第一篇：PPP項(xiàng)目操作的五個階段

2015年什么最火？PPP成為當(dāng)之無愧的火爆詞之一。然而，PPP概念再火，也只是詞上的火爆，卻并非本身成效好而帶來的火爆。從PPP項(xiàng)目的落地率低，形成“叫好不叫座”的尷尬局面，便可見一斑。其原因究竟出在什么地方，有很多關(guān)鍵問題值得深思。

財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)(簡稱《操作指南》)將PPP模式的操作程序分為5個階段：項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交。五個階段按照PPP項(xiàng)目操作邏輯前后連接，形成完整的PPP項(xiàng)目采購流程，其中任何一個階段出現(xiàn)問題，都可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗。項(xiàng)目識別階段

項(xiàng)目識別階段的主要功能是挑選適合采用PPP模式的項(xiàng)目，包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證4個步驟。項(xiàng)目識別環(huán)節(jié)的各項(xiàng)工作主要由政府負(fù)責(zé)，其關(guān)鍵問題包括以下幾個方面：

第一，明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體

目前，在國家層面上PPP牽頭機(jī)構(gòu)有兩家，分別是財政部和國家發(fā)改委。在執(zhí)行階段，要明確項(xiàng)目篩選責(zé)任主體，這是成功采用PPP模式的前提。

第二，明確項(xiàng)目篩選標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《操作指南》的篩選原則，“投資規(guī)模較大，需求長期穩(wěn)定，價格調(diào)整機(jī)制靈活，市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目”適宜采用PPP模式。但是這個原則屬于定性描述，篩選標(biāo)準(zhǔn)并不明確，在實(shí)際操作中很難落實(shí)。第三，PPP政策缺乏操作細(xì)則

目前從國家到地方，出臺的政策比較多，但都缺乏操作細(xì)則。財政部的承受能力論證細(xì)則(《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號))剛出臺不久，物有所值評價細(xì)則還遲遲沒有推出。這種情況下，每個地方在做PPP項(xiàng)目時，根據(jù)自己的理解來進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證，這就會導(dǎo)致評價和論證方法混亂，給人為干預(yù)論證結(jié)果留下空間。第四，如何界定社會資本

國務(wù)院辦公廳最新發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)中對“社會資本”進(jìn)行了定義，指出“對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項(xiàng)目。”但是，對于其他控股國有企業(yè)，還是沒有清晰的闡述。

第五，如何界定公共產(chǎn)品的范圍

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)首先強(qiáng)調(diào)的是一個公共性，政府對社會資本提供的服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量或價格應(yīng)有一定程度的制約。然而，部分地方政府為快速推動項(xiàng)目、增加政績，將PPP模式應(yīng)用于商業(yè)地產(chǎn)、園區(qū)開發(fā)等純競爭性領(lǐng)域的項(xiàng)目，與PPP模式的本意不相符。

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段是為項(xiàng)目實(shí)施做好準(zhǔn)備工作，包括項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、人員等，其中最主要的工作是編制項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施方案的編制需要關(guān)注以下問題： 第一，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險

風(fēng)險分配基本框架是按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。原則上，項(xiàng)目設(shè)計、建造、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān);法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān);不可抗力風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。

第二，選擇合適的項(xiàng)目運(yùn)作方式

PPP模式的運(yùn)作方式是根據(jù)項(xiàng)目各個環(huán)節(jié)在政府和社會資本之間進(jìn)行分配組合。通過考察項(xiàng)目各個環(huán)節(jié)是政府來做，還是社會資本做更合適、更有效率對項(xiàng)目設(shè)計、建造、融資、運(yùn)營、維護(hù)等各個方面的職能進(jìn)行劃分。不同的劃分方法就會得到不同的組合，從而產(chǎn)生不同的PPP運(yùn)作方式。

財政部發(fā)布的《操作指南》中列示了委托—運(yùn)營(OMC)、管理合同(MC)、建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)和改建—運(yùn)營—移交(ROT)等6種PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式，但這肯定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。根據(jù)項(xiàng)目各個階段的不同組合，應(yīng)該會產(chǎn)生幾十種運(yùn)作方式。

究竟選擇哪種運(yùn)作方式，根據(jù)項(xiàng)目具體情況，會有不同的選擇。目前，國內(nèi)選擇PPP運(yùn)作方式的主要依據(jù)是為了項(xiàng)目融資，但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時，政府推出PPP項(xiàng)目的主要目的將不再是融資，而是由政府負(fù)責(zé)融資，社會資本只負(fù)責(zé)設(shè)計、建造、運(yùn)營維護(hù)等職責(zé)。因?yàn)檎男庞酶哂谄髽I(yè)，相應(yīng)的，政府的融資成本比企業(yè)低，采用這種模式才更加物有所值。

因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合理的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

第三，選擇合適的采購方式

按照財政部的要求，PPP項(xiàng)目采購應(yīng)該遵守政府采購法，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商以及政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。從實(shí)際情況看，公開招標(biāo)是目前各地PPP項(xiàng)目最常使用的采購方式，因?yàn)檫@對于政府來說，公開招標(biāo)的政治風(fēng)險最少。

然而，公開招標(biāo)并不總是最適合PPP項(xiàng)目的采購方式。公開招標(biāo)方式程序復(fù)雜、規(guī)定僵化，不但需要較長時間進(jìn)行資格預(yù)審，同時還需滿足“投標(biāo)人超過3家”等為傳統(tǒng)簡單政府采購而設(shè)計的規(guī)定。公開招標(biāo)適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整，且采購中不做更改的項(xiàng)目。而大量PPP項(xiàng)目邊界條件模糊、采購需求復(fù)雜，簡單套用公開招標(biāo)程序，通常會導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，增加項(xiàng)目采購的失敗率。

目前來看，比較適合PPP項(xiàng)目的采購方式是競爭性談判和競爭性磋商，通過政府與潛在投資人的談判和磋商，可以幫助政府明確項(xiàng)目邊界條件，從而設(shè)置合理的采購條件，提高項(xiàng)目采購效率。第四，制定合理的交易結(jié)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)主要由四個因素決定，分別是項(xiàng)目參與者、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制和相關(guān)配套安排。項(xiàng)目參與者指參與項(xiàng)目的各個主體，包括授權(quán)政府級別、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、出資機(jī)構(gòu)等;項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)指項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等;回報機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)三種方式;相關(guān)配套安排指項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。

政府或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)需要通過綜合考慮這四個方面的因素，制定合理的交易機(jī)構(gòu)。

第五，設(shè)計合理的回報機(jī)制

PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制主要有三種，第一種是使用者付費(fèi)，由購買服務(wù)者支付購買費(fèi)用，像高速公路、自來水公司、停車場等經(jīng)營性項(xiàng)目比較適合采用使用者付費(fèi)模式。第二種是可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)不足以滿足社會資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目就是典型的采用可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目。第三種是由政府直接付費(fèi)，這種模式又可以分為以下三種情況：一是可用性付費(fèi)，比如社會資本為政府提供了一條滿足通行標(biāo)準(zhǔn)的道路，政府購買道路可用性付費(fèi)給社會資本;二是使用量付費(fèi)，比如免費(fèi)的公園，政府可以根據(jù)入園量來進(jìn)行付費(fèi);三是按照績效付費(fèi)，比如社會資本為政府提供基層的醫(yī)療服務(wù)，政府按照服務(wù)的績效設(shè)立相關(guān)的指標(biāo)來進(jìn)行付費(fèi)。

此外，在設(shè)計回報機(jī)制時還應(yīng)考慮價格調(diào)整機(jī)制，比如軌道交通類PPP項(xiàng)目，通常決定軌道交通票價的主要因素為動力費(fèi)用、人工費(fèi)用和其他費(fèi)用，通過設(shè)置調(diào)價機(jī)制，當(dāng)這幾個費(fèi)用發(fā)生變化時，票價就會進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

項(xiàng)目采購階段

項(xiàng)目采購階段的關(guān)鍵問題包括三個，分別是充分的市場測試，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件和核心邊界條件。第一，充分的市場測試

市場測試是在啟動PPP采購程序前，政府用以檢驗(yàn)項(xiàng)目方案能否吸引市場參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿，并借此獲得各類市場參與主體的反饋，對PPP方案進(jìn)行調(diào)整完善的一種工具。市場測試是一個尋找最佳項(xiàng)目實(shí)施方案的過程，而不是尋找最佳交易對手的過程，也不是進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的過程。目前，投資人對參與市場測試的積極性不是特別高。但市場測試對PPP項(xiàng)目的運(yùn)作非常關(guān)鍵，很多項(xiàng)目的失敗都是歸結(jié)于此。第二，設(shè)置合理的資格預(yù)審條件

資格預(yù)審主要是為了實(shí)現(xiàn)市場測試的職能，驗(yàn)證項(xiàng)目是否具有足夠吸引力，實(shí)現(xiàn)充分競爭。資格預(yù)審的條件主要為資質(zhì)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、財務(wù)等方面的客觀條件，條件設(shè)置既需要滿足項(xiàng)目基本需求，實(shí)施機(jī)構(gòu)的特殊要求，同時也要考慮潛在投資人的實(shí)際情況。資格預(yù)審條件要求過高，可能導(dǎo)致符合要求的社會資本數(shù)量不足，無法實(shí)現(xiàn)充分競爭;條件要求過低，可能難以滿足項(xiàng)目需求。

在設(shè)置資格預(yù)審條件前，需要充分了解項(xiàng)目所處行業(yè)社會資本的相關(guān)指標(biāo)，并了解項(xiàng)目所需要的基本資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)要求。第三，設(shè)置合理的邊界條件

項(xiàng)目的采購邊界條件主要包括項(xiàng)目運(yùn)營模式、項(xiàng)目合作年限、回報機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等。政府應(yīng)在設(shè)置邊界條件時充分考慮社會資本的利益，為其留下合理利潤空間，這樣才能更好地保障項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。

在實(shí)際工作中，有些地方政府始終擔(dān)心社會資本“占便宜”，為社會資本進(jìn)入設(shè)置了較為苛刻的條件，如設(shè)置過低的限價或不設(shè)置調(diào)價機(jī)制。這些邊界條件極大削弱了項(xiàng)目的吸引力，也給社會資本造成了地方政府難以合作的印象，極有可能導(dǎo)致項(xiàng)目招標(biāo)失敗。

項(xiàng)目執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵，因?yàn)镻PP項(xiàng)目從項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備到項(xiàng)目采購階段可能只需要幾個月的時間就可以完成，而PPP項(xiàng)目的執(zhí)行階段通常需要20～30年的時間，這才是PPP項(xiàng)目開始實(shí)施并產(chǎn)生效率的關(guān)鍵階段。項(xiàng)目執(zhí)行主要關(guān)注項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資管理、績效監(jiān)測與支付。項(xiàng)目執(zhí)行階段還需要制定定期評估機(jī)制，按照《操作指南》，每3～5年需要進(jìn)行一次中期評估。項(xiàng)目執(zhí)行階段需要關(guān)注的問題主要包括兩個方面：

第一，良好的履約管理能力

良好的履約管理能力主要包括兩方面，一方面是指政府對于項(xiàng)目公司的履約具有監(jiān)管意識和監(jiān)管能力，因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多提供的是公共產(chǎn)品，為了保障公眾利益，需要政府對提供產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價格進(jìn)行日常監(jiān)管;另一方面是指政府自身的合同履約意識和能力，其中最核心的是政府的付費(fèi)能力。第二，設(shè)計合理的績效考核機(jī)制

PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值的一個重要方式是要對項(xiàng)目公司的服務(wù)按照績效付費(fèi)，但是目前大多數(shù)項(xiàng)目的付費(fèi)與績效考核的掛鉤做得不夠好。要實(shí)現(xiàn)按照績效付費(fèi)的機(jī)制，需要政府針對項(xiàng)目公司的運(yùn)營情況建立一個績效考核的指標(biāo)，通過每年對項(xiàng)目運(yùn)營績效的考核結(jié)果來決定政府付費(fèi)額。

項(xiàng)目移交階段

項(xiàng)目移交階段的主要工作包括移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價，其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是性能測試。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。

如何保證社會資本移交的設(shè)施是完好的，移交的設(shè)施應(yīng)該達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，這都需要在合同中進(jìn)行詳細(xì)、準(zhǔn)確的描述，但是目前來說，很多PPP項(xiàng)目對這些問題都約定得比較粗泛。

第二篇：PPP發(fā)展的五個階段

PPP（公商合作）發(fā)展的五個階段

一、探索階段

從上世紀(jì)八十年代中期到1993年是我國PPP發(fā)展的第一個階段—探索階段。在這個階段還沒有PPP概念，主要模式是后來歸結(jié)為PPP的BOT。

探索階段有兩個背景：第一，從1978年開始的改革開放吸引了很多境外資金進(jìn)入我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個領(lǐng)域，隨著改革的推進(jìn)有一部分資金嘗試性的進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第二，80年代中期中等發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，為了推動經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，在土耳其首先出現(xiàn)了BOT模式，然后被其它發(fā)展中國家效仿，香港商人也把這個概念帶入了我國。

