第一篇：方自治民主選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地

民主選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治

隨著我國地方政治體制的逐步改革，憲法學界將加強對地方自治制度和選舉制度的研究。

20世紀最后20年的改革開放給中國農(nóng)村社會帶來了深刻變化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的大幅度增長，農(nóng)村收入不斷提高，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利意識和公民權(quán)利意識逐步覺醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民要求參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和決策的愿望越來越強烈，特別是在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民的切身利益的事項方面，民主參與的呼聲日益高漲。然而，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治行政結(jié)構(gòu)的狀況難以適應(yīng)21世紀民主與法治的發(fā)展要求。

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)狀況表現(xiàn)在諸多方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和決策程序沒有發(fā)生相應(yīng)變化;官權(quán)本位現(xiàn)象嚴重，政府行業(yè)侵害村民居民權(quán)益、加重群眾負擔的事件頻頻發(fā)生;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在地方社會政治和經(jīng)濟事務(wù)的決策中難以發(fā)揮地方權(quán)力機關(guān)最終決策者作用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍不明確，上級政府干涉過多，縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)過多，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能大而疏漏，廣而不當;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)中黨政不分，政企不分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導直接干涉企業(yè)事務(wù)現(xiàn)象嚴重，且不斷增加企業(yè)負擔;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機構(gòu)設(shè)置不合理，條塊分割嚴重，副職閑職多，工作效率低。諸多現(xiàn)象表明，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治行政結(jié)構(gòu)及其運行狀況難以適應(yīng)新世紀中國農(nóng)村社會經(jīng)濟文化全面飛躍的時代需要。

21世紀中國農(nóng)村社會的根本變革出路在于加強民主參與，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，發(fā)揮廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民居民參政議政的作用。隨著群眾參政議政能力的不斷提高，加強人大地位的問題成為擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)和實現(xiàn)民主自治的關(guān)鍵。改革的突破口應(yīng)從理順人大與政府的關(guān)系入手，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對人大負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)

地方?jīng)Q策的實體和權(quán)威機構(gòu)。對于還沒有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，要大力改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的選舉程序，引入競爭性機制。在過去10余年中，各村民自治委員會的選舉中已經(jīng)形成了良好的競選機制和競選經(jīng)驗。現(xiàn)在的問題是要將這套競選機制和經(jīng)驗逐步引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中來。在沒有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的地方，可以在人大選舉程序中改革候選人產(chǎn)生環(huán)節(jié)，增加選舉的競爭性和透明度，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民選舉自己信得過的人。把競選引入鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中，這是加強人大作用和搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的客觀需要。競爭選舉的關(guān)鍵是增強候選人的亮相過程，要加強選舉前候選人向選民和人大代表講述治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)綱領(lǐng)的程序，讓群眾和人大代表真正了解候選人，然后再決定投誰的票。通過確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由競選方式產(chǎn)生，可以樹立人大相對于政府的權(quán)威性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，作為議事決策機構(gòu)的人大需要在多方面進行制度創(chuàng)新，否則承擔不了憲法和地方組織法賦予的職權(quán)。

在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選的地方，應(yīng)當鼓勵大膽試驗，勇于創(chuàng)新，為地方民主與法治的發(fā)展開辟道路。在地方組織法沒有修改以前，可以考慮采取多種試驗方式，因地制宜，逐步探索。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的差額候選人先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直選產(chǎn)生，然后再由人大進行選舉決定。人大在選舉時，人大主席團或代表認為必要的話，也可以依法提名其他候選人。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選同現(xiàn)行地方組織法相一致，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的直選過程同人大主席團提名過程有機結(jié)合。這樣做既不違反現(xiàn)行地方組織法的規(guī)定，又能有效地循序漸進地改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生程序，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生后對選民和人大負責。在有條件實行鎮(zhèn)長直選的地方，可以考慮將人大選舉過程同直選過程合一。具體辦法可以將人大選舉會議與直選過程的有關(guān)環(huán)節(jié)相銜接。在這方面，有多種方式可以采用，以避免同現(xiàn)行地方組織法相沖突?，F(xiàn)行地方組織法只是原則性地規(guī)

定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，而沒有規(guī)定人大選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的具體方式和程序。這就為將人大選舉過程同鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選過程有機結(jié)合留下了改革余地。在各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人直選和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選取得一定程度的經(jīng)驗以后，全國人大應(yīng)當適時修改地方組織法和選舉法，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方自治法，建立普通地方自治制度。

擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的關(guān)鍵在于除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人直接選舉產(chǎn)生以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的議事決策機構(gòu)，切實履行地方組織法賦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的十二項職權(quán)。至于如何加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，現(xiàn)行地方組織法留下了許多空白，有較大余地進行制度創(chuàng)新。比如現(xiàn)行地方組織法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不能實行專職制度。在有條件實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表專職化的地方，可以根據(jù)本地經(jīng)濟和社會條件推行人大代表專職化制度。再比如現(xiàn)行地方組織法沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)作出規(guī)定，也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作與任期作出規(guī)定，也沒有對代表提出建議、批評和意見的方式方法作出規(guī)定，在這些方面都有許多制度創(chuàng)新的余地。如何發(fā)揮各民主黨派和地方社會經(jīng)濟團體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議事決策中的作用，在這方面應(yīng)當說有很大的創(chuàng)新性活動空間。

推選擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的過程實際上是一個擴大民主參與和實行民主決策的過程。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)當說許多地方已經(jīng)具備大力發(fā)展直接民主的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方行政公決制度的建立有利于擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式和工作方法。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的一些重大行政和社會事務(wù)的決策可以依據(jù)情況逐步交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進行公決，努力培養(yǎng)和增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接決策的意識和經(jīng)驗。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方社會經(jīng)濟文化教育的發(fā)展狀況差異大，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)的工作宜因地制宜，逐步推行，在沒有條件推行直

接民主制的地方，可以考慮擴大間接式公民參與的途徑。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理中應(yīng)當普遍建立行政公聽會制度，在重大行政事務(wù)的決策和執(zhí)行過程中廣泛聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的意見。在轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能方面，需要大力發(fā)展社會中介組織，將現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多本不應(yīng)由政府承擔的經(jīng)濟和社會職能轉(zhuǎn)移給社會中介組織。

新世紀是中國民主與法治大發(fā)展的世紀。依法治國的重要標志之一就是地方自治制度的普遍建立，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治權(quán)將為普通地方自治制度的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方民主的發(fā)展不是能不能為或可不可為的問題，而是愿不愿為的問題。在此領(lǐng)域中，有志于為民主和法治事業(yè)奮斗的改革者不妨大膽一試。像推進村民自治制度那樣堅忍不拔，勇往直前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度的建立將為時不遠。

第二篇：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

文章標題：淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接

根據(jù)我國憲法、地方組織法，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（以下統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立人民代表大會，在本行政區(qū)域內(nèi)居于最高地位；而根據(jù)憲法和村民委員會組織法，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系主要有兩點：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指

導、支持和幫助；第二，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作。

村民委員會由村民會議選舉產(chǎn)生并對之負責；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生并對之負責。相關(guān)法律注意到了協(xié)調(diào)村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，卻忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會議的關(guān)系，而在法理上，這兩個機構(gòu)應(yīng)該要重要得多，因為它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的“母體”。協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，本質(zhì)上應(yīng)當是協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民大會的關(guān)系。筆者認為，對這個重要關(guān)系的忽略，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會議作用的發(fā)揮；導致村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系無法厘清；導致村民委員會在行使權(quán)力時容易失控。本文擬就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會議之間的關(guān)系做一些探討。

（一）

按**的看法，民主是個人把自己的自治權(quán)讓渡出來，通過契約組成一個共同體，個人服從這個共同體的同時也就是在服從他自己，從而使得個人的自由獲得最大的保障。一般認為，由于每個人的獨特性，因而由一個人來代表另一個人總是不完整的,甚至可以說，代表本身就是不可能的。直接民主是優(yōu)于間接民主的，而且間接民主的層次越多，那么它距離民主的本意也就越遠。但是直接民主受諸多條件的限制，現(xiàn)代國家由于疆域大、人口多、事務(wù)雜，很少有直接民主的實例。以中國目前的社會經(jīng)濟條件，推行直接民主是不可想象的。那么，應(yīng)當如何逐步擴大直接民主的范圍呢？一種理想的路徑是，在基層社區(qū)，由于其范圍小、事務(wù)具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應(yīng)當在這些小型社區(qū)中實行民主自治，培養(yǎng)人們民主政治的習慣和技能，然后逐步向大型社區(qū)推廣。村民自治就是在這樣的思想背景下推出的。但是，由于改革開放后，人口流動性增大，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出，農(nóng)村中僅留下老弱婦孺，人們除了春節(jié)之外少有團聚，從而形成農(nóng)村的空心化。由于經(jīng)濟來源不在村中，導致人們對村莊事務(wù)的關(guān)注度下降；而且在當前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，人們從經(jīng)濟活動中獲利的可能性遠遠大于從村莊政治活動中獲利的可能性，這就進一步加大了村莊政治生活的困難。在西部大部分農(nóng)村社區(qū)，一年召集一次村民大會也非常不容易；即使耗費了很大的人力、物力、財力組織一次，村民也多半派些老弱病殘去參加，投票表決十分隨意，其結(jié)果是組織者與被組織者雙方都不滿意。

