第一篇：公共管理(鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理研究綜述)

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題研究綜述

【摘要】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的學(xué)術(shù)研究在從上個(gè)世紀(jì)90年代開始便引起了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注，其中不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存撤之爭，而且存在政治行政化與政治民主化之爭，本文擬從農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)出發(fā)，對(duì)幾種改革方案進(jìn)行可行性研究分析，并最終得出了農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。

【關(guān)鍵詞】：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理綜述

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的學(xué)術(shù)研究在從上個(gè)世紀(jì)90年代開始便引起了政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和人類學(xué)的高度關(guān)注，關(guān)于這方面的研究成果也大量涌現(xiàn)。其中不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存撤之爭，而且存在政治行政化與政治民主化之爭。觀點(diǎn)的交鋒導(dǎo)致的是問題的更加豐富和方案的更加周全。然而，完美的改革方案是不存在的，這就需要在不同的方案之間對(duì)不同的價(jià)值選擇進(jìn)行取舍。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)

目前學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，存在著多種觀點(diǎn)和爭論，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存撤甚至存在截然相反的觀點(diǎn)。之所以會(huì)出現(xiàn)如此復(fù)雜的爭論，是因?yàn)榉桨钢g缺少具有說服力的相對(duì)客觀的衡量和評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)或尺度。作為國家政治體制改革的一部分，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，不應(yīng)僅局限于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上的矛盾和問題，還應(yīng)符合國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革方案的價(jià)值也應(yīng)該體現(xiàn)于此。

首先以個(gè)體利益和福利為終極取向的改革觀是片面的。改革的價(jià)值取向至少應(yīng)該是雙向的，一方面要保障和實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)利和利益，另-一方面要保障國家的能力即不損害國家的決策能力及執(zhí)行力、應(yīng)變能力和對(duì)外能力，不損害國家的長期穩(wěn)定和力量積聚。另外，并非充分滿足了個(gè)體的利益需求，就能夠獲得普遍的政治忠誠和支持。國家的穩(wěn)定和發(fā)展是依靠政權(quán)和制度保障的，改革必須要確保國家對(duì)社會(huì)的可控性和可治理性。在我們這個(gè)始終強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)和權(quán)為民用的國家，中央政府更能表現(xiàn)普遍的行政正義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革首先應(yīng)服從于國家政治和國家洽理的需要。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，其立足點(diǎn)應(yīng)是適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，因需要而改革，為需要而改革，而不是立足于理想價(jià)值。農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革需要一種相對(duì)寬宏的視角，以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性及其職能定位。過分關(guān)注于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面上的矛盾，或許能夠解決矛盾，但是未必能夠滿足國家治理和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。改革的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)立足于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，改革的價(jià)值應(yīng)主要體現(xiàn)于對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要的滿

足。對(duì)于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革，或許出于同一依據(jù)或價(jià)值，不同的改革方案會(huì)體現(xiàn)出不同的社會(huì)理想，也就出現(xiàn)了不同的策略選擇，但是改革的基本價(jià)值訴求應(yīng)該是確定的，即完善國家的基層治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展與和諧。幾種改革方案的可行性分析

2.1 對(duì)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治方案的分析

自治型治理是指以一定社區(qū)或群體為對(duì)象而相對(duì)獨(dú)立地組織起來的公共權(quán)力管理方式，建立的是“法制一遵守”的行為模式，即國家通過強(qiáng)制性的法律預(yù)期方式，將基本的社會(huì)規(guī)范和目標(biāo)確定下來，社區(qū)在法律框架內(nèi)進(jìn)行廣泛的自治。

首先，自治是一種自下而上的組織形式，以更低級(jí)的自治組織的完善為基礎(chǔ)。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的前提之一是要有運(yùn)行良好的村級(jí)自治體。村級(jí)自治體的良好運(yùn)行是與其制度的完善分不開的，但遠(yuǎn)沒有僅靠制度建設(shè)那么簡單。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的有效性是值得質(zhì)疑的。自治組織要實(shí)現(xiàn)有效治理必須要履行其應(yīng)有職能，而履行職能必須有足夠的權(quán)力和能力作為保障。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，任何形式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理組織，只要存在并履行職能，都將存在財(cái)政收入不足的問題。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后的自治組織缺乏物質(zhì)資源的保障同樣無力作為。如果沒有充分的物質(zhì)資源和權(quán)力資源的保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的治理同樣表現(xiàn)出無效性。

再次，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治后，農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利和利益可能更難以得到保障。自治組織自身不足以保證其內(nèi)部的公正性，即使在現(xiàn)行法律的框架下。在鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民個(gè)體與個(gè)體之間，個(gè)體與集體之問的利益矛盾，通常是要求以國家強(qiáng)制力作為后盾的基層政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)。合法性和權(quán)威性源自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的自治組織對(duì)于保障個(gè)人權(quán)利和利益是乏力的，自治組織作出決定的公正性及其決定的執(zhí)行力是值得懷疑的。真正公正完善的鄉(xiāng)村自治或許可能，但在其較為漫長的自我完善過程中，鄉(xiāng)村社會(huì)或許不是一個(gè)秩序良好的社會(huì)。

2.2 對(duì)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為派出機(jī)構(gòu)的理解

鄉(xiāng)派方案本意是為了緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與農(nóng)民之間的矛盾，并解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問題，降低治理成本。該方案在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)專制權(quán)力的同時(shí)，將基本權(quán)力轉(zhuǎn)移到上一級(jí)政府。隨著改革的深化，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部各種矛盾和問題錯(cuò)綜復(fù)雜，基層政府的積極行政和一定的裁量權(quán)具有必要性。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾因其職能的廣泛性受到了廣泛的批評(píng)，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非必然為非處在農(nóng)民的對(duì)立面。如果批評(píng)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全能政府，那么，鄉(xiāng)派方案所要實(shí)現(xiàn)的將是一個(gè)更高一級(jí)的縣級(jí)全能政府。因?yàn)?，縣級(jí)政府要么不行政，要么根據(jù)需要擴(kuò)張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾的解決伴隨的是縣級(jí)政府矛盾的產(chǎn)生和強(qiáng)化。同時(shí)，消除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的對(duì)立后，鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展所需要的服務(wù)

和秩序難以得到滿足，并且在較長的一段時(shí)間內(nèi)可能導(dǎo)致秩序不穩(wěn)定。如果說這是改革需要經(jīng)歷的陣痛，那么在這種陣痛的期限和幅度不確定的情況下，能否避免這種陣痛?畢竟其中很多因素是不可控的。

2.3對(duì)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的不同認(rèn)識(shí)

直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是目前在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度上的探索，目的是為了改革現(xiàn)行的備受關(guān)注和批評(píng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。但是，由選民直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為維持其權(quán)威性及權(quán)力的存續(xù)，必將優(yōu)先全力對(duì)下負(fù)責(zé)并有選擇性地對(duì)上負(fù)責(zé)。這就決定了因此而產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，雖然同樣是國家政權(quán)體系的基層組織，已不同于改革前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其最大差別在于政府政治職能的履行情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選改革已經(jīng)超越了領(lǐng)導(dǎo)選拔制度本身，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)向。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選所產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)改變了政權(quán)的組織形式，突破了現(xiàn)行體制，已不屬于純粹的體制內(nèi)改革。