在探索階段，我國沒有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，當(dāng)時對這種方式是否合法地方心里沒底，審批時地方領(lǐng)導(dǎo)往往直接向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報，中央首肯后地方才批準(zhǔn)項(xiàng)目。探索階段的代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等，沙角B項(xiàng)目作為BOT受到了國內(nèi)外廣泛認(rèn)可，飯店項(xiàng)目由于所處行業(yè)的原因是否屬于BOT項(xiàng)目存在爭議。沙角B電廠已經(jīng)在15年特許經(jīng)營期限結(jié)束后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣?，為?xiàng)目畫上了圓滿句號。由于項(xiàng)目較早，項(xiàng)目文件較簡單，項(xiàng)目協(xié)議只有幾頁紙。外商是廣東華僑，項(xiàng)目除了商業(yè)因素外有回報家鄉(xiāng)的意思，這也是項(xiàng)目順利執(zhí)行的原因。沙角B項(xiàng)目也留下了一些教訓(xùn)，比如，由于特許經(jīng)營期限較短，很多設(shè)施的設(shè)計壽命較短在移交給政府機(jī)構(gòu)后需要重新建設(shè)，這個經(jīng)驗(yàn)在1994年北京做BOT研究時被寫進(jìn)了報告，在后期大岳做BOT項(xiàng)目時對移交時項(xiàng)目設(shè)施的狀態(tài)都做出了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。

探索階段的項(xiàng)目都是投資人發(fā)起的，通過談判方式和政府達(dá)成了一致，沒有招標(biāo)的過程。這些項(xiàng)目也是地方政府自發(fā)進(jìn)行的，沒有受到中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。

二、試點(diǎn)階段

1994年到2002年是我國PPP發(fā)展的第二階段—試點(diǎn)階段。我是在這個階段開始研究和從事PPP工作的，到現(xiàn)在整整20年了。國內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP也是從這個階段開始的，清華王守清教授說他是在這期間到新加坡留學(xué)師從著名PPP專家進(jìn)入PPP領(lǐng)域的。

PPP試點(diǎn)階段的工作是國家計委推動的，是有組織的，這點(diǎn)不同于探索階段各地摸石頭過河的做法。1992年初鄧小平南巡以及1992年底召開的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年新一屆政府成立后國家計委開始研究投融資體制改革問題包括BOT可行性問題。1993年底國家計委官員下海成立了博拓投資公司，博拓的英文就是BOT，其目的非常強(qiáng)就是要做BOT業(yè)務(wù)。博拓公司成立后開始運(yùn)作北京的京通快速路BOT項(xiàng)目，由于某種原因未能成功，最后還是首創(chuàng)公司代表政府投資建設(shè)。1994年國家計委選擇了五個BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長江大橋項(xiàng)目和長沙望城電廠項(xiàng)目。1994年底又有一批國家計委官員下海成立了大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司，英文名Bridge Of Trust的縮寫也是BOT，目的同樣非常明確要做BOT業(yè)務(wù)。大地橋成立后開始為來賓B電廠項(xiàng)目做準(zhǔn)備，1995年5月來賓B獲得了國家計委的批準(zhǔn)。由此可以確定1994年是BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)，可以稱為中國PPP元年。

1995年8月國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。這個通知是試點(diǎn)項(xiàng)目啟動之后頒布的，從通知中可以看出，第一電力部和交通部參與意味著BOT試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目，第二外商投資意味著以外資為主。盡管如此，后來地方政府推出自己的BOT項(xiàng)目時，水務(wù)、燃?xì)夂蛥^(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域的項(xiàng)目，包括內(nèi)資參與的項(xiàng)目，也以這個《通知》為法律依據(jù)。在試點(diǎn)期間，聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織曾幫助國家計委和國務(wù)院法制辦準(zhǔn)備了一份《BOT法》草案但由于某種原因不了了之。

在國家計委研究BOT期間，1994年北京市計委也立了一個課題研究BOT，我有幸擔(dān)任了這個課題組的組長。當(dāng)時的研究經(jīng)費(fèi)有限，國內(nèi)缺少BOT專家，獲取資料的途徑也較少，但研究還是取得了較好成果，使我們對BOT有了輪廓性認(rèn)識，根據(jù)研究成果出版了《BOT項(xiàng)目指南》一書。應(yīng)該說，當(dāng)時取得的認(rèn)識非常重要，對北京市投融資體制改革有啟發(fā)和參考作用。在做研究課題期間，課題組和大地橋人員有過接觸交流。1996年我到大地橋公司擔(dān)任了半年時間的顧問，當(dāng)時正是來賓B電廠BOT項(xiàng)目的談判期間，我參與了來賓項(xiàng)目全部談判過程，在和項(xiàng)目國際顧問及國際投資人接觸過程中，我做課題研究期間的很多謎團(tuán)逐步解開了。

除了國家計委推出試點(diǎn)項(xiàng)目外，各地政府也推出了一些BOT項(xiàng)目，比較典型的有沈陽水廠TOT項(xiàng)目、上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、新疆托克遜電廠項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目、北京房山大學(xué)城項(xiàng)目等。大岳咨詢公司成立于1996年底，作為英國泰晤士水務(wù)和日本三井物產(chǎn)聯(lián)合體的投標(biāo)顧問參加了成都第六水廠BOT項(xiàng)目的競標(biāo)但未中標(biāo)，后來較多參與了地方BOT項(xiàng)目的咨詢工作。嚴(yán)格講，這期間的地方BOT項(xiàng)目也是試點(diǎn)項(xiàng)目，有的項(xiàng)目在政府批文里就叫試點(diǎn)項(xiàng)目，不叫試點(diǎn)項(xiàng)目的BOT項(xiàng)目在當(dāng)?shù)丶词情_創(chuàng)性的也沒有太多其它BOT項(xiàng)目出現(xiàn)，BOT沒有成為地方常規(guī)投融資方式。1997年大岳咨詢公司聯(lián)合國家計委投資司副司長戴公興結(jié)合北京BOT課題研究成果和國家計委BOT試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)編寫出版了《BOT項(xiàng)目運(yùn)作手冊》，時任國家計委副主任郭樹言擔(dān)任名譽(yù)主編并題詞。國家計委和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的行業(yè)是很多的，包括電力、自來水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開發(fā)等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目有的成功了，不僅簽訂了合同，而且合同得到了執(zhí)行。有的失敗了，部分沒有簽約就夭折了，部分簽了合同但在執(zhí)行期間終止了。無論是成功的還是失敗的，這些項(xiàng)目為后來的BOT項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的知識，基本脈絡(luò)是：來賓Ｂ電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門經(jīng)濟(jì)適用房，其中前兩個項(xiàng)目側(cè)重的是國際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，后三個項(xiàng)目的重點(diǎn)是國際經(jīng)驗(yàn)的消化和本土化，其中第十水廠項(xiàng)目相當(dāng)于從引進(jìn)向消化的過度項(xiàng)目，這些本土化的合同文本一直到現(xiàn)在仍被國內(nèi)廣泛參考，起到了標(biāo)準(zhǔn)文本的作用。

值得一提的是北京第十水廠ＢＯＴ項(xiàng)目。盡管這個項(xiàng)目后來經(jīng)歷了工業(yè)企業(yè)外遷、密云水庫沒水、申奧成功引致使水管道改線、南水北調(diào)上馬、歐盟成立導(dǎo)致英國企業(yè)回防、法律變更等歷史事件，但這個項(xiàng)目在我國BOT發(fā)展史上是改變歷史的支點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是汪光燾副市長主持的，前期非常規(guī)范順利，招標(biāo)效果非常好，水價只有預(yù)測水價的三分之一，深深的影響了汪市長的觀念，使他意識到公用事業(yè)改革勢在必行。在第十水廠草簽協(xié)議后，他主張對第九水廠進(jìn)行市場化改革，大岳繼續(xù)擔(dān)任項(xiàng)目顧問。在第九水廠項(xiàng)目方案完成但沒有實(shí)施時，汪市長調(diào)任建設(shè)部擔(dān)任部長并很快啟動了市政公用市場化改革工作，我們協(xié)助建設(shè)部城建司完成了《大力推進(jìn)市政公用市場化指導(dǎo)意見》，該文件于2002年底發(fā)布后使BOT從2003年進(jìn)入了一個新的階段。

三、推廣階段

2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個階段—推廣階段。

2002年十六大提出我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。十六大精神是建設(shè)部2002年底出臺《大力推進(jìn)市政公用市場化指導(dǎo)意見》的大背景，汪部長個人因素是這個文件由建設(shè)部出臺而不是其它部委出臺的原因，后期經(jīng)常有部委領(lǐng)導(dǎo)問起他們部門能否也出臺一個建設(shè)部那樣的指導(dǎo)意見。隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建設(shè)部又陸續(xù)出臺了一些文件，包括2004年出臺的叫做126號文的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經(jīng)營條例是這一時期開展PPP項(xiàng)目的基本法律依據(jù)。

借《指導(dǎo)意見》東風(fēng)，2003年全國各主要城市掀起了市政公用市場化（PPP）高潮。2003年春天發(fā)生了薩斯，北京等地經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重影響，在薩斯結(jié)束后為了完成當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)各地又臨時推出了一批市政公用市場化項(xiàng)目，為PPP火上澆油。這個期間國內(nèi)有多少PPP項(xiàng)目，我們沒有見到官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從大岳提供PPP咨詢業(yè)務(wù)的發(fā)展情況能夠感受到當(dāng)時市場的火熱程度。2003年大岳進(jìn)入了七八個省會或者副省級城市，同時進(jìn)行的PPP項(xiàng)目從以前每年三個左右直接超過了10個，項(xiàng)目經(jīng)理出現(xiàn)短缺，大岳現(xiàn)在的總監(jiān)有一半是從03年開始擔(dān)任PPP項(xiàng)目經(jīng)理并成為中國PPP咨詢領(lǐng)域領(lǐng)軍人物的。以后年份直到2008年大岳的客戶范圍每年都會增加三四個中心城市，到2008年同時進(jìn)行的PPP項(xiàng)目在30個左右。PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)以污水項(xiàng)目為最多，當(dāng)時正趕上全國各地建設(shè)污水廠的高峰，自來水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋?xiàng)目也都有。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、淮南新城項(xiàng)目、北京房山長陽新城項(xiàng)目等。用目前PPP的概念考察當(dāng)時PPP項(xiàng)目很多，但第一個稱PPP的項(xiàng)目是北京地鐵四號線項(xiàng)目。

在PPP推廣階段，市場經(jīng)濟(jì)特征非常明顯：第一，國外公司、民營企業(yè)、國有企業(yè)、上市公司同臺競爭；第二，市政公用行業(yè)作為一個傳統(tǒng)賠錢行業(yè)，多數(shù)項(xiàng)目的競標(biāo)過程未受到領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，競標(biāo)過程公開透明，很多項(xiàng)目的競爭達(dá)到了白熱化程度；第三，企業(yè)八仙過海的競爭結(jié)果是溢價頻出，效率提高的改革效果開始顯現(xiàn)；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動改革的積極性提高。盡管多數(shù)項(xiàng)目是成功的，但由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)，出現(xiàn)了一定比例的PPP失敗項(xiàng)目。

2007年開始國內(nèi)出現(xiàn)了一股思潮對幾十年的改革進(jìn)行反思，在意識形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)了很大爭論。由于PPP領(lǐng)域出現(xiàn)了失敗項(xiàng)目，市政公用行業(yè)的個別老同志也開始反思市政公用市場化改革并提出了質(zhì)疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場化改革開始降溫，甚至“市場化”這個詞匯變得非常敏感，西安自來水市場化改革終止是一個標(biāo)志性事件。受蘭州自來水改制成功的影響，2007年西安自來水公司管理層開始積極謀劃市場化改革，主動尋找企業(yè)的發(fā)展出路，大岳咨詢被聘為顧問。業(yè)內(nèi)個別同志注意到了這種趨勢，認(rèn)為應(yīng)該阻止西安自來水的市場化改革，否則整個自來水行業(yè)的國有體制將會受到?jīng)_擊，他們一方面指責(zé)威立雅等國際水務(wù)公司，另一方面以供水安全為由影響當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)，最后西安自來水停止了市場化改革。盡管沒有人發(fā)現(xiàn)威立雅等國際公司在中國有嚴(yán)重違約記錄，蘭州、深圳等自來水市場化改革的效果非常明顯，自西安自來水終止改革以后，市場化在自來水行業(yè)被認(rèn)為是行不通的，甚至有一次在國家發(fā)改委開會時一位行業(yè)人士提出如果威立雅投毒誰負(fù)責(zé)的問題。應(yīng)該說，在PPP推廣階段市場經(jīng)濟(jì)取得了勝利，大規(guī)模的改革出現(xiàn)幾個失敗項(xiàng)目是正常的，業(yè)內(nèi)人士反思改革也是可以理解的，不能簡單理解他們是從個人利益出發(fā)的。中國改革開放30多年，這段時間這個行業(yè)的改革是對得起歷史的，市政公用市場化改革比任何其它行業(yè)的改革都規(guī)范，研討會層出不窮，媒體高度關(guān)注，大部分中心城市的PPP項(xiàng)目都請咨詢公司以借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，競爭公開透明。曾經(jīng)一度人們對高溢價出現(xiàn)過擔(dān)憂，后頭看在市場啟動初期出現(xiàn)一定過調(diào)是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，是重新定位市場不可缺少的階段，從結(jié)果看王小郢等項(xiàng)目的溢價并沒有影響投資人的回報水平，蘭州自來水等溢價雖然沒有達(dá)到投資人的預(yù)期回報但主要原因在于價格改革滯后，只要蘭州自來水價格達(dá)到省會城市中等偏下的水平投資回報就能滿足投資人的要求，溢價完全是效率提高的體現(xiàn)。后來國內(nèi)一直提“轉(zhuǎn)換發(fā)展方式”，讓我看，市政公用行業(yè)轉(zhuǎn)換發(fā)展方式就是應(yīng)該回歸到這一階段的發(fā)展方式。

