上的一致。如果一切權(quán)力僅僅來自上級(jí)，那他的服務(wù)對(duì)象就是上級(jí)官員；只有來自人民的權(quán)力才能為人民服務(wù)。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事任免、監(jiān)督考核及公共決策都來自上級(jí)政府，那么在管理實(shí)踐中為民服務(wù)就會(huì)成為一種虛假的套話，這也是造成官民關(guān)系不和諧的根本所在。三是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。按照市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代政府治理理念，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品營銷、催收催種、催糧催款等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到搞好社會(huì)管理和公共服務(wù)上來；使政府由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的全能政府轉(zhuǎn)向民主、法治、透明、有效、責(zé)任型政府上來。

（三）鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持農(nóng)村發(fā)展各種新型社會(huì)化服務(wù)組織和中介組織，繼續(xù)改革事業(yè)站所和落實(shí)村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的、全方位的改革，它的成效不僅取決于自身變革，而且更重要的是整個(gè)行政運(yùn)行生態(tài)環(huán)境要發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。在充分認(rèn)識(shí)市場、國家、社會(huì)三種力量的基礎(chǔ)上，更加積極有效地培養(yǎng)各種社會(huì)力量和中介服務(wù)組織，它們不僅可以替代某些政府職能、緩解政府壓力，而且能夠發(fā)揮專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)比政府做得更好?！靶录夹g(shù)發(fā)展的刺激，直接推動(dòng)了信息快速的擴(kuò)展和傳播，越來越多的公民逐漸認(rèn)識(shí)到，他們有能力影響那些關(guān)乎他們生活質(zhì)量的公共政策的制定與執(zhí)行?！辈粩鄶U(kuò)展的公民參與和公民自治，也為最終形成“小政府，大社會(huì)”的社會(huì)治理局面奠定良好的基礎(chǔ)。

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第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

雙旺鎮(zhèn)轉(zhuǎn)發(fā)《廣西區(qū)積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革

試點(diǎn)》

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容。

一、改革試點(diǎn)的主要做法

（一）注重改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。在改革試點(diǎn)階段，區(qū)委、區(qū)政府兩次召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)座談會(huì)，區(qū)委辦公廳、區(qū)政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》，對(duì)改革工作提出了明確的指導(dǎo)思想、主要原則和工作要求。區(qū)有關(guān)部門多次召開片會(huì)，對(duì)全區(qū)的試點(diǎn)工作進(jìn)行檢查指導(dǎo)。各市都成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，抽調(diào)精兵強(qiáng)將從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)督促，在方案制定階段加強(qiáng)解釋答復(fù)工作，在方案審批階段加強(qiáng)審核把關(guān)工作，在方案實(shí)施階段加強(qiáng)推進(jìn)督促工作，在檢查驗(yàn)收階段加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）還成立了若干改革指導(dǎo)小組深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一線指導(dǎo)，過細(xì)工作，努力提高指導(dǎo)改革的水平。

（二）制訂切實(shí)可行的改革方案。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）通過學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、傾聽基層意見、深入調(diào)研、溝通協(xié)調(diào)等途徑，按照區(qū)里的要求，結(jié)合實(shí)際，不斷加以修改完善，形成了科學(xué)合理、切實(shí)可行的改革方案。各地在制訂方案時(shí)，注重民主決策、科學(xué)決策，基本都召開各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、組織人事干部、事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和職工代表等為對(duì)象的多層次、多輪次的座談會(huì)，充分聽取意見，使改革政策更具群眾基礎(chǔ)，改革方案更加切實(shí)可行。

（三）堅(jiān)持規(guī)范、有情推進(jìn)改革。為了保證改革的平穩(wěn)進(jìn)行，各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）注重以人為本，規(guī)范操作，有情操作。改革前，注意宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一思想；改革中，堅(jiān)持政策公開、方案公開、程序公開、結(jié)果公開，陽光操作。同時(shí)，明確了分流人員的補(bǔ)償政策，為他們辦理了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)。各地對(duì)分流人員進(jìn)行多途徑的安置，努力實(shí)現(xiàn)“離編轉(zhuǎn)崗有事做”。

（四）積極探索長效管理機(jī)制。改革涉及眾多利益調(diào)整，為鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，各地都出臺(tái)了嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理的制度，如編制實(shí)名制管理制度、用編申請(qǐng)

制度，強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)編制“一支筆”審批制度。同時(shí)，嚴(yán)格控制編外用工，實(shí)行事業(yè)單位“逢進(jìn)必考”、“全員聘用”等制度。