3、結(jié)論

改革所形成的社會(huì)制度，從某種角度看，實(shí)質(zhì)上只是為實(shí)現(xiàn)某種理想可能生活的社會(huì)策略。而這種社會(huì)制度的合理性則基于其工具性意義的實(shí)現(xiàn)，即能夠滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)理想。人們希望幸福，某種真理如果不利于幸福，人們就寧愿創(chuàng)造另一種事實(shí)以及與之相配的另一種真理。認(rèn)識(shí)本質(zhì)雖然重要，但策劃幸福更重要，于是，關(guān)于本質(zhì)的認(rèn)識(shí)問題就讓位給關(guān)于幸福的知識(shí)問題。人們關(guān)心的是：什么樣的知識(shí)能夠給人類創(chuàng)造比較好的命運(yùn)?改革需要同樣的現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度，不僅要有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)理想，而且要對(duì)改革措施的后果和影響作出充分的權(quán)衡和估計(jì)。改革既不是為了社會(huì)科學(xué)中的抽象的價(jià)值，也不是為實(shí)現(xiàn)理想的烏托邦，而是為了切實(shí)改善不完滿的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革應(yīng)符合國家治理和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，其基本方向應(yīng)是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效性。農(nóng)村問題錯(cuò)綜復(fù)雜，一次性解決根本問題是不可能的。農(nóng)村問題的解決需要一個(gè)長期的過程，因此需要認(rèn)清農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值，需要審視討論較為激進(jìn)的改革方案。完美的制度是不存在的，而短期的社會(huì)理想是必要的。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：公共管理研究

征地拆遷工作中政府領(lǐng)導(dǎo)能力的加強(qiáng)

政治與行政學(xué)院 行政管理09級(jí)研究生 蘭玲 2009010156

【內(nèi)容摘要】在征地拆遷運(yùn)作中，引發(fā)出了各類群體糾紛和惡性事件。主要原因?yàn)椋阂恍┑胤秸捌渲鞴懿块T有法不依、違法違規(guī)行政；利益驅(qū)動(dòng)、權(quán)益失衡；監(jiān)督失效等。所以加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)能力，就要確實(shí)不斷地提高各級(jí)政府及其主管部門的決策能力、管理能力和監(jiān)督能力。

【關(guān)鍵詞】征地拆遷；群體糾紛；政府領(lǐng)導(dǎo)能力

隨著我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，征地拆遷工作已經(jīng)成為各級(jí)地方政府主要工作之一。這項(xiàng)工作由于各地條件不同和不同級(jí)別的政府貫徹執(zhí)行法律、政策的情況不同，除少部分地區(qū)積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，大部分地區(qū)都陸續(xù)出現(xiàn)了一些問題。這些問題，除個(gè)別特殊情況和客觀存在外，主觀上都凸現(xiàn)出了地方政府在執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)能力方面的缺陷和不足。所以如何提升各級(jí)政府處理征地拆遷糾紛事件問題的領(lǐng)導(dǎo)能力，不斷提高其執(zhí)政能力水平，使征地拆遷工作成為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民心工程，是擺在各級(jí)地方政府面前的主要任務(wù)。

一 征地拆遷糾紛事件的主要表現(xiàn)

（一）地方政府主管部門執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力，使拆遷人或開發(fā)商無法無天、肆意妄為。他們仰仗自己的優(yōu)勢地位置被拆遷人的合法權(quán)益于不顧，違法強(qiáng)占強(qiáng)拆，致使被拆遷人群體反抗，最終釀成糾紛甚至流血事件。

（二）個(gè)別地方政府在執(zhí)法過程中，征地強(qiáng)拆，嚴(yán)重侵犯了被拆人的合法權(quán)益。這便致使被拆遷人為了維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益，使出了或自殺自殘，或襲警、襲官的招數(shù)，造成了惡劣的社會(huì)影響。特別是近幾年來，類似事件層出不窮，有增無減。

（三）部分地方政府主管部門管理不嚴(yán)，工作方法簡單粗暴，引發(fā)糾紛事件。一些地方拆遷補(bǔ)償安置不到位、不合理合法，令被拆遷戶產(chǎn)生逆反心理，不配合當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的征地拆遷行動(dòng)，在雙方人員情緒失控的情況下群體糾紛事件一觸即發(fā)。

（四）個(gè)別地方政府的征地拆遷主管與開發(fā)商勾結(jié)，造成被拆遷戶應(yīng)得利益嚴(yán)重受損，引發(fā)了被拆遷戶的極大不滿，導(dǎo)致被拆遷戶或集體到政府、黨委門口

靜坐上訪，或以暴力抵制政府拆遷。

二 征地拆遷工作中政府領(lǐng)導(dǎo)能力缺失的原因分析

首先，政策缺陷是造成征地拆遷糾紛事件的根本原因。《中華人民共和國土地管理實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”。此項(xiàng)規(guī)定中政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，使被拆遷戶處于有理無法講的弱勢地位。也導(dǎo)致了政府在執(zhí)法過程中不知不覺地剝奪和損害了被拆遷人的合法權(quán)益。

第二是對(duì)政策的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督。各級(jí)政府在征地拆遷運(yùn)作中都制定了一系列的政策和規(guī)章制度，目的是為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為民謀利，以體現(xiàn)政府依法行政、執(zhí)政為民的宗旨。但實(shí)事上，一些地方政府自行其道，把上級(jí)或本級(jí)政府制定的政策當(dāng)成擺設(shè)掛在了墻上，并沒有完全按照政策實(shí)施進(jìn)行。這時(shí)缺乏了有效的監(jiān)督，再好、再完善的政策也不能發(fā)揮其最大的作用。

最后，在利益的驅(qū)動(dòng)下最終導(dǎo)致權(quán)益失衡。在當(dāng)前大力推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢下，各級(jí)地方政府為推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展用各種優(yōu)惠政策招商引資，為政府爭取最大的經(jīng)濟(jì)收入。共同的利益目標(biāo)讓政府和開發(fā)商成為了交易伙伴，他們?yōu)榱巳〉米畲蟪潭鹊摹半p贏”，勢必會(huì)使被拆遷人的合法權(quán)益受損。

三 征地拆遷工作中政府領(lǐng)導(dǎo)能力的加強(qiáng)

（一）各級(jí)地方政府必須加快建設(shè)法治政府，不斷提高和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力，嚴(yán)格依法行政。據(jù)國家有關(guān)權(quán)威部門公布，近兩年來，地方政府違法強(qiáng)拆導(dǎo)致發(fā)生群體糾紛或個(gè)別被拆遷人自焚自殺、襲警襲官等事件不勝枚舉。“地方政府仍是土地違法案的主角”。因此，各級(jí)地方政府必須加快建設(shè)法治政府，不斷提高和加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)能力，嚴(yán)格依法行政從根本上解決政府在征地拆遷運(yùn)作中存在的各種違法亂紀(jì)行為，杜絕各種群體糾紛和個(gè)體惡性事件發(fā)生。要做好這項(xiàng)工作，必須要提高政府科學(xué)發(fā)展能力。用科學(xué)發(fā)展觀的理論去指導(dǎo)征地拆遷工作的實(shí)踐，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定、公共利益與商業(yè)利益、大多數(shù)人利益與少數(shù)人利益等關(guān)系，妥善處理征地拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題。

（二）要提高政府征地拆遷主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)能力。第一，必須要加強(qiáng)主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法能力的培養(yǎng)，要讓執(zhí)法為民、依法行政的理念真正深

入他們的心中，并且要在工作實(shí)踐中做執(zhí)法、守法和捍衛(wèi)法律的模范，杜絕執(zhí)法犯法或貪贓枉法的違法行為發(fā)生；第二，必須提高協(xié)調(diào)指揮能力。征地拆遷主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)，是代表政府行駛征地拆遷職能的指揮部和指揮官，擔(dān)任組織、協(xié)調(diào)、指揮工作的重任。要當(dāng)好指揮官，完成好工作任務(wù)，要正確處理好領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指揮部與拆遷人的關(guān)系；第三，征地拆遷主管部門領(lǐng)導(dǎo)者必須嚴(yán)于律己、防腐倡廉、自覺遵守法紀(jì)。堅(jiān)決杜絕征地拆遷主管部門領(lǐng)導(dǎo)利用職務(wù)之便違法違紀(jì)走上犯罪道路。并且在遵紀(jì)守法的前提下努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提高管理能力水平。