四、反復(fù)階段

2009年到2012年是我國PPP發(fā)展的第四個階段—反復(fù)階段。這段時間是我國城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等等城市問題也是在這個階段暴露出來的。2008年美國爆發(fā)金融危機(jī)，2008年底我國推出了四萬億刺激計劃。在此背景下2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年，大岳提供咨詢的很多PPP項(xiàng)目都停止了，比如中部一個省會城市的地鐵項(xiàng)目當(dāng)時完成了PPP方案，本來需要100億資金，國內(nèi)三家國有銀行自擔(dān)風(fēng)險分別給項(xiàng)目貸款100億元；沿海一個計劃單列市的 引水項(xiàng)目當(dāng)時正在準(zhǔn)備PPP方案，忽然我們項(xiàng)目組找不到客戶了，他們從上到下都到北京來等大餡餅了，資金輕松解決了。銀行無條件提供貸款，有的銀行為了給項(xiàng)目提供貸款甚至要送禮，像一場洪水淹死了所有農(nóng)作物一樣，銀行如此放貸使社會投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止了。

四萬億刺激計劃的弊端很快暴露出來，政府再次開始重視民間投資，為此2010國務(wù)院出臺了鼓勵和引導(dǎo)民間投資的新國36條。2009年外資和私人資本受到打擊后對新政策半信半疑，外資受金融危機(jī)影響投資能力減弱，像我們擔(dān)心代表我們參政議政的代表委員是外國人一樣銀行無法知道使用他們資金的民企老畢是不是外國人，由于擔(dān)心私人老板跑路等原因私人資本很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，新36條的效果不明顯。

在這個時期，國有企業(yè)尤其是央企拿到了銀行大量授信，據(jù)說有些企業(yè)的授信額度超過了1000億，其中一部分用于向私人企業(yè)放貸。漸漸的央企資金受到重視，地方與央企對接開始流行起來，央企成為了如火如荼城市化運(yùn)動的重要角色，央企參與的很多項(xiàng)目都是以PPP的方式進(jìn)行的。央企成為PPP主角改變了PPP的規(guī)則，既然是對接，那么地方書記市長和央企董事長總經(jīng)理吃飯時定的調(diào)子就是PPP的準(zhǔn)則，競爭、透明等市場規(guī)則退居二線。以前做項(xiàng)目要進(jìn)行可行性研究，這個階段開發(fā)一個新城一個新區(qū)寫幾頁紙說明就行了。

當(dāng)然，這個階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出了一些競爭性PPP項(xiàng)目，私人資本、外資和國資在這些項(xiàng)目里進(jìn)行了同臺競爭，如大連垃圾處理PPP項(xiàng)目經(jīng)過充分競爭處理費(fèi)用只有50多元每噸。央企的新做法對私人資本和外資的行為方式產(chǎn)生了很大影響，他們一方面向央企學(xué)習(xí)尋求規(guī)避競爭，另一方面也尋求與國有資本的合作以利用國有資本的優(yōu)勢。這個時期的PPP市場沒有出現(xiàn)充分競爭溢價頻發(fā)的火爆場面。盡管沒有政策規(guī)定私人資本和外資不能進(jìn)入某些領(lǐng)域，由于國企特別是央企在強(qiáng)大政府資源支持下按照國企自己規(guī)則的做法，使私人資本和外資無法參與競爭，社會上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門和國進(jìn)民退等說法。為了促進(jìn)民間投資，2012年國務(wù)院各部委出臺了20多個落實(shí)新國36條的細(xì)則，客觀評價這些細(xì)則沒有太多新意，當(dāng)然在PPP市場上也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

這個階段PPP項(xiàng)目是很多的，前提是把包括央企在內(nèi)的國企作為社會投資人的組成部分，我們粗略估計到2013年全國PPP項(xiàng)目有7000到8000個，其中很多項(xiàng)目沒有公開招標(biāo)是對接的結(jié)果所以不被外界了解。作為咨詢公司，大岳的業(yè)務(wù)也隨著市場進(jìn)行了調(diào)整，為很多新城項(xiàng)目提供了服務(wù)，這段時間我們和所有參與城市投資建設(shè)的央企、很多地方融資平臺都有過交集。大岳累計完成的PPP項(xiàng)目超過了400個，進(jìn)行中的項(xiàng)目超過了100個，服務(wù)地域達(dá)到120個城市，包括30多省會和副省級城市。反復(fù)階段的后期PPP市場出現(xiàn)了新的變化。在PPP推廣階段，私人資本較廣泛的參與了PPP項(xiàng)目，其中有些企業(yè)新進(jìn)入這個領(lǐng)域不夠?qū)I(yè)，有些企業(yè)拿到一兩個項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，所以在第四階段出現(xiàn)了并購整合的案例，這完全符合市場規(guī)律，并購整合在下階段應(yīng)該還會有較大的發(fā)展。

五、普及階段

2013年開始我國PPP發(fā)展進(jìn)入了第五個階段，這是一個新的階段，這個階段的故事正在發(fā)生。很多人對這個階段都有很高的期待，我們暫且叫這個階段為普及階段，希望PPP成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種常態(tài)模式。

十八大提出了讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。據(jù)傳，2013年財政工作會議結(jié)束后樓繼偉部長做了關(guān)于PPP的專題報告，對PPP在國家治理現(xiàn)代化、讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代財政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的作用給予了高度期待。進(jìn)入2014年財政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。住建部和財政部結(jié)合財政體制改革開始準(zhǔn)備有關(guān)指導(dǎo)意見，同時地方政府積極上報PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。為了保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，國家發(fā)改委啟動了特許經(jīng)營立法工作。學(xué)術(shù)界、咨詢界也熱鬧起來，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問世。最近財政部專門成立了PPP中心。PPP已經(jīng)展現(xiàn)出火熱的場面。

實(shí)際上，這次推動PPP有著很強(qiáng)的社會經(jīng)濟(jì)背景。中國城市化經(jīng)過十年高速發(fā)展，在取得成就的同時出現(xiàn)了大量問題。房價見頂，土地財政難以為繼。地方債超過20萬億，還在快速增長，有些地區(qū)甚至對債務(wù)形成了依賴。環(huán)境問題日益突出，治理環(huán)境需要大量資金。國有體制可以調(diào)動大量資源但浪費(fèi)驚人，投資效率越來越低。參與城市建設(shè)的央企負(fù)債率快速攀升超過了80%，如果有些新城或房地產(chǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)問題，融資和抗風(fēng)險能力會快速減弱。等等。中國需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，人們對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有千百種解讀，無論如何解讀，提高效率、減少浪費(fèi)、少走彎路都是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但PPP可以帶來體制和機(jī)制的創(chuàng)新，可以為解決當(dāng)前的問題提供非常有益的幫助。

咨詢公司處于PPP產(chǎn)業(yè)鏈的上游，可以比較早的感受到行業(yè)的發(fā)展。從去年下半年開始，大岳的PPP咨詢業(yè)務(wù)量明顯增加，從平均每個月簽四五個咨詢合同增加到了差不多八個。我本人作為PPP咨詢專家，參加的各種研討會、審查會明顯增多。各地政府、各種機(jī)構(gòu)委托大岳起草政策文件、合同范本的情況也在增加。接下來，投資機(jī)構(gòu)、設(shè)計建設(shè)機(jī)構(gòu)、材料設(shè)備供應(yīng)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營機(jī)構(gòu)都會逐步感受到PPP的影響。我相信，這僅僅是開始，PPP在很多行業(yè)會越來越普及。

在普及階段，PPP會出現(xiàn)新特點(diǎn)。第一，并購機(jī)會會增多。國家要推動混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購將是實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的重要手段。第二，多個PPP項(xiàng)目同時推進(jìn)的情況會增加。以前做一個項(xiàng)目較少關(guān)注相關(guān)項(xiàng)目，協(xié)同效應(yīng)差，多個相關(guān)項(xiàng)目綜合考慮可以減少浪費(fèi)，提高效益。第三，中國企業(yè)走出國門做PPP的情況會增加。中國企業(yè)走出去是必然的，這個過程已經(jīng)開始。走出去做什么？做自己熟悉的傳播中國經(jīng)驗(yàn)對己對人都有好處。第四，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行推廣會受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)的重視，只有傻子才會允許同一種錯誤重復(fù)發(fā)生。

站在普及階段的起點(diǎn)上，我們對PPP取得的成就有所期待，比如：中國出現(xiàn)一批世界級的公用事業(yè)企業(yè)、PPP在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用使我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅沒有掉進(jìn)中等發(fā)達(dá)陷阱而且邁上了一個新的臺階。千里之行始于足下，我們無法對特許經(jīng)營立法有過高期待因?yàn)槟切枰鄷r日，做好PPP的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范、規(guī)范再規(guī)范，選擇社會主體要公開、競爭，政府要守信用并對社會主體進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，要充分發(fā)揮中介的作用少交學(xué)費(fèi)，要千方百計掃除阻礙國36條的種種弊端包括利益集團(tuán)的阻撓。做好PPP工作，任重道遠(yuǎn)。

第三篇：PPP項(xiàng)目操作流程

PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程、文本匯總及投融資模式

一、PPP模式概述

1、定義PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

為彌補(bǔ)BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司）由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。

政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

2、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面：

第一，PPP是一種新型的項(xiàng)目融資模式。項(xiàng)目PPP融資是以項(xiàng)目為主體的融資活動，是項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn)形式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項(xiàng)目運(yùn)行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項(xiàng)目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實(shí)施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。

第四、PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

3、三大特征

（1）、伙伴關(guān)系PPP具有三大特征，第一是伙伴關(guān)系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標(biāo)：在某個具體項(xiàng)目上，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

（2）利益共享需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤最大化為目的。共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

（3）風(fēng)險共擔(dān)伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟(jì)還是計劃經(jīng)濟(jì)、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險家，其實(shí)也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因?yàn)殡p方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

二、PPP項(xiàng)目操作的5個階段、19個步驟

政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的5個階段：

1、項(xiàng)目識別

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備

3、項(xiàng)目采購

4、項(xiàng)目執(zhí)行

5、項(xiàng)目移交

政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目操作的19個步驟：

1、項(xiàng)目發(fā)起

2、項(xiàng)目篩選

3、物有所值評價

4、財政承受能力論證

5、管理構(gòu)架組建

6、實(shí)施方案編制

7、實(shí)施方案審核

8、資格預(yù)審

9、采購文件編制

10、響應(yīng)文件評審

11、談判與合同簽署

12、項(xiàng)目公司成立

13、融資管理

14、績效監(jiān)測與支付

15、中期評估

16、移交準(zhǔn)備

17、性能測試

18、資金交割

19、績效評價

三、PPP項(xiàng)目實(shí)施全流程分解

PPP模式在我國處于初級應(yīng)用階段，政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中，對這種模式的基本操作和流程均有待熟練掌握，對其理解和運(yùn)用有待深化強(qiáng)化。

1、識別階段識別階段是PPP項(xiàng)目的起始階段，這一階段更多的是判斷，即判斷一個項(xiàng)目是否適合采用PPP模式。這種判斷從PPP項(xiàng)目的計劃到論證，從財政部門、行業(yè)主管到社會資本，都需要判斷項(xiàng)目本身與PPP模式的契合度。如果兩者間的契合度比較低，那就沒必要再花太多精力去硬套PPP模式。識別時，首先要通過總結(jié)近期相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況，判斷該行業(yè)發(fā)展趨勢；其次要對項(xiàng)目識別階段的一些定義、概念中易于產(chǎn)生分歧之處進(jìn)行解惑，避免錯誤理解和使用PPP模式；最后落實(shí)到執(zhí)行層面，當(dāng)一個項(xiàng)目經(jīng)過初步判斷具有使用PPP模式的條件和基礎(chǔ)后，那接下來應(yīng)當(dāng)由誰來推動相關(guān)工作，使項(xiàng)目順利進(jìn)入準(zhǔn)備階段？這也是本階段需要明確的重要問題之一。

2、準(zhǔn)備階段在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，需要進(jìn)行實(shí)施方案編制、物有所值評價和財政承受能力論證等文件。其中，物有所值評價是為了解決項(xiàng)目“能不能”采用PPP模式完成的問題，而財政承受能力論證則主要是為了限制政府盲目上項(xiàng)目，減輕政府負(fù)債。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財金[2015]57號）發(fā)布后，全國各省各縣市為爭取自己的項(xiàng)目進(jìn)入PPP示范項(xiàng)目庫，通常都會聘請PPP專業(yè)咨詢公司開展項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的咨詢工作，其中主要的咨詢服務(wù)內(nèi)容即為實(shí)施方案、物有所值評價和財政承受能力論證等編制工作。采購階段采購方式通常由所在地財政部門最終確定。批準(zhǔn)了實(shí)施方案，就相當(dāng)于批準(zhǔn)了項(xiàng)目的采購方式。

