第一篇：小學(xué)師德零投訴前置制度

小學(xué)師德零投訴前置制度

1、把師德師風(fēng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)作為教師繼續(xù)教育的重要內(nèi)容，做到

學(xué)習(xí)培訓(xùn)經(jīng)?；?、制度化，不斷提高學(xué)習(xí)的針對性和實(shí)效性。

2、廣泛聘請師德師風(fēng)監(jiān)督員，組織學(xué)生、家長及社會各界人

士對學(xué)校的師德師風(fēng)建設(shè)及每個(gè)教師的師德師風(fēng)表現(xiàn)進(jìn)行評議。

3、教師每學(xué)年必須寫出師德師風(fēng)自查評估報(bào)告，由學(xué)校組織

鑒定評價(jià)，并記入個(gè)人師德師風(fēng)檔案

4、學(xué)校每月不得少于一次師德師風(fēng)拉網(wǎng)式集中大排查行動(dòng)。

針對師德師風(fēng)的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題及師德師風(fēng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)反饋的相關(guān)信息逐一排查，不留“死角”。做到不良苗頭及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制定整改措施、及時(shí)糾正。

5、利用周前例會、開學(xué)會、政治學(xué)習(xí)會、學(xué)期總結(jié)會等對學(xué)

校教師群體進(jìn)行集體談話警示，二是針對師德師風(fēng)有不良反映的教師進(jìn)行個(gè)別談話警示。

6、對師德師風(fēng)違紀(jì)違規(guī)行為“零容忍”，發(fā)現(xiàn)一起、查處一

起，發(fā)現(xiàn)一人、懲治一人，發(fā)現(xiàn)一群、整頓一群。出重拳，抓典型，決不手軟。

第二篇：小學(xué)投訴處理制度

學(xué)生、家長及社會投訴處理制度及實(shí)施辦法

南關(guān)大莊子小學(xué)

2016年2月

學(xué)生、家長及社會投訴處理制度及實(shí)施辦法

一、指導(dǎo)思想

為了加強(qiáng)對全校教職員工的監(jiān)督管理，進(jìn)一步改進(jìn)工作作風(fēng)并暢通工作作風(fēng)投訴渠道，提高全體教職員工的服務(wù)意識，樹立服務(wù)于家長學(xué)生、廉潔高效的新形象，切實(shí)有效地抓好社會、家長及學(xué)生反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的整改，加大查處力度，特制定本制度。

二、處理投訴的原則及方法

原則：社會、家長及學(xué)生投訴是確保學(xué)校健康發(fā)展的寶貴資料，是我們的服務(wù)對象對學(xué)校的信賴和寄托，是促使我們改進(jìn)工作的有利機(jī)會，零投訴表示社會、家長及學(xué)生對學(xué)校的完全滿意和放心，也可能是對學(xué)校的徹底失望和放棄。因此，對待社會、家長及學(xué)生的投訴必須持歡迎的心態(tài)。

方法：態(tài)度（50%）+ 時(shí)限（30%）+處理辦法（20%）= 100% 成功的投訴處理，成功的投訴處理要真誠、實(shí)在、理解、中立。

三、接受投訴的形式受理

由學(xué)校教務(wù)處辦公室接受家長學(xué)生投訴的形式主要有四種：電話投訴、來訪投訴、來信投訴。

（一）電話投訴，是指學(xué)校教務(wù)處辦公室設(shè)置專線電話（0536-8905531），接受社會、家長及學(xué)生來電投訴。電話投訴受理，由教務(wù)處辦公室負(fù)責(zé)受理，接聽電話時(shí)要熱情禮貌，耐心細(xì)致。要詳細(xì)記錄投訴人，投訴人聯(lián)系電話，被投訴部門（個(gè)人）、投訴事由等內(nèi)容，填好投訴記錄表，然后視情況填寫投訴受理記錄表，根據(jù)“投訴處理流程”及時(shí)進(jìn)行處理。

（二）來訪投訴，是指接受社會人士、家長及學(xué)生來訪投訴。來訪投訴受理，由教務(wù)處辦公室負(fù)責(zé)受理，對待來訪的社會人士、家長及學(xué)生態(tài)度要熱情，服務(wù)要周到，要詳細(xì)詢問投訴人的有關(guān)情況，填好投訴記錄表、記錄好投訴人、投訴人聯(lián)系電話、被投訴部門（個(gè)人）、投訴事由等內(nèi)容，填寫投訴受理記錄表，根據(jù)“投訴處理流程”及時(shí)進(jìn)行處理。

（三）來信投訴，是指接受社會人士、家長及學(xué)生來函來信投訴。來信投訴受理，由教務(wù)處辦公室負(fù)責(zé)受理。認(rèn)真閱讀來信，并要認(rèn)真根據(jù)來信內(nèi)容，填好投訴記錄表，然后視情況填寫投訴受理記錄表，根據(jù)“投訴處理流程”及時(shí)進(jìn)行處理。