（三）不斷提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。首先要以預(yù)防為主，化解矛盾，把事件苗頭消滅在萌芽狀態(tài)；建立完善的信息管理系統(tǒng)，以保證及時(shí)掌握有效信息，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。充分發(fā)揮現(xiàn)代信息工具的優(yōu)勢，及時(shí)掌握各種信息，有針對(duì)性、經(jīng)常性地進(jìn)行綜合跟蹤和分析研究。有效防止和應(yīng)對(duì)各種群體性糾紛事件發(fā)生時(shí)，要及時(shí)了解情況、掌握信息，深入現(xiàn)場，沉著指揮，按原來制定的應(yīng)急方案組織領(lǐng)導(dǎo)，正確處理沖突雙方的矛盾，果斷地采取措施消除現(xiàn)場隱患和社會(huì)影響，把事件的損失減少到最低程度。

（四）提高政府科學(xué)民主決策能力。征地拆遷工作必須在詳盡調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)論證，并進(jìn)行合法性的審查，最終做出有效決策。在決策實(shí)施過程中進(jìn)行跟蹤采訪和階段性評(píng)估，以進(jìn)一步改革和完善決策程序。制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)政府依法行政、科學(xué)民主決策的現(xiàn)代決策領(lǐng)導(dǎo)能力。

【參考文獻(xiàn)】

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第三篇：公共管理系研究方向[定稿]

共管理系研究方向

公共管理系擁有行政管理二級(jí)學(xué)科博士學(xué)位授予、公共管理一級(jí)學(xué)科碩士學(xué)位授予權(quán)。專業(yè)碩士學(xué)位方面有公共管理碩士(MPA)的培養(yǎng)。主要研究方向包括：

（一）公共政策分析與影響評(píng)估

公共政策分析與影響評(píng)估方面，主要包括：

（1）公共政策分析基本方法論研究；

（2）公共政策評(píng)價(jià)方法；

（3）市場失靈與政府失靈制度安排；

（4）公眾價(jià)值與公共政策；

（5）公共政策的計(jì)量分析方法；

（6）公共財(cái)政績效與地方政府財(cái)政競爭；

（7）技術(shù)政策與產(chǎn)業(yè)政策；

（8）公共政策影響評(píng)估。

（二）城市管理與區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)

（1）城市管理；城鎮(zhèn)化；城市可持續(xù)發(fā)展；

（2）土地利用系統(tǒng)；空間發(fā)展；區(qū)域經(jīng)濟(jì)和決策；經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化動(dòng)態(tài)性、政策過程的交互作用；

（3）知識(shí)管理，人力資源管理實(shí)踐以及勞工關(guān)系（組織內(nèi)部的創(chuàng)新過程）；國家、區(qū)域、部門創(chuàng)新系統(tǒng)以及知識(shí)網(wǎng)絡(luò)（組織間的創(chuàng)新）。具體包括：技術(shù)管理體系研究、技術(shù)管理評(píng)價(jià)、技術(shù)管理的方法和工具、技術(shù)變革的組織管理、技術(shù)創(chuàng)新理論與戰(zhàn)略問題研究、多維視野中的技術(shù)發(fā)展研究；

（4）科技與教育政策。

（5）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展研究專項(xiàng)，主要包括：老工業(yè)基地改造與振興專項(xiàng)研究、能源經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略管理專項(xiàng)研究、“新型現(xiàn)代化”與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的專項(xiàng)研究。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施政策與管理

主要包括：基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)與運(yùn)營的不確定性、智能、柔性研究；在保證公共利益情形下公共和私人部門的角色和責(zé)任；基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)組織和技術(shù)創(chuàng)新的影響；基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)集中化。具體內(nèi)容有：（1）網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)策略；（2）網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營與控制；（3）基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)制；（4）基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)。該領(lǐng)域的研究涵蓋了能源、通信、信息技術(shù)應(yīng)用、水資源、垃圾與廢物和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的重大項(xiàng)目。通過一般性理論建構(gòu)，為重大項(xiàng)目建設(shè)提供可行的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理方案。本方向的理論基礎(chǔ)是系統(tǒng)工程與控制理論、多主體決策理論和多目標(biāo)決策理論等。利用這些理論，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的理論主張，提供面向基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)與管理問題的解決方案和多種解決策略。

（四）公共群決策與協(xié)作工程

公共群決策與寫協(xié)作工程方向主要在信息與通訊技術(shù)應(yīng)用下的電子政務(wù)、社會(huì)管理、信息社會(huì)等領(lǐng)域進(jìn)行研究。

主要包括以下方面：

（1）公共服務(wù)系統(tǒng)工程基本理論，包括公共服務(wù)的概念，公共服務(wù)用戶價(jià)值度量，公共服務(wù)的組織架構(gòu)，公共服務(wù)的操作過程，公共服務(wù)的技術(shù)架構(gòu)；

（2）公共群決策理論與方法，信息社會(huì)與電子政務(wù)的一般理論，包括公共決策程序、理論與方法、公共決策優(yōu)化模式與方法、電子政務(wù)環(huán)境下的管理模式創(chuàng)新、公共服務(wù)客戶行為模式研究、公共部門知識(shí)管理、公共部門過程管理、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展策略研究、信息社會(huì)；

（3）公共服務(wù)中的信息行為理論與網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)，公共服務(wù)與決策的協(xié)作模式與機(jī)理；

（4）信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的社會(huì)應(yīng)用等。

（五）政府管理及電子政務(wù)

（1）新公共管理理論與方法；

（2）地方政府治理，政府規(guī)模，績效評(píng)價(jià)、公共人力資源管理，公共財(cái)政體系；

（3）公共與私人合伙模式(PPP)、政府、企業(yè)、個(gè)人合伙模式(PPPP)；

（4）電子政務(wù)模式，電子政務(wù)績效評(píng)價(jià)；

（5）電子共融與電子政務(wù)，電子民主；

（6）電子政務(wù)條件下政府流程管理與改革；

（7）政府生產(chǎn)力改進(jìn)模式。

2009-3-27

第四篇：城中村公共治理研究已付款

城中村公共治理研究

摘要

改革開放以來，隨著社會(huì)城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)水平的提高。越來越多的的城市發(fā)展將近郊農(nóng)村納入到城區(qū)范圍，也就形成了現(xiàn)在所謂的“城中村”?！俺侵写濉爆F(xiàn)象越來越普遍，然而這種現(xiàn)象并沒有將農(nóng)村徹底變身為城市反而衍生出許多更深層次的問題以及農(nóng)村城市化進(jìn)程中諸多社會(huì)矛盾。這種問題的有效解決不但能在問題根部解決矛盾，還能有效地加快城市化進(jìn)程。本論文通過研究城中村問題形成原因，分析治理方案以期達(dá)到對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型期”的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展起到積極的促進(jìn)和借鑒作用。

關(guān)鍵字：城中村，城市化進(jìn)程，現(xiàn)代化治理

隨著，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，城中村問題已經(jīng)成為不可小覷的社會(huì)問題，城中村，指城鎮(zhèn)化過程中被融入到城市建設(shè)用地的農(nóng)村地區(qū)。它不但反映了社會(huì)矛盾，也映射出農(nóng)村內(nèi)部更深層次的矛盾。如何解決這一問題關(guān)系到一個(gè)城市乃至一個(gè)國家的發(fā)展大業(yè)。

一、城中村形成原因

筆者在經(jīng)過多方面分析調(diào)查后，認(rèn)為大致有五個(gè)原因：

1、改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展

改革開放后我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)，直接導(dǎo)致了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，然而這種發(fā)展必然使得城市化進(jìn)程加快，城市逐漸向城郊農(nóng)村擴(kuò)展，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變成工業(yè)用地，農(nóng)村土地價(jià)格飛漲，更加速了農(nóng)村用地轉(zhuǎn)向?yàn)榈诙?、三產(chǎn)業(yè)用地。也促使了農(nóng)村被城市包圍導(dǎo)致這種現(xiàn)象。而城中村這種住房，則是當(dāng)?shù)鼐用駷榱双@取更多征地賠款所建成的。

