財政國庫改革的實踐與探討
胡亞迪 朱志禮
提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯(lián)系，產(chǎn)生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統(tǒng)體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經(jīng)濟活動不能直接面對面所形成的。隨著現(xiàn)代公民意識的不斷提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，改革現(xiàn)行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經(jīng)為我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經(jīng)濟活動中將與公眾直接接觸。那么，財政國庫是什么？財政國庫為什么要改革？國庫改革后對單位會帶來一些什么變化？筆者就這些倍受人們關(guān)注的問題談點淺見。
財政國庫是負責辦理國家財政預(yù)算收入和預(yù)算支出管理的執(zhí)行機關(guān)，是國家財政預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經(jīng)濟政策，具體組織財政預(yù)算收支執(zhí)行，實現(xiàn)收支總量任務(wù)，在保證財政預(yù)算支出的前提下，通過對財政沉淀資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執(zhí)行機關(guān)。
從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設(shè)置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務(wù)提供者，資金實現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：
一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機關(guān)及收費部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關(guān)和預(yù)算單位，政府實際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。
二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預(yù)算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導(dǎo)致財政收支信息的嚴重失實，根本不能為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和政府宏觀調(diào)控提供真實的數(shù)據(jù)，大量的預(yù)算外資金掌握在征收部門手中，也就直接控制著資金的支出權(quán)，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發(fā)現(xiàn)的。
三是在資金撥付程序上，過去是在年度預(yù)算批復(fù)后，財政部門就按月或按進度向預(yù)算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預(yù)算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。
出、往來款項、代扣代繳資金業(yè)務(wù)頻繁的部門，在國庫集中收付這個絕對程序化的系統(tǒng)中，對操作中遇到的實際問題茫然無措，沒有可借鑒的完整模式得以合理解決。同時，新的國庫收付制度從根本上打破了單位過去現(xiàn)金收支的隨意性，使單位用錢與過去相比顯得“不方便”，對改革帶來的規(guī)范化要求短時期內(nèi)不適應(yīng)，特別是現(xiàn)在正處于改革的過渡期，銀行、財政、單位等各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)銜接還不是十分到位，軟件也處于逐步完善階段，不免引起少數(shù)單位的反感。那么，作為占改革主導(dǎo)地位的財政部門，能夠有組織有計劃、專人負責對整個國庫系統(tǒng)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)顯得十分重要。一是從宣傳政策、營造輿論聲勢出發(fā)，改變單位負責人和財務(wù)人員的認識觀念，使之從傳統(tǒng)的模式中蛻變出來，從理解到接納改革所帶來的業(yè)務(wù)變化；二是對系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作流程進行指導(dǎo)，搞好跟蹤服務(wù)，使經(jīng)辦人員能熟練地掌握系統(tǒng)軟件，隨時有問題隨時解決，使之盡快在改革的大環(huán)境中進入角色，解除他們的后顧之憂，為國庫集中收付的順利推進鋪就一條軟環(huán)境通道。
