第一篇：論我國(guó)政府的財(cái)政分權(quán)與事權(quán)改革

論我國(guó)政府的財(cái)政分權(quán)與事權(quán)改革

字?jǐn)?shù)：3138

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)與法律2012年3期字體：大中小打印當(dāng)頁(yè)正文

摘要：當(dāng)前我國(guó)財(cái)政體制中的一個(gè)突出問(wèn)題是中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不明確，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，從而使中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)權(quán)責(zé)不明確，保障不了各級(jí)政府有效地履行公共職務(wù)職能。因此，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)的改革應(yīng)堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的理念。

關(guān)鍵詞：財(cái)權(quán) 事權(quán) 分稅制

一、我國(guó)中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分現(xiàn)狀

（一）中央與地方財(cái)權(quán)劃分現(xiàn)狀

財(cái)權(quán)是指財(cái)政的支配權(quán)或財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。財(cái)權(quán)制度是國(guó)家或政府為了實(shí)現(xiàn)其財(cái)權(quán)而制財(cái)權(quán)制度是規(guī)范政府分配行為、治國(guó)安邦、振興財(cái)政的制度保障。“追求體制的穩(wěn)定是財(cái)政部門工作所面對(duì)的長(zhǎng)期問(wèn)題，其中的難點(diǎn)問(wèn)題是制度的規(guī)范?！币虼耍?cái)權(quán)制度的改革與完善顯得尤為重要。1994年分稅制的實(shí)施初步規(guī)范了中央和地方財(cái)政分配的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，又于1995年改革了政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，2002年又對(duì)所得稅收入分享辦法進(jìn)行了改革，并不斷探索和完善省以下財(cái)政管理體制。經(jīng)過(guò)十幾年的改革與探索，截至目前，我國(guó)已初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅分級(jí)財(cái)政體制基本框架。時(shí)至今日，我國(guó)財(cái)權(quán)劃分制度體系所取得的成果有目共睹，但其在運(yùn)行中也不斷暴露出一些問(wèn)題和缺陷。

首先，這一制度雖然對(duì)中央政府和以省級(jí)為代表的地方政府的財(cái)政收支范圍做了劃分，而對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制的改革卻未作出明確規(guī)定，只是要求以省級(jí)政

府為代表的地方政府按照分稅制改革的總體原則，結(jié)合本地實(shí)際制定具體的改革方案，力爭(zhēng)使分稅制在省以下各級(jí)政府全面貫徹實(shí)施，并隨著統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育和完善逐步進(jìn)入規(guī)范化的軌道。但在利益驅(qū)動(dòng)下，省以下財(cái)政體制在分稅制改革方向上卻幾乎沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，五花八門、討價(jià)還價(jià)、復(fù)雜多變、極不規(guī)范的的包干體制和分成制依然盛行，分稅制改革根本沒(méi)有完全到位。其次，中央政府與以省級(jí)政府為代表的的地方政府之間的財(cái)權(quán)劃分也是不徹底的，仍保留了許多財(cái)政包干體制的痕跡，致使現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制既不規(guī)范、也不完善，并對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了諸多不良影響。

（二）中央與地方事權(quán)劃分現(xiàn)狀

事權(quán)本意是即職權(quán)，處理事情的權(quán)力，可以說(shuō)事權(quán)是指各級(jí)政府根據(jù)憲法規(guī)定擁有的權(quán)限。首先，從法律層面上看，我國(guó)憲法與組織法對(duì)中央和地方職責(zé)權(quán)限的規(guī)定，都是原則性的，并且體現(xiàn)了明顯的中央與地方“職責(zé)同構(gòu)”的特色。各級(jí)政府間在事權(quán)劃分上并沒(méi)有明顯區(qū)別，除了少數(shù)事權(quán)如外交、國(guó)防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)翻版，看不出地方政府有何自主性的獨(dú)立事權(quán)范圍。公共商品既是公共財(cái)政的理論基礎(chǔ)，又是事權(quán)劃分模式的切入點(diǎn)。公共商品的性質(zhì)和受益范圍決定了事權(quán)的類別及其在不同層次及政府間的分布，是研究事權(quán)的邏輯起點(diǎn)，本文就從公共商品入手來(lái)討論分析我國(guó)事權(quán)劃分的現(xiàn)狀及完善。公共商品是由政府財(cái)政提供的，以滿足社會(huì)公共需求為目的的，為全體社會(huì)成員所消費(fèi)的商品和勞務(wù)的總稱。在我國(guó)“由于最基本的公共產(chǎn)品職能往往由供給能力比較低的基層政府承擔(dān)；能力比較強(qiáng)的省市政府沒(méi)有提供基本公共產(chǎn)品，而是試圖提供一些促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育的中級(jí)功能；能力最高的中央政府雖然全面介入各個(gè)層次的公共產(chǎn)品提供，但存在輕基本、重高端的特點(diǎn)，甚至國(guó)防、外交、海關(guān)等部分事權(quán)也分解給了不同的地方和基層政府。因此，我國(guó)在財(cái)權(quán)越來(lái)越集中于高層政府的同時(shí)，事權(quán)卻層層下降。

二、財(cái)政與事權(quán)統(tǒng)一下的財(cái)政分權(quán)與事權(quán)改革

事權(quán)是財(cái)權(quán)的依據(jù)，財(cái)權(quán)是事權(quán)的保障，二者統(tǒng)一協(xié)調(diào)才能保證政府職能的高效執(zhí)行。地方政府財(cái)權(quán)跟不上事權(quán)，導(dǎo)致其財(cái)源緊縮，促使其從預(yù)算外尋找收入來(lái)源，城市財(cái)政主要以出賣土地為自己籌集財(cái)政收入，越是東部地區(qū)，賣地收入占地方財(cái)政收入的比例越高。而縣鄉(xiāng)財(cái)政則只能靠收費(fèi)和罰款來(lái)維持。地方政府尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)地方政府普遍存在嚴(yán)重的赤子和財(cái)政危機(jī)。因此，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一已經(jīng)迫在眉睫，由于我國(guó)財(cái)政分權(quán)體系與事權(quán)劃分本身存在一些問(wèn)題，其在對(duì)自身改革與完善的過(guò)程中一定要堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一的方向不變，這樣其改革與完善最終才能成功。

首先，明確合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用與政府適度干預(yù)和調(diào)控相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)，再此經(jīng)濟(jì)條件下，政府公共職能的主要內(nèi)容就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，優(yōu)化資源配置，調(diào)劑社會(huì)分配，維持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展，實(shí)現(xiàn)普遍的社會(huì)公平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，從高度的中央集權(quán)向逐步的地方分權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越明顯。目前，地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)利益的主體地位已經(jīng)基本確立。但是，由于許多關(guān)鍵的改革和一些配套的改革還不到位，這一方面使有了自己利益的地方政府的行為發(fā)生了一定程度的不符合正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的扭曲；另一方面還使得地方政府尚不能正確地履行其在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的應(yīng)有的作用。基于以上考慮，將全國(guó)性公共事項(xiàng)如國(guó)防、科技、外交等由中央統(tǒng)一執(zhí)行，對(duì)于地區(qū)范圍內(nèi)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等由地方來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行，對(duì)于準(zhǔn)全國(guó)性公共事項(xiàng)及一些突發(fā)性事項(xiàng)列為中央與地方的共管事項(xiàng)由中央與地方共同分擔(dān)，但要使分擔(dān)的份額明確具體。同時(shí)并非無(wú)條件的去分擔(dān)中央的責(zé)任。

其次，以事權(quán)劃分為依據(jù)，改革財(cái)政體系，完善分稅制。由于地方事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其財(cái)權(quán)，因此在財(cái)權(quán)的分配方面要加大地方的分配力度。具體有以下幾項(xiàng)措施：第一，合理配置中央與地方的稅種。政府間之所以要分稅，主要根源于政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)分級(jí)管理的需要。一國(guó)的稅收立法權(quán)如果全部集中在中央，地方?jīng)]有一定的稅收立法權(quán)，就有可能出現(xiàn)稅收立法只顧及中央宏觀管理和中央財(cái)政的需要，或者只符合部分地區(qū)的實(shí)際，而不可能符合各地區(qū)實(shí)際的情況，帶來(lái)稅法的“一刀切”，稅法執(zhí)行中的“越權(quán)”及執(zhí)法難等問(wèn)題也就難以避免。因此，中央與地方都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系，以及相應(yīng)的充足的稅源和財(cái)力。此外由于中央政府與地方政府的行為目標(biāo)存在差異。這就要求稅權(quán)、稅源、稅款等在政府之間進(jìn)行合理劃分，以便各級(jí)政府根據(jù)其職責(zé)和行為目標(biāo)，靈活、充分、有效地運(yùn)用稅收手段籌措資金，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，正確有效地發(fā)揮稅收功能，以保證各自行為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就需要降低財(cái)權(quán)的集中度，中央應(yīng)果斷放權(quán)，將稅收管理權(quán)包括稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅基稅率選擇確定權(quán)、稅種開(kāi)征停征、減免權(quán)、調(diào)整權(quán)等在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。第二，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在分稅制財(cái)政體制中，本來(lái)已對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍進(jìn)行了規(guī)范而明晰的劃分，但是，由于各地區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人均國(guó)民生產(chǎn)總值和人均收入水平等多種因素的影響，往往不同程度地存在著事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的縱向和橫向的不平衡問(wèn)題。為了解決政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力的非對(duì)稱問(wèn)題，各國(guó)一般都在分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，輔之以方式有別、程度不同的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，用以調(diào)整中央與地方的財(cái)政

