第一篇：我國(guó)農(nóng)村土地征收制度改革的案例模式研究

我國(guó)農(nóng)村土地征收制度改革的案例模式研究

摘要：我國(guó)人多地少，土地資源稀缺，伴隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)村 土地被征用作非農(nóng)建設(shè)。而現(xiàn)行征地制度存在的弊端制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展，改革現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。本文從我國(guó)征地制度的源流和現(xiàn)狀入手，從法理角度分析了現(xiàn)行征地制度存在的弊端，并提出了完善我國(guó)農(nóng)地征用制度的建議。

關(guān)鍵詞：土地征用制度南海模式嘉興模式蕪湖模式

一、我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度改革的必要性

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，非農(nóng)建設(shè)用地的需求越來(lái)越大，在現(xiàn)行制度體制條件下，政府只有通過(guò)加大征地規(guī)模來(lái)保障用地需求。但是，由于現(xiàn)行土地征地制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，加之地方政府部門在征地過(guò)程中的粗放式操作，一方面造成越來(lái)越多的失地農(nóng)民，另一方面由于土地收益分配嚴(yán)重失衡，失地失業(yè)農(nóng)民又失去生產(chǎn)、生活保障，由此引發(fā)了大量群體性沖突事件。要解決征用農(nóng)民土地引發(fā)的矛盾，最終必須逐步推行征地制度改革。當(dāng)前，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，黨中央作出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策，將失地農(nóng)民問(wèn)題納入解決“三農(nóng)”問(wèn)題的統(tǒng)一框架下。2006年中央一號(hào)文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安臵途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)。完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安臵渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障?！?/p>

二、我國(guó)農(nóng)地征用制度的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用程序一般包括：

（一）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府?dāng)M定有關(guān)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地征地方案。具體做法是，用地單位向擬定機(jī)關(guān)所屬的土地行政主管部門報(bào)建設(shè)項(xiàng)目說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案，有關(guān)土地行政主管部門收到上報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)和有關(guān)方案后，認(rèn)為所報(bào)材料齊全、符合法定條件的，在5日內(nèi)上報(bào)本級(jí)政府審核。本級(jí)政府審核同意的，征地方案即為擬定。

（二）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的審批。有關(guān)市縣政府對(duì)其審核同意的征地方案，連同其他有關(guān)材料，逐級(jí)上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的政府所屬土地行政主管部門對(duì)該材料進(jìn)行審查后作出決定。再由有批準(zhǔn)權(quán)政府的有關(guān)負(fù)責(zé)人作出是否同意的決定。

（三）批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的內(nèi)部批復(fù)。批準(zhǔn)征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級(jí)政府作出內(nèi)部批復(fù)，告知批準(zhǔn)征地的情形。

（四）征地決定的外部送達(dá)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例規(guī)定，“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實(shí)施，并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安臵辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告?！?/p>

三、我國(guó)農(nóng)村土地征用制度存在的弊端

（一）公共利益的范圍模糊，導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用

土地征用是國(guó)家或政府為了公益目的而抵償取得非國(guó)有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買。雖然《憲法》第十條及《土地管理法》第二條均規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但卻沒(méi)有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國(guó)家的土地征用權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國(guó)現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績(jī)工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

但是在我國(guó)農(nóng)村土地征收制度改革模式，探討中也是有值得去借鑒的：

1.南海模式。上個(gè)世紀(jì)90年代初，廣東南海農(nóng)民到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重大為增加，出現(xiàn)大量棄耕和拋荒現(xiàn)象，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和外地企業(yè)紛紛辦廠，土地需求量大大增加。1992年春，南海羅村鎮(zhèn)下柏管理區(qū)經(jīng)反復(fù)

研究，最終將轄區(qū)農(nóng)民的土地集中起來(lái)，劃分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)和工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)及群眾商住區(qū)，依此實(shí)施一定規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)。同時(shí)將集體土地和農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)入股到在農(nóng)民土地上興辦的企業(yè)，農(nóng)民參與按股分紅，農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用地的級(jí)差收益按照51：49的比例在集體和農(nóng)民之間分成。企業(yè)租用農(nóng)民的土地，一畝地每年幾千元，且預(yù)交三到五年，企業(yè)一次性交給集體的土地租金就相當(dāng)于目前國(guó)家的征地補(bǔ)償費(fèi)。

這種模式不僅承認(rèn)了土地在作農(nóng)用時(shí)農(nóng)民對(duì)土地的收益權(quán)，而且承認(rèn)現(xiàn)在的股權(quán)持有者也有權(quán)享有土地在作非農(nóng)使用以后的級(jí)差增值收益。這既延伸了農(nóng)地承包制下農(nóng)民對(duì)承包土地長(zhǎng)期而有保障的土地權(quán)利，也使他們的土地承包權(quán)益因?yàn)橹贫葎?chuàng)新而得到加強(qiáng)。地方政府在采用國(guó)有出讓方式征用土地的同時(shí)，又在不改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，最大限度地將非農(nóng)建設(shè)用地留作農(nóng)村集體使用。南海全市工業(yè)用地共15萬(wàn)畝，其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬(wàn)畝，幾乎占了一半。

但這種模式存在不合法的問(wèn)題。第一，我國(guó)的土地管理法規(guī)定，“國(guó)家對(duì)建設(shè)用地實(shí)行征地制度”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。而南海模式中非農(nóng)建設(shè)用地的所有權(quán)仍然掌握在集體手中，并沒(méi)有轉(zhuǎn)為國(guó)有。第二，我國(guó)土地管理法第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。而實(shí)際上南海模式所采用的股份合作制主要并不是農(nóng)村集體組織自建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而主要是通過(guò)在集體土地上自建廠房然后出租或者干脆出租土地，這明顯違反了63條的規(guī)定。另外，股權(quán)的社區(qū)化傾向也使其作為資本的功能弱化。從集體資產(chǎn)作價(jià)評(píng)估到確認(rèn)股東資格，從股權(quán)設(shè)臵到股份分配，從存量配股到增量擴(kuò)股，從股權(quán)管理到股紅分配，從股份合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理到收益分配，都嚴(yán)格限制在社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)之外的個(gè)人和法人資本不能進(jìn)入，社區(qū)之內(nèi)的股權(quán)不能流出。這種格局，使社區(qū)股權(quán)凝固，不具有流動(dòng)性，弱化了股權(quán)的資本性功能，造成了產(chǎn)業(yè)布局的分散和資本規(guī)模狹小，影響了人口與資本的流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí)。另外個(gè)人股權(quán)只是分紅依據(jù)，不能轉(zhuǎn)讓、繼承、贈(zèng)送、抵押，農(nóng)民退出社區(qū)利益得不到補(bǔ)償，使股權(quán)具有極高的社區(qū)福利性。這實(shí)際上阻礙了農(nóng)村工業(yè)化和城市化的步伐。筆者也在懷疑，近年來(lái)大資本向長(zhǎng)三角移動(dòng)是否與這種村村分割的股份合作制有關(guān)。

2.嘉興模式。嘉興模式從本質(zhì)上講并不是對(duì)傳統(tǒng)征地制度改革的顛覆。傳統(tǒng)的征地制度的弊端在于征地范圍廣、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低和失地農(nóng)民沒(méi)有保障的問(wèn)題。而嘉興模式主要是針對(duì)第三個(gè)弊端，所以又被稱為“土地?fù)Q社?！蹦Ｊ健＜闻d模式可以簡(jiǎn)單的概括為“三統(tǒng)”、“一分別”?！叭y(tǒng)”即為政府統(tǒng)一實(shí)施征地，統(tǒng)一補(bǔ)償政策，統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險(xiǎn)?！耙环謩e”即為不同年齡段的安臵對(duì)象分別進(jìn)行安臵。比較有創(chuàng)新之處是政府不再向村集體支付人員安臵費(fèi)，而是將所有費(fèi)用轉(zhuǎn)入到勞動(dòng)社保部門的社保專戶，直接落實(shí)到安臵人員個(gè)人賬戶上。同時(shí)出臺(tái)有關(guān)政策按照不同年齡段對(duì)被征地人員分別進(jìn)行安臵。對(duì)征地時(shí)達(dá)到退休年齡的人員(男性60歲，女性50歲)為其一次性交納15年的統(tǒng)籌費(fèi)，與勞動(dòng)部門簽訂協(xié)議后次年發(fā)放養(yǎng)老金。對(duì)征地時(shí)屬于勞動(dòng)年齡段的人員，按照當(dāng)?shù)販y(cè)算標(biāo)準(zhǔn)一次性交納基本生活保障費(fèi)用，為其建立個(gè)人賬戶。在其未就業(yè)時(shí)，可以發(fā)放不超過(guò)兩年的生活補(bǔ)助費(fèi)，補(bǔ)助期滿仍未就業(yè)并符合城市居民最低生活保障的納入城市低保。就業(yè)后參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額按照職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策規(guī)定進(jìn)行銜接和計(jì)算。

這種模式的優(yōu)勢(shì)在于從根本上解決了失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。盡管筆者一直不大認(rèn)可溫鐵軍等人的土地社會(huì)保障說(shuō)，但是將失地農(nóng)民納入到統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)一直是很多人包括筆者的一個(gè)夢(mèng)想。但這種模式并沒(méi)有從根本上解決土地的級(jí)差收益由政府壟斷的問(wèn)題。如果說(shuō)南海模式還可以有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化獲得致富的機(jī)會(huì)，那么這種以土地?fù)Q社保的方式實(shí)際上使得農(nóng)民不可能靠土地致富。筆者對(duì)這種模式持保留態(tài)度的另一個(gè)原因在于這種社保本質(zhì)上仍然是農(nóng)民自己出錢。需要搞清楚的是，土地被征用后的安臵補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)本來(lái)就屬于農(nóng)民所有，現(xiàn)在政府用這筆本來(lái)屬于農(nóng)民的錢替農(nóng)民建立社會(huì)保障。這并不是社會(huì)保障的本意。這種模式并不需要政府財(cái)政的任何轉(zhuǎn)移支付，甚至可農(nóng)民最終獲得的實(shí)際收入的現(xiàn)值有可能少于一次性補(bǔ)償?shù)念~度。因此，這種模式本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)的征地制度。筆者不看好這種模式的第三個(gè)原因是這種模式實(shí)際上人為地強(qiáng)化了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的分割分治。由于只有失地的農(nóng)民才能享有社會(huì)保障，那就肯定必須把現(xiàn)在還擁有土地的農(nóng)民排除在社會(huì)保障之外。如果農(nóng)民都能擁有社會(huì)保障，“土地?fù)Q社?！庇钟惺裁次?