四、投訴情形

全體教職員工，要嚴(yán)格遵守國家的法律、法規(guī)和學(xué)校的工作紀(jì)律，愛崗敬業(yè)、團(tuán)結(jié)協(xié)作、誠實(shí)守信，辦事公正、為人師表、廉潔從教，熱愛學(xué)生、服務(wù)家長學(xué)生、奉獻(xiàn)教育。對全體教職員工在履行職責(zé)過程中，有下列行為之一的，可以投訴：

（一）、違反三條校紀(jì)高壓線

1、接受家長宴請者；

2、進(jìn)行有償家教者；

3、利用家長辦事者；

（二）、違反勞動(dòng)紀(jì)律

1、上課無故遲到、早退、拖堂或曠課者；

2、上課時(shí)手機(jī)鈴響或接聽手機(jī)者；

3、工作時(shí)間不在崗，擅離職守者；

（三）、違反師德規(guī)范

1、體罰或變相體罰學(xué)生或有侮辱學(xué)生人格的言行，造成不良后果者；

2、校園內(nèi)吸煙者；

3、工作日中午飲酒和酒后進(jìn)課堂者；

4、教室內(nèi)或有學(xué)生在場的公共場所，與同事或家長發(fā)生爭執(zhí)、爭吵、打鬧者；

5、不經(jīng)學(xué)校研究同意，私自濫收費(fèi)、亂罰款者；

6、工作時(shí)間上網(wǎng)聊天、瀏覽不健康網(wǎng)站、上網(wǎng)打游戲、下班后不關(guān)機(jī)者；

7、工作時(shí)間從事第二職業(yè)者；

8、校外酗酒滋事、打架斗毆、做出有損教師和學(xué)校形象的者；

（四）工作失職、瀆職導(dǎo)致教育事故發(fā)生

1、對破壞課堂教學(xué)秩序的行為不制止，對違紀(jì)行為不作為，而導(dǎo)致不良后果者；

2、上課時(shí)無故不在場，導(dǎo)致傷害事故發(fā)生者；上課時(shí)雖在場，但防范不當(dāng)，導(dǎo)致傷害事故發(fā)生者；

3、學(xué)生有打架、斗毆等惡性事件發(fā)生，學(xué)生有攀附、扔擲等危險(xiǎn)跡象，作為目擊者未采取化解、勸阻、教育等措施，導(dǎo)致不良后果者；

4、校內(nèi)外集體活動(dòng)，組織管理者未采取防范措施、或安全教育不力，導(dǎo)致傷害事故發(fā)生者；

5、管理人員不在崗或監(jiān)管不到位，對可預(yù)見不安全隱患沒有采取必要措施，導(dǎo)致學(xué)生發(fā)生安全事故者；

（五）家長學(xué)生有其它不滿意行為者。

五、投訴處理流程

學(xué)校教務(wù)處辦公室是全校投訴受理機(jī)構(gòu)，凡有本制度第四條規(guī)定行為之一的，可以撥打投訴電話（0536-8905531）進(jìn)行電話投訴，也可以采取來訪投訴、來信投訴等方式進(jìn)行。

1、接受社會、家長及學(xué)生的投訴、建議和咨詢，要認(rèn)真聆聽，詳細(xì)記錄，及時(shí)安排處理。

2、全面跟進(jìn)、了解投訴問題的真實(shí)情況，受理建檔并告知相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，客觀、慎重給予處理。

3、初步電話回復(fù)，及時(shí)和相管部門協(xié)作展開調(diào)查，電話回復(fù)投訴處理狀態(tài)及過程并存檔。

4、將處理結(jié)果以書面形式上交有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)征求有關(guān)意見，重大問題由校長辦公會研究做出處理意見，最后及時(shí)和投訴人電話聯(lián)系通報(bào)投訴處理進(jìn)展情況、直至圓滿解決。

5、記錄建檔，投訴事件若涉及本人的記錄，不得涂改、撕毀、造假，要如實(shí)記錄，供上級領(lǐng)導(dǎo)查處。

6、投訴記錄的統(tǒng)計(jì)、及時(shí)糾正和跟蹤，均由教務(wù)處辦公室負(fù)責(zé)，每月呈報(bào)校長辦公室。

六、對被投訴者的處理辦法

經(jīng)教務(wù)處辦公室核查，投訴問題屬實(shí)，教務(wù)處辦公室將相關(guān)情況書面報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子研究，視其情節(jié)輕重并根據(jù)相關(guān)制度做出處理意見，給予扣發(fā)績效工資和效能獎(jiǎng)、個(gè)人書面檢查、通報(bào)批評、賠（罰）款、停職檢查、行政處分、辭職和引咎辭職、撤職、解聘等處罰。

七、注意的幾個(gè)問題

1、所有教職員工必須高度重視社會、家長及學(xué)生的投訴，對投訴和批評應(yīng)