其次，細化預(yù)算編制，全面推行內(nèi)容完整、項目明細、定額科學(xué)、程序規(guī)范的部門預(yù)算是關(guān)鍵。國庫集中收付制度是預(yù)算執(zhí)行的過程，預(yù)算執(zhí)行必須以科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制為基礎(chǔ)。我縣是全省29個貧困縣之一，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，地方自有財力小，預(yù)算單位之間因職能、人員、財力等因素的差異，所列支的范圍和標準也不盡相同，那么在具體操作中就應(yīng)該遵循定項目、定額度、定標準的編制要求，最大限度地平衡單位之間的人均支出水平，真正體現(xiàn)出公開、公平、公正的原則。在預(yù)算計劃執(zhí)行中，國庫集中收付系統(tǒng)要求嚴格按部門預(yù)算為依據(jù)，只有部門預(yù)算細化到每筆支出項目，單位才能按月報出相對準確的用款計劃，財政才能按部門預(yù)算編制審定計劃的可行性，最終達到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相吻合。
再次，科學(xué)編制財政預(yù)算，鋼化預(yù)算執(zhí)行是保證。隨著部門預(yù)算的實施，按照預(yù)算編制要求，部門預(yù)算必須經(jīng)過“二上二下”的程序，首先由財政部門按照統(tǒng)一標準審核預(yù)算草案，再報同級人大常委會討論通過后執(zhí)行，是一套嚴密的具有法律效率的預(yù)算執(zhí)行文本。對預(yù)算單位而言，部門預(yù)算就是單位一年間所有收支活動的“明細賬”；對財政而言，部門預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行的“指標單”，鋼化預(yù)算執(zhí)行、杜絕資金撥付的隨意性是維護預(yù)算嚴肅性的唯一途徑，也是順利實施財政預(yù)算的根本保證。
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財政國庫改革的實踐與探討
胡亞迪 朱志禮
提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯(lián)系，產(chǎn)生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統(tǒng)體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經(jīng)濟活動不能直接面對面所形成的。隨著現(xiàn)代公民意識的不斷提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，改革現(xiàn)行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經(jīng)為我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經(jīng)濟活動中將與公眾直接接觸。那么，財政國庫是什么？財政國庫為什么要改革？國庫改革后對單位會帶來一些什么變化？筆者就這些倍受人們關(guān)注的問題談點淺見。
財政國庫是負責辦理國家財政預(yù)算收入和預(yù)算支出管理的執(zhí)行機關(guān)，是國家財政預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經(jīng)濟政策，具體組織財政預(yù)算收支執(zhí)行，實現(xiàn)收支總量任務(wù)，在保證財政預(yù)算支出的前提下，通過對財政沉淀資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執(zhí)行機關(guān)。
從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設(shè)置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務(wù)提供者，資金實現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：
一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機關(guān)及收費部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關(guān)和預(yù)算單位，政府實際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。
二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預(yù)算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導(dǎo)致財政收支信息的嚴重失實，根本不能為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和政府宏觀調(diào)控提供真實的數(shù)據(jù)，大量的預(yù)算外資金掌握在征收部門手中，也就直接控制著資金的支出權(quán)，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發(fā)現(xiàn)的。
三是在資金撥付程序上，過去是在預(yù)算批復(fù)后，財政部門就按月或按進度向預(yù)算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預(yù)算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。