為了應(yīng)付這個困難的局面，各地發(fā)展出了一些代議制民主形式，有的叫“村民代表會”，有的叫“村民議事會”，有的叫“村民理財（監(jiān)督）小組”等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽、有辦事能力、熱心為民服務(wù)的人組成一個常設(shè)的、不領(lǐng)薪酬的小組，人數(shù)從數(shù)人到數(shù)十人不等。一旦村委會有重大決定或人們對相關(guān)問題有疑問，即可由他們?nèi)ソ簧?，其意見被人們視同村民大會意見。如村民代表會與村委會爭執(zhí)不下，即可由村民代表會議決定召集村民大會。順便指出，這種做法不符合《村民委員會組織法》的規(guī)定。該法認為應(yīng)由村民委員會負責召集村民大會。這條法律規(guī)則授權(quán)被監(jiān)督者啟動監(jiān)督程序，不但有違法理，也實在有違常識。雖然《村民委員會組織法》第十八條同時也規(guī)定：“有十分之一的村民提議，應(yīng)當召集村民會議?！钡沁@個門檻比較高，難以啟動。所以村民會議事實上的召集者常常就是村民委員會。法律上并未規(guī)定村民代表會有權(quán)召集村民會議。實踐啟發(fā)我們應(yīng)該修改制度安排，但未修改之前卻只能服從它。

“村民代表會”從形式上看非常類似村民大會的常委會。不過，如前所述，啟動村民大會畢竟是十分不易的事情。能不能夠同時賦予村民代表會議另外一種法律性質(zhì)，使它能夠更方便地實現(xiàn)對村委會的監(jiān)控呢？可以的，辦法就是把它作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個代表團，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治緊密銜接起來。

（二）

村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是基層自治的一個難點問題。

于村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”所謂“指導、支持和幫助”是不確定的概念，村委會可不可以拒絕這種“指導”呢？“協(xié)助”又是一個什么概念？如果村委會就某一事項與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見相左而“不予協(xié)助”呢？“屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”其實也是一個不確定的概念。立法者不可能以有限的條文去窮盡無限的事實，也不可能預見到將來可能發(fā)生的一切事件，那么關(guān)于某一具體事項是否“屬于村民自治范

圍內(nèi)的事項”必然可能發(fā)生爭議。

相對來說，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制了大量資源，而且是高度組織化的，而村民則缺少資源，而且組織化程度也較低，村委會一旦夾在這二者之間，通常都會選擇順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志，除了少數(shù)例外。法諺說：“法律并不作精確之規(guī)定，而委諸優(yōu)秀之人作出判斷?！痹诋斍靶蝿菹?，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出精

確規(guī)定是不可能的，那么就應(yīng)當有一群“優(yōu)秀之人”來作出判斷。事實證明村委會與鎮(zhèn)政府均不可以承擔這一任務(wù)，那么村民大會可否來作出判斷呢？也不可以。因為村民大會只有判斷村委會行為的權(quán)利，它不可能去判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以對村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的爭議作出判斷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是本區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機關(guān)，這就意味著，它當然可以撤銷并確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當決定。而人大是全體人民當家作主行使公共權(quán)力的地方，當然也就是村民行使當家作主權(quán)利的地方。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內(nèi)的人民當家作主）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系起來至少在法理上是可行的。最簡單的方法是把村民代表會議看成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一個代表團。

當前村民自治的另一個問題是對村民自治內(nèi)部法律問題的解決。假如不能通過召開村民大會來解決問題，村民同村委會之間的財產(chǎn)爭議應(yīng)當如何定義？它們的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委會不是行政機關(guān)，因此不是行政案件。對類似案件，法院在受案的時候非常困難。村官的權(quán)力雖小，卻事關(guān)老百姓的衣食住行，“誰來監(jiān)督五百萬村官”并不是一個小問題。如果村民自治同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大能有效地結(jié)合起來，村民遇到類似情況，就可以比較妥善地解決。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會解決；如果是個別性的問題，則可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本村代表團作出申訴，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義作出裁決。這實際上是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大某種憲法裁決的權(quán)力，在今后的民主政治實踐中將具有深遠的意義。

（三）

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大同村民自治銜接起來似乎是順理成章的事情。而村民委員會組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關(guān)系。這恐怕同我們長期以來忽視人大建設(shè)有關(guān)，也同我們潛意識里把村委會看成一級行政機關(guān)有關(guān)系。村民委員會組織法具體涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村委會關(guān)系的法條只有第十五條：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當負責調(diào)查并依法處理?！北娝苤x舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，破壞選舉是對公民基本權(quán)利的侵犯。依刑法規(guī)定，如果在各級人大選舉中有上述行為者，嚴重的可以處以刑罰。而在村委會選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對當事人進行任何處罰。選舉中的賄選舞弊等行為，人大應(yīng)該享有兩項權(quán)力：宣布選舉無效、宣布重新組織選舉。而對當事人的懲罰，則應(yīng)該交給司法機關(guān)處置。與此相反，規(guī)定村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作給予指導、支持和幫助，而村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會的權(quán)限包括“向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議”；第八條規(guī)定：“村委會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準”；第二十條規(guī)定村民會議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當“報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案”?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府實際上對村委會享有廣泛的上位性權(quán)利。事實上，村委會不僅應(yīng)當有權(quán)向政府反映村民的意見和建議，而且村民還應(yīng)當有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的意見。當前的鄉(xiāng)村人大代表不能承擔這個任務(wù)。村委會的撤并恐怕還是慎重些，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提出，由縣級人大決定為宜。至于村規(guī)民約，則帶有立法的性質(zhì)，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大備案可能更妥當一些。

就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間同村民自治事實上全無法定聯(lián)系的情況下，第二十八條卻規(guī)定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實施，保障村民行使自治權(quán)利?！绷⒎ㄒ鈭D不錯，但立法者卻沒有考慮，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以什么實際上可用的權(quán)限去“保證”和“保障”村民自治？由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角色?，F(xiàn)行法律之所以作出這種規(guī)定，可能是基于兩種考慮：一是擔心過分削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村民自治的控制會導致社會管理難度的增加。我國的國家正式權(quán)力從建國以后一直垂直深入到農(nóng)戶，一旦稍微后退，管理者的擔心不難理解。就我國的政治傳統(tǒng)來說，農(nóng)村的政治管理一直是“兩條腿走路”，一是通過保甲制度盡力使國家權(quán)力向下延伸；另一方面通過家族的自治功能來維持農(nóng)村社會共同體。家族的自治基礎(chǔ)，在五四以后，由于個人意識和國家意識的雙重覺醒，一直在不斷弱化[1]；而實行村民自治之后，國家對個人的計劃性控制力也不存在了，取而代之的是市民社會的不斷成長。而在自治的市民社會成熟之前，可能存在社會控制的真空。所以法律為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保留了一些控制手段。這可以看做是一種妥協(xié)和折中。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。

二是懷疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作能力。現(xiàn)階段法律文本上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)限的承認多是一種承諾。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身的條件確實也不允許它去承擔同時控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會這樣繁重的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會，只設(shè)立主席團，至少在目前，主席團的成員多半是兼職性、榮譽性，其主動工作的動力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大即使設(shè)有專職主席也不過是“一張報紙一杯茶”。有人通過實地調(diào)研指出：“目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的現(xiàn)狀是：一方面法律規(guī)定賦權(quán)不夠，另一方面既定權(quán)能也不能充分發(fā)揮?！盵2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多代表事實上也是“戴帽安排”的，代表履行職務(wù)的積極性不高，人民對他們的認知度、認同度也不高。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)，首先就應(yīng)當加強人大代表的素質(zhì)，其次要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實際權(quán)力和工作任務(wù)，避免它們現(xiàn)在這種“說起來重要，事實上無事可干”的尷尬境地。而加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)，除了加強學習培訓以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。當前農(nóng)村選舉繁多，村委會選舉、人大代表選舉、村民代表選舉、黨支部的“兩推一選”，實際效果卻并不理想。把村民代表選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉結(jié)合起來，既加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，又完善了村民自治、節(jié)省了選舉成本，不失為一個一舉幾得的方案。

（四）

村民委員會組織法考慮到了農(nóng)村情況千差萬別，因而不易召集村民會議的情況，故在第二十一條中規(guī)定：“人數(shù)較多或居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按照每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人?！北緱l規(guī)定要求“人數(shù)較多”或“居住分散”的村才可以推選村民代表，實無必要。第一，何謂“人數(shù)較多”、“居住分散”，各地情況懸殊，實難統(tǒng)一。第二，之所以要求召集村民代表會議，本質(zhì)原因在于村民會議召集不易，而不易召集的原因很多，不必限于“人數(shù)較多”或“居住分散”。某些省的規(guī)定涉及了村民代表會議與人大代表的關(guān)系問題。有的省份是贊成兩者兼容的。比如廣東省規(guī)定：村民代表會議由村民代表，村民委員會委員和居住在本村的各級人大代表構(gòu)成。陜西省也有類似的規(guī)定。但是也有人持反對意見，認為：“村民代表會議既然名為村民代表的會議，應(yīng)當只有村民的代表組成，其他人一律不能參加。其他人即使參加，也只能列席會議，而不能享有表決權(quán)?！盵3]并接著舉云南省為例，“不是村民代表的村民小組成員，居住在本村的各級人大代表和政協(xié)委員可以列席村民代表會議?！?/P>