（1）、競爭性磋商與競爭性談判區(qū)別： 首先，在社會資本方的確定及候選社會資本方的推薦方法及評審標(biāo)準(zhǔn)方面，競爭性談判最終由“價格”決定，而競爭性磋商要看“綜合條件”。

第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。

第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定，供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效，而競爭性談判無此明確規(guī)定。

第四，在重新評審標(biāo)準(zhǔn)上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審?！倍偁幮源枭虅t規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項(xiàng)評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高或畸低的情形外，采購人或代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或代理機(jī)構(gòu)不得通過對樣品進(jìn)行檢測、對供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變評審結(jié)果。

（2）、競爭性磋商如何應(yīng)對投資人退出：如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后退出，那本次競爭性磋商無效，應(yīng)二次采購。如果一直沒有意向的投資人可推薦，建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告。

3、采購流程

（1）、是否必須資格預(yù)審：依照《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭”。這里的“應(yīng)當(dāng)”是強(qiáng)制性規(guī)范，等同于“必須”，所以PPP項(xiàng)目采購必須實(shí)行資格預(yù)審。

（2）、資格預(yù)審具體流程：資格預(yù)審公告發(fā)布媒介。資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。

資格預(yù)審公告內(nèi)容。項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、是否限定參與競爭的合格社會資本的數(shù)量及限定方法和標(biāo)準(zhǔn)，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)。

資格預(yù)審評審小組。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評審工作。評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于成員總數(shù)的2/3。評審專家可由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目評審。

資格預(yù)審結(jié)果。有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，可繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；通過不足3家的，應(yīng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審；重新資格預(yù)審后仍不足3家合格的，可依法變更采購方式。

（3）、競爭性磋商采購只有一家供應(yīng)商符合要求如何處理：根照《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》，采用競爭性磋商方式的政府購買服務(wù)項(xiàng)目（含政府和社會資本合作項(xiàng)目），符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，采購活動可繼續(xù)進(jìn)行；符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有1家的，采購人（實(shí)施機(jī)構(gòu)）或代理機(jī)構(gòu)應(yīng)終止并重新開展采購。

（4）、競爭性磋商供應(yīng)商由采購人、評審專家分別推薦的，專家推薦意見需公告。需注意的是，專家推薦意見要在成交階段發(fā)布。

4、執(zhí)行階段

項(xiàng)目執(zhí)行階段是指通過采購階段選定社會資本后，PPP項(xiàng)目協(xié)議正式簽署完成后的階段，這一階段標(biāo)志著PPP項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)行階段。

在實(shí)踐中，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，項(xiàng)目執(zhí)行階段的核心是項(xiàng)目實(shí)施管理，如果把PPP項(xiàng)目采購視為一場婚姻的話，那么對于PPP項(xiàng)目而言，更重要的是如何經(jīng)營好這段婚姻。因此，項(xiàng)目執(zhí)行階段實(shí)施管理是保證項(xiàng)目后期穩(wěn)定運(yùn)營的有效途徑，穩(wěn)定運(yùn)營才是判斷PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。在漫長的“婚姻”中，我們無法預(yù)期會發(fā)生的全部問題，但我們需要做到的是讓PPP項(xiàng)目漫長生命周期中的一切核心問題均有章可循。

5、移交階段根據(jù)對PPP項(xiàng)目運(yùn)作理解程度的不同，業(yè)界對于“移交”形式定義的理解還存在一定差異，字面上容易理解為PPP項(xiàng)目執(zhí)行完畢（特許經(jīng)營期滿）后項(xiàng)目資產(chǎn)的移交。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金「2014」113號文）中明確指出了“移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交兩個階段”。除113號文規(guī)定外，若PPP項(xiàng)目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-運(yùn)營-移交）運(yùn)作模式，項(xiàng)目開始前的第一T也應(yīng)屬于移交階段的范圍。即PPP項(xiàng)目移交階段的移交范圍包括“期前啟動移交”、“提前終止移交”和“期滿終止移交”。而從移交方式上看，又包括了“無償移交”和“有償移交”兩種。

采購方式合理選取對于政府采購PPP項(xiàng)目，目前采購方式多傾向于較為剛性的公開招標(biāo)采購方式。然而，由于PPP項(xiàng)目特點(diǎn)復(fù)雜，采購對象多為公共服務(wù)，且隨著深化改革，政府采購的環(huán)境也在不斷發(fā)生變化，選擇何種采購方式、如何選擇，成為順利完成PPP政府采購項(xiàng)目的重中之重。那么，在六種法定政府采購方式中，哪幾種適用于PPP政府采購？其優(yōu)劣勢分別是什么？

公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)

公開招標(biāo)

[優(yōu)勢]

程序公開透明：全國范圍內(nèi)發(fā)布招標(biāo)公告，開標(biāo)時當(dāng)眾開封投標(biāo)響應(yīng)文件，開標(biāo)結(jié)束后立即交于專家評審，并最后確定候選人，過程透明規(guī)范。

社會資本方競爭充分：招標(biāo)前通過社會媒體發(fā)出公告及公開發(fā)售標(biāo)書，能夠盡量地擴(kuò)大和保障社會資本方的知情權(quán)，使符合條件的社會資本都有充分競爭的機(jī)會和權(quán)利。

降低成本：因?yàn)樯鐣顿Y人的范圍擴(kuò)大，符合條件的社會資本會更加多樣化，報價也就多樣化，公開發(fā)布公告，能夠?qū)ふ业阶罴训纳鐣Y本，從而降低成本。

[局限] 適用范圍有限：主要適用于采購需求中核心條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項(xiàng)目。PPP模式目前在我國處于大力推廣、積累經(jīng)驗(yàn)的階段，PPP項(xiàng)目中符合這樣條件的項(xiàng)目不多。

招標(biāo)過程耗時長：從項(xiàng)目審批到公布中標(biāo)結(jié)果，要經(jīng)過很多程序，花費(fèi)時間較多。

合同不允許談判：簽訂合同時，不得通過談判改變招投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條件。PPP項(xiàng)目采購評審結(jié)束后，采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組的工作不涉及招標(biāo)文件的核心條款。

邀請招標(biāo)

招標(biāo)人選擇范圍：邀請招標(biāo)針對的是已經(jīng)對本次PPP政府采購項(xiàng)目有所了解的實(shí)體，而且事先已經(jīng)確定了投標(biāo)人的數(shù)量，即邀請招標(biāo)中投標(biāo)人的數(shù)目有限，競爭的范圍有限，招標(biāo)人擁有的選擇余地相對較小。公開招標(biāo)是針對一切潛在的法人或其他組織。

公開程度：公開招標(biāo)中的所有活動都須嚴(yán)格按預(yù)先制定的程序標(biāo)準(zhǔn)公開進(jìn)行；邀請招標(biāo)沒有發(fā)布公告的程序，只是向潛在招標(biāo)人發(fā)布邀請，因此公開程度沒有公開招標(biāo)力度大，產(chǎn)生不法行為的可能性也大一些。

時間費(fèi)用成本：雖然邀請招標(biāo)不經(jīng)歷發(fā)布公告環(huán)節(jié)，但還要經(jīng)歷信息采集環(huán)節(jié)后才能邀請潛在招標(biāo)人。在此方面，邀請招標(biāo)的程序較公開招標(biāo)復(fù)雜，時間成本也較大。

邀請招標(biāo)與公開招標(biāo)相比，降低了無人投標(biāo)而導(dǎo)致流標(biāo)的風(fēng)險，這對政府采購中一些價格波動較大、專業(yè)性較強(qiáng)商品的采購是很有必要的。

[總結(jié)] 總體來說，邀請招標(biāo)在一定程度上彌補(bǔ)了公開招標(biāo)的缺陷。在邀請招標(biāo)過程中，當(dāng)招標(biāo)人對新建項(xiàng)目缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，對其技術(shù)指標(biāo)尚無把握時，可通過技術(shù)交流會等方式進(jìn)行信息采集，在收集了大量的技術(shù)信息并進(jìn)行評價后，再向選中的特定法人或組織發(fā)出招標(biāo)邀請書，邀請被選中的投標(biāo)人提出詳細(xì)的報價。

潛在投標(biāo)人可由招標(biāo)方篩選確定，這在某種程度上降低了時間和精力成本，還可防止惡性競爭。因此在適用范圍方面，在PPP政府采購項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)、市場上符合參數(shù)要求產(chǎn)品較少、招標(biāo)數(shù)量較少，以及招標(biāo)項(xiàng)目具有保密性的情況下，可采用邀請招標(biāo)采購方式。

單一來源采購

[優(yōu)勢]

1、供貨渠道穩(wěn)定。在單一來源采購中，項(xiàng)目法人與供貨商一般具有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，供貨渠道穩(wěn)定。

2、采購程序及操作時間相對較短。因?yàn)椴少忢?xiàng)目只針對一家供應(yīng)商，無需經(jīng)過競標(biāo)比價等這類復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此單一來源采購程序較為簡化，大大縮短了采購時間。

[局限]

1、采購價格較高。單一來源采購不存在比較，不能形成競爭機(jī)制，而且產(chǎn)品一般都為進(jìn)口，運(yùn)費(fèi)及關(guān)稅等附加費(fèi)較高，致使采購標(biāo)的價格較高。

2、供貨周期較長。單一來源采購不能保證配件的及時供給，需提前儲備，因此存在占用采購方庫存資金的現(xiàn)象。

3、過于依賴特定一家供貨商，存在一定的風(fēng)險。由于單一來源采購是一對一的關(guān)系，如果供貨廠家缺貨，或在運(yùn)送過程中出現(xiàn)問題，則不能保證采購標(biāo)的及時供給，存在一定的風(fēng)險。

4、容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

[總結(jié)]

因此，除發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況外，PPP項(xiàng)目應(yīng)盡量避免采用單一來源采購方式。

競爭性磋商和競爭性談判

競爭性磋商

[適用范圍]

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，競爭性磋商采購方式的適用情形有五種：政府購買服務(wù)項(xiàng)目；技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊、不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的；因藝術(shù)品采購、專利、專有技術(shù)或服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定，不能事先計算出價格總額的；市場競爭不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；按招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目。前三種主要適用于采購人難以事先確定采購需求或合同條款；第四種主要適用于科研項(xiàng)目采購中有效供應(yīng)商不足三家，以及需要對科技創(chuàng)新進(jìn)行扶持的項(xiàng)目；第五種主要適用于政府采購工程類項(xiàng)目。

[評審方式]

1、分值設(shè)置應(yīng)與評審因素的量化指標(biāo)對應(yīng)，磋商文件中沒有規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)不得作為評審依據(jù)。

2、磋商小組成員應(yīng)獨(dú)立評價、打分并匯總得分。

3、貨物項(xiàng)目的價格分值占總分值的比重為30%至60%，服務(wù)項(xiàng)目的價格分值占總分值的比重為10%至30%。采購項(xiàng)目中含不同采購對象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對象確定其項(xiàng)目屬性。

4、價格分統(tǒng)一采用低價優(yōu)先法計算，即滿足磋商文件要求且最后報價最低的供應(yīng)商的價格為磋商基準(zhǔn)價，其價格分為滿分。其他供應(yīng)商的價格分統(tǒng)一按照下列公式計算：

報價得分=（磋商基準(zhǔn)價/最后磋商報價）×價格權(quán)值×100不得去掉最后報價中的最高報價和最低報價。

5、根據(jù)綜合評分情況，按照評審得分由高到低順序推薦3名以上成交候選供應(yīng)商。

6、評審得分相同的，按照最后報價由低到高的順序推薦。

7、評審得分且最后報價相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序推薦。

競爭性談判

[適用范圍]

根據(jù)《政府采購法》，可采用競爭性談判方式采購的情形有：招標(biāo)后沒有供應(yīng)商投標(biāo)或者沒有合格標(biāo)的或者重新招標(biāo)未能成立的；技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的；不能事先計算出價格總額的。

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中增加了5種采用競爭性談判采購方式的情形：依法制定的集中采購目錄以內(nèi)，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；依法制定的集中采購目錄以外、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，且未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)；達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)批準(zhǔn)采用非公開招標(biāo)方式的貨物、服務(wù)；非采購人所能預(yù)見的原因或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的。

[評審方式]

1、談判小組應(yīng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按報價由低到高的順序提出成交候選人。

2、‘公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，只有兩家投標(biāo)人響應(yīng)時，采購人、代理機(jī)構(gòu)報經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)后可與該2家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購。采購人、代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)，談判小組推薦的成交候選人可以為2家。

[總結(jié)]

競爭性磋商采購方式更適合PPP項(xiàng)目。在目前PPP項(xiàng)目數(shù)量多、投資金額巨大、政府快速推進(jìn)的情況下，需要在較短時間內(nèi)，通過充分協(xié)商談判確定采購需求。同時，PPP項(xiàng)目的中標(biāo)候選人應(yīng)該是綜合實(shí)力最強(qiáng)，綜合能力最高和信譽(yù)最好的社會資本。通過對競爭性談判、競爭性磋商兩種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足PPP項(xiàng)目對采購方式的要求，在選擇PPP項(xiàng)目的采購方式時，應(yīng)重點(diǎn)考慮采用競爭性磋商的采購方式。