2、外來務(wù)工人員多，分擔(dān)老城區(qū)的城市職能

城市化進(jìn)程加快，導(dǎo)致外來務(wù)工人員增加，老城區(qū)無法承載這種負(fù)擔(dān)，更加促進(jìn)了城中村的發(fā)展，各種廉租房的籌建導(dǎo)致了城中村臟亂差的現(xiàn)象，并且多次治理無效，成為頑疾。并且外來務(wù)工人員的增加，也導(dǎo)致了城中村各種社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化。進(jìn)一步導(dǎo)致了城中村居民生活水平低的情況

3、相關(guān)政府部門沒有提出準(zhǔn)確的規(guī)劃方案 由于經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市逐漸包圍農(nóng)村的趨勢更加嚴(yán)峻，政府并沒有預(yù)先準(zhǔn)確的估計(jì)出這種狀況，并對(duì)其出臺(tái)相應(yīng)的管制措施，是導(dǎo)致城中村形成的一大必然原因；其次，政府面對(duì)城中村當(dāng)前的形勢，有些措手不及，城中村居民的安置，需要大量的資金，并且安置之后還需要為當(dāng)?shù)鼐用窠鉀Q就業(yè)、醫(yī)療、教育等相關(guān)問題，可是這些問題現(xiàn)在難以出臺(tái)相應(yīng)的政策制度也是造成城中村現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。

4、農(nóng)民為獲得更多利益 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村用地劃為城市建筑用地，農(nóng)民沒有了土地，失去了為生的來源，紛紛進(jìn)城務(wù)工，同時(shí)，隨著土地越來越少，人們開始稀土如金，不斷的進(jìn)行房屋的改建，對(duì)占地租金越來越不滿足。從而導(dǎo)致農(nóng)村用地不好規(guī)劃，拆遷困難的現(xiàn)象頻發(fā)。

5、城鄉(xiāng)管理二元化

最為重要的原因就是城鄉(xiāng)管理二元化，這種二元化制度包括：二元化戶籍制度、二元化社會(huì)保障、二元化醫(yī)療、二元化教育等一系列更為深層次的原因，面對(duì)這些問題，相關(guān)政府部門并不能提出行之有效的措施。而且從另一個(gè)方面看，二元化所有制還是指土地的二元化，農(nóng)村的土地歸于農(nóng)民自身使用，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民自身所有，農(nóng)民為了獲得更多的利益、租金會(huì)無限量的抬高土地用價(jià)，從而導(dǎo)致現(xiàn)狀。

二、城中村治理

1、治理城中村硬件設(shè)施

眾所周知，城中村中存在的普遍現(xiàn)象就是“臟、亂、差”，房屋違規(guī)建設(shè)，道路堵塞小攤小販難治理，垃圾回收困難，環(huán)境污染問題嚴(yán)重，治安管理不完善等諸多問題?，F(xiàn)在各大城市治理房屋違規(guī)建設(shè)的方法大多是建立新民居，整頓城中村房屋建設(shè)，規(guī)范居民住房水平，或者引進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)農(nóng)村住房進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)。對(duì)于道路交通設(shè)施，政府則是出資出力維護(hù)道路交通設(shè)施，整治道路安全以及衛(wèi)生問題，加大城中村治理的財(cái)政支出。整頓重工業(yè)、輕工業(yè)中小企業(yè)廢氣、廢水排放問題，關(guān)注環(huán)境污染，保護(hù)農(nóng)村土地及飲用水資源。政府應(yīng)加大硬件設(shè)施的資金投入，完善城中村道路、環(huán)境等問題。從外在改善城中村“臟、亂、差”的現(xiàn)狀。

2、規(guī)范管理外來務(wù)工人員 隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的外來人員涌入城市，但是政府資金有限，老城區(qū)承載能力有限，就導(dǎo)致了越來越多的外來務(wù)工人員選擇居住在城中村，不但價(jià)格便宜，而且位于城區(qū)方便出行。這樣的問題就來了，外來人員流動(dòng)性較強(qiáng)，人員關(guān)系復(fù)雜，給城區(qū)治安帶來很大的威脅，“偷、盜、搶”，“黃、賭、毒”等違法犯罪現(xiàn)象頻發(fā)，且屢禁不止。對(duì)于這一問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該嚴(yán)重的重視起來，城市的發(fā)展需要人才，但是當(dāng)外來人口不斷增加，社會(huì)亂象頻出時(shí)，卻嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的健康發(fā)展，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該規(guī)范外來務(wù)工人員的戶籍管理，定期進(jìn)行檢查，同時(shí)也要維護(hù)其合法權(quán)利。當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)更應(yīng)該對(duì)此問題重視起來，協(xié)助政府部門對(duì)其進(jìn)行管理，保證社會(huì)良好治安。

3、堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，維護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益

僅靠土地租金，是不能真正解決城中村問題的。不能僅僅為了眼前一點(diǎn)利益，而忽略了長遠(yuǎn)利益。當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)該根據(jù)每個(gè)村莊的實(shí)際情況，出臺(tái)行之有效的解決方案，例如：就業(yè)問題、孩子的上學(xué)問題、農(nóng)民的養(yǎng)老問題等消除外地養(yǎng)終身的觀念。杜絕“拆二代”不良現(xiàn)象發(fā)生。政府可以采用定期撥款，或者采用推薦就業(yè)，幫扶創(chuàng)業(yè)、幫助農(nóng)村困難戶解決困難等措施，吸引農(nóng)民，從根本解決問題。

4、做好拆遷安置工作，免去農(nóng)民后顧之憂 建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，改建新民居是近些年政府最常用的拆遷手段，并且取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成績，然而個(gè)體具有差異性，并不是每個(gè)地方都是用這種方案，因此政府部門應(yīng)該因地制宜，在拆遷改造過程中首先要保證拆遷款能準(zhǔn)時(shí)落到農(nóng)民手中，免去其后顧之憂，其次開發(fā)商必須率先安置拆遷群眾，保證其利益。

安置工作應(yīng)該根據(jù)各地實(shí)際情況采取相應(yīng)的對(duì)策，例如，對(duì)于觀念非常守舊的地區(qū)，可以曉之以理動(dòng)之以情，分析拆遷之后的優(yōu)撫待遇，保證其自身利益。對(duì)于關(guān)心日后沒有土地?zé)o以為生的農(nóng)民，相關(guān)政府部門可以對(duì)其進(jìn)行勞動(dòng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)技能，并安排工廠就業(yè)。對(duì)于一些對(duì)拆遷費(fèi)不滿意的人，政府則可以從其家人入手，從其所欠缺的方面入手解決問題。

安置工作，不僅僅包括就業(yè)，還有醫(yī)療、教育、社會(huì)保險(xiǎn)、交通、公共安全等，這些政府都應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的政策，避免眉毛胡子一把抓，因地制宜解決問題。

5、加大對(duì)農(nóng)村軟件設(shè)施的投入

這就要求政府實(shí)行“城鄉(xiāng)一元制管理措施”從醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)教育、戶籍方面進(jìn)行內(nèi)部的整改。這就是從問題的根源入手抓其根本。我國近些年來對(duì)于農(nóng)村問題特別重視。

2014年我國政府更是推出了戶籍制度改革內(nèi)容大致為：取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。這一制度的推出進(jìn)一步推進(jìn)了城市化進(jìn)程，從另一方面也有效地推進(jìn)了城鄉(xiāng)一元制管理。