關(guān)系。政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分稅制公共財(cái)政體制必不可少的重要組成部分，也是調(diào)整中央與地方關(guān)系的基本財(cái)政手段。因此，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有著重大的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 寇鐵軍：《政府間事權(quán)財(cái)權(quán)劃分的法律安排-英、美、日、德的經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法商研究》，2006年第5期。

[2] 李煒光：《分稅制的完善在于財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一》，載《稅務(wù)研究》，2008年第4期。

[3] 朱丘祥：《分稅與憲政-中央與地方財(cái)政分權(quán)的價(jià)值與邏輯》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年版。

[4] 于長(zhǎng)革：《中國(guó)財(cái)政分權(quán)的演進(jìn)與創(chuàng)新》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年8月第1版.。

第二篇：財(cái)政分權(quán)[定稿]

政府間財(cái)政關(guān)系：中央政府與地方政府之間在公共收支上的權(quán)責(zé)關(guān)系。

財(cái)政聯(lián)邦制：實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家采用的一種制度，指在各級(jí)政府之間劃分稅收收入和公共支出的一種制度安排。

財(cái)政管理體制：也稱預(yù)算管理體制，通常定義為處理中央和地方以及各級(jí)地方政府之間財(cái)政關(guān)系的基本制度。內(nèi)容包括確定財(cái)政管理的主體與級(jí)次、公共收支的劃分原則與方法、財(cái)政管理權(quán)限的劃分以及財(cái)政調(diào)節(jié)制度和方法等。突出特點(diǎn)是地方各級(jí)政府沒(méi)有公共收支的立法權(quán)。

財(cái)政分權(quán)：指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)。

優(yōu)點(diǎn)：使政府產(chǎn)出更適合當(dāng)?shù)仄?；鼓?lì)政府間存在競(jìng)爭(zhēng)。

缺點(diǎn)：可能導(dǎo)致資源配置無(wú)效率了；難以實(shí)現(xiàn)公平收入分配。

財(cái)政分權(quán)的衡量：地方政府收入自主權(quán)（地方政府自身公共收入占國(guó)家公共收入的比重、地方政府總公共收入構(gòu)成、地方政府的稅收控制指數(shù)）和地方政府公共支出占國(guó)家公共支出的比重

支出責(zé)任安排的原則：考慮到各級(jí)政府財(cái)政職能定位和公共物品的層次性，主要有以下原則：財(cái)政公平原則、政治責(zé)任原則、行政效率原則。

收入責(zé)任安排原則：公平、效率、穩(wěn)定原則

稅收控制指數(shù)：是地方政府各稅種收入比重乘以各自權(quán)重后的加權(quán)平均指數(shù)，是反映地方政府稅收自主權(quán)的一個(gè)重要指標(biāo)。

分稅制主要形式：分稅額、分稅制、分稅率、分稅種

我國(guó)的分稅制分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的一種財(cái)政體制，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和公共財(cái)政理論要求的，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控較為成功的做法。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求財(cái)力相對(duì)分散，而宏觀調(diào)控又要求財(cái)力相對(duì)集中。這種集中與分散的關(guān)系，反映到財(cái)政管理體制上就是中央政府與地方政府之間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系問(wèn)題。分稅制較好的解決了中央集權(quán)與地方分權(quán)問(wèn)題。1994我國(guó)開(kāi)始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制。九年來(lái)，這一改革，對(duì)于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央、地方兩個(gè)積極性，加強(qiáng)稅收征管，保證財(cái)政收入和增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。分稅制的實(shí)質(zhì)、劃分原則及依據(jù)分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制。實(shí)行分稅制，要求按照稅種實(shí)現(xiàn)“三分”：即分權(quán)、分稅、分管。所以，分稅制實(shí)質(zhì)上就是為了有效的處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系，通過(guò)劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅（有時(shí)還有中央和地方共享稅）兩大稅類進(jìn)行管理而形成的一種財(cái)政管理體制。分稅制的實(shí)施，既是一國(guó)政府法制建設(shè)和行政管理的需要，是一國(guó)以法治稅思想在財(cái)政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn)，又是一個(gè)國(guó)家財(cái)政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)，也是一國(guó)財(cái)政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付的必要性：（1）外部性。地方政府提供的地方性公共物品有時(shí)存在外部性，當(dāng)某個(gè)地方提供的某些地方性公共物品的收益超出其本地區(qū)范圍而外溢到相鄰地區(qū)，從而使其他地區(qū)的居民在不承擔(dān)任何費(fèi)用的情況下也同樣獲得收益時(shí)，便產(chǎn)生了公共物品的外部性問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，地方政府作為代表本地區(qū)利益的主體，只考慮本地區(qū)居民的利益，對(duì)于利益外溢的地方性公共物品和服務(wù)，地方政府承擔(dān)了額外成本，從而降低了其提供這類服務(wù)的積極性，導(dǎo)致給了公共產(chǎn)品提供不足。若由中央政府提供這類公共物品和服務(wù)，雖然解決了 外部性問(wèn)題，但隨之產(chǎn)生了效率損失問(wèn)題。所以中央政府提供轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府因提供此類公共物品而帶來(lái)的成本損失是經(jīng)濟(jì)地方性公共物品外部性最公平、最有效的辦法。（2）縱向均衡。（3）橫向均衡（4）需求收入彈性。形式：（1）無(wú)條件補(bǔ)助（2）配套補(bǔ)助（3）限額配套補(bǔ)助（4）專項(xiàng)補(bǔ)助。粘蠅紙效應(yīng)

我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度：（1）轉(zhuǎn)移支付財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（2）稅收返還。兩稅返還，所得稅基數(shù)返還，出口退稅基數(shù)返還