四、PPP項(xiàng)目全過程核心法律文本

政府和社會資本合作項(xiàng)目操作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行階段的主要文本為實(shí)施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購文件、響應(yīng)文件、評標(biāo)文件、談判文本及項(xiàng)目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重要意義。

（一）、實(shí)施方案

1、實(shí)施方案的概念。實(shí)施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項(xiàng)目而進(jìn)行的活動或努力工作過程的方案制定，是項(xiàng)目能否順利和成功實(shí)施的重要保障和依據(jù)。

2、實(shí)施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項(xiàng)目實(shí)施方案主要包括以下內(nèi)容：項(xiàng)目名稱，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實(shí)施進(jìn)度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)。

（二）、物有所值評價報告

1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式提供公共服務(wù)項(xiàng)目的一種評價方法。

2、物有所值評價的內(nèi)容。進(jìn)行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建的（預(yù)）可行性研究報告、設(shè)計文件等。PPP項(xiàng)目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項(xiàng)目基礎(chǔ)信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。

（三）、財政承受能力論證報告

PPP項(xiàng)目財政承受能力論證工作流程圖（來源：財政部網(wǎng)站）

1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項(xiàng)目的各項(xiàng)財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后財政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財政管理提供依據(jù)。

2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責(zé)任識別（股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險、配套投入）、支出測算（依據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營成本和利潤水平，測算運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔(dān)風(fēng)險支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用，測算配套投入支出責(zé)任）、能力評估（財政支出評估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估）、信息披露（項(xiàng)目名錄、項(xiàng)目信息、財政支出責(zé)任情況）。

（四）、資格審查文件

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。

2、資格審查文件的內(nèi)容。從實(shí)務(wù)操作的角度來看，PPP項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

（五）、采購文件（招標(biāo)文件）

下文的采購文件主要以招標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。

（1）、招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

（2）、實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法；明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（六）、響應(yīng)文件（投標(biāo)文件）

下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進(jìn)行闡述。

1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項(xiàng)目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進(jìn)行描述。

2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。

（七）、評審文件

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。評標(biāo)文件主要包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件的具體要求靈活運(yùn)用。

（八）、談判文件

1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行合同細(xì)節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細(xì)化、確定最終意見的基礎(chǔ)。

2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進(jìn)行洽談。

（九）、項(xiàng)目合同

1、項(xiàng)目合同的概念。項(xiàng)目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標(biāo)人（社會投資人）或項(xiàng)目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。

2、項(xiàng)目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項(xiàng)目建設(shè)（BOT、BOO形式適用）、項(xiàng)目的運(yùn)營與維護(hù)、項(xiàng)目設(shè)施的移交（BOT、TOT形式適用）、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。

第四篇：PPP 項(xiàng)目操作指南

PPP 項(xiàng)目操作指南

PPP項(xiàng)目實(shí)施流程

一、項(xiàng)目識別

（一）、項(xiàng)目發(fā)起

1、政府發(fā)起：財政部門向各行業(yè)主管部門征集適宜開展合作的項(xiàng)目

2、社會發(fā)起：社會資本以書面推薦的方式向財政部門提出潛在的合作項(xiàng)目

（二）、項(xiàng)目篩選

1、確定備選項(xiàng)目

2、項(xiàng)目發(fā)起方提交資料：

新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目：項(xiàng)目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、可行性研究報告、初步實(shí)施方案等 存 量 項(xiàng) 目：存量項(xiàng)目的歷史資料、項(xiàng)目基本資料、投資情況、產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案等 制作項(xiàng)目簡介

（三）、物有所值評價

1、定性評價：能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等

2、定量評價：能否降低項(xiàng)目全生命周期成本

（四）、財政可承受能力評估

確保政府每年的付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等財政支出不得超過當(dāng)年的財政一般性支出的10%

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備

（一）管理構(gòu)架組建

1、專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理

2、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管、移交等

（二）、實(shí)施方案編制

1、項(xiàng)目概況：

（1）項(xiàng)目基本情況（2）經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)（3）項(xiàng)目公司股權(quán)情況

2、風(fēng)險分配基本框架

原則上政府承擔(dān)法律政策和最低需求等風(fēng)險，企業(yè)承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險

3、項(xiàng)目運(yùn)作方式：

BOT、TOT、ROT、BOO、委托運(yùn)營、特許經(jīng)營為核心

4、交易結(jié)構(gòu)

(1)項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)（2）回報機(jī)制（3）相關(guān)配套安排

5、合同體系：

項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原材料供應(yīng)合同、產(chǎn)品及服務(wù)采購合同、保險合同。

5、監(jiān)管構(gòu)架：

（1）授權(quán)關(guān)系：政府想項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或公司授權(quán)（2）監(jiān)管方式：履約管理、行政監(jiān)管、公眾監(jiān)督。

6、采購方式：（1）公開招標(biāo)（2）邀請招標(biāo)

（3）競爭性談判（最少兩家）（4）競爭性磋商（5）單一來源采購

（三）實(shí)施方案審核 財政部門驗(yàn)證：

通過審核的報送政府審核，未通過審核的，應(yīng)調(diào)整方案并再次申報，二審不過終止項(xiàng)目

三、項(xiàng)目采購

（一）資格預(yù)審

1、準(zhǔn)備資格預(yù)審材料

2、發(fā)布資格預(yù)審公告

3、邀請社會資本參與

（1）三家以下社會資本通過的，調(diào)整項(xiàng)目方案再次進(jìn)行資格預(yù)審，兩次均未通過的改變采購方式。

（2）三家以上社會資本通過的，開始編制采購文件。

（三）采購文件的編制

采購文件內(nèi)容應(yīng)包括的內(nèi)容有：采購邀請、競爭者須知、采購方式、競爭者應(yīng)提供的資格資質(zhì)、業(yè)績證明。政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件開啟時間、截止時間及地點(diǎn)。強(qiáng)制擔(dān)保的保證金繳納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)。政府采購政策要求項(xiàng)目合同草案及其他法律文本。

（三）采購流程

1、發(fā)布采購公告

2、資格預(yù)審及采購文件發(fā)售

3、采購文件的澄清及修正

4、對響應(yīng)文件進(jìn)行評審

（四）談判與合同簽署

1、成立采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組

2、合同簽署前的確認(rèn)談判

3、簽署確認(rèn)談判備忘錄

4、公示采購結(jié)果和合同文本

5、經(jīng)公示期滿后無異議的，經(jīng)政府審核同意后，簽署協(xié)議

四、項(xiàng)目執(zhí)行

（一）項(xiàng)目公司設(shè)立

由社會資本依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府指定機(jī)構(gòu)參股，政府的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及財政部門監(jiān)督出資

（二）融資管理

社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目融資工作，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督，防止企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)向政府，對未能依約完成融資的，出現(xiàn)重大財務(wù)風(fēng)險威脅的或侵害債權(quán)人利益的，按相關(guān)文件規(guī)定及合同約定由項(xiàng)目公司內(nèi)部進(jìn)行調(diào)整或由政府介入處理。

（三）績效監(jiān)測與支付

1、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)定期檢測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，并編制相應(yīng)的季報年報等報表，上報財政部門備案

2、支付機(jī)制（1）政府有義務(wù)按合同確定的內(nèi)容支付相應(yīng)的項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助，各項(xiàng)承諾補(bǔ)貼或獎勵性資金

（2）項(xiàng)目產(chǎn)出應(yīng)按合同約定進(jìn)行分紅或支付利益給政府

（3）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督社會基本及項(xiàng)目公司履行相關(guān)的合同義務(wù).（四）中期評估

1、評估主體：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

2、評估周期：每3-5年

3、評估內(nèi)容

（1）項(xiàng)目運(yùn)行狀況

（2）項(xiàng)目合同合規(guī)性適應(yīng)性及合理性

（3）已發(fā)現(xiàn)問題的處理，制定應(yīng)對措施，報財政部門備案

五、項(xiàng)目移交(一)移交準(zhǔn)備

1、建立項(xiàng)目移交工作組

2、確定移交形式（1）運(yùn)營期滿移交（2）提前終止移交

3、確定補(bǔ)償方式（1）無補(bǔ)償移交

（2）有補(bǔ)償移交（政府審核，有約定按約定執(zhí)行，否則按恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)原則執(zhí)行）

4、確定移交內(nèi)容

包括項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債、人員、文檔及知識產(chǎn)權(quán)等

5、確定移交標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)備完好率和最短可使用年限等項(xiàng)目相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo) 性能測試

測試主體 項(xiàng)目移交工作組

測試標(biāo)準(zhǔn)

按測試方案、移交標(biāo)準(zhǔn)制定 測試結(jié)果

（1）達(dá)標(biāo)：進(jìn)入資產(chǎn)交割環(huán)節(jié)

（2）不達(dá)標(biāo)：恢復(fù)性修理、更新重置或提取維修保證金等

（三）資產(chǎn)交割

1、準(zhǔn)備項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)清單及技術(shù)法律的相關(guān)文件等

2、辦妥法律過戶及項(xiàng)目管理權(quán)移交的相關(guān)工作

（四）績效評價

1、評價主體：財政部門聯(lián)合相關(guān)部門及機(jī)構(gòu)

2、評價內(nèi)容：項(xiàng)目產(chǎn)出、成本、效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、合作模式

3、向社會公開評價結(jié)果。

第一章 總 則

第一節(jié) PPP 項(xiàng)目主要參與方

一、政府

政府承擔(dān) PPP 項(xiàng)目的行政管理職能，并在行使行政管理職能時形成與項(xiàng)目公司（或社會資本）之間的行政法律關(guān)系。

二、社會資本方

社會資本方是指與政府方簽署 PPP 項(xiàng)目合同的具有法人資格的企業(yè)(包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè))或項(xiàng)目公司。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的 PPP 項(xiàng)目。

項(xiàng)目公司可以由社會資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會資本共同出資設(shè)立。政府持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?50%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

三、融資方

PPP 項(xiàng)目的融資方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金 融機(jī)構(gòu)及非銀行金融機(jī)構(gòu)等。

四、承包商和分包商

在PPP項(xiàng)目中，承包商和分包商的選擇是影響工程技術(shù)成敗的關(guān)鍵因素，其技術(shù)水平、資歷、信譽(yù)以及財務(wù)能力在很大程度上會影響貸款人對項(xiàng)目的商業(yè)評估和風(fēng)險判斷，是項(xiàng)目能否獲得貸款的一個重要因素。

承包商主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)，通常與項(xiàng)目公司簽訂固定價格、固定工期的工程總承包合同。一般而言，承包商要承擔(dān)工期延誤、工程質(zhì)量不合格和成本超支等風(fēng)險。對于規(guī)模較大的項(xiàng)目，承包商可能會與分包商簽訂分包合同，把部分工作分包給專業(yè)分包商。根據(jù)具體項(xiàng)目的不同情況，分包商從事的具體工作可能包括設(shè)計、部分非主體工程的施工，提供技術(shù)服務(wù)以及供應(yīng)工程所需的貨物、材料、設(shè)備等。承包商負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)分包商的工作。

PPP項(xiàng)目投資方，自身具備承包資質(zhì)的，承接工程承包任務(wù)時依法可以不用招標(biāo)。但實(shí)踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)另外兩種情形：第一種情形，投資人自身不具備相應(yīng)資質(zhì)，與設(shè)計、施工單位組成聯(lián)合體參與投標(biāo)（聯(lián)合體本身并不參與投資），不參與投資的聯(lián)合體成員能否當(dāng)然承接項(xiàng)目本身的承包任務(wù)？第二種情形，項(xiàng)目本身因種種原因，未選用招標(biāo)方式而選用了競爭性磋商等采購方式，這種情形下，有資質(zhì)的投資人（或者沒有資質(zhì)的投資人與其他有資質(zhì)的聯(lián)合體成員）在中選后能否不經(jīng)二次招標(biāo)，直接承接項(xiàng)目本身的承包任務(wù)？第一種情形，也被稱為“兩標(biāo)并一標(biāo)”，盡管沒有明文規(guī)定，但因?yàn)橥顿Y人招選采用了招標(biāo)方式，而承包商選定遵循的也是招投標(biāo)程序規(guī)定，程序的相同，讓“并標(biāo)”有了理論上的可能。實(shí)踐中，這一做法也較容易獲得所在地主管部門的認(rèn)同。但第二種情形在實(shí)踐中一直未能突破。

五、專業(yè)運(yùn)營商（部分項(xiàng)目適用）

采用政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，大部分運(yùn)營事務(wù)由專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)；采用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目，僅將部分非核心的日常運(yùn)營管理事務(wù)交專業(yè)運(yùn)營商負(fù)責(zé)。

六、原料供應(yīng)商（部分項(xiàng)目適用）

為保證原料穩(wěn)定供應(yīng)，項(xiàng)目公司會與其簽訂長期供應(yīng)協(xié)議。

七、產(chǎn)品或服務(wù)購買方（部分項(xiàng)目適用）

項(xiàng)目公司以及融資方會要求確定項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的購買方簽訂長期購銷合同。