冷靜傾聽,耐心解釋,言行謹(jǐn)慎，任何情況下都不得與投訴者爭吵。

2、投訴事項(xiàng)不管事情大小，都必須調(diào)查處理，并將調(diào)查結(jié)果及時(shí)回復(fù)投訴者，若確系教職工的過錯(cuò)，應(yīng)向家長及學(xué)生致歉，及時(shí)糾正，并采取相應(yīng)措施（如改進(jìn)工作方法，修改相關(guān)制度，召開專題會議等），防止再次出現(xiàn)類似情況。

3、處理投訴時(shí)應(yīng)防止偏聽偏信，雙方意見都要聽取，保持冷靜中立的態(tài)度。根據(jù)工作職責(zé)和管理權(quán)限，對投訴事項(xiàng)應(yīng)認(rèn)真登記并及時(shí)予以辦理，能夠當(dāng)時(shí)解決的，立即解決；不能當(dāng)時(shí)解決的，應(yīng)查明原因，向投訴人作出明確解釋。做到件件有著落，事事有結(jié)果。

4、教務(wù)辦公室對于職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)予處理的事項(xiàng)，必須在七個(gè)工作日內(nèi)作出處理；投訴人要求答復(fù)的，應(yīng)及時(shí)予以答復(fù)。對于特別復(fù)雜的投訴事項(xiàng)，經(jīng)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)可以適當(dāng)延長答復(fù)時(shí)間，但必須向投訴人說明情況。

八、本制度自印發(fā)之日起執(zhí)行。

第三篇：投訴制度

耿鎮(zhèn)收費(fèi)站收費(fèi)投訴舉報(bào)制度

為了全面貫徹落實(shí)全省交通系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議精神，保障收費(fèi)站全體員工充分行使民主監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督與收費(fèi)站全體員工監(jiān)督相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法違紀(jì)行為，嚴(yán)肅維護(hù)黨風(fēng)、黨紀(jì)及費(fèi)收的有關(guān)制度促進(jìn)費(fèi)收全體員工廉潔奉公。特制定該制度：

一、投訴機(jī)構(gòu)：

收費(fèi)站建立投訴中心，投訴中心下設(shè)站辦公室投訴電話：0350——6308368

二、投訴方式：

電話投訴、信函投訴及其它方式投訴。

三、投訴制度：

1、對電話要細(xì)心接聽，認(rèn)真記錄。

2、對信函或舉報(bào)箱投訴要認(rèn)真閱看，作好登記，及時(shí)核查并于處理；

3、屬于紀(jì)檢監(jiān)察受理范圍的投訴，要按分級負(fù)責(zé)的原則，按有并規(guī)定予以處理；

4、不屬于紀(jì)檢監(jiān)察受理范圍的投訴，應(yīng)當(dāng)跟投訴人說明向有關(guān)單位反映，并做好解釋工作。

四、投訴紀(jì)律：

1、對投訴的重要情況和問題根據(jù)不同情況，及時(shí)向有并領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，并聽取處理意見。

2、負(fù)責(zé)投訴處理工作者必須忠于職守，廉潔奉公，保守秘密；

3、對投訴的事實(shí)要進(jìn)行及時(shí)調(diào)查；

4、任何人不得擅自追查投訴人和核對筆跡。

耿鎮(zhèn)收費(fèi)站 二O一二年一月2

第四篇：銀行服務(wù)零投訴心得（范文模版）

銀行服務(wù)零投訴心得

金融業(yè)的競爭，是一種信譽(yù)的競爭，更是一種服務(wù)的競爭。誰的信譽(yù)好，誰的服務(wù)好，誰就能更適應(yīng)顧客的需要，誰就能占領(lǐng)更多的市場。銀行服務(wù)零投訴，是銀行服務(wù)的最終目標(biāo)，也是銀行管理水平高低的最終體現(xiàn)，其中也包含著銀行本身的文化內(nèi)涵和員工的精神風(fēng)貌。只有不斷的增強(qiáng)服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變服務(wù)的觀點(diǎn)，強(qiáng)化服務(wù)的措施，從服務(wù)的質(zhì)量，服務(wù)的手段，服務(wù)的內(nèi)容，服務(wù)的態(tài)度，服務(wù)的環(huán)境等方面入手，這樣才能提高優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)的水平。