在此不得不辨的一個問題是，村民代表和人大代表這兩個身份可否兼容？人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國家權(quán)力的，是受人民監(jiān)督并可以被人民罷免的。簡言之，他代表了選民的利益。而村民代表也是由村民選舉的，討論決定村莊的各類事項，他也代表了選民的利益。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和村民代表的利益是同一的，所以兩者的兼容應(yīng)該沒有問題。另外，根據(jù)我國選舉法，代表是按選區(qū)產(chǎn)生的，而選區(qū)“可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分”。即我國是以地域代表制為基礎(chǔ)的地域代表制和職業(yè)代表制的結(jié)合；而職業(yè)代表制由于可能引起議會內(nèi)部的劇烈沖突，所受到的批評是比較多的[4]。這樣，假定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大以村這個居住狀況來劃分的話，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表同村民代表相重合是合法、合理、合情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是毫無疑問的。問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督村民自治是否會破壞村民自治的獨立性？我們認為，自治并非絕對的獨立于其他權(quán)力，自治只能是在憲法的框架下人民當家作主的實現(xiàn)。不利于人民當家作主的山高皇帝遠式的自治是有害的。而根據(jù)憲法的規(guī)定，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。各級人民代表大會是人民行使當家作主權(quán)利的機構(gòu)。人民自治應(yīng)當是人民代表大會制度的應(yīng)有之義。人民自治受

到人民代表大會制度的規(guī)范和制約，長遠來看是最有利于人民當家作主的。如果人民自治真的成了一種不能制約的權(quán)力，最后受到損害最大的一定是人民的權(quán)利。因為任何權(quán)力總是傾向于自我擴張，一直擴張到它不可逾越的邊界為止。假定每個行政村，下劃10個村民小組，每個村民小組推選2名村民代表（同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），每個行政村共選舉村民代表20人，從規(guī)模上看是比較合適的。如果按照每5戶或15戶推選1人，則將導致村民代表會規(guī)模過大而召集不易，失去村民代表會制度設(shè)計的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村民代表會代表兩次選舉可以一次完成，效率較高。這個模式的優(yōu)越性在于：

第一，每個村民小組中選取2名代表，可以有效避免家族勢力或大的利益集團對村政的過度操縱。因為大家族或大的利益集團一般聚居于某些小組，受每一個小組村民代表名額的限制，大家族或大的利益集團可以獲得的代表人數(shù)是有限的；其他的族姓在全村范圍內(nèi)可能是小姓，但在特定的小組內(nèi)則可能占相對的多數(shù)。

第二，可以有效監(jiān)督村委會。它一旦發(fā)現(xiàn)村委會的不法行為，既可以召集村民大會議決，也可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表團名義，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或上級人大申訴，當然，前提是人大的權(quán)限要落實。現(xiàn)行的村委會組織法規(guī)定：“村民委員會可以召集村民代表開會”（第二十一條），除此以外沒有規(guī)定村民代表會的其他召集途徑，這對于發(fā)揮村民代表會的監(jiān)督作用是十分不利的。村民代表會應(yīng)當可以根據(jù)當時的情況選擇最有效的監(jiān)督途徑。

第三，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村民自治之間含糊不清的關(guān)系。因為村民代表會一旦對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定有異議，即可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表團的名義要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定進行確認、變更或撤銷。這樣也避免了村委會必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間作出抉擇的尷尬局面。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果認為本身決定是合法的而村委會拒絕執(zhí)行，也可以提請鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決，通過村民代表會啟動村民大會來解決爭議，而不必直接同村委會進行爭論甚至強迫村委會服從。這樣做，雖然表面上使問題復雜化了，但是，由于村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和爭議都被納入了可操作的法律框架之內(nèi)，對我國的民主法制無疑具有重大意義。

第四，由于各村的村民代表同屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，而他們對本村村委會又具有法律控制力，那么，凡是屬于跨村的問題，比如修筑道路、治理污染、社會治安、水源管理，都可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的體系內(nèi)協(xié)商解決。這就解決了村民自治范圍過小，不能解決重大問題的弊端，也為將來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治奠定了基礎(chǔ)；同時也可以把多數(shù)民主同協(xié)商民主結(jié)合起來，實現(xiàn)民主形式的多樣化。

第五，還可以有效地改善和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。由于人大代表由村民小組直接選出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的基礎(chǔ)更為堅實，人民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作也更為了解；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間充當仲裁者，同時擁有了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治的監(jiān)督權(quán)限，也可以使自己的權(quán)力實化，擺脫目前可有可無的橡皮圖章形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力實化之后，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為依托，把民主自治的范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)重合起來，從而解決目前所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治沒有憲法依據(jù)的問題。

注釋：

[1]袁紅濤：《在“國家”與“個人”之間——論20世紀初的宗族批判》，載《天府新論》2004年第5期。

[2]張斐松：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的履職與人大制度的完善——浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大調(diào)研報告》，載《人大研究》2006年第3期。

[3]王禹：《村民選舉法律問題研究》，北京大學出版社2002年版，第60頁。

[4]周葉中主編：《憲法學》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第290頁。

《淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接》來源于xiexiebang.com，歡迎閱讀淺論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民自治的銜接。

第三篇：如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)與自治組織良性互動

如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與群眾自治組織良性互動黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。十七大為全面推進基層管理方式改革和村級民主建設(shè)指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國家強制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，村民自治以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識的影響和制約，二者又會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對如何有效指導村民自治主要存在以下問題：一是政府直接干預，變指導關(guān)系為領(lǐng)導關(guān)系。村民委員會組織法在我國實施已經(jīng)有十多年，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中仍把村委會當作其行政下級或派出機構(gòu)，習慣于命令指揮式的管理方式，對村委會的工作和村民自治進行直接干預。這種干預體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務(wù)的干預，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉(xiāng)管”制度。二是間接干預，村黨支部或村委會成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領(lǐng)導，在相當?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的治理功能。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)

鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢?！肮佟惫堋懊瘛钡囊庾R在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系定位在“領(lǐng)導與被領(lǐng)導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導、幫助作用。

2．從農(nóng)村來看，對如何實現(xiàn)村民自治主要存在四方面的問題：一是集體自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經(jīng)濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，嚴重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級任務(wù)難完成、農(nóng)村社會難穩(wěn)定。很多農(nóng)村除了鄉(xiāng)政府所在地外，90％以上的村集體經(jīng)濟自我創(chuàng)收能力相當薄弱，有的村從賬面上看實力很強，實際上集體經(jīng)濟來源于上級的專項補助，主要用于新農(nóng)村建設(shè)等。

二是村委會自主能力不足，無能力領(lǐng)導自治。有的村委干部當選后，不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務(wù)監(jiān)督等制度成了擺設(shè)。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動的原因分析

1．法制建設(shè)還不適應(yīng)實踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領(lǐng)域還存在著不少無法可依的現(xiàn)象，立法建制的任務(wù)還十分繁重?！洞褰M法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)

助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權(quán)。

2．群眾民主法治意識淡薄，不配合自治

主要表現(xiàn)在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。在農(nóng)民思想深處隱藏著濃厚的“清官代理”和小農(nóng)意識，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務(wù)，而他們自己則可以有更多的時間經(jīng)營家庭經(jīng)濟、實現(xiàn)發(fā)家致富。對農(nóng)村公共管理，他們認為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會認真對待。

3．基層干部的組織引導能力不強

由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治政策法規(guī)不熟悉，對如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系不了解。這些年來不少地方由于經(jīng)費缺乏，放松了對村級干部特別是新任村委會干部、村民代表的學習培訓，許多村委會干部不知道怎樣做才算正確。稅費改革后，許多農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題浮出水面，基層得到的轉(zhuǎn)移支付不僅少，而且不及時，農(nóng)村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發(fā)展。

4．基層“過分自治化”

實際上，現(xiàn)在越來越多的村委會采取各種方式弱化、抵制政府的干預。還有個別村委會干部甚至認為：我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，不必必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對所承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，有意識地激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“矛盾的焦點”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組

織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政和村民依法自治是農(nóng)村基層治理要達到的兩個相互聯(lián)系的重要目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創(chuàng)造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。因此，必須堅持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民依法自治結(jié)合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉(xiāng)帶村、以村促鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村良性互動的新局面。

1．樹立政府理念，規(guī)范行政管理行為，促進政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的有效銜接

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念和意識，把更多的精力用在提供服務(wù)和制定規(guī)則上，進一步規(guī)范行政管理行為，切實推進“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質(zhì)，促進行政管理人員與自治理念的有機銜接和良性互動。

2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責和權(quán)限，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的不斷擴大其自治范圍。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村民自治組織的指導方式和幫助的內(nèi)容、時限，規(guī)范村民自治協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)容、方式以及工作經(jīng)費保障。對于本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務(wù)制度。一是修改《村民委員會組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責和權(quán)限。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，還是村民自治，都必須建立相應(yīng)的制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預；村民自治既要維護村民的合法權(quán)益，又必須接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理。通過統(tǒng)一的法律制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機的銜接起來。在確定村委會的職權(quán)時，應(yīng)該賦予村委會在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時的抗辯權(quán)，以此來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。

3．著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)方式，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導方式與村民民主管理機制上的良性互動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理除采取必要的行政管理方式外，應(yīng)當在尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、尊重農(nóng)民和村莊自主權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主化、規(guī)范化，實行鄉(xiāng)村“共同治理”。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一線工作法”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在一線服務(wù)，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養(yǎng)，政績在一線體現(xiàn)；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權(quán)利，更多地運用法律等方式，以思想教育、利益驅(qū)動等方式積極引導村民和村民自治組織的活動。在實踐中可以嘗試簽訂“自治協(xié)議”等方式，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委簽訂自治協(xié)議，積極推進自治良性互動；三是強調(diào)法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設(shè)等載體，積極指導村民和村民自治組織在實踐中學習民主，運用民主，推動基層民主管理的實現(xiàn)；四是對村民自治的運作進行必要的督導。在現(xiàn)階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實現(xiàn)村民自治的有效運作顯然比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治運作的督導十分重要。如在村務(wù)管理中，由于文化水平和專業(yè)知識的限制，村民難以實施財務(wù)監(jiān)督，這種情況下就可以實行鄉(xiāng)村二級監(jiān)督管理制度，這樣除了可以發(fā)揮村民監(jiān)督作用外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務(wù)實行監(jiān)督和檢查，可以使村民自治通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的必要督導得以正常運作。相應(yīng)地，應(yīng)該引導村里建立村民監(jiān)督委員會等監(jiān)督機構(gòu)，與村黨支部、村委會并列，由村民民主選舉監(jiān)督委員會成員，改變以往在村兩委領(lǐng)導下實行監(jiān)督的機制。