八、保險公司

PPP 項(xiàng)目會向保險公司進(jìn)行投保，分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險。PPP 項(xiàng)目對保險公司的資信有較高要求。

九、其他參與方

投資、法律、技術(shù)、財務(wù)、保險代理等方面的專業(yè)機(jī)構(gòu)。

第二節(jié) PPP 項(xiàng)目合同體系

PPP 項(xiàng)目基本合同體系

一、PPP 項(xiàng)目合同

項(xiàng)目公司未成立時，政府方與社會資本簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，詳細(xì)約定雙方有關(guān)項(xiàng)目開發(fā)的關(guān)鍵權(quán)利義務(wù)。項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司與政府方重新簽署PPP 項(xiàng)目合同、承繼上述協(xié)議的補(bǔ)充合同、之前達(dá)成協(xié)議是否存續(xù)的約定。

二、股東協(xié)議

股東協(xié)議通常包括：前提條件、項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資、項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍、股東權(quán)利、履行 PPP 項(xiàng)目合同的股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股東會、董事會、監(jiān)事會組成及其職權(quán)范圍、股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制、不可抗力、適用法律和爭議解決等。

三、履約合同(一)工程承包合同

為轉(zhuǎn)移建設(shè)風(fēng)險，項(xiàng)目公司會與承包商簽訂一個固定價格、工期的“交鑰匙”合同，將工程費(fèi)用超支、工期延誤等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給承包商，還會包括履約擔(dān)保和違約金條款。

(二)運(yùn)營服務(wù)合同

PPP 項(xiàng)目運(yùn)營合同中約定風(fēng)險分配機(jī)制或者投保相關(guān)保險來轉(zhuǎn)移風(fēng)險。(三)原料供應(yīng)合同

原料供應(yīng)合同中一般會包括以下條款：交貨地點(diǎn)和供貨期限、供貨要求和價格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收、結(jié)算和支付、合同雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、不可抗力、爭議解決等。除一般條款外，通常還包括“照供不誤”條款。

(四)產(chǎn)品或服務(wù)購買合同

在一些產(chǎn)品購買合同中，還會包括“照付不議”條款，即項(xiàng)目公司與產(chǎn)品的購買者約定一個最低采購量，項(xiàng)目公司按照最低量供應(yīng)產(chǎn)品，不論購買者是否需要采購該產(chǎn)品，均應(yīng)按照最低采購量支付相應(yīng)價款。

四、融資合同

融資合同項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保合同、直接介入?yún)f(xié)議等。貸款合同中包括以下條款：陳述與保證、前提 條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭議解決等。財產(chǎn)或其他權(quán)益作為抵押或質(zhì)押、母公司提供擔(dān)?；蛴烧鞒瞿撤N承諾通常會在擔(dān)保合同、直接介入?yún)f(xié)議及 PPP 項(xiàng)目合同中體現(xiàn)。

五、保險合同

PPP 項(xiàng)目涉及的保險種類包括貨物運(yùn)輸險、工程一切險、針對設(shè)計或其它專業(yè)服務(wù)的職業(yè)保障險、針對間接損失的保險、第三者責(zé)任險。

六、其他合同

PPP 項(xiàng)目涉及法律、財務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。

第二章 PPP 項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容

第一節(jié) PPP 項(xiàng)目合同概述

一、合同主體(一)政府方

PPP 項(xiàng)目合同的政府一方的簽約主體通常由項(xiàng)目所在地相應(yīng)級別的政府或者政府授權(quán)機(jī)構(gòu)簽署。

(二)項(xiàng)目公司

二、風(fēng)險分配 1.通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險，包括：土地獲取風(fēng)險；項(xiàng)目審批風(fēng)險；政治不可抗力。2.通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險，包括：如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險；項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)相關(guān)風(fēng)險；項(xiàng)目審批風(fēng)險；獲得項(xiàng)目相關(guān)保險。

3.通常由雙方共擔(dān)的風(fēng)險：自然不可抗力。

三、法律適用

有關(guān) PPP 項(xiàng)目合同條款的分析和解釋均以我國法律作為適用依據(jù)。

第二節(jié) 合同內(nèi)容 第一部分 引言、定義、解釋

一、引言

(一)簽署時間及簽署主體信息

PPP 項(xiàng)目合同明確合同的簽署日期，該日期會影響合同部分條款的生效時間。PPP 項(xiàng)目合同簽署主體的名稱、住所、法定代表人及其他注冊信息。(二)簽約背景及簽約目的

引言部分簡要介紹項(xiàng)目雙方合作背景以及簽訂該 PPP 項(xiàng)目合同的目的等。

二、定義、解釋

對合同中反復(fù)使用的關(guān)鍵名詞和術(shù)語進(jìn)行明確的定義，避免產(chǎn)生爭議。

第二部分 項(xiàng)目的范圍

三、項(xiàng)目的范圍

政府與項(xiàng)目公司的合作范圍包括設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等，合作范圍是排他的。

四、項(xiàng)目合作期限(一)期限的確定

1.項(xiàng)目的合作期限應(yīng)在項(xiàng)目前期論證階段進(jìn)行評估。評估需要考慮以下因素：政府所需要產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)生命周期以及重要的整修時點(diǎn)；項(xiàng)目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；項(xiàng)目的投資回收期；項(xiàng)目設(shè)計和建設(shè)期間的長短；財政承受能力；現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定；等等。

2.常見的項(xiàng)目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定的期限（例如，25 年）；如工程延期，會導(dǎo)致運(yùn)營期縮短。（2）處置獨(dú)立的設(shè)計建設(shè)期間和運(yùn)營期間，并規(guī)定運(yùn)營期間為自項(xiàng)目開始運(yùn)營之日起的一個固定期限。工期是否延誤均不會影響項(xiàng)目運(yùn)營期限。(二)期限的延長

項(xiàng)目合作期限內(nèi)發(fā)生非項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險而導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失的情形下，項(xiàng)目公司可以請求延長項(xiàng)目合作期限。

(三)期限的結(jié)束

項(xiàng)目合作期限屆滿或者項(xiàng)目提前終止。

第三部分 前提條件

五、前提條件(一)前提條件：

PPP 項(xiàng)目合同的某些條款生效所必須滿足的特定條件。(二)常見的前提條件

1.完成融資交割——通常由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)滿足。2.獲得項(xiàng)目相關(guān)審批—由項(xiàng)目公司或政府方負(fù)責(zé)滿足。3.保險已經(jīng)生效——由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)滿足。4.項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的其他主要合同已經(jīng)簽訂

5.其他前提條件。項(xiàng)目公司提交建設(shè)期履約保函等擔(dān)保。

六、前提條件豁免

負(fù)責(zé)滿足該前提條件方的相對方擁有該豁免權(quán)利。

七、未滿足前提條件的后果(一)合同終止

任一前提條件未滿足，且另一方也未同意豁免或延長期限，則該合同方有權(quán)終止合同。(二)合同終止的效力和后果 1.合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)將終止。

除合同規(guī)定的在終止后仍有效條款外，其他權(quán)利義務(wù)將終止。2.經(jīng)濟(jì)賠償。

合同另一方有權(quán)主張經(jīng)濟(jì)賠償。3.提取保函。

政府方在簽署合同時要求項(xiàng)目公司就履行前提條件提供履約保函。如項(xiàng)目公司未達(dá)成前提條件，且政府方未同意豁免，政府方有權(quán)提取保函項(xiàng)下金額。

第四部分 項(xiàng)目融資

八、項(xiàng)目公司的融資權(quán)利和義務(wù)

合同會約定項(xiàng)目全生命周期內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的歸屬。

九、融資方的權(quán)利

(一)融資方的主債權(quán)和擔(dān)保債權(quán)

以項(xiàng)目資產(chǎn)、收費(fèi)權(quán)益等為擔(dān)保進(jìn)行融資，要確認(rèn)項(xiàng)目合同中明確規(guī)定社會資本和項(xiàng)目公司是否有權(quán)處置上述擔(dān)保，且政府方接受融資方行使主債權(quán)、擔(dān)保債權(quán)可能導(dǎo)致的法律后果。

(二)融資方的介入權(quán)

項(xiàng)目合同中或者通過政府、項(xiàng)目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。

十、再融資

簽署再融資協(xié)議須經(jīng)政府方批準(zhǔn)。PPP 項(xiàng)目合同中也可規(guī)定：政府方對于因再融資所節(jié)省的財務(wù)費(fèi)用享有按約定比例（例如 50%）分成的權(quán)利。

第五部分 項(xiàng)目用地

十一、土地權(quán)利的取得

1.由政府方負(fù)責(zé)提供土地使用權(quán)。

政府方提供土地使用權(quán)、道路使用權(quán)、臨時用地。用地預(yù)審手續(xù)和土地使用權(quán)證均由政府方辦理。

2.由政府方協(xié)助項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)。

十二、取得土地使用權(quán)或其它相關(guān)權(quán)利的費(fèi)用

(一)取得土地使用權(quán)或其它相關(guān)權(quán)利所涉及的費(fèi)用 土地出讓金、征地補(bǔ)償費(fèi)用（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等）、土地恢復(fù)平整費(fèi)、臨時使用土地補(bǔ)償費(fèi)等。

(二)費(fèi)用的承擔(dān)

項(xiàng)目公司和政府方約定暫定價，超出部分雙方協(xié)商承擔(dān)。

十三、土地使用的權(quán)利及限制

(一)項(xiàng)目公司的土地權(quán)利——土地使用權(quán)

項(xiàng)目合同中約定在項(xiàng)目期限內(nèi)獨(dú)占性地使用特定土地。(二)項(xiàng)目公司土地使用權(quán)的限制

項(xiàng)目合同中規(guī)定：未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)給第三方或用于其他用途。(三)政府方的場地出入權(quán)

政府方執(zhí)行檢查建設(shè)進(jìn)度、監(jiān)督項(xiàng)目公司履行 PPP 項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)等下可使用以上權(quán)利。

第六部分 項(xiàng)目建設(shè)

十三、項(xiàng)目的設(shè)計(一)設(shè)計工作的分工

1.可行性研究報告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明——政府/社會資本方完成。2.初步設(shè)計和施工圖設(shè)計——由項(xiàng)目公司完成。(二)項(xiàng)目設(shè)計要求

PPP 項(xiàng)目合同中約定項(xiàng)目設(shè)計要求和標(biāo)準(zhǔn)。(三)設(shè)計的審查

政府方享有審查設(shè)計文件權(quán)利，包括： 1.審查由項(xiàng)目公司制作的任何設(shè)計文件。

2.政府方可要求項(xiàng)目公司對不符合合同的部分進(jìn)行修正，有關(guān)修正的風(fēng)險、費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

3.如存在異議，可以提交爭議解決程序處理。(四)項(xiàng)目設(shè)計責(zé)任

項(xiàng)目公司對所作出的設(shè)計承擔(dān)全部責(zé)任，不因分包或已審查豁免。

十四、項(xiàng)目的建設(shè)(一)項(xiàng)目建設(shè)要求

施工標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、安全生產(chǎn)要求、環(huán)境保護(hù)要求等。項(xiàng)目合同中明確具體的完工日期或開始運(yùn)營日。

(二)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任

項(xiàng)目公司對項(xiàng)目建設(shè)承擔(dān)全部責(zé)任，不因分包豁免或解除。(三)政府方對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入。

定期獲取項(xiàng)目計劃和進(jìn)度報告及其他相關(guān)資料；進(jìn)場檢查和測試；對建設(shè)承包商的選擇設(shè)定資質(zhì)等要求；等等。

第七部分 項(xiàng)目運(yùn)營

十五、開始運(yùn)營(一)開始運(yùn)營的條件

完工日即為運(yùn)營日，也可包括建設(shè)完工和試運(yùn)營兩個階段。(二)因項(xiàng)目公司原因?qū)е聼o法按期開始運(yùn)營的后果。1.無法按時獲得付費(fèi)、運(yùn)營期縮短。

2.支付逾期違約金。

3.項(xiàng)目終止。項(xiàng)目公司延誤開始運(yùn)營日超過如200日，政府方有權(quán)依據(jù) PPP 項(xiàng)目合同的約定主張?zhí)崆敖K止該項(xiàng)目。

4.履約擔(dān)保。如未按照約定運(yùn)營項(xiàng)目，政府方可據(jù)履約擔(dān)保機(jī)制獲得賠償。(三)因政府方原因?qū)е聼o法按期開始運(yùn)營的后果 1.延長工期和賠償費(fèi)用。

2.可規(guī)定“視為已開始運(yùn)營”，即政府從約定開始運(yùn)營日起向項(xiàng)目公司付費(fèi)。(四)因中性原因?qū)е聼o法按期開始運(yùn)營的后果。

一方或雙方均可免除違約責(zé)任，也可申請延遲開始運(yùn)營日。

十六、運(yùn)營期間的權(quán)利與義務(wù)(一)項(xiàng)目運(yùn)營的內(nèi)容

運(yùn)營內(nèi)容以項(xiàng)目所涉具體行業(yè)為準(zhǔn)；(二)項(xiàng)目運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)和要求

項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)以及合同約定的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)營。運(yùn)營維護(hù)手冊以及具體運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)通常會作為 PPP 項(xiàng)目合同的附件。