二、改革試點(diǎn)的初步成效

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能得到初步轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）按照《方案》提出的“一促進(jìn)、三加強(qiáng)”要求，把轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè)作為改革的核心任務(wù)，在抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，普遍強(qiáng)化了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，著力改善民生，加強(qiáng)民主法治，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。全區(qū)要根據(jù)基本職能和本地實(shí)際，確定了不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位更加準(zhǔn)確，更加適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為農(nóng)服務(wù)和依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)。

（二）管理體制進(jìn)一步理順。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）通過領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置、理順縣鄉(xiāng)村關(guān)系，初步建立了新的基層管理體制和運(yùn)行機(jī)制，體現(xiàn)了扁平管理、減少層次、強(qiáng)化服務(wù)、提高效率的新要求。一是適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，解決分工重疊問題。減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記職數(shù)，實(shí)行黨委委員分工負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般控制在7－9名。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合化、扁平化。探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)實(shí)行“大辦制”，按職能歸口設(shè)置5個(gè)左右綜合辦公室，或者設(shè)置有限的職位，實(shí)行“一室多牌、一人多崗、一崗多職”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位也優(yōu)化整合為5-7個(gè)公益性服務(wù)中心?！按筠k制”的積極探索，有效整合了行政資源，增強(qiáng)了行政效能。三是逐步理順了縣鄉(xiāng)村關(guān)系。合理劃分了縣鄉(xiāng)事權(quán)、財(cái)權(quán)，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意處理好與村民委員會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮村民自治組織的作用。通過改革，管理體制和服務(wù)機(jī)制進(jìn)一步創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行服務(wù)職能的能力得到強(qiáng)化。

（三）人員編制明顯減少。根據(jù)規(guī)定，各縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制以2001年市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革后核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制為基數(shù)，精簡10%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制減少比例不低于2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革前編制數(shù)的44％，其中桂北5市和桂中地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付縣（市、區(qū)）減少比例不低于51%。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，28個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、394個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總數(shù)減少10%，實(shí)有行政人員減少7.5%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制總數(shù)減少47.8%，實(shí)有事業(yè)人員減少38.2%。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編

制明顯精簡，人員明顯優(yōu)化，工作效率明顯提高。

（四）選人用人方式進(jìn)一步完善。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與干部人事制度改革結(jié)合起來，建立了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的選人用人制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部大多通過“公推直選”等公開選拔方式產(chǎn)生，從機(jī)制上促使選出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員普遍實(shí)行競爭上崗，雙向選擇；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員全部通過公開考試考核，擇優(yōu)上崗，全員聘用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的日常管理和考核制度不斷完善。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的專業(yè)、能力結(jié)構(gòu)進(jìn)一步改善，辦事效率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提高。

（五）基層政權(quán)得到了加強(qiáng)。各地在工作中十分注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)的關(guān)系。一是提供正常運(yùn)行的體制保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步健全，財(cái)政體制改革進(jìn)展順利，公用財(cái)政狀況有所好轉(zhuǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)得到了保障。二是提供事業(yè)發(fā)展的政策保障。各地普遍明確了對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的補(bǔ)助政策，增加了“三農(nóng)”投入，經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的政策得到有效落實(shí)。三是提供愛崗敬業(yè)的待遇保障。改革后設(shè)置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位均為公益性事業(yè)單位，正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政予以保障，在職人員的社會(huì)保險(xiǎn)也逐步到位，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的后顧之憂。通過改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的執(zhí)行力和公信力進(jìn)一步增強(qiáng)，執(zhí)政能力進(jìn)一步提高，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了有力保障。

三、改革試點(diǎn)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）以建立高效運(yùn)行制度為目標(biāo)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革取得明顯成效的重要前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅要減人、減事、減機(jī)構(gòu)、減負(fù)擔(dān)，更重要的是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，逐步建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。各地針對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)要求，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作特點(diǎn)，著力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，積極轉(zhuǎn)變政府職能，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率，推進(jìn)依法行政，強(qiáng)化為農(nóng)服務(wù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序確立等方面，探索了一系列新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。比如，干部公推直選制、領(lǐng)導(dǎo)交叉任職制、機(jī)構(gòu)設(shè)置“大辦制”等管理體制，崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制、一站式服務(wù)制等運(yùn)行機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作的高效有序運(yùn)行提供了制度保障。