4．深化機構(gòu)改革，培育各種社會組織，增強社會自治功能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性生互動

一是按照“小政府、大社會”的政府管理模式，加快推進以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革。二是大力培育群眾性服務(wù)組織和團體，發(fā)展

村居志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種村居服務(wù)組織，建立以村居為基本單元的新型組織動員體制，協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好村居服務(wù)、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升村居組織和動員群眾的能力。三是積極搭建多層面的政社合作平臺，為社會組織提供多元化的服務(wù)。基層政府應(yīng)創(chuàng)新政府管理的理念和實現(xiàn)方式，積極搭建政社溝通互動的平臺，政府重大決策、重大事項應(yīng)征詢社會組織和社會公眾的意見，可以嘗試構(gòu)建村民中心、民間組織服務(wù)中心、街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心等有形平臺，搭建起基層政府與社會組織多元渠道溝通、即時信息互動的政社合作平臺。依托政社合作平臺，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進入各個公共服務(wù)領(lǐng)域，從而激發(fā)社會肌體的活力，增強社會組織的服務(wù)功能，進一步推進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性互動。

第四篇：地 方 三 方 協(xié)議書(稅金)

金山地下倉庫

協(xié)議書

四、其他約定：

1.乙方向丙方提供加蓋企業(yè)章的《營業(yè)執(zhí)照》、《稅務(wù)登記證》、貼有印花稅的《建甲方：

乙方：

丙方：

為適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢發(fā)展，保障各方的利益，做好建筑施工營業(yè)稅屬地征管工作，增加地區(qū)財政收入。在甲乙雙方簽訂《建筑工程施工合同》的前提下，為明確三方權(quán)利和義務(wù)；經(jīng)三方友好協(xié)商取得一致意見，特簽訂本協(xié)議書。

一、工程概況： 1.工程名稱： 2.工程地址： 3.工程建筑面積： 4.合同造價：

5.開竣工日期：自年月日開工到年月日竣工

二、甲、乙、丙三方關(guān)系及權(quán)利義務(wù)：

甲方：承擔整個項目的建設(shè)費用，主建該項目，與乙方簽訂并履行《建設(shè)工程施工合同》。

乙方：承擔整個工程項目的施工任務(wù)，并按國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及有關(guān)施工管理的規(guī)定履行承包人的責任，執(zhí)行甲乙雙方簽訂的《建設(shè)工程施工合同》的約定，完成承包合同中承包范圍內(nèi)的工程。

丙方：代收代繳建筑施工營業(yè)稅為乙方辦好“代扣代收稅款憑證”證明單。

三、協(xié)議執(zhí)行細則：

1.按甲乙雙方簽訂的《建筑工程施工合同》中的付款方法，甲方在支付乙方工程款時，丙方同時代收取乙方建筑營業(yè)稅。2.丙方將代收的營業(yè)稅代繳到稅務(wù)部門，并在一個月內(nèi)為乙方辦好“代扣代收稅款憑證”的證明單，以便乙方在稅務(wù)注冊地免繳營業(yè)稅。

設(shè)施工合同》復印件，以便丙方辦理“代扣代收稅款憑證” 證明單。

2.向甲方提交工程決算審價報告時，應(yīng)將副本報丙方備案。3.除本協(xié)議書規(guī)定的條款外，丙方不承擔工程的其他責任。

4.本協(xié)議未盡事宜，三方另行協(xié)商，簽訂補充條款與本協(xié)議書一并生效。5.本協(xié)議在三方單位蓋章、法人代表或授權(quán)委托人簽字后生效，至工程保修期滿 結(jié)清尾款后失效。

6.其他：

7.本協(xié)議一式四份，甲、乙、丙各執(zhí)一份，交金山區(qū)建交委一份備案。

8.本協(xié)議只供交稅之用。

甲方：乙方：丙方：

法人代表：法人代表：法人代表：

聯(lián)系人：聯(lián)系人：聯(lián)系人：

聯(lián)系電話：聯(lián)系電話：聯(lián)系電話：

聯(lián)系地址：聯(lián)系地址：聯(lián)系地址：

簽訂日期：年月日

第五篇：村民自治的實質(zhì)是在村民中實行民主選舉

村民自治是國家集中統(tǒng)一管理與群眾自我管理的一種有效形式，其主體是村民，其核心是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，其根本目的是實現(xiàn)村民的自我管理、自我服務(wù)和自我教育。因此，充分體現(xiàn)了人民當家作主的原則。作為國家制度排下的民主實踐活動，經(jīng)過十幾年的發(fā)展已經(jīng)在全國初步深入，為我國農(nóng)村社區(qū)治理探索了一條有效的出路，是今后我國農(nóng)村基層組織發(fā)展的必然趨勢2月18日，我在當?shù)卣呐浜舷?，結(jié)合黨的十七大精神,前往常寧市新河鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)示范村——塘頭村，針對當?shù)卮迕褡灾螁栴}展開調(diào)查，村民自治的實質(zhì)是在村民中實行民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理，民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)問題，關(guān)鍵要克服瓶頸制約，找準平衡基點，整體推進。村委會民主選舉是一個復雜的系統(tǒng)工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術(shù)、選舉的程序等構(gòu)成了一系列民主選舉中的理論和實踐網(wǎng)絡(luò)。據(jù)塘頭村村委會領(lǐng)導介紹，塘頭村村委會由全體村民選舉產(chǎn)生，經(jīng)“海選”產(chǎn)生候選人，然后進一步選舉出村委會領(lǐng)導班子成員。但是，調(diào)查問卷顯示，村民雖然都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識普遍較差，民主選舉的主動性和優(yōu)越性并沒有完全體現(xiàn)出來。村民自治的實質(zhì)是在村民中實行民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理，我們主要從這四個方面進行抽樣調(diào)查。通過對問卷的歸納分析，發(fā)現(xiàn)我省村民自治主要存在如下問題：

一、村民自治現(xiàn)狀與問題

(一)村民選舉普遍性低，公正性較差

調(diào)查表明，對選舉持積極態(tài)度的樣本僅占合格樣本(指1299份村民樣本，下同)的53％，參加過最近一次選舉的村民也只占被調(diào)查對象的70.7％。更突出的問題是：投票方式是逐戶收選票，使得這種低普遍性的村民選舉帶有“暗箱操作”的可能；認為選舉前上級打招呼和村黨支部指定候選人的樣本占31.4％；認為私下做工作和賄選的樣本占23.4％；認為宗族勢力干擾村民選舉的樣本占5.1％。這些因素顯然會影響村民選舉的公正性，影響村民對選舉的態(tài)度，從而導致村民選舉的普遍性降低。

(二)村民民主監(jiān)督意識不高，對村務(wù)公開的信任度低

民主監(jiān)督是實行村民自治的保障，我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大農(nóng)民的培訓，也是對整個社會的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動著我國社會的民主進程。然而，這種推動作用是個漸進過程。一方面，在我國，農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面農(nóng)民的民主參與意識的滯后性有著較深的傳統(tǒng)文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動，而往往是被“塑造”出來的。在具體實施中，大多數(shù)村沒條件進行大會集中投票，而不少村民又不想去固定的投票場、投票站投票，有的地方甚至還出現(xiàn)“賣票”現(xiàn)象。因而，村級民主選舉的規(guī)定與選民本身的需求明顯地相背離，選舉中投票率的高低并不能完全反映選民民主意識的強弱在現(xiàn)行的制度框架下，村務(wù)公開是民主監(jiān)督的唯一平臺。調(diào)查顯示，完全知道村務(wù)公開的樣本僅占35．3％，知道一點的占39．3％，令人遺憾的是竟然還有25．4％的人不知道村務(wù)公開，這個比率足以引起我們的高度重視。經(jīng)常去看村務(wù)公開欄的被調(diào)查村民有362人，占27．9％；有34．6％的人根本不去看或根本不知道有村務(wù)公開欄。同時，被調(diào)查村民對村務(wù)公開的理解比較狹隘，雖有65.6％的村民對村務(wù)公開感興趣，但其中的70.3％僅對“村務(wù)賬目”感興趣。對村務(wù)公開內(nèi)容完全相信的樣本僅22.3％，有一點相信的36.9％。(三)村民民主決策參與意識薄弱，決策者漠視民意

被調(diào)查村民只有不到50％愿向村干部反映自己的意見，72％認為村里的事情村民沒有必要介入；僅有54.5％的村民認為村里的重要事情必須通過村民代表大會決定。調(diào)查表明，當村民意見和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府指示有矛盾時，有33.5％的村民樣本和57.4％的村干部(村干部總樣本204份，下同)認為應(yīng)該按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指示去做，74.9％的村民和78.4％的村干部樣本都認為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指示應(yīng)優(yōu)先，而認為村民意見優(yōu)先的村民樣本和村干部分別只有27.6％和17.6％。另外有98.3％的村干部認為應(yīng)把“完成鄉(xiāng)政府布置的任務(wù)”放在首位，認為向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府反映村民意見非常重要的也只有30.4％。同時，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治干預嚴重，無視《村民委員會組織法》，隨意撤換村委會干部