(三)運(yùn)營責(zé)任劃分

政府方需要提供部分設(shè)施或服務(wù)，與項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目進(jìn)行配套或?qū)?。原則上仍是由最有能力且最有效率的一方承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。

(四)暫停服務(wù)

1.計劃內(nèi)的暫停服務(wù)。定期的重大維護(hù)、修復(fù)，應(yīng)提前向政府方報告。項(xiàng)目公司不承擔(dān)不履約的違約責(zé)任。

2.計劃外的暫停服務(wù)。項(xiàng)目公司應(yīng)立即通知政府方，并盡快恢復(fù)正常服務(wù)。責(zé)任的劃分按照一般的風(fēng)險分擔(dān)原則處理。

十七、政府方對項(xiàng)目運(yùn)營的監(jiān)督和介入

入場檢查；定期獲得有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營情況的報告及其他相關(guān)資料；審閱運(yùn)營方案并提出意見；委托第三方機(jī)構(gòu)開展項(xiàng)目中期評估和后評價；等等。

十八、公眾監(jiān)督

項(xiàng)目合同中明確約定項(xiàng)目公司依法公開披露相關(guān)信息的義務(wù)。

第八部分 項(xiàng)目維護(hù)

十九、項(xiàng)目維護(hù)義務(wù)和責(zé)任(一)項(xiàng)目維護(hù)責(zé)任

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)施維護(hù)和修理，責(zé)任不因分包豁免或解除。(二)維護(hù)方案和手冊 1.維護(hù)方案。

項(xiàng)目維護(hù)方案在開始運(yùn)營日之前提交政府方審核。2.維護(hù)手冊。

技術(shù)難度較的PPP 項(xiàng)目，需編制詳細(xì)的維護(hù)手冊。(三)計劃外的維護(hù)

緊急情況下，項(xiàng)目公司應(yīng)立即通知政府方，并在最短時間內(nèi)完成修復(fù)工作。責(zé)任的劃分與計劃外暫停服務(wù)基本一致。

二十、政府方對項(xiàng)目維護(hù)的監(jiān)督和介入

入場檢查；定期獲得有關(guān)項(xiàng)目維護(hù)情況的報告及其他相關(guān)資料；審閱維護(hù)方案并提出意見；等等。

第九部分 股權(quán)變更限制

二十一、限制股權(quán)變更的考慮因素(一)政府方關(guān)注

社會資本將自身或項(xiàng)目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合社會資本主體條件，可能導(dǎo)致項(xiàng)目無法實(shí)施。

(二)社會資本關(guān)注

社會資本轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)以吸引投資者或退出，有利于實(shí)現(xiàn)資金價值。項(xiàng)目合同中需設(shè)定一個適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更限制機(jī)制，有效的限制社會資本不當(dāng)變更股權(quán)。

二十二、股權(quán)變更的含義與范圍(一)直接或間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)

項(xiàng)目合同中會限制項(xiàng)目公司及其各層級母公司的股權(quán)變更的范圍。(二)并購、增發(fā)等其他方式導(dǎo)致的股權(quán)變更。股權(quán)變更包括收購其他公司股權(quán)或者增發(fā)新股等。

(三)股份相關(guān)權(quán)益的變更。

“股權(quán)變更”限制范圍包括普通股、優(yōu)先股等股份持有權(quán)變更以及股份上附著的其他相關(guān)權(quán)益的變更；特殊債權(quán)。

(四)兜底規(guī)定

“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。二

十三、股權(quán)變更的限制(一)鎖定期

1.項(xiàng)目合同規(guī)定：在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司及其母公司不得發(fā)生任何股權(quán)變更形。

2.鎖定期期限。自合同生效日起，至項(xiàng)目開始運(yùn)營日后的一定期限（至少直至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿）。

3.例外情形。

貸款人為履行本項(xiàng)目融資項(xiàng)下的擔(dān)保而涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更；將項(xiàng)目公司及其母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本的關(guān)聯(lián)公司；政府參股項(xiàng)目公司，則轉(zhuǎn)讓其股權(quán)不受股權(quán)變更限制。

(二)其他限制

項(xiàng)目合同中約定對受讓方的要求和限制。(三)違反股權(quán)變更限制的后果

違反股權(quán)變更限制，將認(rèn)定為違約行為；情節(jié)嚴(yán)重的，政府方有權(quán)提前終止項(xiàng)目合同。

第十部分 付費(fèi)機(jī)制

二十四、付費(fèi)機(jī)制的分類(一)政府付費(fèi)

政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，依據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的使用量及質(zhì)量付費(fèi)。(二)使用者付費(fèi)

最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，項(xiàng)目公司直從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得收益。

(三)可行性缺口補(bǔ)助

使用者付費(fèi)不滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報時，由政府彌補(bǔ)項(xiàng)目公司缺口部分。二

十五、設(shè)置付費(fèi)機(jī)制主要因素

(一)主要考慮因素：項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)是否可以計量；付費(fèi)機(jī)制對項(xiàng)目公司形成有效的激勵；項(xiàng)目期限長，付費(fèi)機(jī)制項(xiàng)下需處置變更或調(diào)整機(jī)制；付費(fèi)機(jī)制在融資上的可行性；政府的財政承受能力進(jìn)行評估。

(二)定價和調(diào)價機(jī)制。

第十一部分 履約擔(dān)保

二十六、概述

(一)要求項(xiàng)目公司提供履約擔(dān)保的主要考慮因素

1.成立項(xiàng)目公司已通過有限追索實(shí)現(xiàn)風(fēng)險剝離，項(xiàng)目公司的母公司不愿提供額外擔(dān)保； 2.項(xiàng)目已處置了如付費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目期限機(jī)制等保證項(xiàng)目公司履約； 3.每增加一項(xiàng)擔(dān)保會增加項(xiàng)目實(shí)施成本。(二)選擇履約擔(dān)保方式的基本原則

擔(dān)保方式足夠擔(dān)保項(xiàng)目公司履約，且違約下政府有足夠的救濟(jì)手段。二

十七、常見的履約擔(dān)保方式——保函

建設(shè)期的履約保函；運(yùn)營維護(hù)期的履約保函/維護(hù)保函；運(yùn)營維護(hù)期的履約保函； 移交維修保函； 投標(biāo)保函；擔(dān)保合同前提條件成就的履約保函。

第十二部分 政府承諾

二十八、付費(fèi)或補(bǔ)助

采用政府付費(fèi)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的項(xiàng)目中，政府的義務(wù)是付費(fèi)或提供補(bǔ)助。供電、供氣等能源類項(xiàng)目中，會處置“照付不議” 的付費(fèi)安排。

二十九、負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利 三

十、提供相關(guān)連接設(shè)施

政府給予建設(shè)項(xiàng)目配套設(shè)施，完成項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的對接等。三

十一、辦理有關(guān)政府審批手續(xù) 三

十二、防止不必要的競爭性項(xiàng)目

采用使用者付費(fèi)機(jī)制項(xiàng)目，政府方有義務(wù)防止競爭性項(xiàng)目，即唯一性條款。三

十三、其他承諾

第十三部分 保險

三十四、一般保險義務(wù)(一)購買和維持保險義務(wù)

項(xiàng)目公司承擔(dān)購買和維持保險的相關(guān)義務(wù)，具體包括： 1.購買保險并確保其有效且達(dá)到合同約定的最低保險金額； 2.督促保險人或保險人的代理人向政府提供保險憑證； 3.向保險人或保險代理人提供項(xiàng)目可披露信息；

4.不得作出或允許任何其他人作出任何可能導(dǎo)致保險全部或部分失效、可撤銷、中止或受損害的行為；

5.項(xiàng)目公司立即書面通知政府方可能影響保險或其項(xiàng)下的任何權(quán)利主張的情況或事件； 6.協(xié)助政府或其他被保險人提出索賠或理賠；等等。(二)保單要求

1.以政府方及政府方指定的機(jī)構(gòu)作為被保險人進(jìn)行投保；

2.保險人同意放棄對政府方行使如代位權(quán)、抵扣權(quán)及多家保險公司共同分?jǐn)偙ｋU賠償?shù)臋?quán)利等。

3.對保單做重大修改等時提前向政府方發(fā)出書面通知。(三)保險條款變更

項(xiàng)目合同中規(guī)定未經(jīng)政府方同意，不得對保險合同重要條款 做出實(shí)質(zhì)性變更。三

十五、常見的保險種類

貨物運(yùn)輸保險；建筑工程一切險；安裝工程一切險； 第三者責(zé)任險；施工機(jī)具綜合保險；雇主責(zé)任險。

第十四部分 守法義務(wù)及法律變更

三

十六、法律的含義

由各級政府和政府部門出臺的一些政策性文件，也具有強(qiáng)制性效力，也會包含在 PPP 項(xiàng)目合同中“法律”的范圍內(nèi)。

三

十七、守法義務(wù)

項(xiàng)目合同中應(yīng)體現(xiàn)政府采購（投資人選擇、合同談判）過程中依據(jù)政府采購相關(guān)法律已確定的各項(xiàng)要求。

三

十八、“法律變更”的定義 在 PPP 項(xiàng)目合同生效日之后頒布對任何法律的任何變動。三

十九、法律變更的后果(一)政府方可控的法律變更的后果

1.導(dǎo)致項(xiàng)目發(fā)生額外費(fèi)用、工期延誤，項(xiàng)目公司有權(quán)向政府方索賠額外費(fèi)用或要求延長工期； 2.導(dǎo)致合同無法履行，構(gòu)成“政府違約事件”，項(xiàng)目公司可以違約條款及提前終止機(jī)制等進(jìn)行救濟(jì)。

(二)政府方不可控的法律變更的后果 視為不可抗力，按相應(yīng)機(jī)制處理。

第十五部分 不可抗力

四

十、不可抗力的定義和種類

不可抗力的定義和范圍可參照項(xiàng)目所在國關(guān)于不可抗力的法律規(guī)定以及項(xiàng)目的風(fēng)險分配方案。(一)定義方式。

PPP 項(xiàng)目合同采用的是概述加列舉式。(二)不可抗力的特殊分類。

PPP 項(xiàng)目不可抗力分政治不可抗力和自然不可抗力。

1.政治不可抗力。包括非因簽約政府方原因?qū)е碌摹⑶也辉谄淇刂葡碌恼魇照饔?、政府不可控的法律變更、未獲審批等政府行為引起的不可抗力事件。

PPP 項(xiàng)目合同中，將政治不可抗力歸為政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險，并約定法律后果：要求延長工期、獲得額外補(bǔ)償或延長項(xiàng)目合作期限；導(dǎo)致提前終止，項(xiàng)目公司可獲得比其他不可抗力事件更多的回購補(bǔ)償，甚至可能包括利潤損失。

2.自然不可抗力。也可包括社會異常事件。法律后果可約定如下：(一)免于履行。

導(dǎo)致一方無法履行其合同義務(wù)時，可全部或部分免除該方在合同項(xiàng)下的相應(yīng)義務(wù)。在采用政府付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，可約定在不可抗力影響持續(xù)期間，政府仍然履行全部或部分付款義務(wù)。

(二)延長期限。

項(xiàng)目公司有權(quán)申請延長建設(shè)期或運(yùn)營期。(三)免除違約責(zé)任。

不可抗力事件持續(xù)期間，受影響方無需承擔(dān)違約責(zé)任。(四)費(fèi)用補(bǔ)償。

不可抗力發(fā)生所產(chǎn)生的額外費(fèi)用，原由各方自行承擔(dān)。(五)解除合同。

不可抗力發(fā)生超過一定期間，任何一方有權(quán)提出解除合同。

第十六部分 政府方的監(jiān)督和介入

四

十一、政府方的監(jiān)督權(quán)(一)項(xiàng)目實(shí)施期間的知情權(quán)。

1.建設(shè)期——審閱項(xiàng)目計劃和進(jìn)度報告。

2.運(yùn)營維護(hù)期——審閱運(yùn)營維護(hù)手冊和有關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營情況 的報告。(二)進(jìn)場檢查和測試。

(三)對承包商和分包商選擇的監(jiān)控。

1.合同中約定建設(shè)承包商或運(yùn)營維護(hù)商的資質(zhì)要求。2.在簽訂工程承包合同或運(yùn)營維護(hù)合同前報告政府方。

(四)參股項(xiàng)目公司。

政府直接參股項(xiàng)目公司、甚至董事，可以選擇放棄部分權(quán)益或者被免除部分義務(wù)。四

十二、政府方的介入權(quán) 介入權(quán)是政府可以選擇的權(quán)利。(一)項(xiàng)目公司未違約情形下的介入。

1.可以介入情形：存在危及人身健康或安全、財產(chǎn)安全或環(huán)境安全的風(fēng)險；介入項(xiàng)目以解除或行使政府的法定責(zé)任；發(fā)生緊急情況，且政府合理認(rèn)為該緊急情況將會導(dǎo)致人員傷亡、嚴(yán)重財產(chǎn)損失或造成環(huán)境污染，并且會影響項(xiàng)目的正常實(shí)施。

2.政府方介入的法律后果：項(xiàng)目公司義務(wù)或工作將被豁免； 采用政府付費(fèi)機(jī)制項(xiàng)目，政府仍支付服務(wù)費(fèi)或其他費(fèi)用；所有額外費(fèi)用均由政府承擔(dān)。