所以，隨著上述問題的逐步凸現(xiàn)，改革現(xiàn)行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預(yù)算管理的需要，也是適應(yīng)現(xiàn)代公共財政發(fā)展的大趨勢。
推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是對傳統(tǒng)預(yù)算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創(chuàng)新。這項改革關(guān)系到各級財政預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，與此同時，必將帶來財政部門和各預(yù)算單位理財觀念和理財方式的更新。那么，財政國庫改革后究竟會給我們帶來什么樣的變化呢？
其一，實行國庫集中收付后，改變了過去多頭開戶為國庫單一賬戶，將以前的資金分散收付轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴰旒惺崭叮y(tǒng)籌了預(yù)算內(nèi)外財力，逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金在收支過程中的合理配比，促進了預(yù)算編制的統(tǒng)一，規(guī)范了預(yù)算收支執(zhí)行，強化了財政部門和預(yù)算單位依法理財?shù)挠^念。
其二，實行國庫集中收付后，各項財政收入直達國庫或財政專戶，大額支出直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者，實現(xiàn)直接支付，改變了以前收入層層匯集、支出層層轉(zhuǎn)撥、收支資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多的局面，強化了預(yù)算執(zhí)行中的財政監(jiān)管職能。
其三，實行國庫集中收付后，所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，改變過去資金分散存放在單位為國庫集中管理，有利于政府對資金的統(tǒng)一調(diào)度，增強了政府預(yù)算執(zhí)行的可控性。同時，財政部門與預(yù)算單位之間通過現(xiàn)代化的電子技術(shù)傳遞信息，克服了以往財政性資金運行信息遲緩、透明度不高的弊端，新的國庫集中收付系統(tǒng)流程為財政收支提供了及時、真實、可靠的反饋信息，為預(yù)算編制和政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供相對準確的決策依據(jù)。
其四，實行國庫集中收付后，財政部門內(nèi)部實行了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分工，財政與預(yù)算單位之間實行出納與會計分開，從根本上改變了預(yù)算資金的管理方式和預(yù)算執(zhí)行方式，使預(yù)算監(jiān)督變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，強化了預(yù)算的約束機制，有利于從源頭上控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從這一層面講，實行國庫集中收付制度是加強財政管理監(jiān)督行之有效的手段。
我縣國庫集中收付改革工作，在縣委縣政府的高度關(guān)注下，在各試點單位的通力協(xié)作下，經(jīng)過財政部門的精心組織籌備，首批試點3個單位于2004年6月21日正式上線運行，截止到年底，完全上線的單位12個，不完全上線的單位28個，集中支付資金總量4173萬元，直接支付資金3671萬元，直接支付率達到88%，整個支付系統(tǒng)運行比較順利。但是，隨著支付業(yè)務(wù)量的逐步增加和支付范圍的擴大，國庫集中收付在操作過程中也漸漸凸現(xiàn)出其不容忽視的一面，這也正是我們今后工作應(yīng)該努力的方向。
首先，加強對財政制度改革的政策宣傳和業(yè)務(wù)流程培訓(xùn)是基礎(chǔ)。公共財政框架下的財政國庫制度改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，改革的覆蓋面廣、工作量大，對操作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、微機熟練程度要求高，是一項全新的業(yè)務(wù)，整個工程涉及到基層預(yù)算單位、主管部門、財政部門、代理銀行、人民銀行、收款人等多個單位或個人，而自全省推行這項改革以來，從上到下缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的、專業(yè)的培訓(xùn)，特別是到縣這一級，除開少數(shù)業(yè)務(wù)單純的行政單位在運用中能得心應(yīng)手外，多數(shù)是下設(shè)數(shù)個二、三級單位或基層站（所）的主管部門，這種管理職能延伸面寬、收入支出、往來款項、代扣代繳資金業(yè)務(wù)頻繁的部門，在國庫集中收付這個絕對程序化的系統(tǒng)中，對操作中遇到的實際問題茫然無措，沒有可借鑒的完整模式得以合理解決。同時，新的國庫收付制度從根本上打破了單位過去現(xiàn)金收支的隨意性，使單位用錢與過去相比顯得“不方便”，對改革帶來的規(guī)范化要求短時期內(nèi)不適應(yīng)，特別是現(xiàn)在正處于改革的過渡期，銀行、財政、單位等各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)銜接還不是十分到位，軟件也處于逐步完善階段，不免引起少數(shù)單位的反感。