銀行在實(shí)施優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)的過程中應(yīng)該嚴(yán)格的依靠管理制度。這包括崗位規(guī)范、著裝統(tǒng)一、儀表舉止、文明用語、電話用語等，這些都必須形成制度，成為每個(gè)員工的行為準(zhǔn)則，要嚴(yán)格執(zhí)行。銀行文明優(yōu)質(zhì)服務(wù)活動(dòng)的核心內(nèi)容是引導(dǎo)員工樹立一種正確的價(jià)值觀念、職業(yè)道德、敬業(yè)精神。優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)要取得好的效果，關(guān)鍵是以人為本，要充分汲取一線服務(wù)人員的工作需求和合理的心聲，因?yàn)橐痪€是銀行接觸社會公眾最為頻繁的地方，也是直接辦理業(yè)務(wù)、衍生存款的地方，銀行好的服務(wù)形象要靠他們具體體現(xiàn)出來。一線員工的工作熱情、工作態(tài)度直接決定服務(wù)的最終結(jié)果，盡量滿足一線員工的工作合理要求，要把一線人員在服務(wù)中遇到的各種問題，然后經(jīng)過實(shí)驗(yàn)、探索，結(jié)合客戶群體的實(shí)際需求和 接受程度，自身形成一套完善有效的服務(wù)管理體系，切莫盲目實(shí)行“拿來主義”，尤其是制定服務(wù)管理的人和團(tuán)體要親身接觸客戶和一線，最好有服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這樣形成的服務(wù)管理制度再通過教育培訓(xùn)和強(qiáng)化管理，提高員工的業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)素養(yǎng)，以員工的高素質(zhì)創(chuàng)造出優(yōu)質(zhì)服務(wù)的高水平。

總之使每位員工懂得，自己的行為代表著銀行的形象，在本職工作的崗位上奉賢一份光和熱，自覺的維護(hù)全行的形象和榮譽(yù)，是優(yōu)質(zhì)服務(wù)上一個(gè)新臺階。

第五篇：行政復(fù)議前置制度問題探討

行政復(fù)議與行政訴訟是我國目前行政救濟(jì)和化解行政爭議的主要途徑，復(fù)議前置涉及行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系問題。根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條和《行政復(fù)議法》第十六條的規(guī)定，復(fù)議前置是指公民、法人或者其他組織對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟(jì)途徑時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，才可以向

人民法院起訴。“因此，公民、法人或者其他組織在法定復(fù)議期間內(nèi)未申請復(fù)議或者在復(fù)議期間，都不能向人民法院提起行政訴訟，只有等到復(fù)議決定作出后或者復(fù)議期滿后才能起訴?！盵1]“也就是說，復(fù)議前置將復(fù)議作為提起行政訴訟之前所必須經(jīng)過的程序，從而對行政相對人的雙向選擇權(quán)作了限制?！盵2]

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，賦予當(dāng)事人對行政復(fù)議和行政訴訟的選擇權(quán)是一般原則，而強(qiáng)制的行政復(fù)議前置則是例外情況。而關(guān)于復(fù)議前置的具體規(guī)定僅散列于一些特別法律、法規(guī)中，缺乏系統(tǒng)規(guī)定，哪些情形屬于復(fù)議前置，其內(nèi)涵及外延如何界定，實(shí)踐中存在不同看法。同時(shí)，復(fù)議前置制度存在的理論依據(jù)和在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也存在著諸多值得質(zhì)疑之處。本文擬以筆者經(jīng)辦的兩個(gè)案例作為樣本，對復(fù)議前置具體適用、制度利弊、改革與完善等有關(guān)問題進(jìn)行分析，以期對我國行政救濟(jì)制度建設(shè)有所裨益。

案例一：1995年4月，某省p市政府給s公司頒發(fā)p國用[1995]字第9301158號《國有土地使用證》，1999年9月21日，p市政府以核準(zhǔn)登記把關(guān)不嚴(yán)為由，作出撤銷該國有土地使用證的決定（簡稱69號決定）。s公司不服向法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷69號決定，p市政府不服上訴，二審法院作出判決，認(rèn)定69號決定屬適用法規(guī)不當(dāng)，撤銷一審判決，撤銷69號決定，責(zé)令p市政府重新作出具體行政行為。p市政府據(jù)此于2003年12月19日作出《關(guān)于撤銷s公司p國用[1995]字第9301158號〈國有土地使用證〉的決定》（簡稱309號決定）。因送達(dá)問題，2005年12月1日s公司才得知309號決定，于2006年2月25日立即向法院提起行政訴訟，一審法院以程序違法為由判決撤銷309號決定。p市政府不服上訴，二審法院以“本案應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回申請人的起訴。為此，s公司于2007年1月19日收到二審判決書后立即向某省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷309號決定。

案例二：2003年12月19日，某省p市政府作出《關(guān)于撤銷s公司p國用[1995]字第9301158號〈國有土地使用證〉的決定》，2004年2月11日，p市政府將p國用[1995]字第9301158號《國有土地使用證》項(xiàng)下的爭議土地給y公司頒發(fā)了p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。s公司于2006年3月29日知道上述土地發(fā)證情況后，于同年4月10日向一審法院提起行政訴訟，一審法院判決撤銷p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。p市政府不服上訴，二審法院以“本案應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”為由，裁定撤銷一審判決，駁回s公司的起訴。為此，s公司于2007年1月19日收到二審裁決書后立即向某省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。