（二）崗位公開競爭，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力得到增強(qiáng)的重要因素。深入推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員素質(zhì)的要求越來越高。改革前，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在人員年齡偏大，專業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不合理，新進(jìn)人才數(shù)量有限等問題，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、履行為農(nóng)服務(wù)職能的能力。各地將干部人事制度創(chuàng)新、搞活選人用人機(jī)制作為這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，積極推進(jìn)選人用人制度創(chuàng)新，“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的選人用人制度在全區(qū)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)漸成氣候，干部能上能下、人員能進(jìn)能出的新機(jī)制逐步確立。競爭上崗的人普遍熱情高漲、干勁倍增，競爭落崗的人也能面對(duì)現(xiàn)實(shí)，正確對(duì)待。新的選人用人機(jī)制較大地激發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工作的主動(dòng)性、積極性，明顯增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力。

（三）堅(jiān)持以人為本，妥善安置分流人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革平穩(wěn)推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這次改革要求分流人員與原單位徹底脫鉤。由于改革力度大，一些地區(qū)特別是桂北地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位分流人員較多，如果安置不當(dāng)，就容易造成新的不穩(wěn)定因素。做好分流人員的安置工作是政府促進(jìn)就業(yè)的一項(xiàng)重要職責(zé)。各縣（市、區(qū)）在改革中注重以人為本，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)民生工作、社會(huì)管理和改善服務(wù)的契機(jī)，開辟新渠道、新平臺(tái)，妥善安置分流人員，如安置到保安、聯(lián)防、敬老院等崗位。同時(shí)，對(duì)分流人員明確補(bǔ)償政策，辦理和補(bǔ)繳社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，最大限度地用足用好改革政策，做到讓上崗的人開心、落崗的人放心、退休的人安心，充分體現(xiàn)了剛性改革、有情操作、保持穩(wěn)定的改革要求。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中上訪人員較少，與堅(jiān)持“陽光操作、有情操作”是分不開的。

（四）按章辦事，規(guī)范運(yùn)作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革有序推進(jìn)的重要保證。改革涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的去留進(jìn)退和利益得失，政策性很強(qiáng)，對(duì)具體操作的要求很高，工作稍有不慎就可能影響穩(wěn)定。各地在實(shí)施中堅(jiān)持陽光操作、規(guī)范運(yùn)行，堅(jiān)持政策公開、方案公開、程序公開、結(jié)果公開，制訂詳細(xì)工作計(jì)劃，設(shè)計(jì)規(guī)范性和操作性很強(qiáng)的改革程序，將工作任務(wù)、要求和責(zé)任等具體細(xì)化到每一個(gè)單位、每一個(gè)人、每一天。宿遷市統(tǒng)一組織考試、統(tǒng)一考核項(xiàng)目、統(tǒng)一政策口徑、統(tǒng)一實(shí)施時(shí)間，避免了縣區(qū)之間等待、觀望、攀比，促進(jìn)了改革的順利進(jìn)行。響

水縣在事業(yè)單位競崗分流中，嚴(yán)格把好政策制定關(guān)、對(duì)口報(bào)名關(guān)、退休審核關(guān)、考核積分關(guān)、命題考試關(guān)、公示監(jiān)督關(guān)，推行透明的“陽光改革”，保證了改革的順利進(jìn)行。

（五）鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的根本所在?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?；A(chǔ)扎實(shí)，堅(jiān)如磐石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府直接面對(duì)廣大農(nóng)民群眾，在黨政組織結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)地位。黨和政府的路線、方針、政策要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來貫徹，鞏固黨的基層政權(quán)首先要從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作中來實(shí)現(xiàn)，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)要求也必須通過基層的工作來落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的工作直接關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的根本所在是要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。各地牢牢把握正確的改革方向，通過強(qiáng)化班子、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善機(jī)制、保障財(cái)力等途徑，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供正常運(yùn)行的體制保障、事業(yè)發(fā)展的政策保障、愛崗敬業(yè)的待遇保障，以切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹落實(shí)黨和國家政策法規(guī)、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、帶領(lǐng)人民群眾全面建設(shè)小康社會(huì)的能力明顯增強(qiáng)。

第四篇：利率市場化改革問題分析及建議

隨著2000年9月21日外幣貸款利率的放開，標(biāo)志著我國利率市場化將呈加速之勢(shì)。我國的利率市場化改革已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并將我國利率進(jìn)一步改革的進(jìn)程安排得十分緊湊.一、我國利率市場化存在的問題和難點(diǎn)

目前我國的這種利率管制在一定程度上扭曲了金融商品的價(jià)格，也使得利率這一重要的經(jīng)濟(jì)杠桿難以充分發(fā)揮作用，因此很多

人主張通過利率市場化來理順金融商品的價(jià)格體系，提高利率的敏感性和彈性，恢復(fù)利率杠桿應(yīng)有的作用。我們認(rèn)為，利率市場化是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化的一個(gè)必然進(jìn)程，誰也沒有理由反對(duì)利率市場化，但目前我國宏微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境都不利于利率市場化的過快推進(jìn)。