我國(guó)的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題

第三篇：論財(cái)政分權(quán)與林業(yè)稅費(fèi)改革

論財(cái)政分權(quán)與林業(yè)稅費(fèi)改革

摘要:林業(yè)稅費(fèi)體系作為公共財(cái)政框架的一部分，受財(cái)政管理體制變革的影響。目前過(guò)高的林業(yè)稅費(fèi)水平與1994分權(quán)式財(cái)政體制改革中的問(wèn)題和缺陷直接相關(guān)。分權(quán)式財(cái)政體制改革的負(fù)面效應(yīng)在林業(yè)部門被進(jìn)一步放大，客觀上加重了林業(yè)稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)。林業(yè)稅費(fèi)改革成敗一方面有賴于公共財(cái)政支出體系和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的進(jìn)一步改革和完善，另一方面也需要林業(yè)部門從削減自身不合理收費(fèi)開(kāi)始尋找突破口。林業(yè)稅費(fèi)作為政府調(diào)節(jié)林業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)杠桿，直接影響林業(yè)行業(yè)的利益格局。對(duì)林業(yè)而言，鑒于其產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)周期性和所具有的經(jīng)濟(jì)外部性，大部分西方林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)林業(yè)采取輕稅賦的做法?？v觀中國(guó)林業(yè)稅費(fèi)體系，盡管稅費(fèi)種類變化很大，但卻一直在高位運(yùn)行。林業(yè)的高稅費(fèi)問(wèn)題已經(jīng)成為林業(yè)發(fā)展的“軟肋”，不僅直接降低了林業(yè)行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的吸引能力，而且也嚴(yán)重地影響了森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。近些年，從林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界到林業(yè)政策決策部門，對(duì)林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題都進(jìn)行了積極的研究和探討，但多是從林業(yè)行業(yè)自身發(fā)展，或林業(yè)體制改革的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行的林業(yè)稅費(fèi)種類和稅賦水平高低進(jìn)行研究，而忽略了對(duì)林業(yè)高稅費(fèi)深層次原因的剖析。林業(yè)稅費(fèi)本質(zhì)上是公共財(cái)政的一部分，公共財(cái)政體制的變化是影響林業(yè)稅費(fèi)的深層次原因。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集權(quán)式財(cái)政體制到1994年分權(quán)式的財(cái)政體制改革，林業(yè)稅費(fèi)體系也相應(yīng)發(fā)生了變化。目前平均占到木材銷售收人30%~50%。各種名目的林業(yè)稅費(fèi)中的主體不是國(guó)家、地方的合法稅收，而是來(lái)自地方政府、林業(yè)部門及其他部門的亂收費(fèi)。追究財(cái)政分權(quán)后地方及林業(yè)部門亂收費(fèi)進(jìn)一步加重的根源，會(huì)發(fā)現(xiàn)，是分權(quán)式財(cái)政體制改革負(fù)面效應(yīng)在林業(yè)部門存在一個(gè)放大機(jī)制。表現(xiàn)在分權(quán)式財(cái)政體制改革，一方面加劇了林業(yè)重點(diǎn)縣中地方政府對(duì)林業(yè)的亂收費(fèi)，另一方面缺乏完善的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，直接引發(fā)了各級(jí)林業(yè)部門多種不合理的林業(yè)收費(fèi)。只有理清分權(quán)式財(cái)政體制下林業(yè)稅費(fèi)進(jìn)一步提高的傳導(dǎo)機(jī)制，并對(duì)林業(yè)高稅費(fèi)如何導(dǎo)致林業(yè)不可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的機(jī)制進(jìn)行深入分析，才有可能找到林業(yè)稅費(fèi)改革的真正癥結(jié)，從根本上解決林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題受到多種因素的影響，具有一定的復(fù)雜性。林業(yè)稅費(fèi)的改革不可能一磋而跋，而應(yīng)當(dāng)是一個(gè)分層次的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)階段林業(yè)稅費(fèi)改革的關(guān)鍵是怎樣才能在分權(quán)式財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)有林業(yè)稅費(fèi)體系進(jìn)行調(diào)整，找到林業(yè)稅費(fèi)改革的突破口，并做相應(yīng)的制度安排。分權(quán)式財(cái)政體制改革為理順中央與地方財(cái)政的分配關(guān)系，提高中央政府的財(cái)力，1994年我國(guó)進(jìn)行了分權(quán)式財(cái)政體制的改革。1994年分權(quán)式財(cái)政體制改革的基本做法是在劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，劃分中央與地方的財(cái)政支出范圍;按稅種劃分收人，明確中央與地方的收人范圍，分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央對(duì)地方實(shí)行稅收返還:分權(quán)式財(cái)政體制改革基本實(shí)現(xiàn)了政府提高中央財(cái)力的初衷，2000年中央財(cái)政收人占財(cái)政總收人從改革前的不足25%升高到53%。分權(quán)式財(cái)政體制改革在取得成績(jī)的同時(shí)也出現(xiàn)了不少問(wèn)題。一個(gè)重要的表現(xiàn)就是在事權(quán)財(cái)權(quán)劃分落實(shí)尚未完全實(shí)現(xiàn)前，各級(jí)地方政府、部門在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，變相亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，在中央和地方財(cái)政之間也沒(méi)有建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。現(xiàn)行中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要采取稅收返還的方式。地方從中央獲取的轉(zhuǎn)移性支付數(shù)額的多少，取決于其基年實(shí)際財(cái)政收人數(shù)額，而不是其履行事權(quán)的財(cái)政需要與財(cái)政收支的差額。這種方式實(shí)際上保留了原有的利益格局和地區(qū)間收人水平懸殊的狀況。結(jié)果是形成了地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，基期利益越大，轉(zhuǎn)移支付額越大的反向轉(zhuǎn)移機(jī)制，使中央財(cái)政難以實(shí)現(xiàn)調(diào)劑地區(qū)間財(cái)力差距，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。1994年分權(quán)式財(cái)政體制改革的實(shí)質(zhì)是在事權(quán)劃分基礎(chǔ)上的財(cái)權(quán)劃分。由于種種原因，在執(zhí)行過(guò)程中并未完全理順中央政府與各級(jí)地方政府、中央政府與各級(jí)部門之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系。林業(yè)作為一個(gè)特殊的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門，分權(quán)式財(cái)政體制改革的負(fù)面效應(yīng)通過(guò)一定的傳導(dǎo)機(jī)制加劇了原本就不低的林業(yè)稅費(fèi)水平:不但影響了公共財(cái)政體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也阻礙了林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。改革前林業(yè)稅費(fèi)格局1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期從歷史沿革看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處

于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的地位。1982年以前國(guó)家實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的稅費(fèi)政策。林業(yè)稅基本上實(shí)行農(nóng)業(yè)稅率，其額度統(tǒng)一按國(guó)家下達(dá)的稅收計(jì)劃數(shù)上繳。從林業(yè)部門的規(guī)費(fèi)看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的林業(yè)規(guī)費(fèi)主要是由林業(yè)部門征收的育林基金和更改基金:計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期雖然林業(yè)稅費(fèi)種類簡(jiǎn)單、征收數(shù)額不高，但在財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支體制下，國(guó)家通過(guò)對(duì)木材人為的低定價(jià)，從林業(yè)部門轉(zhuǎn)國(guó)，co韶蕩黯林業(yè)經(jīng)濟(jì)移到中央財(cái)政的資金高達(dá)數(shù)百億元。而該時(shí)期國(guó)家以基本建設(shè)等各種投資形式投人林業(yè)部門的資金數(shù)量很少。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的是中央財(cái)政對(duì)林業(yè)部門剝奪式的利益分配關(guān)系。2.1994年前的初級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期上世紀(jì)80年代初后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。木材產(chǎn)品的價(jià)格逐步放開(kāi)，價(jià)格機(jī)制對(duì)林業(yè)部門利益的轉(zhuǎn)移作用逐漸減弱，但由于林業(yè)主要被作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，林木等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品是政府課稅的對(duì)象，因此林業(yè)稅費(fèi)是國(guó)家財(cái)政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林業(yè)部門按銷售收人剔除林業(yè)規(guī)費(fèi)后的8名%繳納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，按銷售收人剔除林業(yè)規(guī)費(fèi)后的1。%繳納產(chǎn)品稅，兩稅合計(jì)占總銷售收人的14.6%。從規(guī)費(fèi)角度看，上世紀(jì)80年代初后，根據(jù)林業(yè)產(chǎn)品銷售收入征收的林業(yè)規(guī)費(fèi)不斷增加，先后出臺(tái)了維檢費(fèi)、森林植物檢疫費(fèi)(1984)、森工企業(yè)管理費(fèi)(1984)、森林護(hù)林防火費(fèi)(1986)、市場(chǎng)管理費(fèi)(1988)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年前，在南方集體林區(qū)木材經(jīng)營(yíng)銷售中各種稅費(fèi)總和已高達(dá)木材銷售收人的40%左右，遠(yuǎn)高于其他部門的稅費(fèi)水平。從分析中看到，在1994年分權(quán)式財(cái)政改革之前，由于利益格局的扭曲及相應(yīng)的體制問(wèn)題，林業(yè)稅費(fèi)體系不合理的特征已經(jīng)突顯。而分稅制財(cái)政體制改革以既得利益不變?yōu)榛A(chǔ)，并未觸及原本存在的林業(yè)高稅費(fèi)問(wèn)題。同時(shí)，分稅制改革提出的收人劃分及基數(shù)返還原則，無(wú)疑于一針強(qiáng)心劑，誘發(fā)了地方政府和林業(yè)部門加劇對(duì)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)亂收費(fèi)的行為，使財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的亂收費(fèi)在林業(yè)部門中更為突出。圖1湖南省靖州縣1999年5一sm以上杉原條稅費(fèi)構(gòu)成圖改革對(duì)林業(yè)稅費(fèi)的影響1994年分權(quán)式財(cái)政體制改革后，林業(yè)稅費(fèi)數(shù)量不斷增加，林業(yè)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)中林業(yè)部門和地方政府各種收費(fèi)的比重進(jìn)一步增加，無(wú)論是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體稅費(fèi)水平，還是同其他部門相比，林業(yè)稅費(fèi)處于一個(gè)較高的水平。

1.財(cái)政分權(quán)改革后林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)變化

(1)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費(fèi)種類、數(shù)量不斷增加。林業(yè)稅費(fèi)自建國(guó)以來(lái)呈現(xiàn)出的是一個(gè)緩慢上升的態(tài)勢(shì)，而1994年分稅制改革后，林業(yè)稅費(fèi)水平不但繼續(xù)保持上升的格局，并且在短期有加速的趨勢(shì)。1994年后林業(yè)稅費(fèi)名目的數(shù)量激增。從種類上看，南方集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)中的各種林業(yè)部門收費(fèi)和地方政府收費(fèi)名目繁多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江西、湖南、廣西等林業(yè)大省現(xiàn)有林業(yè)稅費(fèi)約占木材銷售價(jià)格的60%~70ok。林業(yè)的稅費(fèi)已涉及中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政，國(guó)稅、地稅、林業(yè)、工商等不同部門，南方集體林區(qū)中稅費(fèi)名目多的可達(dá)40多種。

(2)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)變化。從結(jié)構(gòu)上看，除了財(cái)政的稅收外，林業(yè)部門的各種收費(fèi)在林業(yè)稅費(fèi)中的比重不斷提高。