一、土地登記發(fā)證行為??行政復(fù)議前置范圍之爭

土地等自然資源權(quán)屬行政確認(rèn)案件適用復(fù)議前置，緣于《行政復(fù)議法》的規(guī)定，該法第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。最高人民法院《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》（法釋〔2003〕5號）批復(fù)作了進(jìn)一步明確：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定?！睂?shí)踐中，對案例涉及的土地登記發(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置范圍，存在不同意見。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地登記發(fā)證行為與縣級以上人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議的處理決定，均屬于土地行政確認(rèn)行為，依法應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。其理由：按照法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)有兩種形式：第一種是直接確認(rèn)的形式。即由行政機(jī)關(guān)依法直接或依當(dāng)事人申請確權(quán)的行為，如《土地管理法》第八條規(guī)定：土地所有權(quán)，除由法律規(guī)定為集體所有的農(nóng)村土地或郊區(qū)土地、宅基地、自留山之外，均為國家所有；第十一條規(guī)定：土地的所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)。這些權(quán)屬證書是行政機(jī)關(guān)確認(rèn)所有權(quán)或使用權(quán)的標(biāo)志，因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政確認(rèn)，依法應(yīng)復(fù)議前置。第二種是因土地權(quán)屬發(fā)生爭議，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)

行處理并確認(rèn)權(quán)屬的行為。如《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由當(dāng)事人協(xié)調(diào)解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。因此，縣級以上人民政府針對土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議所作出的處理決定也是一種土地確權(quán)行為，屬于行政確認(rèn)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可，不屬于行政確認(rèn)，依法不應(yīng)適用復(fù)議前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就甘肅省高級人民法院報(bào)送的《關(guān)于行政機(jī)關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認(rèn)具體行政行為的請示》所作出的答復(fù)（2005行他字第4號）認(rèn)為，最高人民法院法釋[2003]5號批復(fù)中的“確認(rèn)”，是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機(jī)關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可性質(zhì)，不應(yīng)包括在行政確認(rèn)范疇之內(nèi)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)頒發(fā)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證書的行為不屬于復(fù)議前置的情形。因此，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可行為，而不是行政確認(rèn)行為，依法不應(yīng)適用復(fù)議前置。

筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定以及最高人民法院的批復(fù)，只有自然資源權(quán)屬行政確認(rèn)案件，才屬于復(fù)議前置范圍，而自然資源權(quán)屬行政許可、行政裁決等行為，均不應(yīng)適用復(fù)議前置。土地登記發(fā)證行為屬于行政確認(rèn)，依法適用復(fù)議前置，土地權(quán)屬爭議處理則屬于行政裁決，不適用復(fù)議前置。因此，上述兩種觀點(diǎn)均有失偏頗，混淆了行政確認(rèn)、行政許可、行政裁決三者的關(guān)系。具體分析如下：

根據(jù)行政法的一般理論，行政確認(rèn)是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為；行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為；行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的，與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、特定的民事糾紛（爭議）進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。行政確認(rèn)與行政許可的區(qū)別在于：一是對象不同，行政確認(rèn)主要是確認(rèn)行政相對人的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律事實(shí)等，行政許可則是使行政相對人獲得進(jìn)行某種行為的權(quán)利，主要是指賦權(quán)性的行為；二是法律效果不同，行政確認(rèn)是對既定的身份、能力、權(quán)利、事實(shí)的確定和認(rèn)可，其法律效果具有前溯力；而行政許可則是允許被許可人今后可以進(jìn)行某種對一般人禁止或者限制的行為，其法律后果具有后及性，沒有前溯性。根據(jù)《土地管理法》第十一條的規(guī)定，土地的所有權(quán)和使用權(quán)由縣級以上人民政府對土地登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)。由此可見，政府頒發(fā)土地使用證的行為是確認(rèn)土地使用權(quán)的外在表現(xiàn)形式，屬于土地行政確認(rèn)行為，不具有行政許可性質(zhì)，依法屬于復(fù)議前置情形。對此，國務(wù)院法制辦公室關(guān)于行政許可法有關(guān)問題的解答

（二）也明確認(rèn)為，國有土地使用權(quán)登記、農(nóng)村宅基地證頒發(fā)，是產(chǎn)權(quán)登記，不是行政許可。因此，案例二中p市政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)適用復(fù)議前置。

行政確認(rèn)與行政裁決也存在明顯的區(qū)別：其一，行政確認(rèn)的對象可以是有爭議的事項(xiàng)，也可以是無爭議的既定事項(xiàng)，而行政裁決的對象僅限于行政相對人提出的有爭議的事項(xiàng)；其二，行政確認(rèn)一般不創(chuàng)設(shè)權(quán)利，不增加義務(wù)，對行政相對人不直接產(chǎn)生約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，而行政裁決可以直接涉及甚至設(shè)定、增減、免除當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人必須接受和履行行政裁決的內(nèi)容。由此可見，《土地管理法》第十六條規(guī)定的縣級以上人民政府針對土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議所作出的行政處理決定，屬于行政裁決行為，不屬于復(fù)議前置。“行政機(jī)關(guān)對土地權(quán)屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質(zhì)，是依申請而為的行為，不具有主動(dòng)性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質(zhì)上的利益，所以不應(yīng)適用《行政復(fù)議法》第三十條第一款?！盵3]這也與《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?/p>