1、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低。我國過去長期搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，建立市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間不長，許多方面都與成熟市場經(jīng)濟(jì)的要求有較大差距。

2、利率運(yùn)作主體行為不規(guī)范。（1）中央銀行的獨(dú)立自主性不強(qiáng)。中央銀行并未真正擁有利率的制訂權(quán)和調(diào)整權(quán)。（2）國有商業(yè)銀行行為非市場化。國有商業(yè)銀行由于產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)落后，銀行的產(chǎn)權(quán)界定模糊，加上管理層和一般員工沒有利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，使得所有者和經(jīng)營者難以實(shí)現(xiàn)利益的激勵(lì)兼容，經(jīng)營者非市場化選擇的傾向很強(qiáng)，這是引致銀行效率低下的根源所在。國有商業(yè)銀行的大量非市場化行為的存在，即使利率自主權(quán)放開，銀行也難以按照市場規(guī)律借貸資金。（3）企業(yè)的行為不規(guī)范。到目前為止，我國國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度改革并未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，其在資金使用方面的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和利益推動(dòng)機(jī)制尚不健全，大多數(shù)企業(yè)只負(fù)盈不負(fù)虧，在國家的保護(hù)傘下安穩(wěn)過日子，利率高低對(duì)其來講并不很重要。

3、企業(yè)對(duì)利息的承受能力低下。

4、金融監(jiān)管不完善。目前我國的金融監(jiān)管因不能擺脫行政干預(yù)而缺乏超脫性和真實(shí)性。另外，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、手段和技術(shù)也不能確保監(jiān)管的信息質(zhì)量和使金融機(jī)構(gòu)采取穩(wěn)健和審慎的經(jīng)營原則。

二、為利率市場化積極創(chuàng)造條件

在我國這樣一個(gè)曾經(jīng)長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家，要實(shí)現(xiàn)利率完全市場化需要一個(gè)很長的過渡期。就目前我國利率市場化的重點(diǎn)而言，不是去設(shè)計(jì)利率市場化的進(jìn)程和時(shí)間表，而應(yīng)是為利率市場化創(chuàng)造條件。如前所述，利率市場化同一國的市場經(jīng)濟(jì)完善程度、金融交易主體的市場化傾向以及金融監(jiān)管等外圍制度環(huán)境緊密相關(guān)，所以我們應(yīng)從這些方面著手，為利率市場化創(chuàng)造條件。

1、深化市場經(jīng)濟(jì)改革。從西方的經(jīng)驗(yàn)來看，很多國家都是在市場經(jīng)濟(jì)相當(dāng)成熟的條件下放開利率的。應(yīng)該說相對(duì)有效的市場機(jī)制有利于熨平利率放開后金融領(lǐng)域乃至經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。我國經(jīng)過二十幾年的改革開放，尤其是近幾年市場經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展，建立了比較完善的商品市場，但是我國的產(chǎn)權(quán)市場、勞動(dòng)力市場以及資本市場的發(fā)育都不完善，這就極大地制約了利率的市場化。當(dāng)然，深化市場經(jīng)濟(jì)的改革不僅要建立有效的市場，更需要經(jīng)濟(jì)主體行為的市場化。

2、培育利率運(yùn)作主體的市場化行為。（1）完善中央銀行制度。目前，我國中央銀行的宏觀金融調(diào)控目標(biāo)并未擺脫對(duì)國家計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的依附，中央銀行甚至還承擔(dān)著大量的財(cái)政職能。在這種央行與政府關(guān)系難以理順的條件下放開利率，很難保證中央銀行能夠按照市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要來調(diào)節(jié)利率。因此，現(xiàn)實(shí)的選擇是：一方面，必須分離政府與央行的“天然”聯(lián)系；另一方面要提高中央銀行自身管理水平，使其能夠做到運(yùn)用各種貨幣政策工具去調(diào)控商業(yè)銀行利率和其它市場利率。（2）構(gòu)建真正的商業(yè)銀行。在市場化利率制度中，商業(yè)銀行一方面要充當(dāng)央行貨幣政策中介，另一方面又要根據(jù)貨幣政策的意圖調(diào)控企業(yè)和居民的行為。商業(yè)銀行的這一中介地位，要求它必須是自負(fù)盈虧和以追逐利潤最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，否則無法起到中介傳導(dǎo)作用。對(duì)此，我們只有加快國有銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的步伐，才有可能實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行的市場化運(yùn)作。首先，要對(duì)國有商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改造，解決我國國有銀行長期所有者虛置的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)國有銀行所有者和經(jīng)營者激勵(lì)兼容的市場化運(yùn)作。其次，按照現(xiàn)代企業(yè)的組織原則，重組國有銀行的內(nèi)部組織和機(jī)構(gòu)體系。最后，建立規(guī)范透明的財(cái)會(huì)制度，強(qiáng)化股東、外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)會(huì)計(jì)信息的監(jiān)督和發(fā)布。此外，我們還應(yīng)放寬金融機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入，組建一批新的商業(yè)銀行，為利率市場化引入競爭機(jī)制。（3）在國有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度。（4）提高居民的金融意識(shí)。