(3)1994年分權(quán)式改革后林業(yè)稅費(fèi)與其他部門行業(yè)稅賦的比較。與全國(guó)工業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)稅賦負(fù)擔(dān)相比，南方集體林區(qū)稅賦相當(dāng)沉重。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的調(diào)查，1994年新稅制實(shí)施后工業(yè)企業(yè)實(shí)際流轉(zhuǎn)稅水平較以前有所下降，原實(shí)際稅賦負(fù)擔(dān)率為6.6%，新稅制下實(shí)際負(fù)擔(dān)是5.38%，下降了125%。而林業(yè)的木材生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)法定稅賦水平是175%，比原執(zhí)行10%產(chǎn)品稅相比，沒(méi)有下降，反有上升。與農(nóng)業(yè)稅賦比較，農(nóng)業(yè)稅賦的平均水平在8%左右，1998年建筑業(yè)的實(shí)際稅賦負(fù)擔(dān)為3.0%左右，都低于林業(yè)部門的稅賦水平。從橫向部門行業(yè)間的稅賦負(fù)擔(dān)比較來(lái)看，1994年新稅制執(zhí)行后，林業(yè)部門屬于高稅賦行業(yè)。

2.財(cái)政分權(quán)改革后林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重的原因1994年的財(cái)政分權(quán)改革激化了地—理論縱橫方及各級(jí)林業(yè)部門從自身利益角度出發(fā)加重林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，同時(shí)林業(yè)生產(chǎn)自然屬性的特點(diǎn)也使這種扭曲的利益分配格局得以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)一定的傳導(dǎo)放大機(jī)制，分權(quán)財(cái)政改革中地方政府各級(jí)部門亂收費(fèi)的問(wèn)題在林業(yè)中表現(xiàn)尤為突出。(l)地方政府變相增加林業(yè)收費(fèi)。從林業(yè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐來(lái)看，森林資源相對(duì)比較豐富地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，林業(yè)部門是當(dāng)?shù)刎?cái)政收人的主要來(lái)源。如在江西省崇義縣，林業(yè)是縣財(cái)政的支柱，提供60%以上財(cái)政收人。分權(quán)式財(cái)政改革后，由于地方財(cái)力普遍緊張，林業(yè)重點(diǎn)地區(qū)的地方財(cái)政為平衡收支，矛頭直接指向其財(cái)政所依賴的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)—林業(yè)。各種名目由地方政府征收的林

業(yè)費(fèi)不斷出臺(tái)。在研究中我們看到，分權(quán)式財(cái)政改革后，南方集體林區(qū)地方財(cái)政對(duì)林業(yè)部門的利益轉(zhuǎn)移方式既有直接轉(zhuǎn)移也有變相的方式。直接轉(zhuǎn)移的方法，一種是憑借地方政府的行政權(quán)力由林業(yè)部門開(kāi)征收費(fèi)。以江西省上猶縣為例，1994年后地方政府對(duì)林業(yè)新開(kāi)征的稅費(fèi)名目包括副食品調(diào)節(jié)基金、重點(diǎn)工程建設(shè)基金等。另一種是地方財(cái)政直接占用林業(yè)部門收取的用于森林資源恢復(fù)更新的育林基金、維簡(jiǎn)費(fèi)。育林基金、維簡(jiǎn)費(fèi)是林業(yè)部門憑借行政職能依法征收的用于扶持林業(yè)生產(chǎn)的資金，林業(yè)部門對(duì)育林基金和維簡(jiǎn)費(fèi)的使用有明確的規(guī)定。財(cái)政部也明確規(guī)定:這兩項(xiàng)資金不得用于平衡地方財(cái)政預(yù)算。但1994年分稅制激發(fā)地方財(cái)政增收的動(dòng)機(jī)，使不少重點(diǎn)產(chǎn)材縣的地方政府巧立名目，調(diào)控、攤派，借調(diào)林業(yè)的專項(xiàng)資金。1994年后，有不少縣財(cái)政為了提高財(cái)政收人能力，由縣財(cái)政人為地規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于林業(yè)部門木材最低保護(hù)價(jià)的木材銷售計(jì)稅價(jià)格。此舉的目的就是通過(guò)提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際稅賦水平，進(jìn)而提高地方財(cái)政的收人，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政創(chuàng)收的目的。這種做法是地方財(cái)政采取變相轉(zhuǎn)移的方式加重林業(yè)實(shí)際的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。以湖南省靖州縣sm以上杉元條為例(見(jiàn)圖2)，其計(jì)稅從1992年以來(lái)呈現(xiàn)出不斷上漲的趨勢(shì)。表明地方財(cái)政在通過(guò)抬高木材計(jì)稅價(jià)林業(yè)經(jīng)濟(jì)熱姨蘸黔。曰論縱橫——為自身增收的途徑。

(2)林業(yè)部門亂收費(fèi)增加。2994年行的分稅制是在中央地方事權(quán)劃分礎(chǔ)上進(jìn)行的，但科學(xué)事權(quán)劃分的落一直是困擾分權(quán)財(cái)政管理體制改革問(wèn)題。一方面在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中林部門承擔(dān)了諸如開(kāi)道、修路、教育等應(yīng)由各級(jí)財(cái)政支出負(fù)責(zé)的活動(dòng)。另方面，作為國(guó)家事業(yè)機(jī)關(guān)的地方林機(jī)構(gòu)(如林業(yè)局)處于生存的困境，方財(cái)政減少林業(yè)局預(yù)算編制，拖欠業(yè)行政事業(yè)費(fèi)和人員工資的情況比皆是。再加之林業(yè)部門本身機(jī)構(gòu)臃，人員超編嚴(yán)重，為了生存，林業(yè)部在財(cái)政分權(quán)后，傾向于利用其行政能亂收費(fèi)。據(jù)調(diào)查，在江西各縣林業(yè)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站)一般有工作人100~300人，除極少數(shù)人(10~20人)工資由縣財(cái)政撥款外，大多數(shù)人的資不得不從林業(yè)部門征收的林業(yè)規(guī)中支付。

(3)缺乏一個(gè)完善的轉(zhuǎn)移支付制加劇了林業(yè)高稅費(fèi)。林業(yè)發(fā)展面對(duì)現(xiàn)實(shí)是，林業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)多屬于相對(duì)困地區(qū)需要國(guó)家轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政的收支平。目前對(duì)林區(qū)的轉(zhuǎn)移支付從形式上，只有稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助，而沒(méi)有林區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。稅收返還用的是“基數(shù)法”，實(shí)際上是繼承了有的利益格局。林區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠論文 達(dá)地區(qū)，稅收基數(shù)本來(lái)就小，因而返林區(qū)所在地方政府的資金難以滿足要。而一般性轉(zhuǎn)移支付主要是針對(duì)濟(jì)落后、地方財(cái)政困難的地區(qū)的一資金援助方式，它的目的是使經(jīng)濟(jì)后地區(qū)的居民能夠享受到一般水平公共服務(wù)，但目前我國(guó)尚未建立一性的轉(zhuǎn)移支付渠道。不健全的轉(zhuǎn)移支付制度，加劇了林重點(diǎn)省、縣地方財(cái)政的困難，促使他為平衡地方財(cái)政或創(chuàng)造新稅源而向地方財(cái)政有較大貢獻(xiàn)的林業(yè)部門加收費(fèi)，進(jìn)一步提升林業(yè)稅費(fèi)的水平?？沙掷m(xù)經(jīng)營(yíng)完整的產(chǎn)供銷循環(huán)，造成森林資源經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)出不可持續(xù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，營(yíng)林生產(chǎn)產(chǎn)品—木材的市場(chǎng)價(jià)格由供需決定，在一定時(shí)間內(nèi)保持相對(duì)均衡。在木材的價(jià)格構(gòu)成因素中，采運(yùn)工資具有一定的剛性，難以擠占;地租在權(quán)屬明確的條件下采取拍賣的方式?jīng)Q定價(jià)值，因此價(jià)格也相對(duì)固定。因此，林業(yè)稅費(fèi)提高首先擠占的是營(yíng)林生產(chǎn)者的合理利潤(rùn)空間。由于贏利預(yù)期下降，現(xiàn)有的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者會(huì)減少對(duì)營(yíng)林生產(chǎn)的投人，林業(yè)也會(huì)喪失對(duì)潛在資本的吸引力，沒(méi)有投人的森林經(jīng)營(yíng)無(wú)論是資源數(shù)量還是資源質(zhì)量都會(huì)呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。而沒(méi)有森林資源的林業(yè)經(jīng)營(yíng)是無(wú)本之木、無(wú)源之水，根本談不上經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)。

1.高稅費(fèi)造成森林資源經(jīng)營(yíng)投入下降過(guò)高的林業(yè)稅費(fèi)擠占了林農(nóng)和木材生產(chǎn)者的合理利潤(rùn)空間，森林資源經(jīng)營(yíng)投人不斷下降。以江西修水縣為例，1999年企業(yè)投資營(yíng)林的只有10.9萬(wàn)元，在全縣營(yíng)林投資中的比重從1994年的13.5%下降到4.7%。該縣上世紀(jì)90年代沒(méi)有一個(gè)個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)投資于營(yíng)林業(yè)。

