如何進(jìn)一步推進(jìn)投資審計轉(zhuǎn)型

政府投資審計是指審計機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)等規(guī)定，對使用財政資金、國有企業(yè)資金等投資的基本建設(shè)項目實施的監(jiān)督行為。投資審計作為審計監(jiān)督的主要組成部分，在保障國家項目資金安全、提高政府投資效益、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，審計署要求各地審計機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作，積極推動投資審計的轉(zhuǎn)型。

一、正確認(rèn)識投資審計的發(fā)展趨勢。

長期以來，一些地方以投資審計結(jié)果作為建設(shè)單位與施工單位之間的結(jié)算依據(jù)，混淆了行政監(jiān)督與民事法律的關(guān)系。2015年5月，中國建筑協(xié)會向全國人大提出對地方性法規(guī)中以審計結(jié)果作為政府投資建設(shè)項目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查的建議。全國人大法工委在充分調(diào)查研究和多方征求意見的基礎(chǔ)上于2017年6月復(fù)函中國建筑協(xié)會：地方性法規(guī)中直接以審計結(jié)果為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

審計署不斷要求杜絕“以審代結(jié)”的做法，盡快完善和規(guī)范投資審計。2017年9月，審計署發(fā)文并召開電視電話會議，要求各地審計機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作，積極推動投資審計的“三個轉(zhuǎn)變”，具體指從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變；從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變。

因此，無論是外部壓力還是內(nèi)在需求，投資審計的轉(zhuǎn)型是大勢所趨，各地審計機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到這一趨勢，有力的助推投資審計轉(zhuǎn)型。

二、正確認(rèn)識投資審計轉(zhuǎn)型后的職能定位。

轉(zhuǎn)型后的投資審計將由單純的價款結(jié)算審計轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏膶徲嫳O(jiān)督。審計人員要主動從“工程造價審核員”的錯位角色上退下來，改變既是運動員又是裁判員的尷尬局面，推動投資審計回歸監(jiān)督的本位。審計署在《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》中也明確指出，審計機(jī)關(guān)和審計人員要依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項目價款結(jié)算等管理活動。

過去，投資審計在為各級政府節(jié)約財政資金上受到了廣泛好評，但是這僅僅只是投資審計作用的一個方面。推動投資審計轉(zhuǎn)型，將投資審計的工作重點放在提升政府投資績效、促進(jìn)主管部門履職盡責(zé)、遏制政府投資領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為等方面，讓投資審計在政府投資領(lǐng)域突出問題治理中發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督作用。

三、正確認(rèn)識并做好部門間的職能銜接。

投資審計要嚴(yán)格按照相關(guān)文件精神專注政府投資項目的監(jiān)督之職，切實解決好工程造價審核職能審計機(jī)關(guān)

“能轉(zhuǎn)出”，其他部門“愿意接”的問題。

一是審計部門要正本歸位，履行好審計監(jiān)督職責(zé)。

《中華人民共和國審計法》第二十二條規(guī)定，審計機(jī)關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督。作為進(jìn)一步推進(jìn)投資審計轉(zhuǎn)型的責(zé)任主體，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)針對投資審計現(xiàn)狀，充分認(rèn)識到傳統(tǒng)的投資審計模式，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下國家審計機(jī)關(guān)對投資審計的新要求。審計人員要從過去單一的造價審計中解脫出來，集中精神做好監(jiān)督員的工作，著力在提高監(jiān)督實效和質(zhì)量上下功夫，推動投資審計成果的轉(zhuǎn)化和運用，注重揭示和完善工程建設(shè)領(lǐng)域的管理漏洞和制度建設(shè)。

二是財政部門要筑牢工程造價結(jié)算審核防線。

2016年9月1日施行的財政部《基本建設(shè)財務(wù)規(guī)則》（第81號令）第三十條“項目主管部門應(yīng)當(dāng)會同財政部門加強(qiáng)工程價款結(jié)算的監(jiān)督，重點審查工程招投標(biāo)文件、工程量及各項費用的計取、合同協(xié)議、施工變更簽證、人工和材料差價、工程索賠?！钡谌鶙l“項目竣工財務(wù)決算審核、批復(fù)管理職責(zé)和程序要求同級財政部門確定”和第三十七條“財政部門和項目主管部門對項目竣工財務(wù)決算施行先審核、后批復(fù)的辦法，可以委托預(yù)算評審機(jī)構(gòu)或者有專業(yè)能力的社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核”。目前，對投資審計逐步轉(zhuǎn)型的一些地方審計機(jī)關(guān)，正是按照相關(guān)文件規(guī)定由同級財政部門審查工程竣工結(jié)算。

四、正確認(rèn)識審計署提出投資審計轉(zhuǎn)型的要求，突出“兩項重點”。

按照審計署關(guān)于“加強(qiáng)對政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計監(jiān)督”的要求，審計機(jī)關(guān)應(yīng)重點抓好兩方面工作。

一是嚴(yán)格執(zhí)行項目計劃管理。

審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行年度項目計劃，依法規(guī)范開展投資審計工作，杜絕“以審代結(jié)”參與項目管理等越位管理。通過對列入年度審計項目計劃的政府投資項目或重點項目的全過程審計或跟蹤審計，從源頭開始發(fā)現(xiàn)問題，積極提出建設(shè)性意見，促使政府在進(jìn)行投資決策時，掌握投資項目實際的第一手資料，隨時修正投資決策存在的問題。

二是加大全方位審計監(jiān)督力度。

以往投資審計目標(biāo)內(nèi)容以造價為主，轉(zhuǎn)型后，將轉(zhuǎn)變?yōu)閷ㄔO(shè)項目實施中的法律法規(guī)、政策落實情況，履行基本建設(shè)程序情況，招投標(biāo)和物資采購情況，項目建設(shè)管理情況等全方位進(jìn)行審計監(jiān)督，重點查找工程建設(shè)領(lǐng)域性、體制性的風(fēng)險和問題，如違規(guī)招投標(biāo)、高估冒算騙取項目建設(shè)資金、決策失誤或管理不善的損失浪費等，更好地發(fā)揮投資審計在強(qiáng)化政府投資審計領(lǐng)域治理、規(guī)范政府投資決策、完善政府投資管理機(jī)制等方便的作用。

鄭秀華

2018年4月23日