二、為改進我省的村民自治，特提出如下對策建議：

(一)進一步貫徹《中華人民共和國村委會組織法》，改進和完善村民自治制度。村務(wù)公開的操作者是村委會，到頭來還是自己監(jiān)督自己，這種制度設(shè)計本身并不是最合理。為此，一方面要逐漸完善相關(guān)制度，通過制度促進農(nóng)村民主政治的發(fā)展；另一方面，又要切合農(nóng)村的特點和實際情況，按制度的本義進行實際操作，做到公開、公平、公正。村民自治改革的關(guān)聯(lián)面很大，尤其會涉及到相關(guān)的經(jīng)濟制度的改革。所以，村民自治制度的改進是一個系統(tǒng)工程，需要有與農(nóng)村工作相關(guān)部門的支持與合作。其次就是要有合理的選舉方法，采取于法周密和于法簡便相結(jié)合的原則，是農(nóng)村民主選舉中法律運行的內(nèi)在要求。村級民主選舉的整個過程必須一環(huán)扣一環(huán)，法定的程序不能變，規(guī)定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過場。但是受農(nóng)村客觀環(huán)境和村民文化心理素質(zhì)的影響，從選舉實踐看，能達到同一選舉目標，村民更樂于接受簡單易行的選舉方法。在有些地方推行的無候選人直選，之所以受到農(nóng)村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴密、形式簡便是一個重要的原因

(二)努力增強村民民主政治意識，完善村民委員會監(jiān)督機制，我省村民對村務(wù)活動參與率不高的主要原因是民主政治意識薄弱，必須把提高村民民主政治意識，作為當前我省村民自治工作的主要內(nèi)容之一。有效的監(jiān)督機制是村民自治的重要組成部分，但我省以村務(wù)公開為核心內(nèi)容的監(jiān)督并未達到應(yīng)有效果。由抽樣調(diào)查可知，其原因除了村民的民主政治意識不強外，最主要的是“村官”及少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導層漠視民意。真正的監(jiān)督應(yīng)該是主動的，因此，必須完善村民代表會議等監(jiān)督機構(gòu)，構(gòu)建更為有效的監(jiān)督平臺。

(三)推行“組合競選制”，真正實觀“村官民選”。好的選舉制度必須保證自由意志表達、低干預、高參與以及使選舉行為與人們的利益建立聯(lián)系。目前全國農(nóng)村在若干年的實踐中，創(chuàng)造了“海選”制、和我省的“組合競選”制籌方法，“組合競選”先由村民小組推薦村委會主任及委員候選人，主任候選人從委員候選人中自主組合村委會競選班子，報村選舉委員會張榜公布，然后再經(jīng)全村選民兩輪差額選舉產(chǎn)生村委會主任及委員。抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)間接證明，“組合競選”出來的村委員會是相對優(yōu)化的村班子，而且村民參與率也會相對提高。所以我認為，“組合競選”是一種較好的村民選舉制度。這種制度能有效地排除制度外干擾，能使村民充分表達意志，更有利于民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理四個實質(zhì)問題的落實，使農(nóng)村政治文明建設(shè)得到強化在引導與磨合中，強化村民的參與意識和參與水平。增強村民的參與意識和參與水平，是農(nóng)村民主自治的軟環(huán)境。沒有廣大農(nóng)民群眾的這種理念與思想，再好的民主選舉的法律規(guī)定也會走樣變形。不斷豐富的村級民主選舉實踐，是營造民主法治環(huán)境的大課堂。加強村組聯(lián)系。從調(diào)查來看，有不少村是在原來幾個村的基礎(chǔ)上合并而來，因此范圍大，人口多，村民經(jīng)常性參與村級事務(wù)管理較為困難，而村民自治是在村的范圍上展開的。所以現(xiàn)階段要實現(xiàn)自治的正常開展，必須要以村民小組作為一個小的自治單元，使村民通過參與小組事務(wù)來逐步創(chuàng)造參與村級事務(wù)的條件，真正實現(xiàn)村民自治！

現(xiàn)象調(diào)查

因此,就現(xiàn)階段村民自治發(fā)展狀況,我們認為主要體現(xiàn)以下三大現(xiàn)象:

一、“梗阻”現(xiàn)象

即國家的路線方針政策難以得到有效貫徹,政策嚴重脫節(jié),調(diào)查中群眾普遍反映,存在“好經(jīng)被念歪”的政策落實問題。村民對于村委會的無能表示強烈不滿。

二、“空殼”現(xiàn)象 即村集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，或集體經(jīng)濟被挖空，造成村內(nèi)公共事務(wù)和公共事業(yè)無人管。正如上表反映，在關(guān)系農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)田水網(wǎng)改造、教育衛(wèi)生及環(huán)保治安等方面，不能充分發(fā)揮作用，因而村民自治缺乏經(jīng)濟支持。

三、“離心”現(xiàn)象 即村民委員會等自治組織威望低，缺乏凝聚力，干群關(guān)系緊張。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村委會工作及組織狀況混亂，正如村民反映，村委會“跟上不跟下”，長期充當政府的“代理人”，多偏重于執(zhí)行上級任務(wù)，工作被動難以真正體現(xiàn)村民自治的意義，激化了基層矛盾偏離了自治精神！

基于以上認識，除了政治經(jīng)濟文化因素以外，我們結(jié)合調(diào)查分析認為，還存在以下三大原因：

一、法律總體指導與執(zhí)行中的技術(shù)程序性設(shè)計失衡。雖然國家出臺了一系列相應(yīng)的指導性的法律規(guī)范，但在村民自治過程中還缺乏實際可操作性的法規(guī)約束，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村沒有相應(yīng)的自治章程，管理缺乏規(guī)范性長效性的措施，因而執(zhí)行中隨意性人為性較大，而且易形式化走過場。

二、政府的啟動、引導、宣傳、監(jiān)督、規(guī)范作用不足。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府對村民自治認識不清，缺乏有效的措施來加強基層村民自治建設(shè)。長期以來，過于強調(diào)行政化的手段，誤入了“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈。景動而影從，帶來基層干部的被動執(zhí)行，這或許是相當多地方村民自治被動的一個重要原因。

三、缺乏示范效應(yīng)的帶動。村民自治的意義在于對村民利益的維護和村民權(quán)利的尊重，由于參與各方缺乏認識，村民自治的實際功能難以發(fā)揮，調(diào)查中很多群眾認為自治沒意義，進而影響了參與性。因此有必要通過示范，讓村民認清其中的實惠，激發(fā)其參與積極性。

結(jié)合各種情況，我們認為要積極穩(wěn)妥地推動自治的有效開展，應(yīng)該從以下三個方面來進行：

一、完善法律制度體系

健全的法制體系是保證村民自治運作規(guī)范化的基本條件。由于村民自治體現(xiàn)的是村民在本村范圍內(nèi)享有管理本村事務(wù)的自治權(quán)，因此必須要強調(diào)村民對于法律制度體系制定和執(zhí)行的參與，使村干部與村民根據(jù)自治章程規(guī)定進行管理。同時對于自治過程中的新情況予以及時明確的解釋與界定，要在充分體現(xiàn)國家法律原則精神的條件下，根據(jù)實際通過自治章程的制定確立管理規(guī)范，規(guī)避自治中的非規(guī)范化現(xiàn)象，使村民自治由法規(guī)條文轉(zhuǎn)為規(guī)范化的具體活動。

二、政府積極引導加強調(diào)控

任何自治組織都是相對的，村民自治需要政府的管理與引導，要在民主與法制的軌道上，合理運用政府的權(quán)威，加強政府在自治過程中的“啟動，引導，宣傳，監(jiān)督，規(guī)范”的職能，通過政府的宏觀調(diào)控來推動村民自治的有效運作。

三、注重村民自治的步驟與節(jié)奏

同其他民主政治的形式一樣，村民自治的發(fā)展是一個長期的發(fā)展過程，其內(nèi)容十分豐富，不可能齊頭并進。因此要使村民自治走向規(guī)范化，必須要注重村民自治的步驟和節(jié)奏，著力于及時處理一些群眾最關(guān)心反映最激烈的重點難點問題，采取適當?shù)姆绞介_展自治活動，使村民體驗到自治的實惠。在現(xiàn)階段，至少要注重以下四個方面：

（1）在村民自治的“四個民主”中，著重突出民主選舉、民主監(jiān)督，以此來帶動民主決策和民主管理。一方面要通過民主選舉，真正把有能力的人選入自治組織，滿足廣大村民發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)小康的愿望。另一方面通過這一選舉，使村委會干部在從事決策時能充分尊重民意，保證決策的科學化民主化，實現(xiàn)村民的監(jiān)督。

（2）健全自治組織體系。自治組織是村民參與村務(wù)，實行自治的組織依托和規(guī)范化保證。所以現(xiàn)階段除了加強村委會的建設(shè)外，還要著力加強村民代表大會和村民會議的建設(shè)。從調(diào)查看，這也是當前自治中的薄弱環(huán)節(jié)，但確是村民參與村務(wù)的重要渠道。因此要遵循自治組織的基本軌道，強化“村民委員會——村民代表會議——村民會議”建設(shè)，實現(xiàn)間接民主向直接民主的轉(zhuǎn)換?。?）圍繞經(jīng)濟建設(shè)這一中心開展村民自治活動。村民的主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，只有抓住這一中心才能獲得堅實的基礎(chǔ)。所以村委會要在執(zhí)行好上級任務(wù)的同時，推進農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵村民的聯(lián)合發(fā)展和合作組織的建立，加強信息引導、政策扶持和技能培訓，作好農(nóng)產(chǎn)品的“產(chǎn)——供——銷”工作，另一方面積極通過各種渠道，向政府反映農(nóng)民的意見和建議，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（4）。