2.高稅費(fèi)造成森林資源數(shù)量和質(zhì)量下降相對(duì)較高的林業(yè)稅費(fèi)從表面上看似乎可以抑制木材生產(chǎn)和消費(fèi)，進(jìn)而減形式出現(xiàn)。此外投人下降也直接導(dǎo)致用材林的營(yíng)造大幅度下降(見(jiàn)圖3)。無(wú)論是高稅費(fèi)引起的制度外森林資源亂砍亂伐，還是高稅費(fèi)導(dǎo)致?tīng)I(yíng)林投人減少，森林資源更新恢復(fù)乏力，其直接后果都是森林資源數(shù)量和質(zhì)量的下降，森林資源經(jīng)營(yíng)處于不可持續(xù)狀態(tài)。

3.高稅費(fèi)導(dǎo)致林業(yè)流通領(lǐng)域秩序混亂過(guò)重的稅費(fèi)使經(jīng)銷木材獲利空間極小，阻礙了正常的木材生產(chǎn)流

通。在木材公司統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的經(jīng)營(yíng)方式下，為保證自身的利潤(rùn)，木材經(jīng)銷商常常采取壓低價(jià)格向林農(nóng)收購(gòu)木材，再以市場(chǎng)價(jià)格出售給自己的客戶，而自己承擔(dān)全部林業(yè)稅費(fèi)的做法。實(shí)際情況是，林業(yè)稅費(fèi)越高，收購(gòu)價(jià)越低，高稅費(fèi)最終還是轉(zhuǎn)嫁到營(yíng)林生產(chǎn)者一林農(nóng)的身上。木材流通領(lǐng)域混亂，反過(guò)來(lái)危害了森林資源的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)?？梢?jiàn)，無(wú)論是從生產(chǎn)領(lǐng)域還是流通領(lǐng)域，過(guò)高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)造成了森林資源狀況的惡化和營(yíng)林投人的減少，從而導(dǎo)致了商品林業(yè)經(jīng)營(yíng)的不可持續(xù)J勝。稅費(fèi)調(diào)整的思路財(cái)政分權(quán)對(duì)商品林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)有深遠(yuǎn)的影響。毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政體制框架中，應(yīng)當(dāng)包括一個(gè)合理的林業(yè)稅費(fèi)體系，既體現(xiàn)財(cái)政對(duì)林業(yè)生產(chǎn)的扶持，又能促進(jìn)林業(yè)合理利益分配格局的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)林業(yè)稅費(fèi)不斷加重的后果財(cái)政分權(quán)造成林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一加重的直接后果是破壞了商品林業(yè)少對(duì)現(xiàn)有森林資源的消耗。但林區(qū)的實(shí)際情況并非如此。由于傳統(tǒng)上林區(qū)的林農(nóng)生活來(lái)源很大程度上依靠木材砍伐出售，高稅費(fèi)并不能完全阻礙林農(nóng)對(duì)森林的砍伐，只不過(guò)為了躲避稅費(fèi)，這種砍伐行為不是在合法的采伐限額內(nèi)走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的圖3稅費(fèi)對(duì)營(yíng)林要素的影響。eo髓潺林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。鑒于林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題的復(fù)雜性，對(duì)林業(yè)稅費(fèi)體系的改革應(yīng)當(dāng)具有漸進(jìn)性，既要明確改革的目標(biāo)及長(zhǎng)期計(jì)劃，又要找到打破現(xiàn)有林業(yè)稅費(fèi)改革僵局的突破口，加快林業(yè)稅費(fèi)改革的步伐。

1.確定林業(yè)稅費(fèi)改革的目標(biāo)現(xiàn)有林業(yè)稅費(fèi)體系的改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單降稅的過(guò)程，它涉及到各級(jí)地方財(cái)政，各級(jí)林業(yè)部門的切身利益，是一個(gè)包含基本目標(biāo)和最終目標(biāo)的系統(tǒng)工程。林業(yè)稅費(fèi)改革的基本目標(biāo)是為林業(yè)部門爭(zhēng)取合理的稅賦水平，使商品林木材生產(chǎn)過(guò)程中的稅費(fèi)水平至少等同于一般的商品生產(chǎn)中稅費(fèi)水平，保證林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中享受公平待遇。林業(yè)稅費(fèi)改革的最終目標(biāo)是保證林業(yè)稅費(fèi)體系能夠體現(xiàn)商品林生產(chǎn)中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及兼有公共品(環(huán)境服務(wù)和社會(huì)發(fā)展)生產(chǎn)功能的特征，對(duì)商品林業(yè)生產(chǎn)給予一定的稅收優(yōu)惠和扶持，支持其發(fā)展.2.林業(yè)稅費(fèi)改革的方案(l)積極為林業(yè)部門爭(zhēng)取平均稅賦水平。國(guó)民經(jīng)濟(jì)名義稅負(fù)為GDP的10%~15%，實(shí)際稅負(fù)為25%~30%。目前南方集體林區(qū)營(yíng)林生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)的法定稅費(fèi)按上限計(jì)算，達(dá)到了銷售價(jià)格的43.6%，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)際稅負(fù)水平的一倍以上。如果不觸動(dòng)原有的林業(yè)各種規(guī)費(fèi)項(xiàng)目，很難將林業(yè)稅費(fèi)水平降至國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)際平均稅費(fèi)水平上。無(wú)論是各級(jí)地方政府還是各級(jí)林業(yè)部門都需要從自身開(kāi)始，推動(dòng)林業(yè)稅費(fèi)的改革。①中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力不斷增強(qiáng)為林產(chǎn)品農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的減征或免征創(chuàng)造了條件。從目前看，我們有減收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件和能力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的本意是為了調(diào)節(jié)從事各種農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的收益，但從實(shí)際效果看它實(shí)際是加重了林農(nóng)的負(fù)擔(dān)。2001年我國(guó)財(cái)政收入超過(guò)1.5萬(wàn)億元，而農(nóng)業(yè)稅占國(guó)家稅收總額還不到3%，其中的農(nóng)林特產(chǎn)稅所占比重更低，減征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的財(cái)政負(fù)擔(dān)應(yīng)不成問(wèn)題，但由此可能對(duì)林業(yè)發(fā)展帶來(lái)的積極促進(jìn)作用卻不可小視。2001年進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中，包括浙江在內(nèi)的一些省份已經(jīng)徹底取消了對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收，由此造成的當(dāng)?shù)刎?cái)政減收，由省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。②在事權(quán)財(cái)權(quán)合理劃分基礎(chǔ)上的林業(yè)機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)，為削減林業(yè)部門現(xiàn)行的“一金兩費(fèi)”創(chuàng)造了條件。在分析中我們看到如果不對(duì)林業(yè)部門平均占銷售價(jià)30%左右的各種收費(fèi)進(jìn)行改革，即便調(diào)整了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，林業(yè)公平稅賦的目標(biāo)仍難以實(shí)現(xiàn)?！耙唤饍少M(fèi)”從設(shè)立之初就具有一定的局限性。育林基金實(shí)質(zhì)是產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)理論和資源無(wú)價(jià)論的產(chǎn)物。隨著林價(jià)制度的推行，在商品林業(yè)生產(chǎn)鏈中完善營(yíng)林成本核算制度后，完全可以大幅下調(diào)甚至于取消育林基金。維簡(jiǎn)費(fèi)(1994年前稱更改基金)、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，從開(kāi)始就未區(qū)分清經(jīng)營(yíng)主體和地方財(cái)政職能，如林區(qū)道路的延伸與養(yǎng)護(hù)、防洪保安工程應(yīng)屬于地方財(cái)政公共支出的范疇，不應(yīng)由林業(yè)部門負(fù)擔(dān)。因此在企業(yè)主體地位確立和地方財(cái)政支出明確的條件下，應(yīng)當(dāng)減收維簡(jiǎn)費(fèi)和林業(yè)保護(hù)建設(shè)費(fèi)。從“一金兩費(fèi)”的使用看，大部分用于地方林業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人發(fā)工資。隨著地方政府和各級(jí)林業(yè)部門事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系的不斷理順，以及林業(yè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革的不斷深化，逐步降低“一金兩費(fèi)”的水平，取消各種不合理的林業(yè)自主收費(fèi)。(2)為林業(yè)積極爭(zhēng)取林業(yè)稅費(fèi)的優(yōu)惠政策。國(guó)家稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用不僅體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政收入的調(diào)節(jié)上，還應(yīng)體現(xiàn)在對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同群體的利益調(diào)節(jié)上。商品林業(yè)生產(chǎn)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。在國(guó)家稅費(fèi)總體框架中，對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)采取優(yōu)惠扶持政策?，F(xiàn)行的財(cái)政通過(guò)高稅賦從林業(yè)行業(yè)獲取收人，再通過(guò)財(cái)政支出中專項(xiàng)補(bǔ)助方式返回給林業(yè)，扶持其生產(chǎn)的做法交易成本高，效率低，并有可能產(chǎn)生各種腐敗，不如直接使用優(yōu)惠的稅收政策支持林業(yè)