3.蕪湖模式。蕪湖模式的核心是土地所有權(quán)不發(fā)生變化，仍然保留集體所有的性質(zhì)。農(nóng)民集體所有的土地在轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)聯(lián)建、抵押等形式的使用權(quán)轉(zhuǎn)移行為期限結(jié)束后，土地仍然是農(nóng)民集體所有。試點(diǎn)中土地流轉(zhuǎn)過(guò)程是這樣的：先由各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立建設(shè)發(fā)展投資有限公司作為土地的假定使用方，按若干程序和條件與村集體簽訂協(xié)議，取得農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)。爾后鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資有限公司在按照開(kāi)放的需要向工業(yè)企業(yè)等實(shí)際用地方轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在此過(guò)程中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中。

從表面上看，蕪湖模式似乎和南海模式并不本質(zhì)區(qū)別，因?yàn)橥恋厮袡?quán)都掌握在農(nóng)民手中。但是兩者的區(qū)別在于前者實(shí)際上是一種“轉(zhuǎn)租”并且期限很長(zhǎng)，失地農(nóng)民是一次性獲得幾十年土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償，后者是一種按年分紅制度。這就決定了在蕪湖模式中政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的參與性要大大高于后者。各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)投資公司在取得農(nóng)民集體土地的使用權(quán)的過(guò)程中，只與村集體打交道，談妥流轉(zhuǎn)土地的面積價(jià)格等，然后由村委召開(kāi)村民代表大會(huì)通知村民。村民處于極其被動(dòng)的地位，村集體是否代表村民的利益也很難說(shuō)，不排除一些村干部借機(jī)中飽私囊、營(yíng)私舞弊。另外，蕪湖模式中集體土地的流轉(zhuǎn)收益是在縣鄉(xiāng)和村三級(jí)分成。模式中我們看不到這種政府與民爭(zhēng)利的嫌疑

而在我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度由于征地權(quán)濫用以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題，引起了一系列問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．帶來(lái)了大量失地農(nóng)民，直接造成了他們的生存危機(jī)。由于征地補(bǔ)償不公平導(dǎo)致大量失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化成城市貧民，而這些失地農(nóng)民由于自身的文化程度較低，在城鎮(zhèn)生存能力較差，只能從事一些低地位、低技術(shù)勞動(dòng)、低工資、高強(qiáng)度或者臟亂的職業(yè)，生活水平大大降低。3．影響了社會(huì)穩(wěn)定，損害了政府形象。在最近幾年各地農(nóng)民上訪案件中，征地導(dǎo)致的案件占到很大的比重，這無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。另外，失去土地并找不到一份合適工作的農(nóng)民群體必將成為社會(huì)治安的隱患，如不及時(shí)加以解決，將演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

2．嚴(yán)重浪費(fèi)寶貴稀缺的耕地資源。分布在城市周邊地區(qū)的農(nóng)地多數(shù)是上等良田，這些土地被大規(guī)模圈占并開(kāi)發(fā)后，就很難再恢復(fù)原有的土地肥力，對(duì)于耕地資源極度匱乏的中國(guó)而言，這種行為無(wú)疑是“殺雞取卵”、“竭譯而漁”！由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致土地征用后的利用效率低下，出現(xiàn)“征而不用”、“多征少用”以及“征而遲用”現(xiàn)象。

另外，近些年來(lái)，在我國(guó)一些地區(qū)為了人為地加速城市化進(jìn)程，出現(xiàn)了大量違法圈占城鎮(zhèn)周邊農(nóng)地的現(xiàn)象，這一現(xiàn)象有幾個(gè)特點(diǎn)：1)絕大多數(shù)是政府行為，即由政府或者相關(guān)政府部門直接介入征地活動(dòng)；2)圈占農(nóng)地的目的是很多地區(qū)為了搞開(kāi)發(fā)區(qū)、引進(jìn)外資，人為地加速城市化的進(jìn)程；3)為了降低征地成本，吸引外資，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低；4)征地行為均具有強(qiáng)制性；5)很多征地活動(dòng)不合法；6)征地面積面廣量大，涉及農(nóng)民很多。

上述問(wèn)題的出現(xiàn)跟我國(guó)現(xiàn)行土地征用制度的弊端有關(guān)?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，自50年代以來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)實(shí)質(zhì)性的改革，這與我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革進(jìn)程很不適應(yīng)?，F(xiàn)階段產(chǎn)生的主要原因包括：

1．公共利益目的和征地范圍界定模糊，相關(guān)法律條文相互矛盾。

2．征地補(bǔ)償辦法不合理。

3．非公共利益性質(zhì)的征地行為導(dǎo)致農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被無(wú)償剝奪。

4．多頭違法征地現(xiàn)象屢禁不止。

五、完善我國(guó)農(nóng)村土地改革制度的政策建議

(一)在法律和相關(guān)政策中清晰界定公共利益用途的含義

考慮到我國(guó)還是一個(gè)資本短缺的發(fā)展中國(guó)家，在土地征用制度改革設(shè)計(jì)中應(yīng)該增加一項(xiàng)?！肮怖嬗猛尽钡膶徍谁h(huán)節(jié)，即在中報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)是否具有明顯的盈利性質(zhì)；將“公共利益用途”分為純公共利益、準(zhǔn)公共利益和非公共利益，從而在征地補(bǔ)償方面

適當(dāng)區(qū)別對(duì)待。

(二)明確劃分征地范圍并制定相應(yīng)的合理的公平補(bǔ)償辦法

在劃分征地范圍、改革現(xiàn)行土地征用制度之時(shí)，必須考慮我國(guó)的國(guó)情，即我國(guó)是一個(gè)資本短缺的國(guó)家。另一方面由于涉及征地方面的法律問(wèn)題，改革方案須具有漸進(jìn)性。

為此，建議分兩個(gè)階段對(duì)征地范圍進(jìn)行劃分：

第一階段：在現(xiàn)行法律框架下，承認(rèn)現(xiàn)行所有征地范圍的合法性，但是嚴(yán)格區(qū)別三種類型的征地行為，并分別來(lái)用不同的征地程序和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：

1．純公共利益用途：具有最高的強(qiáng)制力，在公平補(bǔ)償?shù)脑瓌t下，適當(dāng)考慮建設(shè)項(xiàng)目的成木。但應(yīng)充分考慮農(nóng)民的出路，不應(yīng)威脅到農(nóng)民的生存。

2．準(zhǔn)公共利益用途：仍具有較高強(qiáng)制力，但是在公平補(bǔ)償原則下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法，充分考慮被征地者的損失。

3．非公共利益用途：如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，這類征地項(xiàng)目不應(yīng)具有強(qiáng)制力，征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該由用地單位和農(nóng)民自行談判。因社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的土地增值收益可以通過(guò)土地增值稅來(lái)加以調(diào)節(jié)。

第二階段：修正現(xiàn)行有關(guān)征地方面的法律條款，規(guī)定只有符合公共利益用途的土地方可行使征地權(quán)。其余用途的土地由用地者和農(nóng)民自由交易，政府只制定交易規(guī)則，并按照法律規(guī)定征收有關(guān)稅收，辦理相關(guān)手續(xù)。

(三)改革征地程序，引入制約機(jī)制

事實(shí)上隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，公共利益用途的范圍也在變化，因此是否需要更具體地劃分范圍并不重要，重要的是必須在土地征用制度中設(shè)計(jì)一項(xiàng)審核機(jī)制，即由指定機(jī)構(gòu)審核征地項(xiàng)目是否符合公共利益。考慮到我國(guó)現(xiàn)行的土地管理機(jī)構(gòu)設(shè)臵，為了防止尋租現(xiàn)象，以及杜絕屢禁不止的多頭征地現(xiàn)象，建議各地設(shè)立土地征用審查委員會(huì)，由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各相關(guān)部門，如土地管理局、規(guī)劃局等參與，定期審查上報(bào)的征地項(xiàng)目是否符合公共利益原則。

土地征收制度是對(duì)農(nóng)民最基本生產(chǎn)資料的處分，這項(xiàng)制度的改革關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，因此要在國(guó)家現(xiàn)有制度下有序進(jìn)行，既要加快加強(qiáng)土地征收制度改革的立法，又應(yīng)遏制地方政府借土地征收改革之機(jī)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地流轉(zhuǎn)泛濫化。在目前的條件下，必須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力，依法加強(qiáng)對(duì)該類事件的規(guī)范管制，以通過(guò)土地立法的改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地在穩(wěn)定、公平、有序的制度下流轉(zhuǎn)，使有限的土地資源通過(guò)市場(chǎng)的大手，最大化的滿足社會(huì)需求。

第二篇：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

【摘要】：隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制內(nèi)在潛能的進(jìn)一步釋放,被改革初期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)所掩蓋的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷也逐步顯現(xiàn),從而影響了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。本文認(rèn)為,現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的主要原因。因此,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究,分析目前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題,提出下一步我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對(duì)策,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文在馬克思土地所有權(quán)理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論、交易費(fèi)用理論及制度變遷理論的理論基礎(chǔ)上,采用規(guī)范分析和實(shí)證分析相結(jié)合的方法,分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題,闡述了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù),并提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議和對(duì)策。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的研究,本文認(rèn)為,我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要存在以下問(wèn)題:一是農(nóng)地所有權(quán)主體模糊;二是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性;三是農(nóng)地征用制度不合理,農(nóng)民的土地收益得不到保證;四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷,導(dǎo)致土地分割細(xì)碎分散,規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。問(wèn)題固然存在,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時(shí)也演化出有利于我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的條件:首先,農(nóng)民收入多樣化緩解了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革壓力;其次,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了條件;最后,當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化也迫使我國(guó)必須進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,以增加農(nóng)民收入擴(kuò)大內(nèi)需,從而轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。因此,我們應(yīng)以此為契機(jī),從