我國近些年來不斷地規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，適齡兒童教育問題，改善農(nóng)村醫(yī)療措施等一系列舉措都會(huì)對(duì)城中村亂象起到一個(gè)治理的作用。對(duì)于中國目前的發(fā)展水平，人民生活水平來說，城中村這種畸形發(fā)展顯然是阻礙了城市化進(jìn)程，為了建立現(xiàn)代化城市，對(duì)于政府來說，出臺(tái)更有力的措施，保障社會(huì)治安，規(guī)范農(nóng)村用地等都會(huì)起到有效的作用；對(duì)于社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)來說，企業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了城中村居民的生活水平的提高，有效地解決了農(nóng)民就業(yè)的問題，當(dāng)然更應(yīng)該在注重經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要更加注重人才的培養(yǎng)，環(huán)境的保護(hù)；對(duì)于普通百姓來說，規(guī)范自身的行為準(zhǔn)則，維護(hù)社會(huì)環(huán)境更是義不容辭的責(zé)任。

三、結(jié)論

城中村的治理，關(guān)系到我國現(xiàn)代化進(jìn)程的方向，關(guān)系國家健康發(fā)展，關(guān)乎國計(jì)民生的大事。對(duì)于城中村的改造應(yīng)該遵循以人為本的方針，要重視人才隊(duì)伍,提高城中村治理效率；創(chuàng)新體制機(jī)制,開闊發(fā)展思路，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下讓城中村亂象得到改善；落實(shí)城中村文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)保障建設(shè)這是城中村改造的根本、重中之重；改善社區(qū)民生。最終在城中村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面形成科學(xué)有效的綜合治理建議及目標(biāo)。

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第五篇：公共管理現(xiàn)狀研究論文

公共部門的變革回應(yīng)了幾個(gè)相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟(jì)理論的變化；私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時(shí)又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個(gè)鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個(gè)階段都有自己的管理模式。從上一個(gè)階段過渡到下一個(gè)階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時(shí)間的問題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場變革運(yùn)動(dòng)以“新公共管理”著稱，盡管這個(gè)名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對(duì)于它所處的時(shí)代是一項(xiàng)偉大的改革，但是，那個(gè)時(shí)代已經(jīng)過去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會(huì)以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會(huì)活動(dòng)中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對(duì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時(shí)伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

盡管這些國家以不同的方式進(jìn)行管理，但它們具有共同的特點(diǎn)，這可以稱為前現(xiàn)代。也就是說，早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的，或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上，也就是說以效忠國王或大臣等某個(gè)特定的人為基礎(chǔ)，而不是非人格化的；以效忠組織或國家為基礎(chǔ)而不是以個(gè)人為基礎(chǔ)。盡管存在著這么一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為行政管理本身不為人贊許的特點(diǎn)僅僅來自于傳統(tǒng)模式，但早期的做法常常導(dǎo)致謀求個(gè)人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)。在早期行政體制下，我們現(xiàn)在看來覺得很奇怪的做法曾是當(dāng)時(shí)執(zhí)政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官，這就是說先以錢來收買海關(guān)官員或稅收官員，然后再向客戶伸手要錢，從而既回收了最初的買官投資成本，又可以大賺一筆。美國19世紀(jì)的“政黨分肥制度”意味著在執(zhí)政黨發(fā)生了變化的同時(shí)，政府中的所有行政職位也發(fā)生了變化。

前現(xiàn)代官僚體制是“個(gè)人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”，而按照韋伯的論證，現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個(gè)人化政府往往是低效率的：裙帶關(guān)系意味著無能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上；政黨分肥制常常導(dǎo)致腐敗，此外還存在著嚴(yán)重的低效率。傳統(tǒng)行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業(yè)化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章，以至難以想像到會(huì)有別的制度存在。西方的行政制度即使簡單到通過考試選拔官員的想法，也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報(bào)告出臺(tái)后才開始建立，盡管這種制度在中國早已通行很久了。

二、傳統(tǒng)的公共行政模式

在19世紀(jì)末期，另外一種模式開始在全世界流行，這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。它的主要理論基礎(chǔ)來源于幾個(gè)國家的學(xué)者，即，美國的伍德羅·威爾遜和德國的馬克斯·韋伯，人們把他們和官僚制模式相聯(lián)系；弗雷德里克·泰勒系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理理論，該理論也來源于對(duì)美國私營部門的運(yùn)用，為公共行政提供了方法。與其他理論家不同，泰勒沒有著力關(guān)注公共部門，可是他的理論卻在該領(lǐng)域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統(tǒng)公共行政模式的主要影響者。對(duì)于其他國家來說，還要加上諾思科特和屈維廉，他們對(duì)美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產(chǎn)生了重要影響。在19世紀(jì)中期，諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張，并提出了無偏見和行政中立的觀點(diǎn)。

傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：

1.官僚制。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級(jí)、官僚原則進(jìn)行組織。德國社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯對(duì)官僚制度有一個(gè)經(jīng)典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業(yè)組織和其他組織中采用過，但它在公共部門得到了更好和更長久的執(zhí)行。

2.最好的工作方式和程序都在詳盡全面的手冊(cè)中加以規(guī)定，以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會(huì)為組織運(yùn)行提供最好的方式。

3.官僚服務(wù)。一旦政府涉足政策領(lǐng)域，它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。

4.在政治、行政二者的關(guān)系中，行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。行政就是貫徹執(zhí)行指令，而任何事關(guān)政策或戰(zhàn)略事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出，這可以確保民主責(zé)任制。

5.公共利益被假定為公務(wù)員個(gè)人的惟一動(dòng)機(jī)，為公眾服務(wù)是無私的付出。

6.職業(yè)化官僚制。公共行政被看做是一種特殊活動(dòng)，因而要求公務(wù)員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人。

7.行政任務(wù)的書面含義是執(zhí)行他人的指令而不承擔(dān)由此而致的個(gè)人責(zé)任。

通過對(duì)比早期的行政模式，我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區(qū)別在于：以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個(gè)組織及其規(guī)則要比組織中的任何個(gè)人都重要。官僚制度就其運(yùn)作以及如何對(duì)客戶做出反應(yīng)方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣：“將現(xiàn)代公職管理歸并為各種規(guī)定深深地觸及了它的本質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，以法令形式來命令執(zhí)行某些事務(wù)的權(quán)威已被合法地授予了公共機(jī)關(guān)。這并沒有授予某機(jī)構(gòu)具體情況下通過指令實(shí)施某種事務(wù)的權(quán)力。它只能是抽象地管制某種事務(wù)。與此形成鮮明對(duì)比的是，通過個(gè)人特權(quán)和賦予特許權(quán)管制所有事務(wù)。后者的情況完全是由世襲制支配的，至少就這些事務(wù)不是不可被侵犯的傳統(tǒng)而言是這種情況?！?/p>

這一點(diǎn)非常重要。早期的行政管理以人際關(guān)系為基礎(chǔ)，個(gè)人要忠誠于親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨，而不是對(duì)體制負(fù)責(zé)。有時(shí)，早期行政管理在政治上是比較敏感的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的人員是任命的，他們更是政客的臂膀或主流階級(jí)。但是，它也常常是專制的，專制的行政可能是不公平的，特別是對(duì)那些不能夠或者不愿意投入個(gè)人政治游戲的人來說更是如此。一個(gè)以韋伯原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境中總是會(huì)做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高，而且公民和官僚等級(jí)制中的人員都知道自己所處的立場。

其他的差別均與此相聯(lián)系。在各種規(guī)定和非人格化的基礎(chǔ)上，會(huì)很自然地形成嚴(yán)格的等級(jí)制度。等級(jí)制度及其規(guī)定在個(gè)人離開組織后保持不變。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度，但他也注意到了官僚制組織中的個(gè)人任期和條件。

傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功，它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實(shí)踐上看，它都顯示出了優(yōu)勢。與以前腐敗盛行的制度相比，它更具效率，而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對(duì)個(gè)人以及業(yè)余服務(wù)都是一個(gè)巨大的進(jìn)步。然而，該模式現(xiàn)在也暴露出了問題，這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時(shí)了，也可以說即將過時(shí)。