那么，作為占改革主導(dǎo)地位的財政部門，能夠有組織有計劃、專人負責對整個國庫系統(tǒng)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)顯得十分重要。一是從宣傳政策、營造輿論聲勢出發(fā)，改變單位負責人和財務(wù)人員的認識觀念，使之從傳統(tǒng)的模式中蛻變出來，從理解到接納改革所帶來的業(yè)務(wù)變化；二是對系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作流程進行指導(dǎo)，搞好跟蹤服務(wù)，使經(jīng)辦人員能熟練地掌握系統(tǒng)軟件，隨時有問題隨時解決，使之盡快在改革的大環(huán)境中進入角色，解除他們的后顧之憂，為國庫集中收付的順利推進鋪就一條軟環(huán)境通道。
其次，細化預(yù)算編制，全面推行內(nèi)容完整、項目明細、定額科學(xué)、程序規(guī)范的部門預(yù)算是關(guān)鍵。國庫集中收付制度是預(yù)算執(zhí)行的過程，預(yù)算執(zhí)行必須以科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制為基礎(chǔ)。我縣是全省29個貧困縣之一，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，地方自有財力小，預(yù)算單位之間因職能、人員、財力等因素的差異，所列支的范圍和標準也不盡相同，那么在具體操作中就應(yīng)該遵循定項目、定額度、定標準的編制要求，最大限度地平衡單位之間的人均支出水平，真正體現(xiàn)出公開、公平、公正的原則。在預(yù)算計劃執(zhí)行中，國庫集中收付系統(tǒng)要求嚴格按部門預(yù)算為依據(jù)，只有部門預(yù)算細化到每筆支出項目，單位才能按月報出相對準確的用款計劃，財政才能按部門預(yù)算編制審定計劃的可行性，最終達到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相吻合。
再次，科學(xué)編制財政預(yù)算，鋼化預(yù)算執(zhí)行是保證。隨著部門預(yù)算的實施，按照預(yù)算編制要求，部門預(yù)算必須經(jīng)過“二上二下”的程序，首先由財政部門按照統(tǒng)一標準審核預(yù)算草案，再報同級人大常委會討論通過后執(zhí)行，是一套嚴密的具有法律效率的預(yù)算執(zhí)行文本。對預(yù)算單位而言，部門預(yù)算就是單位一年間所有收支活動的“明細賬”；對財政而言，部門預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行的“指標單”，鋼化預(yù)算執(zhí)行、杜絕資金撥付的隨意性是維護預(yù)算嚴肅性的唯一途徑，也是順利實施財政預(yù)算的根本保證。
財政國庫改革的實踐與探討
胡亞迪朱志禮
提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯(lián)系，產(chǎn)生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統(tǒng)體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經(jīng)濟活動不能直接面對面所形成的。隨著現(xiàn)代公民意識的不斷提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，改革現(xiàn)行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經(jīng)為我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經(jīng)濟活動中將與公眾直接接觸。那么，財政國庫是什么？財政國庫為什么要改革？國庫改革后對單位會帶來一些什么變化？筆者就這些倍受人們關(guān)注的問題談點淺見。
財政國庫是負責辦理國家財政預(yù)算收入和預(yù)算支出管理的執(zhí)行機關(guān)，是國家財政預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經(jīng)濟政策，具體組織財政預(yù)算收支執(zhí)行，實現(xiàn)收支總量任務(wù)，在保證財政預(yù)算支出的前提下，通過對財政沉淀資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執(zhí)行機關(guān)。
從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設(shè)置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務(wù)提供者，資金實現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：
一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機關(guān)及收費部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關(guān)和預(yù)算單位，政府實際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。