以下幾個(gè)方面著手,對(duì)我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革:第一,立足于現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平;第二,堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有;第三,明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體;第四,通過(guò)完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng);最后,通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化改革,轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。本文的創(chuàng)新之處是提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施:一是主張?jiān)趫?jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,通過(guò)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化改革成立農(nóng)業(yè)公司,轉(zhuǎn)變現(xiàn)有分散、零碎的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式;通過(guò)完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng);二是在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上,建立農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的建立一方面能夠提供就業(yè)機(jī)會(huì),解決部分農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題;另一方面能夠拉伸產(chǎn)業(yè)鏈條,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,從整體上提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格,增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)村的繁榮可以最終有效的緩解我國(guó)內(nèi)需不足的問(wèn)題,從而轉(zhuǎn)變我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)民收入 【學(xué)位授予單位】：山西財(cái)經(jīng)大學(xué) 【學(xué)位級(jí)別】：碩士 【學(xué)位授予年份】：2009 【分類號(hào)】：F321.1 【目錄】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章導(dǎo)論12-211.1選題背景及研究意義12-141.1.1選題背景12-131.1.2研究意義13-141.2國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述14-181.2.1關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀研究綜述141.2.2關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究綜述14-151.2.3關(guān)

于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)研究綜述15-161.2.4關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革方向研究綜述16-171.2.5關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革建議研究綜述17-181.3研究?jī)?nèi)容及研究方法18-191.4研究思路及結(jié)構(gòu)安排19-201.5論文的創(chuàng)新與不足20-21第2章農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀分析21-272.1產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度21-222.2現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立22-242.3現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題24-272.3.1農(nóng)地所有權(quán)主體模糊、邊界不清和缺乏產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性24-252.3.2土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、責(zé)、利缺乏對(duì)稱性252.3.3農(nóng)地征用制度不合理，農(nóng)民的土地收益權(quán)得不到保證25-262.3.4農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷，土地分割細(xì)碎分散，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)26-27第3章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和現(xiàn)實(shí)依據(jù)27-383.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性分析27-323.1.1農(nóng)地征用制度對(duì)農(nóng)民收入的影響27-283.1.2農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響28-303.1.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展30-323.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)依據(jù)32-383.2.1農(nóng)民收入多樣化緩解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革壓力32-343.2.2農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件34-363.2.3當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)加速我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革36-38第4章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)及其思路38-454.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)38-424.1.1馬克思土地所有權(quán)理論38-404.1.2新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用及制度變遷理論40-424.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策依據(jù)42-434.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路43-45第5章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對(duì)策45-545.1立足于現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平455.2明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

45-465.3堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有46-485.4完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)48-505.5農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份化，轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式50-54第6章本文的研究結(jié)論及需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題54-556.1本文的研究結(jié)論546.2需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題54-55參考文獻(xiàn)55-57致謝57-58攻讀碩士期間寫作的文章及發(fā)表的論文58-59 請(qǐng)聯(lián)系頁(yè)眉網(wǎng)站。

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第三篇：中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究

中國(guó)農(nóng)村土地制度改革研究

1、國(guó)內(nèi)外研究綜述

1.1國(guó)外研究綜述

1.1.1馬克思等人對(duì)土地制度問(wèn)題的研究

馬克思和恩格斯在探索社會(huì)主義的建立與發(fā)展過(guò)程中，對(duì)土地制度問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。馬克思在與恩格斯合著的《共產(chǎn)黨宣言》(1848)中，廣泛論述了土地所有權(quán)、土地價(jià)值、土地生產(chǎn)方式、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地規(guī)劃及土地所有制變革等基本理論。此外，馬克思在《經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿》(1857-1858)和《卡爾·馬克思關(guān)于土地所有制的發(fā)言記錄》(1869)等著作中論述了土地制度問(wèn)題，在《論土地國(guó)有化》（1872）年中論述了土地國(guó)有化政策，在《資本論》(1894)中研究了土地所有權(quán)政策。

1.1.2西方學(xué)者對(duì)土地制度等問(wèn)題的研究

英國(guó)的李嘉圖認(rèn)為，資本家是資本主義制度中一個(gè)重要的并且是占統(tǒng)治地位的生產(chǎn)當(dāng)事人，而土地所有者卻完全是多余的；斯密從維護(hù)產(chǎn)業(yè)資本家的利益出發(fā)，提出反對(duì)土地私有權(quán)存在的地租理論，并且想或多或少地把土地私有直接變?yōu)閲?guó)有。

舒爾茨在《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中，論述了土地制度安排對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的影響。他認(rèn)為，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最重要的制度保證是運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)刺激為基礎(chǔ)的市場(chǎng)方式，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格來(lái)刺激農(nóng)民；控制農(nóng)場(chǎng)規(guī)模，用所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一的，能適應(yīng)市場(chǎng)變化的家庭農(nóng)場(chǎng)來(lái)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，改造農(nóng)業(yè)中低效率的所有制形式，實(shí)行居住所有制形式等。他認(rèn)為，地租在配置農(nóng)業(yè)資源中執(zhí)行著一種必要的經(jīng)濟(jì)職能，任何對(duì)地租的壓抑都有損于指導(dǎo)和引誘農(nóng)民有效地使用農(nóng)地的信號(hào)和刺激

與舒爾茨一樣，馬爾科姆·吉利斯等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家同樣關(guān)注土地制度對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響，認(rèn)為土地所有制的條件確定了所有提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的努力必須據(jù)以發(fā)揮作用的環(huán)境;而且土地所有制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率有很大影響，擁有土地的個(gè)體農(nóng)民都知道，促使產(chǎn)量提高的技術(shù)和不斷的努力會(huì)增加其收入，如果土地歸別人所有，就不一定會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果[3]。

對(duì)于產(chǎn)權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，巴澤爾認(rèn)為，個(gè)人對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中獲益和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)通過(guò)交換得以實(shí)現(xiàn)[[4]。利貝卡普認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是一種社會(huì)制度，包括憲法、法令條款和司法規(guī)則，以及非正式的傳統(tǒng)和習(xí)慣。促進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度調(diào)整的力量，包括新的市場(chǎng)價(jià)格和新的生產(chǎn)可能性。1.1.3當(dāng)代國(guó)外學(xué)者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度等問(wèn)題的研究

卜凱在1920年至1925年對(duì)我國(guó)7個(gè)省17個(gè)縣的2866個(gè)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，中國(guó)的貧困在于農(nóng)場(chǎng)面積的零細(xì)，生產(chǎn)力的薄弱，總根源是人口過(guò)密，解決這一問(wèn)題的出路是實(shí)行人口節(jié)制。

Putterman等學(xué)者利用“公有物悲劇”理論和分析方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度進(jìn)行研究和分析后認(rèn)為，中國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)與其說(shuō)是農(nóng)村集體所有權(quán)，不如說(shuō)是一種地方政府的所有權(quán)，這種土地所有權(quán)制度不可避免地導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村土地資源過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，必須將中國(guó)農(nóng)村的集體土地所有權(quán)制度改革為土地私人所有權(quán)制度，才能避免農(nóng)村土地的過(guò)渡開(kāi)發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

Ostrom, Stevenson等卻認(rèn)為，集體土地產(chǎn)權(quán)比私有產(chǎn)權(quán)擁有更多的益處，如更低的制 度成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及降低風(fēng)險(xiǎn)等，在一些特定的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件下，集體土地產(chǎn)權(quán)制度可能產(chǎn)生更優(yōu)的績(jī)效和結(jié)果。

德國(guó)學(xué)者Franz von Benda-Beckmann從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利功能的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度進(jìn)行了分析后認(rèn)為，土地權(quán)利作為最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利具有四個(gè)功能，即社會(huì)功能、經(jīng)濟(jì)功能、環(huán)境功能和政治功能;中國(guó)農(nóng)村土地制度的改革和設(shè)計(jì)，必須充分考慮這四個(gè)方面的因素，否則，中國(guó)的農(nóng)村土地制度就會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、造成環(huán)境退化和危害社會(huì)公共利益與政治穩(wěn)定等。

1.2國(guó)內(nèi)研究綜述

1.2.1關(guān)于農(nóng)地制度范疇的研究

曹澤華（2005）等選擇從西方產(chǎn)權(quán)理論的角度來(lái)定義和理解農(nóng)地制度，認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。土地制度的核心即界定產(chǎn)權(quán)。曹澤華等認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列將農(nóng)地作為載體的權(quán)力集合，不僅包括所有權(quán)，而且還包括使用權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、交易權(quán)等多種權(quán)利。

李明秋（2001）從法律法規(guī)的角度來(lái)定義農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。

吳亞卓（2002）等選擇馬克思生產(chǎn)關(guān)系所有制理論來(lái)理解農(nóng)地制度。認(rèn)為農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。1.2.2關(guān)于集體產(chǎn)權(quán)理論的研究

我國(guó)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律文件和政策規(guī)定為:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！睆姆ㄒ?guī)中可以明確得出我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)村的集體所有，對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)是否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，理論界有著不同的觀點(diǎn)

李桂梅（2004）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體之間的分配和定位模糊，從而導(dǎo)致了實(shí)踐中土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的混亂。

遲福林（2002）等認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)邊界是清晰的，是一種共有權(quán)利，集體中的每一個(gè)成員共同占有土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的基層組織代表集體行使這種所有權(quán)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這種代議產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的需要，因此應(yīng)該予以改善。王環(huán)、王金柱（2006）等認(rèn)為我國(guó)農(nóng)地的集體所有權(quán)是一種虛的、抽象化的產(chǎn)權(quán)，只有集體、沒(méi)有成員。1.2.3關(guān)于農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)發(fā)展方向的研究

王景新、遲福林（2002）等主張堅(jiān)持和完善當(dāng)前的農(nóng)村集體土地所有制，在堅(jiān)持 農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)前提下把農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)化，賦予農(nóng)戶長(zhǎng)期而穩(wěn)定的農(nóng)地使用權(quán)。進(jìn)而把農(nóng)地集體所有制的成員共同占有改造為按份共有。

張德元、周天勇（2004）等認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行國(guó)有化改造，由統(tǒng)一的國(guó)家作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一代表。把農(nóng)戶土地租賃期限延長(zhǎng)至99年999年或者永佃制度，租賃農(nóng)地還可以進(jìn)行繼承。