傳統(tǒng)官僚制度是在工業(yè)發(fā)展過程中的某個(gè)特定時(shí)間段發(fā)展起來的，它的制度和技術(shù)適用于更早的時(shí)期。如果政府工作人員被看做機(jī)器人，只需對(duì)簡單的刺激做出反應(yīng)，難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任，而且在操作手冊(cè)中都有了事無巨細(xì)的規(guī)定，那么傳統(tǒng)的行政管理模式可能是合適的。然而在私營部門，正式的等級(jí)制度不再被認(rèn)為是運(yùn)行良好的了。

公共行政的理論支柱已經(jīng)難以描述政府現(xiàn)實(shí)了。政治控制理論已經(jīng)問題重重。行政意味著遵從他人的指令，因此要求有一個(gè)秩序井然的收發(fā)方法。指令的發(fā)出者與實(shí)施者之間有一個(gè)明確的劃分。但是這并不現(xiàn)實(shí)，并且隨著公共服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域的擴(kuò)大而愈加不可能。傳統(tǒng)模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認(rèn)為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優(yōu)勢，但人們也認(rèn)為它往往培養(yǎng)墨守成規(guī)者而不是創(chuàng)新者；鼓勵(lì)行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是勇于冒險(xiǎn)，鼓勵(lì)他們浪費(fèi)稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”，但現(xiàn)在這種理想類型卻培養(yǎng)了惰性、喪失進(jìn)取心、導(dǎo)致平庸和低效率，這些被認(rèn)為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評(píng)。實(shí)際上，“官僚”這個(gè)詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。

傳統(tǒng)模式的所有事實(shí)都已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，官僚制的確有威力，但不是在所有的情況下都適用，它會(huì)帶來一些負(fù)面的結(jié)果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實(shí)際的，這會(huì)導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務(wù)并不是政府產(chǎn)品和服務(wù)供給的惟一形式。而且行使官僚權(quán)力并不意味著政府對(duì)公共產(chǎn)品的直接提供，政府實(shí)際上可以通過補(bǔ)貼、法規(guī)或合同間接地在這一領(lǐng)域起作用。政治和行政在現(xiàn)實(shí)中很長時(shí)間里都一直相互交錯(cuò)。公眾要求在原先政府獨(dú)立于民眾而運(yùn)作的領(lǐng)域中建立更好的責(zé)任機(jī)制。雖然公務(wù)員可能會(huì)受到公共利益的獎(jiǎng)勵(lì)，但現(xiàn)在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點(diǎn)也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進(jìn)步或所在部門的發(fā)展而工作，而不再是原來想像的那樣時(shí)刻都是出于純潔和無私的動(dòng)機(jī)?，F(xiàn)在公務(wù)員的不同尋常的雇用現(xiàn)象已經(jīng)弱化多了，特別是考慮到私營部門在這方面的變化，私營部門雇用制已是非常少見了。最后，公共部門的任務(wù)現(xiàn)在被認(rèn)為具有了更多的管理性質(zhì)，這要求行政人員對(duì)于他們的工作績效負(fù)起責(zé)任來，而不僅僅是行政命令和執(zhí)行指令。

關(guān)鍵之處在于，傳統(tǒng)模式在大約一百年里沒有多少變化，而現(xiàn)在卻發(fā)生了全面變化。諸多觀點(diǎn)構(gòu)成了一種范式——傳統(tǒng)的公共行政模式，而現(xiàn)在由于傳統(tǒng)模式本身的問題，范式已經(jīng)發(fā)生了變化和轉(zhuǎn)移。

傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的，只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程。然而它確實(shí)比以前存在的模式要好得多。以功績制為基礎(chǔ)的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應(yīng)該分開的想法都足以構(gòu)成一個(gè)行政體制的充分原則，尤其是對(duì)一個(gè)處于穩(wěn)定階段運(yùn)行的制度。20世紀(jì)的大部分時(shí)期，傳統(tǒng)的公共行政模式主導(dǎo)著公共服務(wù)理論和實(shí)踐。盡管傳統(tǒng)模式做出了多年的貢獻(xiàn)，但它現(xiàn)在面臨的主要批評(píng)是，其理論和實(shí)踐都不足以適應(yīng)公共部門管理的發(fā)展。傳統(tǒng)模式在很長時(shí)間里都是一個(gè)很好的模式，但現(xiàn)在它的時(shí)代過去了。

傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡單，那就是它不再運(yùn)作良好了。當(dāng)理論和經(jīng)濟(jì)研究都表明政府直接提供公共產(chǎn)品具有內(nèi)在低效率時(shí)，政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務(wù)員是終身雇用的而別人卻不是？為什么他們不是以合同形式雇用？如果有人受雇從事一份工作，確保該雇員做好這份工作有何過錯(cuò)？公務(wù)員制度至少在西方國家已經(jīng)大失民心，政府進(jìn)行相關(guān)改革時(shí)阻力極小。而這些改革以前曾一度被認(rèn)為會(huì)破壞公務(wù)員制度。一旦變化開始發(fā)生，傳統(tǒng)模式的各個(gè)方面也就隨之分崩離析了。

三、新公共管理模式

20世紀(jì)八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對(duì)傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時(shí)也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們?cè)絹碓絻A向于使用“新公共管理”的概念。

盡管新公共管理的名稱眾多，但對(duì)于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言，人們還是有一種共識(shí)。第一，無論這種模式叫什么，它都代表著一種與傳統(tǒng)公共行政不同的重大變化，它更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。第二，它明確表示要擺脫古典官僚制，從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三，它明確規(guī)定了組織和人事目標(biāo)，這就可以根據(jù)績效指標(biāo)測量工作任務(wù)的完成情況。同樣，還可以對(duì)計(jì)劃方案進(jìn)行更為系統(tǒng)的評(píng)估，也可以比以前更為嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。第四，高級(jí)行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派或中立的。第五，政府更有可能受到市場的檢驗(yàn)，將公共服務(wù)的購買者與提供者區(qū)分開，即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六，出現(xiàn)了通過民營化和市場檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢。在某種情況下，這是根本性的。一旦發(fā)生了從過程向結(jié)果轉(zhuǎn)化的重要變革，所有與此相連的連續(xù)性步驟就都是必要的。

霍姆斯(Holmes)和尚德(Shand)對(duì)這次改革的特點(diǎn)作了一個(gè)特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式，這種好的管理方法具有以下特點(diǎn)：(1)這是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法（強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量）。(2)分權(quán)式管理環(huán)境取代了高度集中的等級(jí)組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身，由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法，從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對(duì)應(yīng)，以此作為提高績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這包括強(qiáng)調(diào)明確的績效合同的機(jī)制。(5)在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個(gè)競爭性的環(huán)境。(6)加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力，使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對(duì)外部變化和多元利益做出反應(yīng)。(7)通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的報(bào)告來提高責(zé)任度和透明度。(8)寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵(lì)著這些變化的發(fā)生。

新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個(gè)職責(zé)，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對(duì)此應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

新公共管理的改革浪潮由各種不同于傳統(tǒng)行政模式的理論所支持。這包括：政府工作人員被假定為具有經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)；私營部門的靈活管理為政府部門提供了經(jīng)驗(yàn)；政治與行政不可分離。在從行政到管理的理論變化中，一個(gè)關(guān)鍵的區(qū)別是：行政是執(zhí)行指令，而管理是獲取結(jié)果并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

新公共管理從經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門獲取了主要的理論支持。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上講，最有代表性的理論家是奧斯特羅姆。在20世紀(jì)70年代初，他就指出，組織有兩種對(duì)立的形式：官僚制和市場。在奧斯特羅姆眼里，官僚組織相對(duì)于市場選擇是低效率和低成效的。官僚行政模式缺乏競爭、消費(fèi)者主權(quán)和低成本選擇下的激勵(lì)。他指出，許多當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家以經(jīng)濟(jì)理論導(dǎo)出的一種范式為基礎(chǔ)，“向傳統(tǒng)行政理論的許多基本假設(shè)提出了挑戰(zhàn)”。