3、把握好利率改革的著力點(diǎn)。（1）增強(qiáng)利率的敏感性和彈性，利率敏感性和彈性較低是我國七次利率下調(diào)效果不顯著的根源。而利率的敏感性和彈性狀況，一方面取決于利率的管理體制，另一方面又取決于銀行和企業(yè)的改革狀況。所以一方面我們要逐步放松管制，即放寬利率的浮動(dòng)范圍和幅度，另一方面要加快銀行和企業(yè)的市場化進(jìn)程。（2）明確利率調(diào)整目標(biāo)。西方成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，中央銀行利率變動(dòng)的著眼點(diǎn)是整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況，而不是企業(yè)的利息支出負(fù)擔(dān)問題，只有從國民

第五篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革及后稅費(fèi)時(shí)代相關(guān)問題分析

農(nóng)村稅費(fèi)改革及“后稅費(fèi)時(shí)代”相關(guān)問題分析

溫鐵軍

內(nèi)容提要：本文認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革的政治意義大于其經(jīng)濟(jì)作用，是有利于農(nóng)民休養(yǎng)生息和基層穩(wěn)定的關(guān)鍵性措施，但各地方在貫徹中央農(nóng)村稅費(fèi)改革政策期間也出現(xiàn)了不少問題，如有的地方出臺(tái)“過頭”政策，有些鄉(xiāng)村累積債務(wù)包袱沉重，有些地方出現(xiàn)“組織空白”和“制度空白”等。這些問題充分說明，農(nóng)村改革需要進(jìn)一步深化，需要采取與稅費(fèi)改革相配套的一系列改革措施，如財(cái)稅、金融和社保方面的改革等。本文秉承作者一貫的觀點(diǎn)——“三農(nóng)”問題是宏觀問題，提出了若干有見地、可操作的政策建議。關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)改革后稅費(fèi)時(shí)代 “三農(nóng)”問題

國務(wù)院2004年3月臨時(shí)決定出臺(tái)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策以來，筆者在河北、河南、安徽、湖南、云南等地農(nóng)村做了大量調(diào)查研究，并對(duì)近年來發(fā)動(dòng)農(nóng)民創(chuàng)辦的各地村級(jí)“新鄉(xiāng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”進(jìn)行了跟蹤觀察。同期，既參與了有關(guān)部委的相關(guān)政策討論，也參與了國內(nèi)外各種不同學(xué)術(shù)單位關(guān)于“后稅費(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)村治理的理論研討?，F(xiàn)將調(diào)研討論中的情況和認(rèn)識(shí)分析如下：

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革成效：政治意義大于經(jīng)濟(jì)作用

實(shí)地調(diào)查到的情況和農(nóng)民的反映是積極的，各地農(nóng)村大多數(shù)群眾對(duì)稅費(fèi)改革持肯定態(tài)度，學(xué)術(shù)界也多數(shù)認(rèn)為這次改革成效顯著。消極反映當(dāng)然也有，但十分鮮見地少于、弱于對(duì)其他農(nóng)村改革政策的負(fù)面評(píng)價(jià)。因?yàn)椋窒麡O反映的人在基層主要是利益受損的干部群體；在學(xué)術(shù)界主要是缺乏農(nóng)村調(diào)查機(jī)會(huì)的書齋學(xué)者。

成效之一：過去那些農(nóng)村社會(huì)沖突的“重災(zāi)區(qū)”，現(xiàn)在因負(fù)擔(dān)過重引發(fā)的上訪告狀下降了80%以上，農(nóng)村干群關(guān)系明顯改善；一些基層干部說：“我們從過去要錢的變?yōu)楝F(xiàn)在送錢的，農(nóng)民當(dāng)然歡迎了”。此外，有些過去稅費(fèi)征收采取 “倒算賬”的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，本來就有30%～40%、甚至超過一半的稅款收不到，不得不靠“買稅”、“借稅”甚至騙稅來完成稅收定額任務(wù)，由此，上級(jí)政府才允許基層鄉(xiāng)村組三級(jí)干部得到工資。現(xiàn)