二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預(yù)算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導(dǎo)致財政收支信息的嚴重失實，根本不能為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和政府宏觀調(diào)控提供真實的數(shù)據(jù)，大量的預(yù)算外資金掌握在征收部門手中，也就直接控制著資金的支出權(quán)，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發(fā)現(xiàn)的。
三是在資金撥付程序上，過去是在預(yù)算批復(fù)后，財政部門就按月或按進度向預(yù)算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預(yù)算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。
所以，隨著上述問題的逐步凸現(xiàn)，改革現(xiàn)行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預(yù)算管理的需要，也是適應(yīng)現(xiàn)代公共財政發(fā)展的大趨勢。
推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是對傳統(tǒng)預(yù)算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創(chuàng)新。這項改革關(guān)系到各級財政預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，與此同時，必將帶來財政部門和各預(yù)算單位理財觀念和理財方式的更新。那么，財政國庫改革后究竟會給我們帶來什么樣的變化呢？
其一，實行國庫集中收付后，改變了過去多頭開戶為國庫單一賬戶，將以前的資金分散收付轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴰旒惺崭?，統(tǒng)籌了預(yù)算內(nèi)外財力，逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金在收支過程中的合理配比，促進了預(yù)算編制的統(tǒng)一，規(guī)范了預(yù)算收支執(zhí)行，強化了財政部門和預(yù)算單位依法理財?shù)挠^念。
其二，實行國庫集中收付后，各項財政收入直達國庫或財政專戶，大額支出直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者，實現(xiàn)直接支付，改變了以前收入層層匯集、支出層層轉(zhuǎn)撥、收支資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多的局面，強化了預(yù)算執(zhí)行中的財政監(jiān)管職能。
其三，實行國庫集中收付后，所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，改變過去資金分散存放在單位為國庫集中管理，有利于政府對資金的統(tǒng)一調(diào)度，增強了政府預(yù)算執(zhí)行的可控性。同時，財政部門與預(yù)算單位之間通過現(xiàn)代化的電子技術(shù)傳遞信息，克服了以往財政性資金運行信息遲緩、透明度不高的弊端，新的國庫集中收付系統(tǒng)流程為財政收支提供了及時、真實、可靠的反饋信息，為預(yù)算編制和政府的宏觀經(jīng)濟
國庫集中支付改革知識問答
財政國庫集中支付知識問答
國庫集中支付制度改革作為預(yù)算管理制度改革的重要內(nèi)容，是預(yù)算執(zhí)行和國庫管理制度的創(chuàng)新，也是構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政體制的一項基礎(chǔ)性工程，黨中央、國務(wù)院對此高度重視。我省自2001年啟動這項工作以來，已在省級一百多個部門九百多個預(yù)算單位順利開展改革試點，目前，我省的縣區(qū)級國庫集中支付改革試點工作也已開始啟動，我區(qū)就是全省12個試點縣（區(qū)）之一。為此，我區(qū)于11月2日專門召開了國庫集中支付改革動員。
會后，我們就國庫集中支付改革中各方關(guān)注的有關(guān)問題編寫了一期簡報供大家學(xué)習時參考：
一、“國庫集中支付制度”的具體含義？
答：所謂國庫集中支付制度，就是指政府將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。逐步建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳拔以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是今后一個時期財政改革的重點之一，也是加強財政支出管理的一項核心內(nèi)容。
二、如何理解國庫集中支付改革中的“一變?nèi)蛔儭焙汀皟蓚€集中”？
答：這次將要進行的國庫集中支付制度改革，其主要內(nèi)容可以概括為“一變?nèi)蛔儭??！耙蛔儭保褪前言鹊膰鴰旆稚⒅Ц陡淖優(yōu)閲鴰旒兄Ц?；“三不變”，即不改變預(yù)算單位的資金使用權(quán)、財務(wù)管理權(quán)和會計核算權(quán)。原來，預(yù)算單位的資金在支付行為發(fā)生前都存放在區(qū)會計中心的本單位賬戶上,改革后，預(yù)算單位的資金在支付前存放在國庫單一賬戶中，各單位在需要支付時根據(jù)其報送的“月度用款計劃”從國庫集中進行支付，也就是說，此次改革最大改變的是——財政性資金的支付方式。