楊小凱、蔡繼明，（2004）等認(rèn)為徹底的農(nóng)地制度改造應(yīng)該進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化，把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營(yíng)完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)與使用權(quán)相互分離狀況由生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定，政府法規(guī)保證市場(chǎng)運(yùn)行的秩序。

2、農(nóng)村土地制度及其改革意義 2.1農(nóng)村土地制度的含義

如何準(zhǔn)確把握土地制度的定義，直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村土地制度的改革的核心問(wèn)題。迄今為止，我國(guó)理論界對(duì)“土地制度”的范疇尚未達(dá)成共識(shí)。主要有以下三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為農(nóng)地制度與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是等同的，土地制度就是通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)，從而決定土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值及其相關(guān)收益，進(jìn)而決定與土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的人的一系列行為以及收入。二是認(rèn)為農(nóng)地制度是指農(nóng)地的所有制度、經(jīng)營(yíng)制度、流轉(zhuǎn)制度和管理制度。正是這些子制度共同構(gòu)成了農(nóng)地制度。三是農(nóng)地制度就是農(nóng)地所有制，就是以土地為載體所體現(xiàn)出來(lái)的生產(chǎn)關(guān)系的總和，土地制度是指土地的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)諸環(huán)節(jié)所形成的土地關(guān)系制度化后的總稱。

完整的土地經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)包含土地所有制、土地產(chǎn)權(quán)制度。土地所有制度主要解決 土地歸屬問(wèn)題，它要明確土地所有權(quán)主體。它是生產(chǎn)資料所有制的重要組成部分，決定一國(guó)或社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的性質(zhì)；土地產(chǎn)權(quán)制度涉及到土地如何利用和有效使用問(wèn)題，主要包括土地使用、土地流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓制度。土地所有制度決定了生產(chǎn)過(guò)程中形成的人們之間的生產(chǎn)關(guān)系，土地產(chǎn)權(quán)制度決定了土地使用過(guò)程中各種利益主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。

2.2農(nóng)村土地制度的特征

2.2.1地位的基礎(chǔ)性

土地是一個(gè)國(guó)家最基本的資源和資產(chǎn)。在資本主義大工業(yè)發(fā)展起來(lái)之前，當(dāng)社會(huì)處于農(nóng)業(yè)階段的時(shí)候，土地是最基本的生產(chǎn)要素，因而成為最主要的財(cái)富形式。在資本主義社會(huì)之前，土地的占有形式基本上決定了社會(huì)財(cái)富的占有和分配形式。因而土地制度成為當(dāng)時(shí)最具基礎(chǔ)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。

18世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命以后，人類逐步進(jìn)入現(xiàn)代大工業(yè)時(shí)代，國(guó)民財(cái)富大量增加，財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，土地己經(jīng)不再占據(jù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中的決定性地位。但是在現(xiàn)代發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家中，由于人口膨脹和城市化進(jìn)程加快，使城市土地口漸稀缺與昂貴。因而使土地制度在決定國(guó)家財(cái)富的占有和分配中仍然居于相當(dāng)重要的地位。如美國(guó)的土地價(jià)值占國(guó)民財(cái)富總價(jià)值的23%左右;口本1973年的土地價(jià)值達(dá)到206萬(wàn)億口元，相當(dāng)于上一年國(guó)民生產(chǎn)總值的3.22倍。

2.2.2國(guó)度的差異性

在現(xiàn)代世界各主要的資本主義國(guó)家中，就一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)各國(guó)的占有形式比較單一。而惟獨(dú)土地占有形式各個(gè)國(guó)家之間仍然保留著明顯的差異性。因?yàn)橥恋刂贫瘸酥苯邮芤粋€(gè)國(guó)家生產(chǎn)方式與生產(chǎn)力水平的決定性影響之外，同時(shí)還受到土地資源的狀況、民族經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的歷史等多種因素的影響，因而形成國(guó)與國(guó)之間明顯的差異性。2.2.3構(gòu)成的復(fù)雜性

相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，土地財(cái)產(chǎn)關(guān)系要復(fù)雜得多。土地作為一種財(cái)產(chǎn)，其所有、占有、使用、收益、處分及管理等等構(gòu)成一系列復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)體系。這是由于土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)所具有的特性所決定的。

2.3農(nóng)村土地制度改革的重大意義

2.3.1農(nóng)村土地制度改革關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)村穩(wěn)定則社會(huì)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題始終是中國(guó)革命和建設(shè)的根本問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國(guó)家自主的基礎(chǔ)。而三農(nóng)問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地問(wèn)題。如果說(shuō)農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，那么土地就是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，而我國(guó)只占世界7%的耕地卻要養(yǎng)活占世界20%以上的人口，土地資源的稀缺，使得土地成為農(nóng)村特殊的也是最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本。土地制度的安排成功與否，直接關(guān)系到中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3.2農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

對(duì)于我們這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)必須走可持續(xù)發(fā)展之路。農(nóng)地制度在農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用是由農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要作用所決定的。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)地資源的可持續(xù)利用，資源能否可持續(xù)利用又取決于人們對(duì)資源的利用方式，而資源的利用方式又受到農(nóng)地制度的制約和影響。不同的制度選擇對(duì)農(nóng)地資源的開(kāi)發(fā)利用會(huì)產(chǎn)生不同的影響，成功的制度安排能夠激勵(lì)生產(chǎn)者以可持續(xù)利用的方式利用土地資源，積極改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速持續(xù)增長(zhǎng)。

2.3.3農(nóng)村土地制度改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村改革實(shí)際上是一直以變革土地制度為核心展開(kāi)的。在確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總體目標(biāo)以后，農(nóng)村改革仍必須從土地制度改革中尋找突破口，以使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，不僅要發(fā)展商品市場(chǎng)，更為重要的是要加快建立生產(chǎn)要素市場(chǎng)，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是建立和完善農(nóng)村市場(chǎng)體系的重要內(nèi)容。要通過(guò)深化農(nóng)村土地制度改革，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地制度，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制按經(jīng)濟(jì)效率原則實(shí)現(xiàn)土地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和合理配置，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與集中，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地利用率和生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

3、我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程、現(xiàn)行模式和存在問(wèn)題

3.1我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展進(jìn)入了新時(shí)期。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主體的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有家庭經(jīng)營(yíng)的歷史性變革，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展。這也是我國(guó)現(xiàn)行的土地制度。所謂家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是指農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)契約，將集體公有的土地等基本生產(chǎn)資料和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目發(fā)包給農(nóng)民家庭自主經(jīng)營(yíng)，在農(nóng)民家庭分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)單家獨(dú)戶難以承擔(dān)的公共服務(wù)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)，因而它通常被人們表述為“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從其產(chǎn)生到最終確立，大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的全面展開(kāi)階段(1980年5月一一1981年底)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面完成階段(1982年春—1984年初)；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定與完善階段(1984年初一一至今)。

3.2我國(guó)農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)行模式

3.2.1“大穩(wěn)定、小調(diào)整”模式 這是目前最普遍的一種模式，被廣大中等發(fā)達(dá)地區(qū)所采用。它是在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)的條件下，對(duì)土地的承包權(quán)以及承包期進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。多數(shù)情況是在農(nóng)民自發(fā)要求下來(lái)進(jìn)行的。這種調(diào)整是基于人口的變動(dòng)而對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的要求。在承包期上，農(nóng)民更傾向于“大穩(wěn)定小調(diào)整”。這一現(xiàn)象普遍存在的原因在于，土地承包權(quán)從根本上說(shuō)是一種社區(qū)集體成員權(quán)。土地承包權(quán)的福利性分配，使得土地承包權(quán)演化為農(nóng)民生活和就業(yè)的保障。只要土地集體所有制繼續(xù)保留，就不能排除農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，也就無(wú)法從根本上消除對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的可能。這正是此種制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“兩田制”模式

20世紀(jì)80年代發(fā)韌于山東平度的“兩田制”是農(nóng)地使用制度的又一重要模式?！皟商镏啤笔菍⒏胤譃榭诩Z田和責(zé)任田。其中，口糧田按人口均分到戶，只承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅;責(zé)任田則實(shí)行招租形式承包經(jīng)營(yíng)，不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，還要承擔(dān)糧食定購(gòu)任務(wù)和繳納土地承包費(fèi)。其核心思想是將公平和效率原則結(jié)合起來(lái)，以便更加集約地使用土地。由于責(zé)任田在一定程度上彌補(bǔ)了口糧田平均承包的效率損失，兼顧了農(nóng)戶、社會(huì)二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3蘇南模式

隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，中國(guó)的工業(yè)化和城市化取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，特別在沿海地區(qū)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)所占份額在不斷地下降。這一方面造成了耕地的閑置現(xiàn)象;同時(shí)又存在著想擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民無(wú)地可擴(kuò)的現(xiàn)象。受規(guī)模經(jīng)營(yíng)能夠帶來(lái)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的誘導(dǎo)，中國(guó)許多地區(qū)都有實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的沖動(dòng)。像北京順義、蘇南地區(qū)、廣東南海、山東一些有條件地區(qū)等都進(jìn)行了嘗試。其中最具代表性的為江蘇蘇南地區(qū)的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，被稱為“蘇南模式”。其基本做法是通過(guò)農(nóng)戶間土地的轉(zhuǎn)讓形成“種糧大戶”，采取“反承包”、“倒租賃”、“異地承包”等形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，或通過(guò)“土地使用權(quán)入股”等形式，集中土地招租來(lái)形成股份制農(nóng)場(chǎng)、站辦農(nóng)場(chǎng)、村辦農(nóng)場(chǎng)等。

3.2.4“生不增地、死不減地”模式

貴州媚潭是典型的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，耕地資源極其有限。全縣制定了明確土地集體所有權(quán)主體，穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排。只在1984年調(diào)整了一次承包土地.目前這種“生不增，死不減”的經(jīng)營(yíng)模式己在貴州省全面推廣，并以地方法規(guī)的形式規(guī)定耕地承包期_50年不變，非耕地承包期60年不變。如此之長(zhǎng)的承包期基本上己接近永佃制。此項(xiàng)制度己寫進(jìn)中央的有關(guān)文件，為此項(xiàng)制度在全國(guó)推廣奠定了基礎(chǔ)。