在，上級(jí)財(cái)政連那些從來就收不上來的“虛稅”也如數(shù)轉(zhuǎn)移支付，著實(shí)讓基層政府得了好處。只不過，大多數(shù)地方的基層干部在上級(jí)來人調(diào)查時(shí)，一般都對(duì)這種實(shí)際得到的好處隱瞞不報(bào)。

成效之二：各地已經(jīng)開始或多或少、或先或后地貫徹落實(shí)中央關(guān)于“‘三農(nóng)’問題重中之重”的指導(dǎo)思想；有些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)開始比較實(shí)在地關(guān)注農(nóng)村發(fā)展。國內(nèi)社會(huì)各方面也開始投入各種形式的支農(nóng)活動(dòng)。農(nóng)民自發(fā)組織形成的合作社、協(xié)會(huì)等基層的良性中間組織得到初步發(fā)展。

成效之三：隨著主要由土地承載的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減輕或消失，農(nóng)民種糧和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性有所提高，過去中部農(nóng)村比較普遍的耕地撂荒現(xiàn)象幾乎完全消失，筆者調(diào)查的村級(jí)試驗(yàn)區(qū)大都出現(xiàn)農(nóng)民爭著承包耕地的情況。總之，只要是做過實(shí)地調(diào)查的政策研究人員，多數(shù)都能夠形成共識(shí)：稅費(fèi)改革的政治意義大于其經(jīng)濟(jì)作用，是有利于農(nóng)民休養(yǎng)生息和基層穩(wěn)定的關(guān)鍵性措施，但也確有必要進(jìn)一步深化、配套。正如筆者在歸納這次稅費(fèi)改革的意義時(shí)所提出的：“2004新政之最大者，莫過于免稅”。我們終于在大包干全面貫徹了27年之后，完成了“均田免賦”。這里筆者曾經(jīng)把大包干形成的土地制度歸納為類似于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的“均分制+定額租”；其后在大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)出現(xiàn)的復(fù)雜問題，則可以歸結(jié)為很簡單的常識(shí)——小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余過少且高度分散，難以支撐高成本的上層建筑。這種分析，仍然源于筆者在20世紀(jì)90年代就提出的“三農(nóng)”問題是宏觀問題的觀點(diǎn)。

二、執(zhí)行中的相關(guān)問題

貫徹中央農(nóng)村稅費(fèi)改革政策期間出現(xiàn)的問題也是明顯的。

一是有的地方出臺(tái)“過頭”政策。宣布過去的“欠稅”全部免除，隨即引發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，既助長了欠稅村戶中的某些不良勢(shì)力，也引起以往老實(shí)納稅的農(nóng)戶紛紛要求退回稅款的新矛盾?？陀^上使得已經(jīng)宣布了這種“過頭”政策的地方政府進(jìn)退兩難。

二是有些鄉(xiāng)村累積債務(wù)包袱沉重?；鶎诱静豢赡茏晕蚁瑴p免稅政策驟然貫徹導(dǎo)致矛盾顯化，再加上很多干部難以適應(yīng)中央“新政”帶來的形勢(shì)變化，有些利益受損的基層干部消極怠工甚至鼓動(dòng)上訪，特別是在近年來主要由于基層財(cái)力不足而不得不“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的地方，那些權(quán)力受損、舊賬難收，或者難以再靠“搭車收費(fèi)”來應(yīng)對(duì)開支的部門，以及那些利益同樣受損的高利貸者和工商業(yè)者們內(nèi)外結(jié)合，已經(jīng)成為基層新的不穩(wěn)定因素。而最為尷尬的情況是，已經(jīng)在基層潛規(guī)則多年運(yùn)作過程中形成的“劣紳驅(qū)逐良紳”的機(jī)制作用，使得任何敢于主動(dòng)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的改革者，都由于觸動(dòng)地方復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)而成了悲劇人物。于是，我們都會(huì)知道隱含其中的邏輯結(jié)果：只要這種潛規(guī)則難以根本改變，債務(wù)增加的趨勢(shì)就難以逆轉(zhuǎn)。

三是隨著黨政部門下屬的鄉(xiāng)村正規(guī)組織在稅改同期必然出現(xiàn)“治理能力”弱化的問題，有的地方非法宗教勢(shì)力、家族勢(shì)力，甚至某些黑惡勢(shì)力借機(jī)而起，迅速填補(bǔ)農(nóng)村的“組織空白”和“制度空白”，如果任其發(fā)展，勢(shì)必養(yǎng)癰為患。這種情況之所以有泛濫之勢(shì)，主要是因?yàn)槟切┘易逍越M織、非法宗教組織或團(tuán)伙組織的“制度成本”，與農(nóng)村正規(guī)組織需要的高額開支相比，低到幾乎可以忽略不計(jì)的程度。