或許村民自治的建議還遠不止這些，但我們相信，任何立足于實踐基礎(chǔ)上的建議，抑或反思與爭辯都將有利于我們關(guān)注問題的最終解決！希望我們的調(diào)查能給村民自治的實踐提供關(guān)于村民自治工作調(diào)研報告

近幾個月來，我們組織有關(guān)人員深入福州、莆田、泉州、漳州、龍巖市的縣(市、區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部分村，召開有縣級民政局干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部、村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表等參加的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)座談會，結(jié)合以往的調(diào)研活動和平常的工作實際，對我省完善農(nóng)村村民自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的基

本情況有了比較全面、真實的了解掌握，對進一步完善農(nóng)村村民自治，加快農(nóng)村基層民主政治建設(shè)步伐的重要意義，有了更深刻的認識。

一、當前我省村民自治工作的主要成效

1、民主選舉日臻規(guī)范，選舉質(zhì)量逐屆提高

我省村委會換屆選舉已進行了九屆次。民主選舉作為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，在我省受到各級領(lǐng)導、有關(guān)部門，直至廣大農(nóng)民群眾的廣泛重視和熱心支持，首先是選舉法規(guī)比較健全。我省在全國率先出臺了《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《福建省村民委員會選舉辦法》（以下簡稱《實施辦法》和《選舉辦法》），并經(jīng)過多次修訂完善。2005年在總結(jié)2000年、2003年兩次換屆選舉實踐經(jīng)驗和分析研究出現(xiàn)的新情況、新問題的基礎(chǔ)上，對兩個“辦法”進行進一步修訂完善，使法規(guī)更加切實可行，便于操作。其次是操作程序更加規(guī)范。在換屆選舉過程中，各地嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)辦事。做到凡法律法規(guī)有明確規(guī)定的，嚴格遵照執(zhí)行；法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定的，堅持村民自治的原則由村民大會或村民代表大會討論決定，按照大多數(shù)人的意見辦理。各地還對操作程序和操作辦法作出了嚴格具體的規(guī)定，盡可能地壓縮了操縱選舉的空間。三是民主程度不斷提高。由原先的直接任命，到后來的間接選舉，再到目前的直接選舉，以及備受關(guān)注的不確定候選人選舉，選舉的民主程度一屆比一屆提高，運作程序也一屆比一屆規(guī)范，成功換屆選舉的數(shù)量與質(zhì)量在不斷提高。2006年，全省應(yīng)換屆的14433個村委會已有14379個完成了換屆選舉工作，完成率為99.6%，其中廈門、三明市100%完成選舉任務(wù)，福州、泉州、寧德、龍巖市完成率達99.8%以上。通過換屆選舉，各地村委會干部隊伍的整體素質(zhì)進一步得到提高，基層組織建設(shè)邁上一個新的臺階，有力地推動了基層民主政治建設(shè)的進程，為推進海峽西岸新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會打下了堅實的政治基礎(chǔ)。全省新當選的村委會成員中，黨員比例占60.2%，比上屆提高了3.4個百分點；高中以上文化程度占76.5%，比上屆提高了5.6個百分點；平均年齡40.9歲，其中30歲以下的占16.8%。許多地方的經(jīng)濟能人和高素質(zhì)人才當選為村委會成員。福州市村委會成員中30歲以下的占10.5%，村主任大專以上文化程度的占3.7%。廈門市由當?shù)仄髽I(yè)家當選村主任的約占三分之一。龍海市村委會成員平均年齡38.8歲，30歲以下的占14.7%，大專文化程度以上的村主任占15%。

2、民主決策日趨嚴謹，決策方式更加多樣

當前，我省農(nóng)村民主決策形式更加多樣，成效更加顯著。全省50%以上村委會在村務(wù)決策中引入民主聽證制度。在開展決策聽證中，村“兩委”努力做到立足本村實際，認真制定具體實施細則，精心組織召開聽證會，扎實做好聽證事項的落實，把涉及村民切身利益的事務(wù)，包括重大村務(wù)決策意見出臺、村集體財務(wù)收支、村干部管理、計劃生育、企業(yè)（耕地和山林等）承包、工程招投標、宅基地分配和土地征用補償、義務(wù)工攤派和農(nóng)民負擔、優(yōu)撫、福利、救濟、村規(guī)民約的修訂完善以及村民反映強烈的其他事項，都納入了聽證內(nèi)容。三明市共有1514個村開展了村務(wù)決策聽證活動（占村總數(shù)87.4%）。近年來，全市先后召開聽證會4000多場（次），列入聽證事項3600余件。泉州市今年來通過聽證議定事項5523個，已辦結(jié)的事項4193個，得到了廣大基層干部、群眾的認可，群眾滿意率達90%。寧德市今年來共召開聽證會1968場(次），確定聽證議題2238個，其中涉及村級重大事務(wù)和農(nóng)民群眾切身利益的議題1809個，最后形成統(tǒng)一

意見的有1776個，解決了一大批歷史遺留問題和群眾反映強烈的問題。

在未實行村務(wù)決策聽證的村，沿用村民代表討論決策的傳統(tǒng)形式。具體做法是：由村黨組織、村委會、村民代表或其他組織提出，由黨組織受理，交村“兩委”聯(lián)席會議討論提出方案，再交由村民代表會議

討論決定，表決結(jié)果和會后執(zhí)行情況通過村務(wù)公開欄公布，接受群眾監(jiān)督。莆田市秀嶼區(qū)東埔鎮(zhèn)下坑村在

剛開始提議集資建設(shè)公益性骨灰堂時，響應(yīng)者寥寥。隨著村民代表會議討論的不斷深入和建設(shè)方案的不斷

修改完善，絕大多數(shù)家庭愿意參與集資建設(shè)。村務(wù)決策聽證制與民主決策制度的實行，很大程度上限制了

村委會少數(shù)人說了算的弊端，減少了村務(wù)決策失誤，優(yōu)化了村務(wù)決策水平。

3、民主管理更加主動，管理方式更趨合理

九十年代后半期起，特別是近年開展社會主義新農(nóng)村和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)后，村民為了更好地實現(xiàn)自我管

理、自我教育、自我服務(wù)，由村民討論制定村民自治章程、村規(guī)民約及村中的各種管理制度，作為干部和 村民的行為規(guī)范。目前，全省有98%的村委會制定了村民自治章程，有95%的村委會制定了有關(guān)生產(chǎn)管理、財務(wù)管理、社會治安、計劃生育、福利保障、干部目標管理等項制度。許多地方還建立了由村民代表或群

眾團體人員參加的執(zhí)約隊，依據(jù)

自治章程或村規(guī)民約，開展經(jīng)常性的檢查活動，確保自治章程和村規(guī)民約的貫徹落實。邵武市村村制定了

村民自治章程，建立村務(wù)管理規(guī)定。古田縣各個村委會還把《村民自治章程》印制成冊，分發(fā)到每家每戶，成為村務(wù)管理的依據(jù)和村民言行的準則。村民自治章程和村規(guī)民約的制定實施，減少了村委會工作的隨

意性，許多山區(qū)農(nóng)村因為制定了自治章程，實施了民主管理，使村務(wù)管理加強了，干部群眾更加和諧了，亂砍濫伐森林的現(xiàn)象減少了。

4、民主監(jiān)督意識增強，村務(wù)公開日臻透明

我省農(nóng)村民主監(jiān)督工作，主要是通過村民會議、村民代表會議或村務(wù)公開等形式對村委會及其干部的

工作進行審議和評議來實現(xiàn)的。近幾年來，各級黨委、政府把村務(wù)公開作為推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的

重要舉措，做到責任到位，工作到位。全省建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級村務(wù)公開工作領(lǐng)導小組，形成

了各有關(guān)部門團結(jié)協(xié)作、齊抓共管的工作格局。目前，全省100%村委會設(shè)立了村務(wù)督查小組或民主理財小

組，所有的村委會均設(shè)立村務(wù)公開欄。南平市農(nóng)村實行集體財務(wù)一月一公開，確保村集體財務(wù)公開情況讓

村民看得見、看得懂、看得早，深受村民群眾的歡迎。漳浦縣前亭鎮(zhèn)田中央村許多村民說：“村里的事，以前公道不公道天知道，如今公道不公道，一看就知道”。

近年來，各地還通過村財階段性審計和離任審計來實現(xiàn)民主監(jiān)督。在很多村委會，凡超過一定數(shù)量（一般是1000元以上的)的開支，均經(jīng)過民主理財小組的階段性審計。村委會干部離任審計，是村財審計的

一項重要內(nèi)容。每屆村委會換屆之前都要進行村財審計。2006年村委會換屆選舉之前，全省審計面達

99.6%，審計金額達405億元，其中查出違紀金額1.35億元，涉及3584個村委會，處理了涉嫌貪污挪用集體

財物者263人，其中受黨政紀處分53人，移交司法機關(guān)處理42人，清退款物1174萬元。通過村財審計，農(nóng)

村經(jīng)濟和村財管理問題得到再整頓，進一步加強和規(guī)范了村集體財務(wù)和資產(chǎn)的管理，促進了農(nóng)村黨風廉政

建設(shè)。

5、大膽探索改革創(chuàng)新，民主自治上新水平

近年來，我們結(jié)合農(nóng)村基層民主政治建設(shè)實際，緊緊圍繞改革創(chuàng)新這一時代精神核心，從有關(guān)法規(guī)和

政策規(guī)定上，從民主自治方式方法上，進行了一系列的探索和改革，有效地促進了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)

上新水平。一是進一步修訂完善了地方性法規(guī)，從法規(guī)上進行改革創(chuàng)新。2005年11月，省人大十屆20次會

議對《實施辦法》和《選舉辦法》進行重新修正、完善并頒布實施。兩個辦法對選委會的直選、選民資格 的認定、不確定候選人的選舉、選舉效力的認定等問題作出了符合基層實際的具體規(guī)定，尤其是明確了村