3.2.5土地股份制模式

廣東南?？h地處珠江三角洲，該地區(qū)人多地少，且好壞搭配遠(yuǎn)近插花，不適應(yīng)現(xiàn)代化大生產(chǎn)的要求，其次該地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)。這一方面造成了農(nóng)地?zé)o人耕種，但又不愿意放棄承包權(quán);另一方面造成了一部分從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民無(wú)地可耕或耕地不足。于是在不同地區(qū)，采取不同的折價(jià)形式，把土地和固定資產(chǎn)折股量化給農(nóng)民，農(nóng)民在獲得承包權(quán)后，再把土地的使用權(quán)交給集體，納入股份由合作組織統(tǒng)一使用，實(shí)行農(nóng)民股權(quán)“生不增、死不減”制度，對(duì)新增人口實(shí)行配售股。這樣就實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶承包權(quán)與使用權(quán)的分離。

3.3我國(guó)農(nóng)村土地制度改革面臨的問(wèn)題

家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民在生產(chǎn)實(shí)踐中的偉大創(chuàng)新，是農(nóng)民實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)的和推廣，它響應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的呼喚，符合農(nóng)民的愿望和要求，有力地促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，然而，近年來(lái)，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化逐步推廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不斷增加，而農(nóng)民的純收入，卻一直在迂回爬坡。這種農(nóng)民的“增產(chǎn)不增收”的現(xiàn)象，使我國(guó)“土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的土地制度的局限性口漸暴露，集中表現(xiàn)在以下幾方面： 3.3.1土地產(chǎn)權(quán)界定不清，主體不明確，集體所有權(quán)被虛化

《憲法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有?！钡菍?duì)于農(nóng)村土地，哪些是國(guó)家的，哪些是集體的，并沒(méi)有明確規(guī)定，而且集體所有土地的產(chǎn)權(quán)主體也不明確?！睹穹ㄍ▌t》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了行政村，而《土地管理法》將產(chǎn)權(quán)主體賦予了合作經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)踐中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，各地差異很大除中央政府之外，各級(jí)行政組織都對(duì)地權(quán)進(jìn)行了不同程度干預(yù)，從而造成地權(quán)的不完整。集體土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行上的混亂，另外，集體土地所有權(quán)受到來(lái)自國(guó)家與農(nóng)戶的“兩面夾擊”，使農(nóng)地集體所有制有名而無(wú)實(shí)。土地集體所有的虛置使集體在經(jīng)濟(jì)上并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義，集體組織只是以土地收入為支撐承擔(dān)社會(huì)行政職能而己。因此，要對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)變革不能忽視這一問(wèn)題。3.3.2農(nóng)地經(jīng)營(yíng)分散，難以形成規(guī)模效益

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，無(wú)論從法律意義上還是從經(jīng)濟(jì)意義上看，每個(gè)集體成員天生有權(quán)分享集體土地的收益。因此大多數(shù)地方根據(jù)集體土地的數(shù)量和質(zhì)量，將土地按人口或按勞動(dòng)平均分配。由于我國(guó)土地資源和人口分布不均，因此這種均田承包造成了人地關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡。隨著人口增減變化，許多地區(qū)每隔幾年就對(duì)土地進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整，地塊變得極其零碎分散。土地的超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)不利于引進(jìn)資金和技術(shù)，難以形成規(guī)模效益，而且單個(gè)農(nóng)戶從市場(chǎng)獲得信息的能力有限，對(duì)市場(chǎng)的參與程度較低，也沒(méi)有足夠的能力抵御自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新等風(fēng)險(xiǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化、規(guī)模化和集約化發(fā)展，成為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。

3.3.3土地流轉(zhuǎn)十分困難，資源配置效率低

其一，集體土地實(shí)行人為的靜態(tài)配置，被排斥在市場(chǎng)之外。目前我國(guó)農(nóng)地集體所多以村民小組為邊界，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間受到限制。無(wú)論土地的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，不利于農(nóng)地市場(chǎng)的充分發(fā)育和包括土地在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的合理優(yōu)化組合。其二，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的制度法律保障.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)以及權(quán)能構(gòu)成在法律和理論上沒(méi)有明確界定，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律和政策依據(jù)。目前我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，一些承包使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本是小范圍私下的隱形交易，不利于實(shí)現(xiàn)土地資源的合理流動(dòng)和有效配置。

3.3.4非農(nóng)建設(shè)用地使用和管理混亂，不利于農(nóng)村城市化發(fā)展

目前在我國(guó)農(nóng)村中，由于對(duì)農(nóng)民宅基地使用缺乏約束機(jī)制，亂占耕地、超標(biāo)占地的現(xiàn)象十分普遍，宅基地使用也沒(méi)有按規(guī)劃進(jìn)行，致使許多地方出現(xiàn)了“空心村”，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也占用了大量的耕地。地方政府為了追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，違法越權(quán)批地或占地，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地大開(kāi)方便之門，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地呈現(xiàn)出無(wú)償無(wú)限供給的特征。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)用地安排缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，布局分散不合理，難以形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)背道而弛。3.3.5農(nóng)村滋生了許多特權(quán)腐敗現(xiàn)象

現(xiàn)行的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，理論上說(shuō)土地應(yīng)歸農(nóng)民集體所有與支配，但在現(xiàn)實(shí)中，現(xiàn)行土地政策賦予了鄉(xiāng)，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部研究過(guò)大的權(quán)力，由鄉(xiāng)、村或村民小組的領(lǐng)導(dǎo)者以集體的名義掌握與行使土地所有權(quán)與支配權(quán)，使得農(nóng)民在土地權(quán)利往往落不到實(shí)處。

4、政策建議

4.1建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)制度在法律名義上屬于農(nóng)村土地集體所有制，“?！ぁ?農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山1屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮?duì)于集體的界定根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定至少有三個(gè)，村集體、村民小組和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體，但在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，實(shí)際上對(duì)于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)可以實(shí)行一定影響也至少有三個(gè)即集體、農(nóng)戶和政府，從經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的角度而言，這實(shí)質(zhì)上三者都具有一定的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)。但對(duì)每一個(gè)主體而言，都沒(méi)有獲得“絕對(duì)”的經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，因此對(duì)于每一個(gè)主體而言，這種經(jīng)濟(jì)所有權(quán)又都是殘缺的，而相對(duì)于法律名義上的集體產(chǎn)權(quán)而言，這種產(chǎn)權(quán)權(quán)利殘缺性更為嚴(yán)重，這也是許多學(xué)者關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的原因之一。法律名義產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)的名實(shí)不符，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)化建設(shè)的危害很大。法律名義上，集體是農(nóng)村土地的所有者，應(yīng)該可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但實(shí)際上，集體在現(xiàn)實(shí)生活中只有按照國(guó)家的有關(guān)政策實(shí)行發(fā)包土地與調(diào)整農(nóng)戶承包地的權(quán)利;而落實(shí)到農(nóng)戶對(duì)于土地的經(jīng)濟(jì)權(quán)利上，農(nóng)戶沒(méi)有土地的法律名義所有權(quán)，也沒(méi)有處分土地的權(quán)利，農(nóng)民僅僅有占有、使用土地的權(quán)利。國(guó)家在法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地沒(méi)有任何權(quán)利，但在具體的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家卻可以通過(guò)相關(guān)法規(guī)政策對(duì)土地實(shí)施處分的權(quán)利，由于三者之間關(guān)系糾纏不清，任何單方面都沒(méi)有對(duì)于農(nóng)地的絕對(duì)“支配權(quán)”，因此造成農(nóng)村土地缺乏明確的經(jīng)濟(jì)主體，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)性很差。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)恰恰需要生產(chǎn)要素具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的增殖功能。因此，加快農(nóng)地要素的市場(chǎng)化建設(shè)要求，首要的是清晰農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)狀況。

4.2加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織服務(wù)體系建設(shè)。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易是一個(gè)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及到交易技術(shù)細(xì)節(jié)比較繁多，農(nóng)地交易的中介組織的設(shè)立可以高效率的解決這些問(wèn)題，農(nóng)地交易中介組織的服務(wù)水平是完整統(tǒng)一成熟市場(chǎng)的標(biāo)志。西方資本主義國(guó)家的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中介組織機(jī)構(gòu)十分發(fā)達(dá)，他們提供從信息搜集、價(jià)格評(píng)估、金融信貸、代理登記等一條龍服務(wù)，它使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)機(jī)制更為健全，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有意轉(zhuǎn)讓者和受讓者提供各類層次的需要。而我國(guó)在這方面的發(fā)展還比較薄弱。加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)的建設(shè)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)初步建立與培育，對(duì)農(nóng)地的自發(fā)性交易逐漸成為被經(jīng)常性交易，能夠很好的擔(dān)當(dāng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的平臺(tái)，為農(nóng)地交易雙方降低交易成本。