可見，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，案例二中關(guān)于政府頒發(fā)國有土地使用證的行為，屬于行政復(fù)議前置；案例一中關(guān)于政府撤銷國有土地使用證的行為，不屬于行政確認(rèn)，不應(yīng)適用復(fù)議前置。

二、行政復(fù)議前置制度利弊分析??存廢之爭

對于特定的行政爭議，設(shè)置復(fù)議前置程序的立法初衷主要基于以下幾個(gè)方面的考慮：一是可以降低相對人的訴訟成本，減輕訟累。由于行政復(fù)議本身具有高效、便捷、低成本等優(yōu)勢，如果行政相對人首先通過行政復(fù)議程序可以解決行政爭議，就能夠更加高效地保護(hù)自己的合法權(quán)益，也可以“避免司法程序不必要和不合適宜地干預(yù)行政程序?！盵4]一些由行政權(quán)來管理的事務(wù)，司法權(quán)的過早干預(yù)，則會使問題的解決變得更加拖延和復(fù)雜，而行政復(fù)議前置的設(shè)立使一些行政爭議化解在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不僅維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的社會公信力，也提高了爭議解決的效率，降低了爭議解決的成本。二是有利于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤，使行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為得到進(jìn)一步規(guī)范。三是有利于利用行政機(jī)關(guān)的行政專業(yè)知識和管理經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢迅速解決具有專業(yè)性的行政爭議。四是有利于減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，“確立行政復(fù)議先行處理原則，可以使大量的這些行政案件解決于行政復(fù)議程序之中，可以減輕法院行政審判的壓力，使法院可以集中精力審理經(jīng)過復(fù)議仍解決不了的行政爭議案件?！盵5]

復(fù)議前置制度自從確立以來，雖然在降低爭議解決成本、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督等方面取得了一定的效果，但由于這個(gè)制度存在諸多弊端，無論在理論還是在實(shí)踐中都存在諸多問題，招致越來越多人的批評和質(zhì)疑，改革和完善復(fù)議前置制度的呼聲也越來越高。筆者認(rèn)為，復(fù)議前置制度存在的主要弊端有：

（一）剝奪了行政相對人在行政爭議發(fā)生時(shí)選擇救濟(jì)方式的權(quán)利，提高了行政訴訟救濟(jì)的門檻。在日益崇尚個(gè)人自由的時(shí)代，尊重當(dāng)事人對法律救濟(jì)程序的自主選擇越來越成為各國的共同趨勢。立法者應(yīng)當(dāng)相信相對人為了維護(hù)其私人利益完全能夠作出理智的選擇。賦權(quán)，而不是限權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為立法者的共識。賦予相對人行政復(fù)議和行政訴訟選擇權(quán)，同樣也會實(shí)現(xiàn)復(fù)議前置制度所期望的目的。因此，強(qiáng)制性地復(fù)議前置規(guī)定不但不能更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，反而成為公民維護(hù)自身合法權(quán)益的絆腳石，這是設(shè)置復(fù)議前置制度最大的弊端所在。

（二）復(fù)議前置在很多情況下不但不能實(shí)現(xiàn)降低爭議解決成本的目的，反而會給相對人造成更大的訟累。強(qiáng)制性要求將復(fù)議作為訴訟的前提，使得想通過訴訟解決行政爭議的當(dāng)事人不得不先行復(fù)議，無形中增加了行政相對人精力、財(cái)力、時(shí)間等的投入，增加了訴訟救濟(jì)的成本，這與服務(wù)、高效、便民的理念相矛盾。而行政復(fù)議居高不下的維持率也使復(fù)議前置降低成本的愿望落空，使相對人被迫多走了一道甚至數(shù)道程序（案例中的情況足可佐證），與其如此，不如將行政復(fù)議的選擇權(quán)交給相對人。

（三）現(xiàn)行法律、法規(guī)對復(fù)議前置制度缺乏系統(tǒng)規(guī)定，存在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不明確、設(shè)置不規(guī)范、設(shè)置正當(dāng)性不足等問題，不但法律，行政法規(guī)、地方性法規(guī)也可以設(shè)置復(fù)議前置制度，層級不一，造成復(fù)議前置范圍廣、各地執(zhí)行不一的弊端，損害了法律的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。