委會成員在任職期間，有被依法追究刑事責任，違反計劃生育法律、法規(guī)多生育或者婚外生育，連續(xù)六個

月以上不履行或者不能履行職務(wù)三種情形之一的，其職務(wù)自行終止。2006村委會換屆選舉中，有49名

村委會成員當選后職務(wù)自行終止，其中村委會主任30名。實踐表明，這些措施的出臺，對促進村委會建設(shè) 起到了很好的促進作用。二是制訂下發(fā)各種規(guī)范性文件，從政策上進行改革創(chuàng)新。2003年，省民政廳在不

違背法律法規(guī)和立法宗旨的原則下，下發(fā)了《關(guān)于2003年村委會換屆選舉若干問題的指導意見》，對選委

會選舉、村民代表選舉、選民登記、候選人資格等13個問題作出具體的規(guī)定，使選舉工作更便于廣大農(nóng)村

基層干部群眾掌握和操作。兩年多來，省民政廳對村民自治中的村委會成員另行選舉、駐村單位是否參選、選舉效力、村委會成員職務(wù)自行終止等問題，共下發(fā)了近20份規(guī)范性文件，從政策上進一步豐富完善了

法規(guī)規(guī)定，創(chuàng)新了村民自治工作。三是深入開展村務(wù)決策聽證活動，從方法上進行改革創(chuàng)新。為進一步建

立健全村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治機制，推進農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)

和構(gòu)建社會主義和諧社會，2005年，省里下發(fā)了《關(guān)于開展村務(wù)決策聽證工作的意見》，在全省農(nóng)村全面

推行村務(wù)決策聽證工作?！兑庖姟访鞔_了開展村務(wù)決策聽證工作的指導思想、目標要求、基本原則、總體

安排、方法步驟和組織領(lǐng)導，并制定了《福建省村務(wù)決策聽證辦法》，從工作方式方法上對深化村民自治

工作作出了具體規(guī)定，進一步提升了基層民主政治建設(shè)水平。

二、村民自治工作面臨的困難和主要問題

（一）民主選舉的重視度下降，選舉難度略顯增大

一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會選舉重視程度和工作力度有所下降。隨著農(nóng)村政策和農(nóng)村工作重心的變化，鄉(xiāng)

鎮(zhèn)在工作上對村級組織的依賴程度降低，財力上對村級的依賴性減弱，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導機關(guān)對村級組織選舉 的關(guān)心程度降低，對村委會選舉的重要性認識不足，組織領(lǐng)導不力，依法指導不細致，宣傳發(fā)動不充分，抱著完成任務(wù)的心態(tài)組織選舉，有的消極應(yīng)付，從一定程度上影響了村委會選舉的質(zhì)量。

二是選舉的競爭性進一步增強，婦女當選的難度加大。婦女當選難度加大的主要原因有：在一些經(jīng)濟

發(fā)達地區(qū)，村“兩委”交叉任職的比例逐步提高，村委會成員的職數(shù)大幅度減少，村委會選舉的競爭性增

強；村干部的政治、經(jīng)濟待遇逐步提高，參與競選村干部的人數(shù)越來越多；以血緣為紐帶的宗族群體和以

經(jīng)濟利益為紐帶的利益群體的競爭日益激烈。我省目前約10%的村委會沒有女委員，在將來的選舉中，如

果不采取切實有效的措施，村委會成員中婦女的比例將會進一步下降。

三是違法干預選舉的現(xiàn)象依然存在，賄選現(xiàn)象增多。賄選現(xiàn)象已在很多地方出現(xiàn)，部分地方已呈蔓延

之勢。賄選的手段多樣化，有給錢的，也有給物的，還有既給錢又給物的。有候選人直接參與賄選活動的，也有候選人指使他人所為的。2006年換屆選舉時，福州市有一個村，候選人扛著80萬元人民幣，用透明

塑料袋裹著滿村游走，給人一種暗示：候選人若當選，村民將有好處。因賄選引起的選舉爭議和上訪事件

時有發(fā)生。

四是對村委會選舉中違法行為的查處存在困難。由于對村委會選舉中違法行為的查處機構(gòu)及其職責的

規(guī)定比較原則，涉及選舉中的一些矛盾和糾紛，如村民資格、候選人條件、賄賂選舉、另行選舉、重新選

舉、選票認定、罷免、違法行為處罰等，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)中規(guī)定不明確或處理措施難執(zhí)行，處理難度

大，群眾只好逐級、越級上訪。一些人鉆了法律空子，致使干擾破壞選舉現(xiàn)象時有發(fā)生，糾錯效果不明顯。

（二）村委會屆期三年太短，基層選舉過于頻繁

近年來，基層干部群眾普遍反映，村委會屆期三年太短。太短的任期一是造成村干部隊伍不穩(wěn)定，二

是增加了行政成本，影響了農(nóng)村的發(fā)展。有一種說法叫一年選、二年干、三年等著換。第一年要接受任前

必要的培訓，還要忙著定計劃，確定發(fā)展思路，第二年才忙工作，第三年快要換屆了，至少半年要考慮是

否參加下一屆選舉，如何連選連任等等。此外，基層選舉活動過于頻繁，用群眾的話說，十年九選，今年

是村委會換屆選舉，明年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉，后年是縣區(qū)人大代表選舉。每次選舉，都要讓村委會干部

忙碌一兩個月，開支一筆錢，少則幾千，多則數(shù)萬不等。有的村干部反映說：他們村里幾乎每年都要搞一

次選舉，而每一次選舉都得花上2至3萬元。毋庸置疑，目前，我省仍有部分村經(jīng)濟較薄弱，頻繁的選舉活

動對他們來說是一個負擔。而且，選舉活動多了，牽扯著村干部的精力，也影響發(fā)展經(jīng)濟。再者，次數(shù)多

了，也影響村民參與積極性。

（三）村“兩委”關(guān)系不盡和諧，選舉聯(lián)動有待推進

在一些地方，村委會與村黨支部的關(guān)系不很融洽。有的村委會班子成員認為自己是全村群眾選舉的，而村黨支部書記只是由占村民總數(shù)一小部分的黨員“兩推一選”的，于是盲目自大，自己想怎么干就怎么

干，不尊重黨支部的領(lǐng)導；有的村黨支部認為，基層黨組織是領(lǐng)導核心就是要領(lǐng)導一切，于是就大包大攬，妨礙了村委會班子正常行使應(yīng)有的權(quán)力。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前，尚有8%左右的村委會與黨支部關(guān)系

處理不好、村“兩委”選舉聯(lián)動有待于進一步規(guī)范和推進。

（四）村務(wù)公開仍需規(guī)范，監(jiān)督整改措施乏力

一是認識不到位。有的地方黨政領(lǐng)導和業(yè)務(wù)部門對開展村務(wù)公開工作的重大意義認識不足，對推進村

務(wù)公開工作的要求把握不準，存在安于現(xiàn)狀、盲目樂觀、松勁懈怠的現(xiàn)象。有的村干部存在怕麻煩不想公

開，怕監(jiān)督不敢公開的心理，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。有些群眾認為村務(wù)公開只是上級和村干部的事，與自己

沒有多大關(guān)系，不聞不問，不參與監(jiān)督和公開。二是工作不規(guī)范。對村務(wù)公開民主管理工作不同程度存在

內(nèi)容、時間、地點、程序的不規(guī)范。公開內(nèi)容不全面，省里要求公開11項內(nèi)容（村干部補貼、集體財務(wù)收

支、計生指標、企業(yè)承包、工程投標、宅基地分配、被征土地面積及補償款項、義務(wù)工攤派、救災救濟資和生產(chǎn)資料發(fā)放、扶貧資金使用等），有的才實行四方面、六方面的公開，一些比較敏感和群眾關(guān)心的內(nèi)容不公開或公開不徹底。有的公開項目不細化，只籠統(tǒng)公開大的支出項目，而不公布具體的支出情況，群眾看了還是不明白。特別是在村財?shù)氖?、管、用等環(huán)節(jié)上，普遍存在失范乃至混亂現(xiàn)象，亂發(fā)補貼、亂開支等違紀違法的問題不同程度存在。三是監(jiān)督整改不力。有些地方監(jiān)督措施乏力，監(jiān)督滯后，暴露出來的問題查處不及時，整改施未能真正到位。

（五）基層工作隊伍較薄弱，局面難以開拓創(chuàng)新

推進民主政治建設(shè)，需要專業(yè)工作者扎實工作和不斷創(chuàng)新，需要農(nóng)村基層骨干和積極分子投身其中積極實踐。但我省許多地方的情況是，從事農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的人員無論在數(shù)量和質(zhì)量上都明顯不夠。作為職能部門的全省各級民政部門的基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處（科、股）的同志屈指可數(shù):設(shè)區(qū)市民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)科的工作人員，多數(shù)單位只有一人，許多縣(區(qū)、市)政權(quán)股大都只有二分之一、三分之一甚至四分之一人(即一個人，兼辦其他事務(wù))。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事基層政權(quán)建設(shè)工作的骨干和積極分子則更缺乏.另外，在很多地方基層政建設(shè)沒有專項經(jīng)費，也制約了工作的開展。