“兩個集中”是指實行國庫集中支付改革后的資金集中和支付集中。“集中資金”:改革后,財政各類資金全部納入國庫統(tǒng)管,按預(yù)算和專項用款計劃統(tǒng)一分配資金?！凹兄Ц丁? 改革后, 各類財政性資金的支付均通過國庫這個“總出納”集中辦理。
三、為什么要實行國庫集中支付改革？
宣州區(qū)國庫集中支付改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（聯(lián)系電話：3037771）Page 1 of
4答：談到這個問題，我們必須要講一講原來的財政資金撥付方式。原來，財政部門根據(jù)預(yù)算按期（按月或按季）將財政資金撥給各預(yù)算單位，并由各單位自行支付給商品和勞務(wù)提供者。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，這種財政性資金的撥付方式，已越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，在財政支出管理上逐漸暴露出種種弊端，主要表現(xiàn)在：多頭、重復(fù)、分散設(shè)立賬戶，財政性資金活動透明度不高；財政資金過早流出國庫，資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了資金使用效率；財政資金支付過程中隨意性較大，截留挪用資金問題時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象；財政資金的具體支付使用情況難以全面掌握，不能及時為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供準確依據(jù)。
近幾年，針對這些弊端，各級財政部門也進行了一些改革，如實行部門預(yù)算編制改革、推行政府采購制度等，這些改革雖然有所成效，但還不徹底，為了能更好地解決原來工作中存在的各種問題，就必須進行改革。黨中央、國務(wù)院對財政國庫管理制度改革工作十分重視，將這項工作列為建立社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的重要內(nèi)容，作為加強黨風廉政建設(shè)，從制度上防范和治理腐敗的重要措施。因此說，這是社會經(jīng)濟發(fā)展對財政管理體制改革的必然要求，是大勢所趨，勢在必行。
四、實行國庫集中支付改革后，各預(yù)算單位將會感受到發(fā)生哪些變化？ 答：實行國庫集中支付改革后，各預(yù)算單位至少可以感受到以下幾個變化：
（一）體現(xiàn)了支出的計劃性:各單位不需要像以前那樣等財政部門劃撥的資金到賬后才能支出，而是按照批復(fù)后的部門預(yù)算填報“月度用款計劃”安排本單位的支付項目。這將有利于部門預(yù)算的執(zhí)行，進一步規(guī)范政府行政行為，督促部門用好財政資金，提高財政資金的使用效率，讓財政為社會提供更好的公共服務(wù)。可以說，這是將財政資金取之于民、用之于民，更大程度地滿足人民群眾公共需要的制度性安排，也是加強公共財政建設(shè)的必然要求。
（二）強化了國庫的資金集聚功能:實行財政國庫集中支付制度，可以使部門預(yù)算的財政資金在支付行為發(fā)生前都集中在財政國庫。這將有利于政府加強資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，可以最大限度地集中財力，充分發(fā)揮財政資金的規(guī)模效應(yīng),提高資金使用效益。
（三）減少了資金的撥付環(huán)節(jié):實行國庫集中支付制度，財政資金通過國庫直達商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位，減少資金的撥付環(huán)節(jié)，能夠避免“暗箱”操作，實現(xiàn)對財政資金流向和流量的全過程監(jiān)控；能夠適時監(jiān)控到每一筆財政資金的支
付活動，并能夠獲取詳細的監(jiān)控信息；能夠及時核查違規(guī)問題，查實問題，及時解決，及時糾正。
可以這么說，國庫集中支付制度改革首先是財政部門在“革”自己的命，它是對原有的資金撥付方式和業(yè)務(wù)流程進行的更新和規(guī)范，同時，它也對各部門各預(yù)算單位的資金領(lǐng)撥方式和業(yè)務(wù)流程進行更新和規(guī)范。
五、“國庫集中支付中心”與“會計核算中心”是怎樣的關(guān)系問題？業(yè)務(wù)處理上有那些變化？
答：前面提到，此次改革最大變化的是改變了以往的財政性資金的支付方式，而國庫集中支付中心就是為此而成立的具體執(zhí)行區(qū)級財政國庫庫款支付的機構(gòu)，它相當于一個具有一定審核功能的“開票機”，而區(qū)會計核算中心原有的支付系統(tǒng)還將暫時予以保留，其主要職能仍是對各統(tǒng)管單位的會計業(yè)務(wù)進行核算和監(jiān)督，這兩個機構(gòu)的關(guān)系目前可概括為“兩塊牌子，一套人馬”。
實行國庫集中支付以后，預(yù)算單位原基本賬戶暫時還保留在區(qū)政府會計中心，其“銀行存款”科目核算內(nèi)容為核算預(yù)算單位的自籌資金收入、以前及實施國庫集中支付以前的財政撥款結(jié)余、上級撥付的補助資金和各項往來款項等。