新公共管理證實(shí)了奧斯特羅姆的觀點(diǎn)，盡管這種觀點(diǎn)經(jīng)過一段時(shí)間才被采用。在奧斯特羅姆的著作中，我們能看到新公共管理的兩個(gè)基本原則。第一，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，它是市場導(dǎo)向的。這運(yùn)用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論、委托代理理論和交易成本理論。第二，它否定以官僚制作為組織原則。

正如亞當(dāng)·斯密所洞見的那樣，如果允許個(gè)人追求最佳結(jié)果，那么市場就是更為有效的資源分配形式。

另一個(gè)理論變化是私營部門管理理論的變化，即打破了公共部門制度中曾被認(rèn)為是基本要素但實(shí)際不是的東西。公務(wù)員在和客戶打交道時(shí)必須公平和公正，但這并不意味著公務(wù)員需要保持政治中立或者終身雇用。衡量公共部門績效可能確實(shí)困難，但這并不意味著就不需要努力去這樣做。公共部門的政治本質(zhì)確實(shí)有別于私營部門，但這并不意味著所有的行動(dòng)都是政治性的，或者所有的政策都由政治家做出。以前被認(rèn)為是公務(wù)員必須做的現(xiàn)在已經(jīng)成為特例，人們很難理解公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供會(huì)因?yàn)楹贤陀弥苹驑I(yè)余工作制而遭受破壞。然而所有這些都有悖于曾被視為公共雇用的必要條件。公共部門和私營部門間除卻最高層的管理外，許多工作都是一樣的。所以我們很難認(rèn)可公共部門的不同于一般的雇用方式。

也許，私營部門為我們提供了重視結(jié)果的經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)行政模式正是由于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和過程而非結(jié)果才深受批評(píng)。另外，正如前面討論過的，官僚組織并不自然就有效率。私營部門已經(jīng)在實(shí)踐其他的組織結(jié)構(gòu)——利潤中心、分權(quán)、雇員靈活性——所有這些也正在為公共部門所采用。

四、發(fā)展中國家的公共管理

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比，新公共管理適合于發(fā)達(dá)國家，但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為始于西方發(fā)達(dá)國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達(dá)國家特定的文化背景相聯(lián)系，那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家相比，不發(fā)達(dá)國家在采用時(shí)就會(huì)受到限制。

發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式，因此也盛行嚴(yán)格的等級(jí)制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇用。即使在最貧窮的國家，官僚制度也要維護(hù)那些地位顯赫、薪水相對(duì)較高的精英集團(tuán)的利益。

有人認(rèn)為，新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?，“我們應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注管理改革對(duì)發(fā)展中國家的意義。我們相信，基本原則對(duì)每一個(gè)國家都是適用的?！绷硪环矫?，米諾格認(rèn)為，“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達(dá)國家之外行之有效。”然而，與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反，更為合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運(yùn)用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程。它包括國家作用的變化，在這種變化中，政府和私營部門進(jìn)行合作，促進(jìn)政府建立市場。在一些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)更多地進(jìn)行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效，通過盡可能地利用和促進(jìn)競爭來廣泛使用類似于市場的機(jī)制。

任何國家在采用這些觀點(diǎn)推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的時(shí)候，都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

五、對(duì)新公共管理的批評(píng)

毋庸置疑，人們會(huì)對(duì)這場改革有對(duì)立的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，這場變化還沒有得到完善的運(yùn)作，會(huì)出現(xiàn)一些錯(cuò)誤，向新模式轉(zhuǎn)變的過程也存在各種問題。這些不足似乎會(huì)導(dǎo)致政治上要求回到原來非黨派、中立的行政制度，但這實(shí)際上極不可能。更為可能的是，要進(jìn)一步完善改革中尚不完善的地方，然后逐步演進(jìn)到另一種模式。傳統(tǒng)模式以及它所堅(jiān)持的主張已經(jīng)結(jié)束了。

這種觀點(diǎn)并沒有得到普遍贊同。有意思的是，隨著改革的不斷推進(jìn)，批評(píng)家也越來越多。他們的批評(píng)涉及了公共部門改革的方方面面。有人認(rèn)為沒有什么范式變化，也沒有發(fā)生國際范圍的變化。批評(píng)家們認(rèn)為，公共管理的改革是對(duì)民主的攻擊，是意識(shí)運(yùn)動(dòng)，是一種流行時(shí)尚，在已經(jīng)嘗試過的公務(wù)員變化中導(dǎo)致了士氣低落。這些觀點(diǎn)有些是有道理的，而另外一些則完全不著邊際。確實(shí)，反對(duì)者和批評(píng)家難于就爭論的焦點(diǎn)達(dá)成一致。有無范式變化問題是公共管理改革中最具爭論性的問題之一。

（一）范式變化

人們就新公共管理展開的爭論最有意思的一個(gè)方面在于，盡管最激烈的批評(píng)家也承認(rèn)發(fā)生了變化，但這種變化是否足夠大到可以構(gòu)成一個(gè)范式變化卻有待商榷。盡管有人仍然不太相信，但再次考察一下范式是什么，考察一下公共行政中的競爭性范式是否有效是有用的。我認(rèn)為，無論是采用“范式”的通常意義，還是與庫恩著作相關(guān)的用法，“范式”這個(gè)術(shù)語無論指代傳統(tǒng)行政模式還是公共管理改革都是合適的（這些公共改革聯(lián)系在一起就被稱為新公共管理）。

除了強(qiáng)調(diào)結(jié)果并通過各種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)結(jié)果外，關(guān)鍵的不同是其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理理論基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)上，公共行政的基礎(chǔ)是公共利益激勵(lì)理論、官僚制理論和政治與行政二分理論。人們認(rèn)為，有足夠的差異可以說明存在不同的范式：官僚和市場是兩個(gè)截然相反的組織運(yùn)作方式；公務(wù)員的公共利益激勵(lì)不同于市場理性行為假設(shè)；政治與行政分離被普遍認(rèn)為是不切實(shí)際的；側(cè)重于過程的傳統(tǒng)模式與側(cè)重于結(jié)果的新模式完全不同。

（二）一場國際運(yùn)動(dòng)

公共部門改革是否構(gòu)成了一種國際現(xiàn)象也是爭論的焦點(diǎn)之一。人們已經(jīng)注意到，類似的改革運(yùn)動(dòng)已經(jīng)在好幾個(gè)國家發(fā)生了。湯普森認(rèn)為新公共管理是一場世界性的變革，因?yàn)樗鼛缀跤绊懙搅巳澜绲拿總€(gè)角落。對(duì)世界上最大的123個(gè)國家進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明，重要的政府改革正在全世界進(jìn)行。在很大程度上，類似的改革也發(fā)生在各個(gè)不同的國家。凱特爾也認(rèn)為：自20世紀(jì)80年代以來，公共管理改革運(yùn)動(dòng)如火如荼。這場運(yùn)動(dòng)從兩個(gè)方面看是國際性的。首先，它已經(jīng)擴(kuò)展到了蒙古、瑞典、新西蘭和美國等一系列國家。其次，改革范圍很廣，政府已經(jīng)利用管理改革來重塑國家的作用及其與國民間的關(guān)系。

另一方面，胡德也提出反對(duì)全球化范式的思想。這有三個(gè)原因。首先，公共行政傳統(tǒng)方法的部分撤退并不一定表明，新公共管理的單一模式會(huì)在全世界適用，也不意味著舊的模式就會(huì)徹底消失。其次，全球化范式的思想忽略了截然不同且路徑依賴的國情，正是在這些不同的環(huán)境中發(fā)生了當(dāng)代公共管理的變化。第三，公共管理在過去一二十年里是否足夠穩(wěn)定以至可以被視為一套單一的思想和做法。