4.3積極培育和建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。

土地股份制的目的是土地的可流動(dòng)性，這就要求農(nóng)地具有可交易性，農(nóng)地的交易才‘會(huì)產(chǎn)生土地生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，促進(jìn)農(nóng)地的兼并、集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生產(chǎn)要素兼并集中是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，也是通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)土地要素優(yōu)化組合、保障農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制。政府在積極培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、促進(jìn)農(nóng)地要素優(yōu)化配置方面可以做到以下幾個(gè)方面:第一，積極建立鼓勵(lì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的約束和激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)優(yōu)惠的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)政策鼓勵(lì)農(nóng)地生產(chǎn)資料的集中、兼并。第二，建立完善多層次的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供多種服務(wù)平臺(tái)。把各種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式納入規(guī)范管理，確保交易雙方權(quán)利明確。第三，建立專門的權(quán)交易信息平臺(tái)以及各種形式的土地產(chǎn)權(quán)交易結(jié)算中心，及時(shí)發(fā)布各種土地交信息，統(tǒng)一為交易雙方辦理土地出租、租賃、出讓、抵押等多層次登記服務(wù)。第四，建立健全農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變革登記制度。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)一旦形成，農(nóng)地生產(chǎn)要素流動(dòng)性增強(qiáng)，其權(quán)屬變革的主要見(jiàn)證在于以政府為主的權(quán)威部門的文書(shū)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記部門的服務(wù)是農(nóng)地生產(chǎn)要素得以順暢流動(dòng)的關(guān)鍵。1 引自:《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條 4.4積極推進(jìn)農(nóng)地股份制建設(shè)。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變革，除了農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)技術(shù)水平的約束之外，還來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的束縛。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭承包經(jīng)營(yíng)方式是典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，在整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門都處于工業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的方式下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)很難跟上這種發(fā)展快車，猶如馬拉車與動(dòng)力火車一樣，這種差距只會(huì)越來(lái)越大。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，引進(jìn)農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力，就必然要求農(nóng)業(yè)同其它國(guó)民產(chǎn)業(yè)一樣走規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路，積極推進(jìn)農(nóng)地股份合作，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地政策的較好選擇。農(nóng)地股份制合作是在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上建立而來(lái)的，農(nóng)地股份合作制不是對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的簡(jiǎn)單否定，而是一種揚(yáng)棄，是把農(nóng)戶對(duì)于土地的物的所有權(quán)資本化，按照現(xiàn)代企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)制度的要求，農(nóng)戶履行出資人職能的制度設(shè)計(jì)，它并排斥農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)，但農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地所擁有的是一種價(jià)值所有權(quán)而并不是對(duì)農(nóng)地實(shí)體的直接支配權(quán)。農(nóng)戶本身也還是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，農(nóng)戶的兩重身份決定了農(nóng)業(yè)股份合作制公有制性質(zhì)，但同時(shí)解決了由于農(nóng)地財(cái)產(chǎn)關(guān)系紊亂而造成先進(jìn)生產(chǎn)力無(wú)法進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

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第四篇：農(nóng)村土地制度改革思考與研究

農(nóng)村土地制度改革思考與研究

內(nèi)容提要:土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)建國(guó)以來(lái)土地制度變革歷程和土地制度改革經(jīng)驗(yàn)的回顧總結(jié)，指出目前農(nóng)村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的。要進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，從根本上解決當(dāng)前存在的問(wèn)題。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地制度 研究

土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問(wèn)題的根本著力點(diǎn)。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。總結(jié)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)村土地制度改革的歷史進(jìn)程

新中國(guó)成立后，我國(guó)廢除了地主階級(jí)剝削的土地制度，經(jīng)歷了四次大的變革，逐步探索建立起農(nóng)民集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。

第一次變革：從封建地主所有和租佃經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制變革，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田。1949年9月第一次全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》，要求有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。1950年通過(guò)的《中國(guó)土地改革法》，為這次土地制度變革提供了法律依據(jù)。到1952年底，全國(guó)普遍建立了農(nóng)民所有和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)的土地制度。土地革命使農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與生產(chǎn)資料的有機(jī)統(tǒng)一。從歷史的角度看，這一制度安排適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村生恢復(fù)產(chǎn)力的客觀要求。

第二次變革：從所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制向土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的土地制度變革，確立了農(nóng)村土地公有制。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，1953年開(kāi)始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，在不改變土地個(gè)體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地等生產(chǎn)資料作股入社(初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社)，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民按勞取酬，年終進(jìn)行土地分紅。1955年又掀起初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)化高潮，即農(nóng)民將土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償入社，農(nóng)民成為合作社的勞動(dòng)者，形成所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相統(tǒng)一的合作社集體所有、集體經(jīng)營(yíng)土地制。1958年夏秋之際開(kāi)始的人民公社化浪潮，推動(dòng)形成了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制，實(shí)行隊(duì)內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、按工分酬的經(jīng)營(yíng)管理體制。這種一大二公的農(nóng)村土地制度，在建立之初對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用，但在技術(shù)落后條件下搞集約化生產(chǎn)、分配的平均主義和農(nóng)產(chǎn)品計(jì)劃流通制度，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，逐漸形成農(nóng)產(chǎn)品全面短缺的局面。

第三次變革：從集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適度分離的集體所有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制變革，徹底打破了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。1978年，我國(guó)波瀾壯闊的改革開(kāi)放先在農(nóng)村獲得突破，一些地方創(chuàng)造了多種形式以“包”為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，從包工、包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)到組，發(fā)展到“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”，最終形成以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在堅(jiān)持集體所有制的前提下，將土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。第四次變革：從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不得轉(zhuǎn)讓向允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變革，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地制度。1988年12月通過(guò)的《憲法》修正案，解除了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)禁令。在第一輪土地承包到期后，國(guó)家延長(zhǎng)了耕地、草地、林地承包期，通過(guò)《土地管理法》和制定《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等，明確家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，以法律形式將改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度改革的成果確定下來(lái)。從總體上看，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，基本適應(yīng)了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

二、農(nóng)村土地制度改革的主要經(jīng)驗(yàn)

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容，牽動(dòng)著整個(gè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的神經(jīng)。改革開(kāi)放以來(lái)，從基本國(guó)情出發(fā)，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為第一要?jiǎng)?wù)，持續(xù)不斷地完善農(nóng)村土地制度，積累了一些必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的成功經(jīng)驗(yàn)。主要經(jīng)驗(yàn)有四條：

第一，堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖，確保公有制為主體、多種經(jīng)營(yíng)制度并存的基本經(jīng)營(yíng)制度。中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。土地是農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，只有堅(jiān)持農(nóng)村土地國(guó)家所有和多種形式的集體所制，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的公有制性質(zhì)。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度的過(guò)程中，雖然農(nóng)村土地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式日益多樣化，但始終堅(jiān)持了農(nóng)村土地制度的公有制性質(zhì)不動(dòng)搖、進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革也不動(dòng)搖這根底線。

第二，堅(jiān)持不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系始終適應(yīng)生產(chǎn)力的要求。縱觀我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，每一次變革都不同程度地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、組織形式和經(jīng)營(yíng)模式的變化，必須不斷完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度新的內(nèi)涵，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素更大的活力，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系高級(jí)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。第三，必須堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)民的根本利益不放松，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足。土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，不僅是國(guó)家糧食安全的重要保證，也是農(nóng)民的命根和飯碗。中國(guó)無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)民無(wú)地不穩(wěn)。維護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在操作上必須把制度創(chuàng)新和維護(hù)農(nóng)民根本利益結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村土地制度改革不但要適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，而且要確保農(nóng)民收益穩(wěn)步提高。第四，必須切實(shí)尊重群眾首創(chuàng)精神，循序漸進(jìn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是土地的直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)村土地制度必須反映農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的根本要求。我國(guó)歷次農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，都是基層群眾在生產(chǎn)實(shí)踐中首先進(jìn)行試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)后，通過(guò)國(guó)家政策或立法措施向全國(guó)推廣，逐步建立新的土地經(jīng)營(yíng)制度。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，仍然要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，采取農(nóng)民自發(fā)探索與政府推動(dòng)相結(jié)合的辦法。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問(wèn)題

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用?！叭r(nóng)”問(wèn)題的根本是農(nóng)村土地制度問(wèn)題，農(nóng)村的許多矛盾和問(wèn)題都是由土地問(wèn)題引起的。目前我國(guó)農(nóng)村土地制度所確立的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境。

1、產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。

土地產(chǎn)權(quán)是人們?cè)谕恋卣加?、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵(lì)和約束功能，權(quán)責(zé)對(duì)稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功地使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵(lì)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。土地承包拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村的改革的序幕，土地承包調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了農(nóng)村和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。但在我國(guó)，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整。

目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多樣性。我國(guó)2002年8月29日由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來(lái)看，我盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權(quán)歸集體所有，但各級(jí)管理處置權(quán)卻由國(guó)家掌握，集體所有名不副實(shí)，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制中，家庭經(jīng)營(yíng)層次日益強(qiáng)化擴(kuò)大，農(nóng)村集體機(jī)構(gòu)對(duì)土地使用方面的監(jiān)督、管理和調(diào)控能力也就非常有限了?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的。一方面，法律沒(méi)有明確國(guó)家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級(jí)政府代表國(guó)家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國(guó)家通過(guò)立法和嚴(yán)格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)實(shí)際上由國(guó)家掌握。從產(chǎn)權(quán)內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)村土地所有權(quán)不完整，現(xiàn)行法律只將占有權(quán)和部分使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)村土地的所有權(quán)人，并且限定了使用方式即發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，所有權(quán)人并沒(méi)有農(nóng)村土地的收益權(quán)和處分權(quán)。從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)看，一方面，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿后由原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)期依法占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整。

當(dāng)前，為適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要而在農(nóng)村推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)，特別是在我國(guó)中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，由于城鎮(zhèn)化水平較低，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移空間有限，以及農(nóng)民自身知識(shí)技能儲(chǔ)備不足，進(jìn)城就業(yè)門路窄，無(wú)法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，土地對(duì)他們兼有生產(chǎn)和社會(huì)保障雙重功能，可以說(shuō)是生命的依托、生存之本。在這些地方推進(jìn)土地制度改革和土地流轉(zhuǎn)，必須按照中央政策要求，矯正農(nóng)村各級(jí)干部多年來(lái)形成的工作慣性視角，厘清農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)的困惑與擔(dān)憂，立足圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收這一主題，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)良性流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)出成果。

2、土地資源零碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化生產(chǎn)。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)利，農(nóng)村土地承包采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國(guó)人多地少的特殊國(guó)情，使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模特別小，加之實(shí)行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時(shí)也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)挑戰(zhàn)。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施，不利于實(shí)行合理耕作和采用先進(jìn)技術(shù)，不利于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲(chóng)害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶對(duì)土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營(yíng)和低效益，并且與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模、集約化經(jīng)營(yíng)相違背，特別是與當(dāng)前大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)效益相沖突。

現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成很多還處于自發(fā)性初級(jí)階段的現(xiàn)狀，田地肥沃程度不一，地理區(qū)域不佳，土地常常不能連成片，規(guī)模經(jīng)營(yíng)不好操作，風(fēng)險(xiǎn)也比較大，阻礙了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)一步發(fā)展。