各單位現(xiàn)在在區(qū)會計中心的存款仍將保留并由各單位按原程序辦理，同時，改革并不影響各單位從上級部門爭取的項目資金的使用，這部分資金的會計核算等仍按會計中心的原操作方式辦理。改革后,單位通過增收節(jié)支方式節(jié)省下來的預(yù)算指標可以進行結(jié)轉(zhuǎn)并繼續(xù)使用，對此，請各單位各部門予以充分的認識。
在具體的業(yè)務(wù)處理上，改革后，行政事業(yè)單位會計核算時將在資產(chǎn)部類增設(shè)一個“零余額賬戶用款額度”總賬科目，它是指預(yù)算單位經(jīng)財政部門授權(quán)后可用的支付額度(在申請環(huán)節(jié)稱之為“計劃用款數(shù)”)，具體用于核算行政事業(yè)單位在財政下達授權(quán)支付額度內(nèi)辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)。其借方登記財政部門下達的授權(quán)支付用款額度和因特殊原因退回該賬戶的資金額度；其貸方登記授權(quán)支付的支出數(shù)。
例如：在財政授權(quán)支付方式下，預(yù)算單位根據(jù)《財政授權(quán)支付額度到賬通知書》進行額度登記，借記“零余額賬戶用款額度”，貸記“撥入經(jīng)費或財政補助收入”；支出時借記“經(jīng)費支出或事業(yè)支出”，貸記“零余額賬戶用款額度”。
本科目余額在借方，反映行政事業(yè)單位未支用的授權(quán)支付額度，該借方余額可理解為各預(yù)算單位的指標結(jié)余。
六、什么是財政直接支付？它的適用范圍包括哪些方面？
答：財政直接支付是由預(yù)算單位提出支付申請，經(jīng)財政部門審核并開具支付憑證，代理銀行通過財政零余額賬戶將財政資金直接支付到收款人或用款單位的財政資金支付方式。
實行財政直接支付的財政性資金目前包括工資支出、集中采購支出、上級對下級的轉(zhuǎn)移支付等。
如某局機關(guān)通過政府采購建造了一幢辦公樓，在支付工程款時，就由該預(yù)算單位根據(jù)其報送的月度用款計劃填寫“財政直接支付憑證”，接下來，國庫集中支付中心就將這項工程款直接撥付到建筑單位的賬戶上去，而不必像以前先由預(yù)算部門撥到預(yù)算單位后再由其轉(zhuǎn)撥給建筑單位。
七、什么是財政授權(quán)支付？它適用于哪些方面？
答：財政授權(quán)支付是指預(yù)算單位根據(jù)財政部門授權(quán)，自行向代理銀行簽發(fā)支付憑證，代理銀行在財政批準的用款額度內(nèi)，通過預(yù)算單位零余額賬戶將財政資金支付到收款人或用款單位的財政資金支付方式。
財政授權(quán)支付適用于預(yù)算單位的零星支出和分散采購支出。在財政授權(quán)支付方式下，預(yù)算單位除了既可以辦理轉(zhuǎn)賬結(jié)算，也可以辦理現(xiàn)金結(jié)算，包括提取備用金等。
宣州區(qū)國庫集中支付改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室
二○○七年十一月六日
附注：
關(guān)于國庫集中支付改革的有關(guān)知識問答，我們是在征求大部分單位財務(wù)科長或財務(wù)經(jīng)辦員意見和建議之后編寫出來的，為的是使這份資料更具針對性和實用性。
“創(chuàng)新永無止境，實踐永無止境”，國庫集中支付改革作為一項新的工作方式，我們還將在改革過程中不斷加以總結(jié)和完善，以利于這項工作更好地開展下去。
為了進一步推進和完善地方財政國庫管理改革，加強財政資金管理，確立國庫集中收付制度在財政財務(wù)管理中的核心地位，提升財政科學(xué)化、精細化管理水平，對我縣國庫管理改革進行了全面總結(jié)和調(diào)研，形成了如下專題調(diào)研報告。
一、改革實施情況
自XXXX年以來，縣財政局以國庫管理制度改革為契機，以部門預(yù)算、指標管理、國庫集中支付、非稅收入征管、會計電算化、國有資產(chǎn)管理為核心，圍繞互聯(lián)互通、工作協(xié)同、信息共享的目標，積極推行縣鄉(xiāng)財政管理一體化平臺建設(shè)，基本實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財政一體化、業(yè)務(wù)流程一體化、財政服務(wù)一體化、資金控管一體化，財政管理步入規(guī)范化、科學(xué)化、效率化的軌道。改革經(jīng)驗在省、市交流。
(一)部門預(yù)算編制改革全面推行。根據(jù)國庫集中支付制度改革的需要，XXXX年全面推行了部門預(yù)算管理系統(tǒng)，細化了預(yù)算編制項目，規(guī)范了編制流程，全縣XX家單位預(yù)算編制全部實現(xiàn)了網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審核，增強了部門預(yù)算編制工作的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化，為推進國庫集中支付改革奠定了基礎(chǔ)。
(二)預(yù)算指標管理系統(tǒng)逐步完善。在省財政廳信息中心的大力推介和支持下，我縣以用友財政管理系統(tǒng)為操作平臺，縣財政籌資XXX余萬元，增置了主服務(wù)器等一批配置先進的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，建立了以信息網(wǎng)絡(luò)為支撐，以部門預(yù)算、國庫集中支付、非稅收入征管、會計電算化、國有資產(chǎn)管理軟件為核心，連接財政、國庫、代理銀行、預(yù)算單位的財政管理信息系統(tǒng)，設(shè)置了預(yù)算執(zhí)行分析、綜合賬務(wù)查詢、資金動態(tài)監(jiān)控功能。將全縣所有預(yù)算單位的預(yù)算指標全部納入預(yù)算指標管理系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行過程中的指標追加、追減及資金撥付實行動態(tài)管理，全面反映預(yù)算的執(zhí)行進度和執(zhí)行情況。