生產(chǎn)更有效率。這也符合世界上多數(shù)林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。隨著我國(guó)分權(quán)式財(cái)政體制改革的進(jìn)一步深化，通過(guò)財(cái)權(quán)事權(quán)的逐級(jí)落實(shí)，將林業(yè)稅賦逐步降到低于平均稅賦水平，為商品林業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)公平優(yōu)惠，適合其生產(chǎn)特點(diǎn)和性質(zhì)的環(huán)境?！碚摽v橫(3)林業(yè)稅費(fèi)改革配套制度的建設(shè)。林業(yè)稅費(fèi)調(diào)整改革過(guò)程中不可缺少的一環(huán)是相應(yīng)的制度建設(shè)，沒(méi)有制度保證的林業(yè)稅費(fèi)體系容易滋生亂收費(fèi)等行為。首先，考慮以立法形式將林業(yè)部門負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)形式和比率確定下來(lái)。真正做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。其次，逐步完善林業(yè)部門中公共財(cái)政支出體系。以財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，明確各級(jí)財(cái)政在林業(yè)發(fā)展中的地位和作用，改變現(xiàn)林業(yè)部門承擔(dān)了許多本應(yīng)屬于地方財(cái)政支出職責(zé)的局面，扭轉(zhuǎn)政府職能在林業(yè)部門中的缺位，并以制度形式予以確認(rèn)。同時(shí)也要重視林業(yè)各級(jí)部門和機(jī)構(gòu)的配套改革，實(shí)現(xiàn)減員增效?？傊謽I(yè)稅費(fèi)體系的改革迫在眉睫，從公共財(cái)政改革角度出發(fā)，綜合考慮林業(yè)稅費(fèi)改革中的內(nèi)外部因素，并作出相應(yīng)的制度安排，才能真正打開(kāi)林業(yè)稅費(fèi)問(wèn)題的癥結(jié)。需要指出的是林業(yè)稅費(fèi)體系的改革是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中至關(guān)重要的一環(huán)，長(zhǎng)期存在的林業(yè)高稅費(fèi)已經(jīng)消耗了森林資源幾十年，如果不盡快理頃各種關(guān)系，使林業(yè)稅費(fèi)體系調(diào)整成為可能，森林資源消耗的慣性會(huì)讓林業(yè)稅費(fèi)改革更加困難。

第四篇：( ⊙o⊙ )淺析中國(guó)省級(jí)以下的政府財(cái)政分權(quán)的改革

淺析中國(guó)省級(jí)以下的政府財(cái)政分權(quán)的改革

摘要：地方財(cái)政在我國(guó)財(cái)政體系中有著重要地位，對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用，在分稅制改革之后也取得了不小的成就，本文通過(guò)對(duì)省級(jí)以下政府財(cái)政分權(quán)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題及成因進(jìn)行分析，并對(duì)如何完善我國(guó)地方財(cái)政體制、進(jìn)一步推動(dòng)地方財(cái)政分權(quán)改革提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：分稅制分權(quán)改革對(duì)策建議

一、引言

1994年分稅制改革之后，我國(guó)財(cái)政體制改革朝著正確的方向邁進(jìn)了一大步，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政框架，有效的發(fā)揮了財(cái)政的職能作用。目前，我國(guó)已經(jīng)建立起了“以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅為輔”的稅制體系，地方財(cái)政規(guī)模不斷壯大。然而時(shí)過(guò)境遷，原有分稅制的種種弊端也越發(fā)清晰，尤其是我國(guó)省級(jí)以下財(cái)政分權(quán)的紊亂影響了地方財(cái)政的規(guī)范化，造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間貧富差距過(guò)大、政府層級(jí)過(guò)多等一系列問(wèn)題。因此，本文從我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行中存在的問(wèn)題入手，提出了進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政分權(quán)改革與發(fā)展的對(duì)策建議，著重探討了我國(guó)地方財(cái)政體制的改革和完善，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)地方財(cái)政分權(quán)改革與發(fā)展中存在的問(wèn)題及成因分析

1、財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱，各級(jí)政府存在嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向

1994年我國(guó)實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，主要是調(diào)整了中央與地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍，但對(duì)省以下各級(jí)地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分沒(méi)有做出統(tǒng)一規(guī)定，各地在推行分稅制時(shí)出現(xiàn)了事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收的問(wèn)題。一方面，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等主體稅種幾乎都成了共享稅。以增值稅為例，部分省規(guī)定，如果省級(jí)財(cái)政征收到增值稅，省級(jí)財(cái)政的邊際留成率為25%；如果縣級(jí)財(cái)政征收到增值稅，縣本級(jí)財(cái)政只可留成10%，省級(jí)財(cái)政提走15%。財(cái)權(quán)財(cái)力層層上收導(dǎo)致基層財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層政府的財(cái)力壯大，繼而影響其職能作用的發(fā)揮。另一方面，省市縣之間的事權(quán)劃分模糊、籠統(tǒng)，重疊交叉明顯，經(jīng)常

出現(xiàn)“你中有我，我中有你”的情況。又由于我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，事權(quán)劃分經(jīng)常處于變動(dòng)中，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的事權(quán)和支出劃分前提，影響了地方各級(jí)政府有效發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

財(cái)權(quán)的層層上收與事權(quán)的劃分不明還造成我國(guó)地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重失衡。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不均衡不僅會(huì)加大地方財(cái)政支出壓力，惡化基層財(cái)政困難，還可能會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴更加嚴(yán)重，缺乏財(cái)政自主權(quán)。不僅財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)稱，而且由于財(cái)政關(guān)系的安排缺乏相應(yīng)的制度保證與法律制約，在財(cái)政分權(quán)化過(guò)程中，中央和地方都表現(xiàn)出很強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，財(cái)政關(guān)系很不穩(wěn)定。制度變遷的決定權(quán)掌握在中央政府手中，中央政府隨時(shí)都有可能根據(jù)自身利益與政策目標(biāo)的需要而調(diào)整收入分享與支出責(zé)任方案。

2、轉(zhuǎn)移支付不足，地區(qū)間財(cái)政不平衡程度過(guò)高

近年來(lái)，地方各省份在中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善的背景下，也相繼建立了省以下的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖取得了一定的成效，但仍存在結(jié)構(gòu)不合理、地方依賴程度過(guò)高、級(jí)次過(guò)多等問(wèn)題。

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制創(chuàng)下了“兩個(gè)世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方財(cái)政支出對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付依賴程度最高。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政支出中有一半以上都要依靠中央轉(zhuǎn)移支付。這種現(xiàn)象在省以下的地方財(cái)政格局中同樣存在，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴程度很高，自主財(cái)權(quán)財(cái)力相當(dāng)有限，只有依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付才能正常運(yùn)行，保障民生支出。另外，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付多為?？顚ｍ?xiàng)，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，這種轉(zhuǎn)移支付方式雖然能更有效引導(dǎo)地方政府的支出行為，但如果專款專項(xiàng)的比重過(guò)大，分類過(guò)細(xì)，將會(huì)極大地限制基層政府根據(jù)自身發(fā)展實(shí)情進(jìn)行財(cái)政支出和公共服務(wù)供給的行為，反而影響了資金的使用效率。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所帶來(lái)的資金配套壓力更使本就困難的市縣財(cái)政局面雪上加霜。

與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的層級(jí)過(guò)多，鏈條過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致財(cái)政撥款不夠及時(shí)，效率較低，且在轉(zhuǎn)移支付資金下放的過(guò)程中，層層截留、雁過(guò)拔毛的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些都會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮其效用產(chǎn)生不利的影響。

3、縣鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，公共品提供嚴(yán)重不足

目前，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大約三分之一的公共支出，提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育和地方公共安全的服務(wù)，承擔(dān)為地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任。與此同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府又是整個(gè)行政體系之中財(cái)政能力最薄弱的一環(huán)。許多地方的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政困難已經(jīng)到了岌岌可危的地步，工資普遍欠發(fā)，赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政支出寅吃卯糧，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日益膨脹。

縣鄉(xiāng)財(cái)政困難導(dǎo)致了諸多危害，如削弱了財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，無(wú)力在國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，無(wú)力對(duì)制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通、通訊、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和部門投資，無(wú)力對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持，公共服務(wù)提供嚴(yán)重不足。公共醫(yī)療衛(wèi)生投入不足只是眾多問(wèn)題之一而已。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)和城市最低生活水平保障都只能統(tǒng)籌到區(qū)縣一級(jí)，這導(dǎo)致資金缺口就像黑洞一般足以吞沒(méi)幾乎所有的財(cái)政支出。例如，在積極財(cái)政政策下，用國(guó)債資金來(lái)彌補(bǔ)社保資金缺口，允許社保資金入市是不得已而為之的策略選擇，并非長(zhǎng)久之計(jì)。國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)所有之后，如何解決國(guó)有企業(yè)下崗與失業(yè)人員的生活問(wèn)題是地方財(cái)政面臨的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)地方財(cái)政分權(quán)改革與發(fā)展的對(duì)策建議