三、完善農(nóng)村村民自治，發(fā)展基層民主政治建設(shè)的對策和建議

（一）進一步加強領(lǐng)導，形成齊抓共管新局面

我省農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，是在各級黨組織的領(lǐng)導下，在各級人大的監(jiān)管下，在各級政府的指導下進行的，各級黨組織要從深入貫徹落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的高度，深刻認識加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要性和必要性。要把農(nóng)村基層民主政治建設(shè)列入重要議事日程，一、二把手親自抓、帶頭抓。要確定目標，部署措施，落實獎懲手段，組織各有關(guān)部門相互配合，齊抓共管，形成合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部要加強對村民自治工作的具體領(lǐng)導，充分發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，把黨的領(lǐng)導始終貫穿于村民自治的全過程，保持村民自治工作的正確方向。各級人大要切實按照村委會組織法的要求，發(fā)揮好自身職能，一方搞好村民自治法律法規(guī)建設(shè)，另一方面開展經(jīng)常性的執(zhí)法監(jiān)督活動。各級政府要認真研究農(nóng)村 民主政治建設(shè)的新情況、新特點以及存在的困難和問題，全面掌握工作動態(tài)，及時總結(jié)經(jīng)驗，并推廣典型 經(jīng)驗，加強指導力度。司法、公安部門也要積極關(guān)注村民自治工作，搞好有關(guān)村民自治的法律法規(guī)的宣傳教育，及時懲治那些干擾破壞村民自治工作的不良行為。要發(fā)揮新聞媒體的論引導和輿論監(jiān)督作用，通

過報刊、電臺、電視臺，宣揚各種先進典型，曝光各種違法現(xiàn)象，引導農(nóng)民群眾在自治活動中把握正確的方向，動員社會各方面力量共同關(guān)注和監(jiān)督農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

（二）進一步完善新形勢下民主選舉制度

現(xiàn)有的相關(guān)村民自治的法律法規(guī)雖經(jīng)多次修訂，但有的仍然不能完全適合當前農(nóng)村新形勢新情況。因此，有必要依據(jù)村民自治實踐中存在的問題和需求，對法律法規(guī)進行修訂。修訂法律法規(guī)，是對以往村民自治制度的再創(chuàng)新，必須解放思想，實事求是，與時俱進。要用發(fā)展、辨證的態(tài)度去修正不適應(yīng)農(nóng)村實際的有關(guān)制度，以充分體現(xiàn)法律和制度與時俱進的時代性。從現(xiàn)在情況看，修訂的內(nèi)容首先要著重考慮民主選舉的辦法和程序。比如，近年來，著城市化進程的加快、人口流動量大，部分村民長期外出，他們有的想回村參加選舉，但無法脫身，有的則干脆不回村參加選舉，這無形中給村委會選舉帶來不小的困難。

比如在選舉中，要想達到“兩個過半”（即選舉村民委員會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當選）已不太容易，這樣的規(guī)定原來是必要的，因為這

樣有利于擴大民主，培育民主，可以維護村委會選舉的代表性和廣泛性。但是現(xiàn)在情況不同了，一方面由于人口的流動性增大，一定要堅持“兩個過半”會增加選舉的難度，加大選舉的成本。另一方面，棄權(quán)也

是一種權(quán)利，或表示不在乎選舉的結(jié)果，或表示認同所有的結(jié)果，即使在美國，近幾屆選總統(tǒng)，選民也均未過半。因此，參選應(yīng)堅持自愿原則，以獲得參選人的多數(shù)票的當選，這樣既體現(xiàn)了民主，又降低了選舉成本。再就是明確對違法行為具體的懲治辦法，要把村民自治實踐中的民主權(quán)利切實地納入法律保護范圍建立明確的可有效操作的村民自治的保障機制。比如，對干擾破壞民主選舉的行為，不執(zhí)行民主決策、民主監(jiān)督的行為，應(yīng)負什么樣的責任，受到什么樣的懲治，由誰來執(zhí)行懲治行為等，要有明確、具體的規(guī)定。在修訂法律的過程中，還應(yīng)考慮延長村委會任期時間。農(nóng)村干部群眾普遍反映當前選舉活動過于頻繁，他們希望對選舉活動予以整合，簡化選舉過程，改村委會一屆任期三年為五年。

（三）正確處理鄉(xiāng)與村及村“兩委”關(guān)系

正確處理“鄉(xiāng)村關(guān)系”。要正確理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導、支持和幫助的關(guān)系。在制定農(nóng)村政策時，要充分考慮農(nóng)民的利益，科學劃分農(nóng)民與政府的利益格局，理順管理體制，既要防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越權(quán)”，又要防止政府對農(nóng)村社會的“失控”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在充分尊重村民自治權(quán)的基礎(chǔ)上，認真履行職責，堅持“協(xié)調(diào)、效能、服務(wù)、法治”的原則，不斷強化法律意識與服務(wù)意識，嚴格依法行政、依法管理，轉(zhuǎn)變政府職能，增強服務(wù)功能。村委會要把對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的協(xié)助和配合作為自己的法定義務(wù)，決不能以自治組織要服從民意為借口，不愿接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村務(wù)工作的指導，甚至唱對臺戲或抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。另一方面，村委會必須糾正實踐中村委會包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村和村民相關(guān)事務(wù)的做法。

村黨支部與村委會的關(guān)系是我國政治生活中黨政關(guān)系的自然延伸，處理好村黨支部與村委會關(guān)系對村民自治發(fā)展和農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建都尤為重要。要從堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和構(gòu)建社會主義新農(nóng)村有機統(tǒng)一的總體要求出發(fā)，努力探索規(guī)范、協(xié)調(diào)村黨支部和村委會的關(guān)系。一是要科學劃分職權(quán)與職責，處理好政治領(lǐng)導與具體事務(wù)之間的關(guān)系。村黨支部是農(nóng)村的領(lǐng)導核心，是政治領(lǐng)導、組織領(lǐng)導和思想領(lǐng)導，主要宣傳黨的方針政策、管理好黨務(wù)工作和村黨支部自身的建設(shè)。這就決定了村黨支部不能代替村委會 直接管理具體的村務(wù)。村黨支部應(yīng)督促村委會依法實行自治，積極提出村的發(fā)展規(guī)劃，并通過村民會議村民代表會議形成決議，監(jiān)督村委會貫徹落實，監(jiān)督村委會和村委會干部的工作村委會要增強黨的領(lǐng)導的觀念，自覺地接受和依靠村黨支部的領(lǐng)導。二是要增強農(nóng)村黨的層組織的執(zhí)政能力，村民自治組

織的自治能力。作為農(nóng)村黨的基層組織的村黨支部要加大建設(shè)力度，改進領(lǐng)導方式，提高領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力，以適應(yīng)民主政治發(fā)展的要求。作為村民自治主體之一的村委會不僅要樹立依法自治意識，提高民

主自治的能力，而且要牢固樹立“堅持和加強黨的領(lǐng)導”的思想意識，不斷增強自覺在黨的領(lǐng)導下開展工作的政治覺悟。

（四）進一步完善以村務(wù)公開、民主評議、民主理財為主要手段的民主監(jiān)督制度

進一步完善村務(wù)公開制度，切實把群眾最關(guān)心、與群眾利益息息相關(guān)的問題作為村務(wù)公開的重點，對公開事項、公開時間、審核辦法等做出具體規(guī)定。同時，進一步規(guī)范村務(wù)公開的工作程序，包括定期公開

事項的內(nèi)容、時間、地點、形式和意見受理等，都要符合規(guī)范要求。進一步健全并落實村務(wù)公開民主管理實施細則，以保障村民應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使群眾監(jiān)督由對村務(wù)活動結(jié)果的監(jiān)督延

伸至村務(wù)決策及其整個執(zhí)行過程的監(jiān)督。堅持村民民主評議干部制度，制定評議規(guī)則，定時定期進行統(tǒng)一安排。明確規(guī)定評議主體、評議對象、評議內(nèi)容、評議方式、評議原則和評議要求等事項，使這一制度的實施既要有利于對村委會及其成員的有效監(jiān)督，又要有利于發(fā)揮村委會及其成員工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高村務(wù)管理效率。堅持民主理財和財務(wù)監(jiān)督制度，認真貫徹落實《福建省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《福建省村集體財務(wù)管理條例》，健全村務(wù)監(jiān)督小組和民主理財小組制度，保障村務(wù)監(jiān)督小組充分履行職責，努力使民主理財、民主監(jiān)督達到良好的實際效果。

（五）進一步擴大宣傳，樹立正確的村民自治觀

農(nóng)村干部群眾是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的實施主體。要采取各種有效途徑，廣泛深入的向農(nóng)村干部群眾宣傳黨在農(nóng)村的方針政策和國家關(guān)于村民自治的法律法規(guī)。通過宣傳教育，讓農(nóng)村干部群眾增長村民自治的知識。使他們懂得如何尊重群眾的意愿，如何進行村民自治基本制度的建設(shè)，如何依法有效實施各項自治活動;懂得如何正確行使民主權(quán)利，遇到違法行為時又如何維護自己的民主權(quán)利，從而提高民主實踐的能力和水平。樹立起健康的村民自治觀念，包括堅持黨的領(lǐng)導、依法辦事和充分發(fā)揚民主有機統(tǒng)一的觀念，明白堅持黨的領(lǐng)導、依法辦事和發(fā)揚民主三者之間的辯證關(guān)系，權(quán)利和義務(wù)相一致的觀念。要糾正些認為農(nóng)村實行自治了，可以不受約束，想怎么干就怎么干的錯誤思想。宣傳教育工作要注重實際效果，要做到經(jīng)常性宣傳和階段性宣傳相結(jié)合，正面宣傳和典型教育相結(jié)合，一般性宣傳和疑難問題解答相結(jié)合，增強宣傳教育工作的多樣性和針對性。要充分利用報紙、廣播、電 視、電臺等新聞媒體，向全社會宣傳黨的政策和國家法律，報道村民自治的典型事例，批露違法問題，造全社會尊重、支持農(nóng)村民主建設(shè)的良好氛圍