(三)國庫集中支付改革穩(wěn)步推進。XXXX年，我縣按照總體規(guī)劃、穩(wěn)步推進、先試點、后推廣的原則，著力推進國庫集中支付制度改革試點。當年將縣財政局、會計結(jié)算中心等X個單位正式納入縣級國庫集中支付改革試點，率先成為市啟動國庫集中支付制度改革的試點縣。目前，國庫集中收付制度改革已擴大到86個預(yù)算單位，恢復(fù)了縣級預(yù)算單位的會計核算權(quán)和財務(wù)管理權(quán)，實現(xiàn)了縣級預(yù)算單位國庫集中支付制度全覆蓋，會計集中核算向國庫集中支付平穩(wěn)過渡。制定了《縣縣本級財政國庫管理制度改革試點方案》、《資金支付管理暫行辦法》、《會計核算暫行辦法》、《國庫集中支付業(yè)務(wù)一般規(guī)范(試行)》等12項規(guī)章制度，形成了《縣財政國庫管理制度改革資料匯編》，達到資金支付制度健全、程序規(guī)范、業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一。
(四)非稅收入收繳管理形成新模式。XXXX年，以金財工程為平臺，建立了非稅收入收繳管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，采取部門執(zhí)法、大廳開票、銀行收款、財政統(tǒng)管的征管模式，對公安、法院、國土、城建等28個執(zhí)收部門的非稅收入由財政直收大廳直接征收，確保了政府非稅收入資金及時足額地統(tǒng)管到財政這個籠子，非稅收入改革模式在全市推廣。XXXX年X月份，在省財政廳信息處的大力支持下，對非稅收入征繳系統(tǒng)進行了全面升級，縣本級XX個行政事業(yè)單位的非稅收入直接通過征繳系統(tǒng)進行收繳，使我縣的非稅收入改革實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。
(五)預(yù)算單位公務(wù)卡改革試點取得成功。XXXX年開始實施公務(wù)卡試點改革，止XXXX年底累計在XX個預(yù)算單位發(fā)放公務(wù)卡XXXX余張，預(yù)算單位的差旅費、招待費等小型公務(wù)支出，一律使用公務(wù)卡結(jié)算，有效地控制了大額現(xiàn)金交易，保證了資金運行安全。
(六)財政專戶逐步得到清理規(guī)范。XXXX年，按照省市加強財政專戶管理，規(guī)范專戶資金運作，確保財政資金安全的要求，縣內(nèi)部各管理專項資金的財政專戶，全部移交給國庫股統(tǒng)一管理，財政內(nèi)部管事與管錢分離，確保了財政資金安全。XXXX年底，通過清理整改，財政局共保留財政專戶XX個，初步實現(xiàn)了財政專戶精簡、統(tǒng)一、規(guī)范管理。
二、存在的問題
我縣縣級國庫集中收付制度改革起步早、步伐快，成效顯著。但自XXXX年以來，國庫集中支付改革向各鎮(zhèn)延伸工作、動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)和公務(wù)卡系統(tǒng)的上線等工作進展緩慢，國庫改革面臨一定困難。
(一)應(yīng)用軟件的困擾。我縣國庫集中收付制度改革工作起步早，使用的是原來省財政廳信息中心試點推薦的用友財政管理軟件，與省財政廳XXXX年要求使用的縣級預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)軟件不一致，需要重新更換系統(tǒng)軟件。如果更換系統(tǒng)應(yīng)用軟件，兩大軟件數(shù)據(jù)庫不能實現(xiàn)直接融合和數(shù)據(jù)調(diào)用，所有信息錄入工作將從基礎(chǔ)工作做起，這不僅涉及到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的重新維護，新舊系統(tǒng)數(shù)據(jù)的銜接，而且需要對所有人員進行全面培訓(xùn)。同時，經(jīng)過X年的實踐應(yīng)用，用友財政管理軟件系統(tǒng)穩(wěn)定，功能強大，操作簡潔，維護方便。而從縣級預(yù)算執(zhí)行單位反映的情況看，縣級預(yù)算執(zhí)行軟件系統(tǒng)非常不穩(wěn)定，操作繁瑣，差錯率高，許多常用功能都不能實現(xiàn)，不利于實際操作。因此，國庫集中支付改革后續(xù)工作暫緩，步入改革的十字路口。
(二)財政國庫和銀行的聯(lián)網(wǎng)問題。雖然國庫集中支付改革推行多年，但是財政國庫和銀行并沒有實現(xiàn)真正的信息實時交換，縣級代理銀行沒有數(shù)據(jù)交換設(shè)備，要靠人工進行數(shù)據(jù)的重復(fù)錄入進行交換和清算。主要原因是改革初期對財政國庫和銀行的聯(lián)網(wǎng)程序設(shè)計不完善，加之我縣金融機構(gòu)少，沒有人民銀行，國庫業(yè)務(wù)、清算支付業(yè)務(wù)由一行實施，缺乏競爭服務(wù)意識，工作效率較低，國庫資金監(jiān)管薄弱。
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