(一)完善地方財(cái)政體制

1．合理劃分地方各級(jí)政府間稅收收入。稅收劃分，必須以事權(quán)劃分為前提，結(jié)合稅收的具體特點(diǎn)進(jìn)行。就中央與地方兩者而言，從數(shù)據(jù)上看，地方政府承擔(dān)著大部分財(cái)政支出責(zé)任，因此應(yīng)考慮在保障中央財(cái)政宏觀調(diào)控職能的前提下，適當(dāng)降低中央財(cái)政收入的劃分比例，緩解地方財(cái)政的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的情況；就地方政府內(nèi)部來(lái)看，省級(jí)稅收應(yīng)一方面保證省本級(jí)財(cái)政需要，一方面還要保證省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控、收入分配、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等職能作用。因此企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、增值稅和資源稅可作為省與市縣共享稅，但劃分比例要充分考慮市縣的財(cái)政支出需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市縣可適當(dāng)減少提取比例，增加這些市縣政府組織財(cái)政收入的積極性。在契稅、遺產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種方面，由于市縣政府具有轄區(qū)內(nèi)的信息優(yōu)勢(shì)，因此這些稅種可作為市縣財(cái)政收入，還可以考慮將房產(chǎn)稅作為市縣的主體稅種。

通過(guò)上述安排，將稅收劃分與事權(quán)相關(guān)聯(lián)，逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的地方政府間收入分享機(jī)制，達(dá)到解決基層財(cái)政困難，使各級(jí)財(cái)政收入與財(cái)政支出相吻合的目的。

2．優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)財(cái)政能力均等化。為提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，同時(shí)又確保轉(zhuǎn)移支付的使用途徑符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的需求，一方面應(yīng)適當(dāng)放寬專項(xiàng)資金利用范圍，并且對(duì)類別相近的?？顚ｍ?xiàng)資金進(jìn)行適當(dāng)整合，給予縣財(cái)政一定程度的專項(xiàng)資金分配權(quán)力。另一方面，要依據(jù)不同縣的財(cái)力狀況實(shí)行區(qū)別的配套比例。

此外，在以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的同時(shí)，地方政府還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)橫向轉(zhuǎn)移支付的支持力度，致力于減少區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的限制，還可以考慮從省級(jí)財(cái)政層面進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但污染較為嚴(yán)重的市或縣與經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的流動(dòng)，改善區(qū)域內(nèi)財(cái)力和基本公共服務(wù)不均等的局面。

3．加快推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革。完善公共財(cái)政，加快地方財(cái)政體制改革與發(fā)展的基本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。這要求財(cái)政體制改革應(yīng)以有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的省以下財(cái)政體制建設(shè)為中心，從易到難，推進(jìn)自下而上的基層財(cái)政體制改革。與市管縣財(cái)政體制不同，省直管縣財(cái)政體制的核心在于縣財(cái)政享有市一級(jí)財(cái)政管理權(quán)限，提高基層財(cái)政對(duì)財(cái)政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基本公共服務(wù)建設(shè)，更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)。除此之外，省直管縣不僅有助于提高行政效率，幫助緩解縣級(jí)財(cái)政困難，而且可以通過(guò)一定的鼓勵(lì)政策促進(jìn)縣域之間的產(chǎn)業(yè)合作，為從根本上解決縣域經(jīng)濟(jì)不平衡、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供契機(jī)。

4．完善地方財(cái)政體制相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各級(jí)地方政府間的事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等政府間財(cái)政關(guān)系，都有各自比較明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，并通過(guò)法律的形式確定下來(lái)。如日本憲法、地方自治法、地方財(cái)政法等明確規(guī)定了各級(jí)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，以及各種共同事務(wù)的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)原則。而我國(guó)目前唯一有關(guān)財(cái)政體制規(guī)定的法律是《預(yù)算法》，且該法律本身也存在很多缺點(diǎn)和不足，約束力有限。因此，我國(guó)地方財(cái)政改革應(yīng)更加重視立法環(huán)節(jié)，首先應(yīng)完善《預(yù)算法》的修訂，將預(yù)算各項(xiàng)工作嚴(yán)格納入法律法規(guī)的約束框架下；其次應(yīng)制定有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的法律法規(guī)，內(nèi)容應(yīng)包括各級(jí)政府間事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行方法等，讓地方財(cái)政的各項(xiàng)工作有法可依，確保財(cái)政運(yùn)行的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。

（二）加快地方政府稅費(fèi)改革

1、出口退稅改革。1994年分稅制改革的初衷之一就是，隨著中央財(cái)政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分資金用作轉(zhuǎn)移支付，以縮小地區(qū)財(cái)政不平衡。意料不到的沖擊之一就是出口退稅額的迅猛增長(zhǎng)，每年高達(dá)幾百億，2002年甚至超過(guò)了1000億，再加上其他制約因素，中央轉(zhuǎn)移支付的力度也就大打折扣。出口退稅由中央和地方共同負(fù)擔(dān)，有利于中央財(cái)政從沉重的退稅負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)，從而將這筆資金用作轉(zhuǎn)移支付，從而優(yōu)先安排中央戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。東北、西北及中部地區(qū)肯定會(huì)得到更多的財(cái)政支持，以縮小地區(qū)差距?？墒牵@項(xiàng)措施也體現(xiàn)了政府的機(jī)會(huì)主義行為，因?yàn)楫?dāng)時(shí)協(xié)商的結(jié)果是由中央政府完全承擔(dān)出口退稅而不是中央地方共同負(fù)擔(dān)。

2、增值稅轉(zhuǎn)型。實(shí)施生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅改革，符合增值稅作為流轉(zhuǎn)稅的本質(zhì)要求，避免了重復(fù)征稅，有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)更新設(shè)備，提高裝備水平，對(duì)我國(guó)裝配設(shè)備工業(yè)的發(fā)展也將起到重要的推動(dòng)作用。然而，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)劉世錦推算，以2013年的國(guó)民生產(chǎn)總值為稅基，全國(guó)因增值稅轉(zhuǎn)型一項(xiàng)大約有10000億元的財(cái)政減收，從目前來(lái)看并沒(méi)有相應(yīng)的具體措施來(lái)分擔(dān)稅改成本。

(三)建立公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮人大及公眾監(jiān)督作用

科學(xué)的公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，有助于監(jiān)督地方政府公共服務(wù)的提供狀況，提高政府的公共服務(wù)提供能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。目前我國(guó)在評(píng)價(jià)政府職能履行情況方面，指標(biāo)較為單一，大多數(shù)時(shí)候僅對(duì)各項(xiàng)民生支出需占當(dāng)?shù)谿DP或財(cái)政總支出的比例加以規(guī)定，而忽略了財(cái)政支出的效果。因此應(yīng)在指標(biāo)選取方面加以改進(jìn)，比如可將就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等作為重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目，并納入政府官員的政績(jī)考核，在評(píng)價(jià)公共政策和公共項(xiàng)目時(shí)，通過(guò)衡量幾個(gè)項(xiàng)目的財(cái)政投入、收益以及對(duì)居民消費(fèi)的影響等，衡量政府的公共服務(wù)提供能力。這有助于地方政府的財(cái)政支出目標(biāo)由完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦纳迫嗣裆钏?，建立現(xiàn)代服務(wù)型政府。

參考文獻(xiàn)：

[1]李萬(wàn)甫，韓慶玲.地方稅制改革發(fā)展問(wèn)題研究[J].稅務(wù)研究，2006(11).[2]楊國(guó)良.地方財(cái)政體制運(yùn)行困境與改革路徑研究[J].廣東廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(04).[3]沈玲玲.我國(guó)地方財(cái)政體制改革問(wèn)題研究[D].山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2011.