土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的一個(gè)非常重要條件就是農(nóng)民的自覺(jué)和自愿參與，但是傳統(tǒng)農(nóng)村一家一戶為生產(chǎn)單位的自然經(jīng)濟(jì)慣性和部分農(nóng)民戀土思想偏重，還沒(méi)有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的束縛；現(xiàn)實(shí)外出打工的艱辛使得農(nóng)民把具有保障性功能的土地仍視為不可放棄的最后防線；少數(shù)農(nóng)戶的“忌富”心理，寧愿自己的田荒蕪，也不給別人搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而制約了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成。所以應(yīng)采取各種形式深入宣傳土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的作用、意義及做法，提高廣大農(nóng)村干群的認(rèn)識(shí)，消除廣大農(nóng)民的各種疑慮，消除傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)影響，使他們切實(shí)認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量小康的重要條件。

3、沒(méi)有統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。

在我國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)利全部或部分地從一個(gè)主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉(zhuǎn)，這樣就產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時(shí)，農(nóng)民幾乎沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，導(dǎo)致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開(kāi)發(fā)商和一些腐敗分子，讓國(guó)家和農(nóng)民雙雙吃虧。因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問(wèn)題，中央政府也出臺(tái)了許多政策，但因?yàn)檎邎?zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。新的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實(shí)行這個(gè)制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中對(duì)農(nóng)民利益的損害。關(guān)鍵在于讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如果主要是農(nóng)民自發(fā)的，政府或集體組織協(xié)調(diào)和服務(wù)缺乏，流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友、鄰居間進(jìn)行，交易成本大，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，同時(shí)也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者。在競(jìng)爭(zhēng)激烈而自身又與市場(chǎng)聯(lián)系不緊密的情況下，由于農(nóng)民個(gè)人或家庭獲得土地流轉(zhuǎn)收入較少，其積極參與市場(chǎng)的動(dòng)力不強(qiáng)，在市場(chǎng)交易談判中也就容易處于不利地位，最終因與預(yù)期存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)失敗可能性較大。因此必須建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，規(guī)范和暢通市場(chǎng)交易，促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。而現(xiàn)實(shí)情況是中介組織不健全，土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通、不及時(shí)，無(wú)法真正建立起土地供給者與土地需求者之間的橋梁，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)很難形成。由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)，難以形成反映真實(shí)價(jià)值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格，農(nóng)民只能是較低價(jià)格的被動(dòng)接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難。有意愿出讓的農(nóng)民找不到租賃者，而一定經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶則因信息不暢找不到合適的土地來(lái)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全主要還表現(xiàn)在缺乏土地測(cè)量評(píng)級(jí)，土地評(píng)估以及從事土地信用，融資和保險(xiǎn)等的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。使土地的跨區(qū)域流動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，而且采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須經(jīng)過(guò)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在很多無(wú)形的制約。

4、法律法規(guī)體系不完善，操作的隨意性較大。

如同一切公有資源一樣公有土地只要它擁有足夠的價(jià)值，必然會(huì)成為強(qiáng)者掠取的對(duì)象。土地承包法實(shí)際上顯示了國(guó)家、集體和農(nóng)戶對(duì)土地所有權(quán)的分割，但卻沒(méi)有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)

維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實(shí)踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護(hù)這種界定的有效性，實(shí)際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問(wèn)題是在政治關(guān)系中處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民會(huì)受到利益的侵害，而法律本來(lái)想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實(shí)的政治關(guān)系而得到加強(qiáng)。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對(duì)土地控制的強(qiáng)度決定于下述方面的因素。第一，國(guó)家權(quán)力的配置狀況。地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒(méi)有任何風(fēng)險(xiǎn)。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為?？h政府把調(diào)整土地作為一個(gè)時(shí)段的中心工作去抓?？h政府調(diào)整土地承包期限的動(dòng)力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府都有很強(qiáng)的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體“上訪”事件）發(fā)生，上級(jí)部門并不糾正下級(jí)的違法行為。從立法來(lái)看，目前僅制定了農(nóng)村土地行政管理、所有權(quán)歸屬、土地承包經(jīng)營(yíng)等方面的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地關(guān)系仍由政策性文件和地方法規(guī)來(lái)規(guī)范，下位法超越上位法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。從法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，重實(shí)體規(guī)定輕程序規(guī)定的問(wèn)題比較突出，不同法律法規(guī)之間關(guān)于所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保等關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定相互沖突，難以有效規(guī)范農(nóng)村土地的生產(chǎn)、使用、收益和處置等活動(dòng)。從法律適用來(lái)看，由于多部同位法交叉規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系，以及法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地關(guān)系的一些規(guī)定比較模糊，出現(xiàn)了一些部門、地方選擇性地適用法律法規(guī)的問(wèn)題，難以維護(hù)法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

此外，戶籍制度改革、農(nóng)村綜合配套改革以及支農(nóng)惠農(nóng)措施等制度和政策調(diào)整，使農(nóng)村土地制度和經(jīng)營(yíng)體制的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)；大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問(wèn)題；同時(shí)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)發(fā)展大規(guī)模征用耕地，土地征用制度不科學(xué)，導(dǎo)致土地承包糾紛不斷增多。

目前農(nóng)村土地制度存在的問(wèn)題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，還有一些是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化引起的，從根本上解決這些問(wèn)題，必須進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。為解決農(nóng)村土地制度面臨的突出問(wèn)題，近幾年有關(guān)部門和地方大膽探索，積累了有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。如正在推廣的集體林權(quán)制度改革，允許把森林、林木和林地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股的條件。

四、農(nóng)村土地制度改革的基本著力點(diǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動(dòng)開(kāi)辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。為此必須建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建市場(chǎng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，形成有序流暢的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，健全以法律為手段的農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)制度。

第一，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村土地實(shí)行國(guó)家所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國(guó)家所有的農(nóng)村土地交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)，勞動(dòng)群眾集體所有制包括農(nóng)村集體所有、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種形式。進(jìn)一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以考慮由縣級(jí)人民政府代表國(guó)家行使國(guó)家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟(jì)管理職能與村委會(huì)的社會(huì)管理、公共管理職能分開(kāi)，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。

第二，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)評(píng)估制度。尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)格形成中的有效作用，借鑒我國(guó)固定資產(chǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，考慮農(nóng)村土地的功能，建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，現(xiàn)代評(píng)估方法為手段，職業(yè)化、專業(yè)化、社會(huì)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)為依托，完善的法規(guī)體系為保障的農(nóng)村土地評(píng)估制度。經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估確定的農(nóng)村土地使用權(quán)價(jià)值，可以作為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股的定價(jià)基礎(chǔ)和確定征地補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。

第三，逐步建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。參照我國(guó)目前各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的做法，運(yùn)用信息化的交易平臺(tái)，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開(kāi)展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)，逐步建立區(qū)域性和全國(guó)性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)?？梢韵仍诳h域范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再全面推開(kāi)。配套推動(dòng)建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國(guó)家贖買制度，對(duì)舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達(dá)到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的家庭所承包土地，由國(guó)家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評(píng)估的價(jià)值贖買。國(guó)家贖買的土地所有權(quán)屬于國(guó)家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過(guò)大問(wèn)題，剩余部分按照市場(chǎng)化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)。逐步放開(kāi)政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四、正確劃分政府和市場(chǎng)在農(nóng)村土地管理中的作用。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用。政府應(yīng)通過(guò)制定法律法規(guī)、土地利用規(guī)劃等，調(diào)控農(nóng)村土地用途結(jié)構(gòu)，保證國(guó)家糧食安全；依法進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和監(jiān)督檢查，維護(hù)農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)秩序；出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、土地資源配置等應(yīng)在完善市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步交由市場(chǎng)機(jī)制解決。第五、加快完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系。抓緊修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》以及農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的沖突，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊規(guī)定，并為深化農(nóng)村土地制定改革留有法律空間。在此基礎(chǔ)上，率先在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，就農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制、價(jià)值評(píng)估制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制以及農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股等重大問(wèn)題進(jìn)行試驗(yàn)，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)功能、權(quán)利義務(wù)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序等納入一部法律。同時(shí)修訂《公司法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。

第五篇：我國(guó)退休制度改革研究

我國(guó)退休制度的改革研究

一、背景

退休制度作為一項(xiàng)社會(huì)制度，其運(yùn)行不僅與勞動(dòng)者個(gè)人密切相關(guān)，還關(guān)系到企業(yè)的利益以及國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和社會(huì)的安定和諧。伴隨著養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型，在人口老齡化加劇的壓力下，對(duì)現(xiàn)行退休制度進(jìn)行改革已變得非常緊迫。因此，回顧我國(guó)退休制度的演變歷程，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行退休制度的實(shí)施狀況，來(lái)展開(kāi)對(duì)退休制度的改革與創(chuàng)新的探討，很有必要。

二、我國(guó)退休制度沿革及評(píng)述

（一）我國(guó)退休制度的創(chuàng)建時(shí)期（1950—1958年）

建國(guó)初期的中國(guó)社會(huì)保障制度效仿前蘇聯(lián)的做法，選擇的是國(guó)家保險(xiǎn)模式，其宗旨是“最

①充分滿足有勞動(dòng)能力者的需要，保護(hù)勞動(dòng)者的健康并維持其工作能力”。因此，退休制度也

帶有濃厚的福利性色彩。

這一時(shí)期國(guó)家主要頒布的文件有1950年的《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》、1951年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》和1955年的 《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》。這三個(gè)文件的頒布標(biāo)志著新中國(guó)基本的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立。

（二）我國(guó)退休制度的調(diào)整時(shí)期（1958—1966年）

1958年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職工退休處理的暫行規(guī)定》是對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工實(shí)行了統(tǒng)一的退休辦法，將企業(yè)和機(jī)關(guān)女職員的退休年齡統(tǒng)一規(guī)定為55周歲，女工人為50周歲。在退休制度的調(diào)整時(shí)期，我國(guó)還確立了軍官的退休制度，并補(bǔ)充了集體制單位的退休制度，更多的群體被納入到退休制度的體系中。

（三）我國(guó)退休制度的停滯時(shí)期（1966—1977年）

在文化大革命的十年中，我國(guó)的社會(huì)保障制度受到了嚴(yán)重的沖擊，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)處于無(wú)人管理的狀態(tài)，混亂的制度執(zhí)行環(huán)境完全摧毀了退休制度。根據(jù) 1978 年的統(tǒng)計(jì)，企業(yè)應(yīng)退