四是普通農(nóng)民享受到的“公共財(cái)政的陽光”仍然有限。盡管過去財(cái)稅制度下的基層權(quán)力和行為方式已經(jīng)多少有些失靈，但有的地方鄉(xiāng)村黨政干部仍然自覺不自覺地阻礙農(nóng)民合作社和各種協(xié)會(huì)等良性中間組織的發(fā)展。對(duì)于弱小農(nóng)戶自我服務(wù)的合作經(jīng)營，權(quán)力部門動(dòng)輒上門收費(fèi)；其他收益相對(duì)減少的政府主管部門則借機(jī)吃拿卡要，即使有上級(jí)支持鄉(xiāng)村基層的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，也一般會(huì)被截留，有的甚至截留50%以上，而且有限的政府資金還往往給了大戶或利益相關(guān)者。

三、相關(guān)對(duì)策討論

黨的十六大報(bào)告明確指出的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，看來是我國長期存在的基本體制矛盾，不可能短期內(nèi)徹底改變。為此，農(nóng)村的組織和制度變革尤其需要實(shí)事求是地與城市相區(qū)別。如果我們過早地強(qiáng)調(diào)全面貫徹城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一，很可能欲速則不達(dá)。

首先，各部委和地方權(quán)力部門應(yīng)該提高對(duì)執(zhí)政黨的“三農(nóng)”政策的認(rèn)識(shí)，在農(nóng)村基層開展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育中認(rèn)真學(xué)習(xí)基本理論，明確認(rèn)識(shí)大包干以后執(zhí)政黨面對(duì)的仍然主要是小農(nóng)村社制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，其所要求的上層建筑不能超前。

筆者認(rèn)為，我國大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)當(dāng)前大量發(fā)生的基本上也是歷史上出現(xiàn)過的老問題，老問題得用老辦法。不能簡單化、激進(jìn)地套用高成本的城市現(xiàn)代制度。同時(shí)，過去以部門為主制定的各種法律和規(guī)定，大多數(shù)不適應(yīng)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”體制條件下的農(nóng)村實(shí)際，亟需像加入WTO 之后政府自動(dòng)清理與之相悖的文件那樣，認(rèn)真結(jié)合“三農(nóng)”需要，清理改正。對(duì)于鄉(xiāng)村債務(wù)，也可以采取“誰的孩子誰抱走”的辦法，由各部委在清理文件的過程中對(duì)過去下達(dá)任務(wù)時(shí)沒有足額配套經(jīng)費(fèi)引發(fā)的負(fù)債予以“認(rèn)賬”，以后逐年從財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中補(bǔ)足。

其次，既然是老問題，就需要采取行之有效的老辦法。20世紀(jì)60年代初期和80年代初期歷次調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系之后，都發(fā)生過類似的財(cái)務(wù)混亂、債務(wù)沉重等嚴(yán)重影響基層治理的歷史性矛盾，每次都得靠上級(jí)自上而下地派工作隊(duì)、組到鄉(xiāng)村，主導(dǎo)甚至直接從事清理工作。近年來，按照中央2004年一號(hào)文件關(guān)于“解決‘三農(nóng)’問題的責(zé)任在地縣兩級(jí)”的指示，福建、湖南、廣東等省已經(jīng)安排地縣兩級(jí)干部下鄉(xiāng)長期駐村，有些直接擔(dān)任“后進(jìn)村”、“問題村”黨支部的“第一書記”，客觀效果比任由鄉(xiāng)村自行化解矛盾要好得多。

第三，重視自下而上地促進(jìn)農(nóng)民的良性組織的發(fā)育，填補(bǔ)鄉(xiāng)村治理功能相對(duì)弱化留下的組織空間，防止和抵制各種不良勢(shì)力借機(jī)擴(kuò)張。尤其應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)的是：我國農(nóng)村是以兩億高度分散、兼業(yè)化的小農(nóng)戶為基礎(chǔ)的，國家對(duì)那些弱勢(shì)小農(nóng)自愿聯(lián)合所形成的任何良性組織，都應(yīng)給予最大限度的支持和保護(hù)。這也是世界上所有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家普遍的政策。為此，有必要在“農(nóng)民合作社法”的立法進(jìn)程中盡力體現(xiàn)執(zhí)政黨關(guān)于“‘三農(nóng)’問題重中之重”的指導(dǎo)思想，建議全國人大和有關(guān)部門在審查其內(nèi)容時(shí)，需要特別避免過分照搬西方制度的弊病，使該法所規(guī)范和保護(hù)的農(nóng)村主體的經(jīng)營領(lǐng)域相對(duì)更寬泛些，注冊(cè)登記更容易些，國家提供的財(cái)政、稅收和準(zhǔn)入等方面的優(yōu)惠更多些。