按照胡德等批評(píng)家的邏輯，不同國家的改革內(nèi)容、時(shí)間安排和戰(zhàn)略的差別就意味著不存在全球化的運(yùn)動(dòng)。在批評(píng)家們看來，只要說改革具有相似性，似乎就意味著改革應(yīng)該一模一樣并同時(shí)發(fā)生。其實(shí)，改革范圍和速度存在著不同。英格拉哈姆認(rèn)為有三種改革模式：新英格蘭模式摧毀了舊結(jié)構(gòu)而代之以競爭性、市場導(dǎo)向組織，這代表出現(xiàn)的線段的一個(gè)端點(diǎn)。美國代表了線段的另一端，新興政府建立在舊的官僚體制基礎(chǔ)上，并沒有發(fā)生會(huì)導(dǎo)致游戲規(guī)則改變的系統(tǒng)改革。線段的中點(diǎn)是階段改革戰(zhàn)略，這以澳大利亞和英國為代表。這種模式奉行變化的戰(zhàn)略，它首先攻擊舊體制的復(fù)雜和僵化之處，然后在此基礎(chǔ)上逐步進(jìn)行其他改革。不同的國家所受的制度約束不同，改革的不同之處也就在情理之中了。

目前，在公共管理改革運(yùn)動(dòng)中，存在理論趨同化以及公共部門改革者所使用的工具和戰(zhàn)略的趨同化的情況。我們沒有必要由于存在一場世界范圍的公共部門改革運(yùn)動(dòng)，就說改革是不可抵制的、統(tǒng)一的、全球的。更為正確的觀點(diǎn)是公共部門改革涉及了相似的政策工具，正如博斯托姆(Bostom)認(rèn)為的那樣：雖然全世界對(duì)改革的說法五花八門，但最近關(guān)于政府重組、重塑和更新的大部分努力都有近似的目標(biāo)，即提高公共部門的效果和效率，提高公共部門對(duì)顧客的反應(yīng)程度，減少公共開支，增強(qiáng)管理責(zé)任。這些努力所選擇的工具也非常相似：商業(yè)化、公司化和企業(yè)化；責(zé)任下放；從投入控制轉(zhuǎn)向產(chǎn)出和結(jié)果控制；更嚴(yán)格的績效規(guī)定和更廣泛的合同履行。

凱特爾也認(rèn)為，“這場運(yùn)動(dòng)之所以如此引人注目，是因?yàn)楹芏鄧以诙虝r(shí)間內(nèi)以相似的基本戰(zhàn)略實(shí)施著改革?！彼M(jìn)而列舉這些戰(zhàn)略，包括：生產(chǎn)率——以更少的稅收生產(chǎn)更多的公共服務(wù)；市場化——利用市場化進(jìn)行激勵(lì)；分權(quán)：政策——分離購買者與供給者；對(duì)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的制度。

因此，各國改革之間存在著比批評(píng)家認(rèn)可的更多的形似性。發(fā)生變化的是模式背后的理論基礎(chǔ)而不是改革的細(xì)節(jié)。

（三）新公共管理運(yùn)動(dòng)會(huì)持續(xù)嗎？

新公共管理的批評(píng)家認(rèn)為這場運(yùn)動(dòng)將會(huì)消失，有的甚至認(rèn)為它從沒有發(fā)生過。林恩認(rèn)為公共管理將逐漸消退。他認(rèn)為，盡管新公共管理被其推崇者尊為范式，但只是曇花一現(xiàn)，很可能衰退。因?yàn)椋?1)在政治過渡中，曾賦予其靈感的威斯敏斯特改革的初始模式將最終被破壞，黨派人士和學(xué)者之流將看到新公共管理被推出歷史舞臺(tái)。(2)隨著各國各部門間比較實(shí)踐的積累，改革的基本不同之處將使其表面化的相似之處相形見絀。(3)術(shù)語“新”將會(huì)由于后面出現(xiàn)了更為新興的事物，而被看做一個(gè)很麻煩的形容詞。(4)政治爭論將呼喚新的主題來吸引和支持下一輪行政改革思想。

上述論點(diǎn)值得商榷。關(guān)于第一點(diǎn)，政治變化當(dāng)然能夠先于任何改革。但林恩所指的威斯敏斯特制度中發(fā)生的變化是指政府的變化。在澳大利亞和新西蘭，這表現(xiàn)為從左派過渡到右派，在一些地方是又回到左派。在英國則是從右派到左派。新公共管理或者變化依舊，或者像1996年的澳大利亞國民政府那樣加速了變化。關(guān)于林恩所指的第二點(diǎn)，各國改革情況是不同的，但改革背后的理論是一樣的。正如前面已經(jīng)論述的那樣，不同的國家不是處于不同的路徑上，而是遠(yuǎn)近不同的路徑。林恩所說的第三點(diǎn)和第四點(diǎn)有待進(jìn)一步的考查。

林恩認(rèn)為，“新”這個(gè)詞變得越來越不合適確有幾分道理?？紤]到這個(gè)詞首次引用以來已經(jīng)有十多年了，那么什么時(shí)候這個(gè)“新”不再新了呢？在20世紀(jì)的美國有這么一件事情，60年代后期，美國開始“新公共行政”。針對(duì)舊官僚制發(fā)展起來的這種制度，更多地強(qiáng)調(diào)價(jià)值、平等和公共行政的定性方面。幾年之后，當(dāng)效率問題日益突出的時(shí)候，該制度也就萎縮了。同樣，將來，“新公共管理”中的“新”也將不得不退縮，但不管怎樣，關(guān)鍵的變化是從公共行政過渡到了公共管理。

林恩的第四點(diǎn)易于駁斥。將來當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)新的主題或模式以供討論，如電子政府。本文把世界看做是范式的連續(xù)，某種范式最終肯定會(huì)消失。

對(duì)新管理模式的批評(píng)實(shí)際上大多來自學(xué)術(shù)界而不是實(shí)業(yè)界。這似乎是因?yàn)閷W(xué)術(shù)界出于職業(yè)和專業(yè)的特點(diǎn)，對(duì)某個(gè)事件吹毛求疵而不是歡呼成功。

六、結(jié)論

政府管理在過去的一百五十年里經(jīng)歷了三種模式。首先是人格化或前現(xiàn)代行政模式，當(dāng)該模式日益暴露其缺陷以及出于提高效率的目的，它就被第二種模式即傳統(tǒng)的官僚行政模式所取代。同樣，當(dāng)傳統(tǒng)行政模式問題重重時(shí)，它就為第三種模式即新公共管理取代，從政府轉(zhuǎn)向替代性市場。20世紀(jì)80年代以來，市場的主導(dǎo)地位就如同20世紀(jì)20年代到60年代官僚制度居主導(dǎo)地位一樣。在任何一種政府制度中，官僚和市場都是共存的，只是在某個(gè)階段一種形式占主導(dǎo)地位，而在另一階段，另一種形式占主導(dǎo)地位。新公共管理時(shí)代是官僚制日益削弱而市場在公共行政領(lǐng)域占據(jù)統(tǒng)治地位的時(shí)期。

在現(xiàn)實(shí)中，市場和官僚體制相互需要，相互補(bǔ)充。新公共管理不可能完全代替官僚制，正如1989年以前的東歐，官僚制不可能代替市場一樣。但新公共管理運(yùn)動(dòng)表明的是，早期傳統(tǒng)官僚制的許多功能都可以而且現(xiàn)在經(jīng)常由市場來執(zhí)行。在一個(gè)官僚制作為組織原則日益削弱的環(huán)境下，市場解決方案就會(huì)被推出。當(dāng)然不是所有的市場藥方都能成功，但這不是問題的核心。政府將從新公共管理這一工具箱中探尋到解決方案。如果這些方案行之無效，政府就會(huì)從同一來源中尋找其他方案。政府管理背后的理論基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變革，我們完全可以用“范式”這一術(shù)語來描述它。在公共行政學(xué)術(shù)界，有許多對(duì)新公共管理持否定態(tài)度的批評(píng)家。但是他們的批評(píng)對(duì)迅速開展的政府改革影響很小。在新公共管理模式之后，會(huì)出現(xiàn)另一種新的模式，但肯定不會(huì)回到傳統(tǒng)的行政模式。