②未退的職工有200多萬(wàn)人，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)退未退的工作人員有60多萬(wàn)人。

（四）我國(guó)退休制度的重建時(shí)期（1978—1986年）

為彌補(bǔ)文化大革命期間對(duì)于退休制度的破壞，1978年國(guó)務(wù)院同時(shí)頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，對(duì)干部和工人的退休、退職待遇進(jìn)行了修改，區(qū)分了退休和離休人員兩個(gè)群體不同的待遇，并在1980年針對(duì)干部群體制定了在退休待遇上更為優(yōu)厚的離休制度。

（五）我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新改革時(shí)期（1986年至今）

傳統(tǒng)退休制度由于存在諸多弊端，已無(wú)法適應(yīng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，原有的退休養(yǎng)老制度在這一時(shí)期開(kāi)始了改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)逐步在國(guó)營(yíng)企業(yè)中實(shí)行退休費(fèi)的社會(huì)統(tǒng)籌，并正式提出了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。1997年7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，統(tǒng)一了全國(guó)各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由原來(lái)的退休制度向社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型，一定程度上消除了退休制度中的弊端。①

② 源自王廣彬《中國(guó)社會(huì)保障法制史論》，2000年3月數(shù)據(jù)來(lái)源于張明麗、李方、秦笑梅《我國(guó)退休制度的歷史沿革個(gè)創(chuàng)新發(fā)展研究》，2011年7月

三、我國(guó)退休制度的缺陷

（一）提前退休現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致退休年齡的低齡化。

提前退休是指職工因喪失勞動(dòng)力或因不能堅(jiān)持正常工作，在未達(dá)到法定退休年齡而提前離崗休息的一種退休形式。提前退休主要有四種方式：內(nèi)部退養(yǎng)、借助從事特殊工作提前退休、子女頂替職位提前退休和各種病退。但是由于政策執(zhí)行的不規(guī)范，一些國(guó)有企業(yè)從局部利益出發(fā)，紛紛為職工辦理非正規(guī)的提前退休，使某些職工在身體條件尚能完全勝任時(shí)離開(kāi)工作崗位，直接導(dǎo)致了退休年齡的低齡化。

（二）退休年齡缺乏調(diào)整，滯后于人口老齡化的現(xiàn)狀。

盡管我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但除了對(duì)某些特殊群體的法定退休年齡適當(dāng)放寬外，在50年代初確定的我國(guó)職工法定退休年齡一直未作變動(dòng)，正常退休年齡一直為男職工60周歲，女職工50周歲，連續(xù)工齡滿10年。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)格局和人口狀況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，一直未作調(diào)整的法定退休年齡與逐漸提高的人口預(yù)期壽命之間形成了巨大的反差。

（三）退休制度缺乏彈性，造成人力資源的浪費(fèi)。

首先，隨著我國(guó)平均受教育年限的延長(zhǎng)，勞動(dòng)者的工作時(shí)間逐漸縮短，與之相矛盾的是我國(guó)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)一直實(shí)行“一刀切”的退休制度，勞動(dòng)者接受教育的時(shí)間越長(zhǎng)，國(guó)家和家庭對(duì)其的投入越大，其利用率反而越低，人力資本投入和產(chǎn)出的比例失衡導(dǎo)致人力資源的巨大浪費(fèi)。

其次，從生命周期的縱向上來(lái)看，硬性規(guī)定法定退休年齡是與人力資本的周期性相矛盾的，老年人仍具有一定的人力資本，他們?cè)趯I(yè)技術(shù)和工作經(jīng)驗(yàn)方面是年輕人所無(wú)法比擬的,由于他們的職業(yè)生涯與企業(yè)的發(fā)展聯(lián)系得非常緊密，他們的工作態(tài)度比年輕人更加積極，責(zé)任感更強(qiáng)。因此，退休年齡的固定性同樣會(huì)造成人力資本的浪費(fèi)。

最后，全國(guó)統(tǒng)一的退休年齡與老齡化的地區(qū)差異相沖突，我國(guó)老齡化的程度在地區(qū)上呈現(xiàn)出的是自西向東的階梯式分布格局：西部地區(qū)步入老齡化的時(shí)間較晚，老齡化的程度較低，中部次之，東南沿海地區(qū)最先步入老齡化，程度也最嚴(yán)重。但是我國(guó)各地的法定休年齡卻是統(tǒng)一的，這與地區(qū)差異性相矛盾。

四、改革我國(guó)退休制度的理論依據(jù)

（一）我國(guó)退休制度改革，調(diào)整法定退休年齡是遵循退休年齡的自然和社會(huì)基礎(chǔ)的結(jié)果 國(guó)際上通用的退休年齡的自然基礎(chǔ)是60歲或者65歲；退休年齡的社會(huì)基礎(chǔ)是一個(gè)國(guó)家規(guī)定退休年齡的現(xiàn)實(shí)前提,包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口健康水平、人口年齡結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供給狀況、社會(huì)保障制度安排、公共財(cái)政收支狀況、社會(huì)政策的價(jià)值取向,甚至還包括風(fēng)俗、文化等方面的因素。無(wú)論是退休年齡的自然基礎(chǔ),還是社會(huì)基礎(chǔ),都不是一成不變的,而是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和人口狀態(tài)變化而變化。而我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)基礎(chǔ)要求我們調(diào)整法定的退休年齡。

（二）改革我國(guó)退休制度是平衡我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的重要選擇。

調(diào)整退休年齡對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展是必要的。退休年齡內(nèi)生于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡密切相關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有利于應(yīng)付人口老齡化加劇帶來(lái)的沖擊，有利于調(diào)整在職職工與退休職工之間的關(guān)系。無(wú)論在何種養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式下，延長(zhǎng)退

休年齡的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是保持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。

（三）改革我國(guó)退休制度是優(yōu)化我國(guó)人力資源配置的必然選擇。

我國(guó)“一刀切”的退休政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，造成了中高端人才的浪費(fèi)，導(dǎo)致大量非正常提前退休行為的發(fā)生。從人力資本視角看，我國(guó)退休制度安排需充分發(fā)揮人力資本積累存量最大化，人力資本累積周期向后移時(shí)，退休制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整。這對(duì)我國(guó)延長(zhǎng)退休年齡和實(shí)施彈性退休制度提供了理論依據(jù)。從更深層次上講，延長(zhǎng)退休年齡是人力資本價(jià)值最大化的必然要求。靈活的退休制度安排可以充分滿足不同人力資本個(gè)體的需求，因?yàn)椴煌愋腿肆Y本能力性質(zhì)、累積的變動(dòng)周期不同，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中價(jià)值最大化的時(shí)間分布點(diǎn)就不同。靈活的退休制度安排體現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的享受上也存在差異性，可以加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在激勵(lì)作用，更有利于改善勞動(dòng)力資本結(jié)構(gòu)。

五、改革建議

（一）積極推行彈性退休制度

彈性退休制就是指退休年齡、退休方式和退休收入具有某種彈性的靈活退休政策，實(shí)施的可行性已經(jīng)通過(guò)地區(qū)試點(diǎn)得到了證明，它能夠很好地解決養(yǎng)老保險(xiǎn)基金供求失衡的問(wèn)題。當(dāng)不同勞動(dòng)者達(dá)到各自所屬的法定退休年齡(可以領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡)的時(shí)候，可以自由選擇停止工作和開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間，同時(shí)得到政府給予的政策獎(jiǎng)勵(lì)。只是需要對(duì)延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金的人員身份問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定，一種是延遲退休并繼續(xù)工作的人員，另一種是退休后延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員。政府對(duì)后一種人員要提供政策獎(jiǎng)勵(lì)，比如: 退休人員每推遲1 個(gè)月領(lǐng)取養(yǎng)老金，其養(yǎng)老金就增加1%;如果退休人員連續(xù)推遲 12 個(gè)月領(lǐng)取養(yǎng)老金，那么他可以選擇一次性領(lǐng)取，其推遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金按照高于市場(chǎng)水平的利率計(jì)息。因此，推行彈性退休制度是深化我國(guó)退休制度改革的首要措施

（二）必須規(guī)范退休年齡政策

延長(zhǎng)退休年齡政策在實(shí)施之前，需要加強(qiáng)對(duì)非正常提前退休現(xiàn)象的監(jiān)管。對(duì)原來(lái)的特殊工種重新進(jìn)行崗位評(píng)定、重新審定勞動(dòng)危害程度。對(duì)于特殊工種的待遇，可以通過(guò)在職時(shí)的薪酬予以體現(xiàn)，而在退休條件和養(yǎng)老待遇政策的設(shè)計(jì)上逐漸縮小政策差距。這樣就能有效控制非正常提前退休行為，從而規(guī)范現(xiàn)有退休年齡及政策，為實(shí)施彈性退休制度奠定良好的制度基礎(chǔ)，做好彈性退休政策與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接。

（三）努力開(kāi)辟新的就業(yè)渠道

延長(zhǎng)退休年齡可以增加勞動(dòng)力供給以應(yīng)對(duì)人口紅利的消失，卻也對(duì)年輕人的就業(yè)崗位產(chǎn)生擠出效應(yīng)，這也是它存在爭(zhēng)議的地方。中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心研究員唐鈞表示，中國(guó)每年都有新增勞動(dòng)力 2 000 ～2 400 萬(wàn)人，但新增的工作崗位只有 1 000 萬(wàn)左右，其中在新增崗位中，30%是“自然更新”，余下則是退休讓出來(lái)的崗位，所占比重很大，當(dāng)前情況

③下推遲退休年齡必然會(huì)沖擊就業(yè)。因此，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)的配套政策，為延長(zhǎng)退休年齡政

策的實(shí)施排除障礙，積極推進(jìn)就業(yè)促進(jìn)措施，通過(guò)擴(kuò)大公共投資、稅收減免、設(shè)立公益崗位等多種手段創(chuàng)造就業(yè)崗位，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)年輕人自主創(chuàng)業(yè)，開(kāi)辟新的就業(yè)渠道，緩解延長(zhǎng)退休年齡對(duì)就業(yè)的負(fù)面影響。

③ 源自《多數(shù)人反對(duì)延遲退休稱調(diào)查結(jié)果不全面》［EB/OL］．［2013 －03 －26］． http: /

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