四、“后稅費(fèi)時(shí)代”深化農(nóng)村改革的重點(diǎn)

筆者一直認(rèn)為，“三農(nóng)”問題更主要的是宏觀問題。免稅之后的農(nóng)村改革重點(diǎn)，也在宏觀方面，即財(cái)稅、金融和社保。

先看金融。當(dāng)前農(nóng)村土地要素高度稀缺已經(jīng)是眾所周知，而資金要素極度稀缺卻沒有引起社會(huì)廣泛關(guān)注。其實(shí)農(nóng)村改革的難點(diǎn)，已經(jīng)越來越集中在金融方面。盡管我們2000年完成15個(gè)省區(qū)46個(gè)村的農(nóng)戶信用調(diào)查之后提出的觀點(diǎn)—“任何商業(yè)金融都不可能為分散的兼業(yè)小農(nóng)提供信用服務(wù)”—已經(jīng)逐漸被理論界接受，但這種根本矛盾卻仍然沒有破解之道。以往的調(diào)研還早已證明，簡單化地放開民間金融無異于為高利貸開路。為此，建議把中央為信用社提供的資金至少切出1/3直接支農(nóng)到村，專項(xiàng)用于發(fā)展那些村域范圍內(nèi)的農(nóng)民互助合作金融，或通過現(xiàn)有的專業(yè)合作社對(duì)會(huì)員提供信用服務(wù)。當(dāng)然，在提出這樣的政策建議的同時(shí)，一方面必須汲取20世紀(jì)90年代“農(nóng)村合作基金會(huì)”的教訓(xùn)，嚴(yán)禁鄉(xiāng)村黨政組織介入干預(yù)；另一方面，嚴(yán)禁任何農(nóng)民自辦的合作金融組織設(shè)立金庫，可規(guī)定其資金必須存入信用社，或者以該合作社名義在當(dāng)?shù)匦庞蒙缛牍?。這樣可以使得信用社的資金總量不減少，其利益必然由于能更多地為合作社這種大股東或大客戶提供規(guī)模信貸服務(wù)而增加，反對(duì)把資金切塊支農(nóng)的阻力可能也就小了。再看財(cái)稅。1998年糧改文件中把過去的“村交村結(jié)”改為“戶交戶結(jié)”的本意是好的，但客觀上難以解決土改和大包干以后同樣出現(xiàn)的政府與億萬分散農(nóng)戶之間“交易費(fèi)用過高”的老矛盾。很多人堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)重新建立農(nóng)村的稅收體制，筆者認(rèn)為，今后如果考慮重建農(nóng)村稅制，最低成本的辦法是：在落實(shí)村社土地所有權(quán)的條件下，把過去的“以戶納稅”改為“以村納稅”。這不僅更符合村民自治的法理原則，而且會(huì)使富裕村社多納稅，貧困村社不納稅并且得到補(bǔ)貼。最后看社保。如果農(nóng)民合作社等良性的中間組織得到政府支持之后發(fā)展起來，則可借勢(shì)把國家給農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社保資金和扶持農(nóng)戶子女接受義務(wù)教育的資金轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄳?yīng)的“券”，如“醫(yī)療券”、“教育券”，農(nóng)戶以“券”入社組成合作醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老協(xié)會(huì)等組織，并與“平價(jià)藥店”和社區(qū)敬老院等農(nóng)村公共政策相結(jié)合，這樣，農(nóng)民的基本保障就可能以較低成本形成。

此外，某些發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)試行的“土地?fù)Q社?！?，在社保體系沒有全國劃一的條件下，也許是可行的。不過，在把過去的農(nóng)村社區(qū)及其農(nóng)民人口都一次性地徹底改變?yōu)槌鞘芯游瘯?huì)和城鎮(zhèn)人口的時(shí)候，需要同時(shí)把過去社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“誰吃租誰支付管理成本”改變?yōu)檎七M(jìn)集體企業(yè)改制之后的“誰收稅誰支付管理成本”。但這種改變一般都是有高額制度成本的。②這些方面的改革亟需因地制宜地開展試驗(yàn)，并且以往的教訓(xùn)證明，不能完全由當(dāng)?shù)卣闹鞴懿块T來主持和操作這種改革試驗(yàn)。