（四）理論與實(shí)務(wù)部門對復(fù)議前置范圍、具體適用認(rèn)識不一，導(dǎo)致實(shí)踐中相對人為更好地選擇救濟(jì)途徑及時(shí)保護(hù)自身合法權(quán)益，歷盡艱難，幾經(jīng)折騰，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，甚至導(dǎo)致申請人的申請超過申請時(shí)限，嚴(yán)重影響了申請人的利益。如前述案例，一個(gè)是頒發(fā)國有土地證的行為，一個(gè)屬于撤銷國有土地證的行為，由于對土地登記發(fā)證和撤銷土地登記發(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置存在不同認(rèn)識，經(jīng)一審法院審理并作出判決后，至二審法院才認(rèn)為“本案應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議”，駁回申請人的起訴，無形中加大了相對人的維權(quán)成本。再如案例一中，由于實(shí)務(wù)部門對撤銷土地證的行為是否屬于復(fù)議前置認(rèn)識不同，導(dǎo)致申請人不僅因?yàn)槌^復(fù)議申請期限喪失了行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)，同時(shí)也因?yàn)榉ㄔ簩?fù)議前置的認(rèn)識分歧喪失行政訴訟的救濟(jì)權(quán)，這顯然是不合理的。案例二中，s公司在知道政府撤銷土地證的具體行政行為未超過60日法定復(fù)議申請期限向法院提起行政訴訟，因?yàn)橐粚?、二審法院對政府土地發(fā)證行為是否屬于復(fù)議前置認(rèn)識不一，致使s公司在申請行政復(fù)議時(shí)已大大超過60日期限。雖然根據(jù)國務(wù)院法制辦公室國法函[2003]253號關(guān)于“公民、法人或者其他組織提起行政訴訟至人民法院生效裁判送達(dá)之日的時(shí)間，不計(jì)入法定行政復(fù)議申請期限”的規(guī)定，s公司的行政復(fù)議申請并未超過法定復(fù)議申請期限。但在此之前，各地行政復(fù)議機(jī)關(guān)對因申請人不了解行政復(fù)議前置的規(guī)定而選擇訴訟救濟(jì)耽誤法定行政復(fù)議申請期限時(shí)，能否認(rèn)為是屬于《行政復(fù)議法》第九條第二款規(guī)定的正當(dāng)事由，認(rèn)識不一，當(dāng)然做法也不一，最終導(dǎo)致的后果是部分申請人因此喪失了行政復(fù)議救濟(jì)權(quán)。

（五）強(qiáng)制要求行政相對人先行復(fù)議，使相對人對作為自身行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的行政復(fù)議，產(chǎn)生不公正疑慮。由于目前我國行政復(fù)議工作人員不足，有的工作人員素質(zhì)不高、專業(yè)化不強(qiáng)等原因，也由于部分地方“官官相護(hù)”思想的存在，行政復(fù)議的公信度值得懷疑，“公民對這些復(fù)議機(jī)構(gòu)信任程度不夠?！瓘?fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)具有行政隸屬關(guān)系，這就決定了復(fù)議機(jī)關(guān)在裁決行政糾紛時(shí)難以十分公正。……復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告的心理，也影響了行政復(fù)議決定的公正性?！盵6]因此，根據(jù)目前復(fù)議制度執(zhí)行現(xiàn)狀，規(guī)定復(fù)議前置，只會給相對人 “立法偏向行政機(jī)關(guān)”、“立法部門利益化”、“故意制造訴訟障礙”的感覺，進(jìn)而對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸，對制度的公正性也產(chǎn)生懷疑。如果行政復(fù)議制度確實(shí)發(fā)揮了應(yīng)有作用，贏得了相對人的信任，那么相對人自然會毫不猶豫地選擇行政復(fù)議這條途徑。因此，設(shè)置復(fù)議前置制度其實(shí)并無太大的意義。

（六）與人民法院相比，行政機(jī)關(guān)并不一定具有專業(yè)優(yōu)勢，且即便具有專業(yè)優(yōu)勢，也并不因賦予相對人復(fù)議選擇權(quán)而喪失。根據(jù)《行政復(fù)議法》及實(shí)施條例的規(guī)定，由復(fù)議機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)承辦復(fù)議案件，并非由專業(yè)處室承擔(dān)，法制工作機(jī)構(gòu)的專業(yè)性并不明顯。多年來人民法院也積累了豐富的行政辦案經(jīng)驗(yàn)，在專業(yè)上與復(fù)議工作人員相比并不遜色（據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2002年全國法院共審結(jié)一審行政案件464689件，比五年前上升65%，2008年全國法院審結(jié)一審行政案件已達(dá)109085件）。況且，司法最終審查原則也決定了法院辦案人員應(yīng)當(dāng)比其他部門人員更具有專業(yè)素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，只有這樣，司法作為最后一道防線才不會失真。

三、行政復(fù)議前置制度完善??縮小直至取消

隨著人權(quán)、法治理念的發(fā)展，尊重當(dāng)事人對法律救濟(jì)途徑的自主選擇，已成為世界各國的共同趨勢。筆者認(rèn)為，如前所述，我國的復(fù)議前置制度有利有弊，利弊權(quán)衡之下，顯然弊極大而利極小，不宜因這些較小的所謂利益，而以犧牲相對人的選擇權(quán)為代價(jià)。因此，復(fù)議前置制度不符合法治理念的基本要求，也不利于切實(shí)保護(hù)公民的合法權(quán)益。我國行政復(fù)議作為一種救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的權(quán)利選擇及行使，在行政復(fù)議與行政訴訟的銜接上，賦予相對人自由選擇權(quán)，由相對人根據(jù)自已的意愿作出一個(gè)最有利于自身利益的選擇。當(dāng)然，改革也不可能一蹴而就，根據(jù)我國目前的情況，最好的做法是根據(jù)形勢發(fā)展，不斷縮小復(fù)議前置范圍，最終取消復(fù)議前置制度。