第五篇：論我國(guó)事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

論我國(guó)事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

摘 要：隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些與發(fā)展不適應(yīng)的體制的改革也勢(shì)不可擋，中國(guó)的事業(yè)單位也不可避免。本文從中國(guó)事業(yè)單位的現(xiàn)狀入手，分析了事業(yè)單位的改革方向，最后從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度入手，從理念，要求和制度創(chuàng)新三個(gè)方面對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的改革與發(fā)展提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；改革；公共服務(wù)型政府

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)逐步步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，我國(guó)各行業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，管理體制都在進(jìn)行著各種各樣的改革，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員、轉(zhuǎn)變職能到簡(jiǎn)政放權(quán)、政務(wù)公開(kāi)、逐步開(kāi)展民主治理。在這些改革中，中國(guó)事業(yè)單位的改革也必須是這些改革中的一部分。而中國(guó)的事業(yè)單位，是中國(guó)基本國(guó)情所形成的獨(dú)特的組織機(jī)構(gòu)，是一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象。加入wto后, 建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)入世的必然選擇。尤其是在處理我國(guó)事業(yè)單位的改革問(wèn)題上，它足一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 不可能一簇而就, 需要各級(jí)政府及廣大公務(wù)員進(jìn)行多方面的努力。

一、事業(yè)單位的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有事業(yè)單位130多萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員達(dá)3000萬(wàn)人，在國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)中占了大頭，每年耗費(fèi)國(guó)家財(cái)政幾千個(gè)億，并且我國(guó)的事業(yè)單位涉及面非常大，它幾乎涉及到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，有科研院校；有醫(yī)療衛(wèi)生；有文化事業(yè)；有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；有財(cái)政金融等等，涉及的門類太多，范圍太廣，專業(yè)太復(fù)雜，有的承

擔(dān)行政執(zhí)法職能，有的承擔(dān)發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)職能或開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的職能；還有的既承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)職能又承擔(dān)行政執(zhí)法職能，在所有的事業(yè)單位中，有的是財(cái)政撥款單位，有的又是自收自支企業(yè)化管理單位。具體來(lái)說(shuō)，各個(gè)不同的事業(yè)單位，情況千差萬(wàn)別。隨著我國(guó)前幾輪的改革，事業(yè)單位也進(jìn)行了相應(yīng)改革。但是，這種改革大多數(shù)只是進(jìn)行了一些名稱的變化，機(jī)構(gòu)的整合以及職能上重新進(jìn)行了劃分，而并沒(méi)有從根本上--體制上、人事上、財(cái)政上以及組織的法律定位角度上對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行根本的改革。事業(yè)單位的改革結(jié)果究其根源，一是因?yàn)楝F(xiàn)行政府體制無(wú)法遏制超編的惡疾；二是雙軌制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，政府和企業(yè)的一部分人員為了規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而流入其中，而人員的大量流入，使其適應(yīng)市場(chǎng)的能力更為減弱，更加謀求保護(hù)而不是去適應(yīng)市場(chǎng)，這已成了擺在事業(yè)單位面前的一個(gè)大問(wèn)題。因此，事業(yè)單位的改革已經(jīng)到了非改不可的地步。

二、事業(yè)單位的改革方向

1、從組織的法律定位角度來(lái)進(jìn)行改革

首先，從法律地位上予以確定。從法律的角度來(lái)看，首先應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個(gè)類型：執(zhí)行政府職能的法定事業(yè)單位；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位；可以企業(yè)化運(yùn)作的營(yíng)利法人事業(yè)單位；第二，在這三個(gè)類型的法人事業(yè)單位中，把只有提供公益性服務(wù)的公益性法人事業(yè)單位保持事業(yè)法人的身份，把執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)，把”營(yíng)利法人事業(yè)單位”變成企業(yè)法人，除了執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)具有

行政級(jí)別外，所有單位都取消行政級(jí)別。

2、從財(cái)務(wù)運(yùn)作的角度來(lái)進(jìn)行改革

轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)的法人事業(yè)單位，在體制、人員管理、職能上完全納入國(guó)家行政管理范圍，完全由國(guó)家提供財(cái)政支持，它們可以根據(jù)所提供的服務(wù)收取適當(dāng)?shù)挠脩糍M(fèi)用，如企業(yè)代碼證書(shū)的成本費(fèi)或者罰款收入，但所收取的費(fèi)用全部收繳財(cái)政，實(shí)行收支兩條線；企業(yè)化的營(yíng)利法人事業(yè)單位，國(guó)家不再提供財(cái)政支持，但是國(guó)家如果有營(yíng)利性的科研、教學(xué)、醫(yī)療法人事業(yè)單位，可以參予競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位，國(guó)家提供圖書(shū)服務(wù)的圖書(shū)館、提供科技文獻(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)部門，對(duì)他們提出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求，以提高這些公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性。

3、從運(yùn)作機(jī)制的角度來(lái)進(jìn)行改革

轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的融資機(jī)制應(yīng)該進(jìn)一步向民間資本和民間人員開(kāi)放，廢除所有具有歧視性的法律規(guī)定。與此同時(shí)，應(yīng)該陸續(xù)取消各種限制民間資本和不具有國(guó)家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙，從管理機(jī)制的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的”法人代表”應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)管理者的要求進(jìn)行公開(kāi)招考、選聘，并有一定的適用期，事業(yè)單位的”法人代表”一經(jīng)選定，要有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)、管理自主權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理模式，建立獎(jiǎng)罰制、考核制度以及監(jiān)督制約機(jī)制，使改革后的事業(yè)單位真正能適應(yīng)和滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的主要途徑

要在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中建立起公共服務(wù)型政府，增強(qiáng)其駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，使事業(yè)單位的改革與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與要求，當(dāng)前，應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力和探討：

1、樹(shù)立服務(wù)理念

服務(wù), 是現(xiàn)代政府管理的本質(zhì)要求。政府作為凌駕于其他社會(huì)組織之上的更高的組織, 是因社會(huì)需要而存在的, 是為社會(huì)利益而存在的?，F(xiàn)在我們既然明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo), 首先就需要在政府及其公務(wù)員中樹(shù)立服務(wù)的理念。政府及其公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變觀念, 認(rèn)識(shí)到政府的職能是服務(wù)而非嚴(yán)格的控制。政府及政府官員要擺正位子、撲下身子為公眾辦實(shí)事, 辦好事, 真正做到無(wú)私奉獻(xiàn), 克己奉公, 承擔(dān)起社會(huì)服務(wù)者的角色。

2、明確服務(wù)要求

服務(wù)型政府應(yīng)該提供什么樣的服務(wù), 這是建設(shè)服務(wù)型政府必須明確的問(wèn)題。服務(wù)型政府必須是:⑴ 提供公平的服務(wù)。公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求, 也是的一項(xiàng)基本原則, 更是民主政治所追求的目標(biāo)。政府作為凌駕于公民個(gè)人和社會(huì)其他組織之上的更高組織,一項(xiàng)重要的職能就是維護(hù)社會(huì)的公平。我們的政府過(guò)去在為社會(huì)為企業(yè)和事業(yè)單位提供服務(wù)方面存在許多有違公平的現(xiàn)象。但是, 不管是為誰(shuí)服務(wù), 無(wú)論是提供哪一方面的服務(wù), 政府都必須遵循公平的原則,提供公平的服務(wù), 不能重此輕彼, 有悖公平。（2）提供高效的服務(wù)。效率是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

和表現(xiàn)。尤其現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)人了信息化時(shí)代, 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是分秒必爭(zhēng), 效率對(duì)于個(gè)人、企業(yè)或整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō), 都是決定成敗的關(guān)鍵。政府為企業(yè)、社會(huì)提供服務(wù)更要講求高效, 效率是行政服務(wù)的核心, 貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié), 是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo), 也是檢驗(yàn)政府服務(wù)質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，各級(jí)政府必須采取各種措施, 不斷提高自身的工作效率。

3、進(jìn)行制度創(chuàng)新

要提供公平高效多樣化的服務(wù)，政府必須不斷進(jìn)行行政管理的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。制度創(chuàng)新。變革原有的以管理為中心的行政制度, 建立以服務(wù)為中心的行政管理制度。關(guān)鍵在于重新界定政府的職能, 把政府職能限定在處理公共事務(wù)的范疇之內(nèi)。機(jī)制創(chuàng)新。提高政府運(yùn)行機(jī)制的公開(kāi)性、透明度、法制性, 實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的政策, 使政府的政策和工作信息化、公開(kāi)化, 保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立政府服務(wù)中心, 強(qiáng)化服務(wù)意識(shí), 簡(jiǎn)化辦事程序, 實(shí)行便捷服務(wù), 提高服務(wù)效率。加快公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化, 通過(guò)合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式, 將原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供權(quán)向私營(yíng)公司、非盈利性組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓, 這不僅有利于政府的開(kāi)源節(jié)流, 更有助于納稅人得到更加多樣性的服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

只有遵循服務(wù)政府的理念逐步建設(shè)好服務(wù)型政府，才能對(duì)事業(yè)單位的改革提供便利的條件和環(huán)境，從方方面面保障事業(yè)單位的改革

順利實(shí)施。世界經(jīng)濟(jì)主流的發(fā)展已是不可改變的，因此，事業(yè)單位的變革、發(fā)展，也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日趨完美，將會(huì)發(fā)揮出應(yīng)有的重要作用，因此，服務(wù)型政府的建設(shè)、完善和發(fā)展是我們應(yīng)該一直關(guān)注并研究下去的課題。參考文獻(xiàn)：

[1]康仲如.淺談中國(guó)事業(yè)單位的改革發(fā)展[j].發(fā)展,2004,(11).[2]曲真儒,劉淑琴.關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的幾點(diǎn)思考[j].大連干部學(xué)刊,2002,(3).[3]張勤行政體制改革的價(jià)值取向：公共性和服務(wù)性[j].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(2).