（一）縮小或取消復(fù)議前置制度符合行政復(fù)議制度發(fā)展的趨勢

英國、法國等西方國家也經(jīng)歷了從復(fù)議限制到復(fù)議自由選擇的發(fā)展過程?！胺▏?889年卡多判決前，行政自我監(jiān)督是行政訴訟的必經(jīng)前置程序，任何行政案件未經(jīng)行政機(jī)關(guān)自我再審核，便不能向行政法院起訴?？ǘ嗯袥Q后，便不再把行政自我監(jiān)督程序作為行政訴訟的必經(jīng)程序。”[7]“在法定的救濟(jì)手段和司法審查所要達(dá)到的目的相同時(shí)，英國法院原則上認(rèn)為，這是兩種并存的救濟(jì)手段，當(dāng)事人可以選擇利用其中任何一種救濟(jì)手段，然而司法審查不能因?yàn)榉ǘǖ木葷?jì)手段存在而當(dāng)然被排除。法院也不能要求當(dāng)事人先行使用其他救濟(jì)手段，然后才能申請司法審查?！盵8]

值得欣喜的是，我國立法機(jī)關(guān)也認(rèn)識到了復(fù)議前置制度存在的弊端，在法律修改過程中，對原有的一些復(fù)議前置規(guī)定作了修改。如2002年4月18日修改后的《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》第二十九條規(guī)定：“當(dāng)事人對商檢機(jī)構(gòu)、國家商檢部門作出的復(fù)驗(yàn)結(jié)論不服或者對商檢機(jī)構(gòu)作出的處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此，對商檢機(jī)構(gòu)、國家商檢部門作出的復(fù)驗(yàn)結(jié)論不服或者對商檢機(jī)構(gòu)作出的處罰決定不服的，不再屬于復(fù)議前置的情形。又如，原《治安管理處罰條例》第三十九條規(guī)定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機(jī)關(guān)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，應(yīng)向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，由上一級公安機(jī)關(guān)作出裁決；不服上一級公安機(jī)關(guān)裁決的，才可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟?！钡?006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》第一百零二條規(guī)定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”亦取消了復(fù)議前置程序。

（二）復(fù)議前置制度只能由法律規(guī)定，不宜由行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出規(guī)定?！缎姓V訟法》第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！备鶕?jù)該規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都可以就復(fù)議前置作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不能規(guī)定復(fù)議前置。主要理由：1.2000年3月15日九屆全國人大三次會議通過的《立法法》第八條第（九）項(xiàng)規(guī)定：訴訟和仲裁制度，只能制定法律，即屬于全國人大及其常委會的專屬立法。復(fù)議前置制度實(shí)際上是對相對人行政訴訟權(quán)利的限制，涉及訴訟制度，只能由法律規(guī)定?！缎姓V訟法》經(jīng)七屆全國人大二次會議于1989年4月4日通過，按照后法優(yōu)于前法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《立法法》的規(guī)定。因此，行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定復(fù)議前置制度，違反了《立法法》的規(guī)定，不但《立法法》出臺后不能就此作出規(guī)定，之前已有的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清理或停止適用。2.行政法規(guī)是國務(wù)院制定的，作為行政機(jī)關(guān)，只能就行政職權(quán)內(nèi)的具體事項(xiàng)作出規(guī)定，而復(fù)議前置的規(guī)定，涉及相對人的訴訟權(quán)利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由國務(wù)院作出復(fù)議前置的規(guī)定，就屬于行政權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張，有干涉司法權(quán)之嫌。3.訴訟制度具有全國統(tǒng)一性，地方性法規(guī)是各地有立法權(quán)的人大及其常委會制定的，其效力范圍只及于本行政區(qū)域，具有地域性特征，如果允許地方性法規(guī)設(shè)置復(fù)議前置制度，無疑使各地具有不同的訴訟規(guī)則，不利于國家法制的統(tǒng)一，也不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場規(guī)則、爭議規(guī)則的形成。

（三）復(fù)議前置制度范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定，待條件成熟時(shí)逐步取消。在取消之前，對復(fù)議前置制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確、具體，有可操作性。法律規(guī)定屬于行政復(fù)議前置的，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人該具體行政行為依法屬于行政復(fù)議前置的情況，若行政機(jī)關(guān)未予以告知的，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人自由選擇救濟(jì)途徑。這可以方便老百姓行使救濟(jì)權(quán)利，切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益；如前述案例，連法院等專業(yè)人士有時(shí)都搞不清哪些情形屬于復(fù)議前置，更不能因?yàn)槠胀ɡ习傩詹欢迷擁?xiàng)制度，而使其喪失行政救濟(jì)的權(quán)利。