(二)項(xiàng)目公司違約情形下的介入。

PPP 項(xiàng)目合同中約定項(xiàng)目公司在補(bǔ)救期間無法補(bǔ)救，政府方才有權(quán)行使其介入權(quán)。法律后果一般如下：

1.政府方或指定第三人代項(xiàng)目公司履行其違約部分義務(wù)；

2.采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制的項(xiàng)目，政府方仍就不受違約影響部分的服務(wù)或產(chǎn)品支付費(fèi)用或提供補(bǔ)助；

3.產(chǎn)生的額外費(fèi)用均由項(xiàng)目公司承擔(dān)； 4.政府方有權(quán)提前終止項(xiàng)目合同。

第十七部分 違約、提前終止及終止后處理機(jī)制 四

十三、違約事件(一)政府方違約事件。

1.未按合同約定向項(xiàng)目公司付費(fèi)或提供補(bǔ)助； 2.違反合同約定轉(zhuǎn)讓 PPP 項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)； 3.發(fā)生政府方可控的對項(xiàng)目設(shè)施、股份的征收或征用； 4.政府方可控的法律變更導(dǎo)致項(xiàng)目無法履行的； 5.其他違反 PPP 項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)的情形。(二)項(xiàng)目公司違約事件。1.項(xiàng)目公司破產(chǎn)或資不抵債的；

2.項(xiàng)目公司未在約定時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度或，且逾期超過一定期限的；

3.項(xiàng)目公司未按規(guī)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，情 節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的； 4.項(xiàng)目公司違反合同約定的股權(quán)變更限制的； 5.未按合同約定為 PPP 項(xiàng)目或相關(guān)資產(chǎn)購買保險的。四

十四、提前終止的事由

導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止的事由包括：政府方違約事件、項(xiàng)目公司違約事件、政府方選擇終止（合同應(yīng)明確限定）、不可抗力事件。

四

十五、終止后的處理機(jī)制(一)回購義務(wù)。

項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的，政府有回購的選擇權(quán)。對涉及公共安全和公眾利益的、需要保障持續(xù)供給的 PPP 項(xiàng)目，合同中約定即使項(xiàng)目公司違約，政府仍有回購義務(wù)。

(二)回購補(bǔ)償。

1.政府方違約事件、政治不可抗力以及政府方選擇終止。原則是確保項(xiàng)目公司不會受損或獲得額外利益。范圍包括：

（1）項(xiàng)目公司尚未償還的所有貸款（其中可能包括剩余貸款金和利息、逾期償還的利息及罰息、提前還貸的違約金等）；

（2）項(xiàng)目公司股東在項(xiàng)目終止之前投資資金總和；（3）第三方費(fèi)用或其他費(fèi)用；

（4）項(xiàng)目公司的利潤損失（項(xiàng)目合同中應(yīng)約定利潤損失的界定標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償比例）。

2.項(xiàng)目公司違約事件。政府回購，需要提供相應(yīng)補(bǔ)償?；刭徰a(bǔ)償計算方法包括：市場價值方法，即再進(jìn)行項(xiàng)目采購的市場價值計算補(bǔ)償金額。賬面價值方法，即按照項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面價值計算補(bǔ)償 金額。根據(jù)上述計算方法計算出的補(bǔ)償金額，通常要扣減政府因該終止而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用和損失。

3.自然不可抗力。

原則是由雙方共同分?jǐn)傦L(fēng)險。

（1）補(bǔ)償范圍包括未償還貸款、股東投資及欠付款項(xiàng)；（2）補(bǔ)償會扣除保險理賠金額，且不包括預(yù)期利潤損失。(三)補(bǔ)償?shù)闹Ц丁?.一次性全額支付。

2.分期付款。主張延期支付的利息，并在未繳清補(bǔ)償款前的項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)。

第十八部分 項(xiàng)目的移交

四

十六、移交范圍

項(xiàng)目設(shè)施；項(xiàng)目土地使用權(quán)及項(xiàng)目用地相關(guān)的其他權(quán)利；與項(xiàng)目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝臵、零部件、備品 備件以及其他動產(chǎn)；項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)人員；運(yùn)營維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；與項(xiàng)目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料（書面文 件和電子文檔）；移交項(xiàng)目所需的其他文件。

四

十七、移交的條件和標(biāo)準(zhǔn)

（一）權(quán)利方面的條件和標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目設(shè)施、土地及所涉及的 任何資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵，其上未處置任何擔(dān)保及其他第三人的 權(quán)利。提前終止下，未清償項(xiàng)目貸款所處置的擔(dān)保除外。

（二）技術(shù)方面的條件和標(biāo)準(zhǔn) 四

十八、移交程序(一)評估和測試。

在PPP 項(xiàng)目移交前，政府方委托獨(dú)立專家或者由政府方和項(xiàng)目公司共同組成的移交工作組負(fù)責(zé)項(xiàng)目評估和測試。不符合移交條件和標(biāo)準(zhǔn)的，政府方有權(quán)提取移交維修保函，并要求項(xiàng)目公司進(jìn)行整改。

(二)移交手續(xù)辦理。

移交相關(guān)的資產(chǎn)過戶和合同轉(zhuǎn)讓等手續(xù)多數(shù)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。(三)移交費(fèi)用（含稅費(fèi)）承擔(dān)。

移交相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)通常取決于雙方的談判結(jié)果。四

十九、轉(zhuǎn)讓

(一)項(xiàng)目相關(guān)合同的轉(zhuǎn)讓。

項(xiàng)目公司在簽署分包等合同時即與相關(guān)合同方明確約定，在項(xiàng)目移交時同意項(xiàng)目公司將所涉合同轉(zhuǎn)讓給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，包含尚未期滿的相關(guān)擔(dān)保。

(二)技術(shù)轉(zhuǎn)讓。

項(xiàng)目實(shí)施專業(yè)性要求較高的 PPP 項(xiàng)目中，需要在項(xiàng)目合同中約定，項(xiàng)目公司應(yīng)在移交時將項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，并確保政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)不會因使用這些技術(shù)而遭受任何侵權(quán)索賠。

如果技術(shù)的使用權(quán)在移交日前已期滿，項(xiàng)目公司有義務(wù)協(xié)助取得技術(shù)的使用權(quán)。五

十、風(fēng)險轉(zhuǎn)移

移交日前，由項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)施的全部或部分損失或損壞的風(fēng)險；移交日及其后，由政府承擔(dān)。

第十九部分 適用法律及爭議解決

五

十一、適用法律

在我國境內(nèi)實(shí)施的 PPP 項(xiàng)目適用我國法律及解釋。五

十二、爭議解決

友好協(xié)商、專家裁決（獨(dú)立專家可在項(xiàng)目合同中委任）、仲裁（適用民事訴訟程序、合同中應(yīng)明解決爭議機(jī)制）。

(四)爭議期間的合同履行。

各方對于合同無爭議部分應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。

第二十部分 合同附件

項(xiàng)目場地范圍、項(xiàng)目所需審批、技術(shù)附件、商務(wù)附件、履約擔(dān)保格式、移交條件。

第三章 不同付費(fèi)機(jī)制下的核心要素

第一節(jié) 政府付費(fèi)

一、可用性付費(fèi)(一)概述。

可用性付費(fèi)與項(xiàng)目的設(shè)施容量或服務(wù)能力相關(guān)，項(xiàng)目公司不需要承擔(dān)需求風(fēng)險。(二)適用條件。

1.政府更關(guān)注項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的可用性。

2.政府對于項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的需求更有控制力，并且政府決定承擔(dān)需求風(fēng)險。(三)可用性付費(fèi)的設(shè)置 1.基本原則。至項(xiàng)目設(shè)施已建成且全面服務(wù)可用時開始付款，改造項(xiàng)目例外。2.核心要素：可用與不可用的界定。3.其他要素。

（1）不同比例扣減機(jī)制的處置。處置不同比例扣減機(jī)制可以促使項(xiàng)目公司優(yōu)先保證更為重要的設(shè)施或服務(wù)的可用性。

（2）寬限期的處置。

項(xiàng)目合同中可設(shè)置在寬限期內(nèi)項(xiàng)目公司沒有糾正“不可用”情形，可用性付費(fèi)會被扣減。（3）不可用設(shè)施或服務(wù)仍需使用的情形下的處理。

一是將受政府使用影響的部分服務(wù)或設(shè)施視為具有可用性；二是僅扣減部分、而非全部比例的政府付費(fèi)。

（4）計劃內(nèi)暫停服務(wù)的認(rèn)定。

為避免爭議，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定計劃內(nèi)的暫停服務(wù)是否認(rèn)定為不可用。4.豁免事由。

政府可以提供合適的替代性服務(wù)；項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)在不可用期間內(nèi)本就未計劃使用；政府違約；政府提出的變更；等等。

二、使用量付費(fèi)(一)概述。

政府依據(jù)所提供的項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際使用量來付費(fèi)，需求風(fēng)險通常主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

(二)使用量付費(fèi)的設(shè)置。

1.分層級付費(fèi)機(jī)制。

第 1 層為“最低使用量”，第 4 層為“最高使用量”。（1）最低使用量：政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。

（2）最高使用量：政府對于超過最高使用量的部分不承擔(dān)付款義務(wù)。

三、績效付費(fèi)

(一)概述。

政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量付費(fèi)。(二)績效付費(fèi)的設(shè)置。1.設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)。

績效標(biāo)準(zhǔn)是否客觀；績效標(biāo)準(zhǔn)是否合理。

2.未達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的后果?？蹨p政府付費(fèi)；嚴(yán)重違約致合同終止。

四、政府付費(fèi)的調(diào)價機(jī)制(一)公式調(diào)整機(jī)制。

設(shè)定價格調(diào)整公式來建立政府付費(fèi)價格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關(guān)系，當(dāng)系數(shù)變動導(dǎo)致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達(dá)到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。

(二)基準(zhǔn)比價機(jī)制。

根據(jù)和市場價格的對比，項(xiàng)目公司與政府協(xié)商調(diào)價。(三)市場測試機(jī)制。

通過競爭性采購程序，政府和項(xiàng)目公司可能會協(xié)商更換運(yùn)營商或調(diào)整政府付費(fèi)等。

第二節(jié) 使用者付費(fèi)

項(xiàng)目公司直接從最終用戶處收取費(fèi)用，以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營成本并獲得合理收益，項(xiàng)目公司會承擔(dān)需求風(fēng)險。

一、使用者付費(fèi)機(jī)制的適用條件

項(xiàng)目使用需求可預(yù)測；向使用者收費(fèi)具有實(shí)際可操作性；符合法律和政策的規(guī)定。

使用者付費(fèi)機(jī)制的優(yōu)勢在于，政府將需求風(fēng)險轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目公司，不用提供財政補(bǔ)貼，還可激勵項(xiàng)目公司提高質(zhì)量。

二、使用者付費(fèi)的定價機(jī)制(一)定價方式。

根據(jù)《價格法》等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定確定；由雙方在 PPP 項(xiàng)目合同中約定；由項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施時的市場價格定價。

(二)政府參與定價的考慮因素。

需求的價格彈性；項(xiàng)目公司的合理收益；能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會和經(jīng)濟(jì)效益；定價是否超出使用者可承受范圍；是否符合法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定；等等。

(三)政府參與定價的方式。

1.政府設(shè)定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價，提供一定的補(bǔ)貼。2.政府設(shè)定該級政府所轄區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的最高價，提供 可行性缺口補(bǔ)助。3.由雙方在合同中約定具體項(xiàng)目收費(fèi)的價格。

4.由雙方在合同中約定具體項(xiàng)目收費(fèi)的最高價。此外，在

三、唯一性條款和超額利潤限制機(jī)制 唯一性條款、超額利潤限制。

第三節(jié) 可行性缺口補(bǔ)助

一、投資補(bǔ)助

政府無償提供部分建設(shè)資金，在項(xiàng)目合同中確定其義務(wù)。投資補(bǔ)助的撥付不與項(xiàng)目公司的績效掛鉤。

二、價格補(bǔ)貼

為平抑公共產(chǎn)品或服務(wù)的價格水平，政府會實(shí)行政府指導(dǎo)價，并給予一定的價格補(bǔ)貼。

第四章 不同行業(yè)下的特定條款

第一節(jié) 公共交通項(xiàng)目

公共交通項(xiàng)目特點(diǎn)是公共服務(wù)性強(qiáng)、投資規(guī)模較大。高速公路項(xiàng)目在世界范圍內(nèi)采用 PPP 模式，主要采用 BOT 和委托運(yùn)營兩種運(yùn)作方式。

一、項(xiàng)目的范圍和期限(一)項(xiàng)目的范圍。

高速公路的建設(shè)運(yùn)營、沿途服務(wù)設(shè)施和廣告等的開發(fā)和運(yùn)營。(二)項(xiàng)目期限。

項(xiàng)目期限要考慮項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營成本、回報率、融資計劃、風(fēng)險分配以及政策法律規(guī)定等多種因素。高速公路項(xiàng)目收費(fèi)期限受到我國《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》以及相關(guān)地方性法律法規(guī)的限定。

二、付費(fèi)和調(diào)價機(jī)制(一)付費(fèi)機(jī)制。1.高速公路付費(fèi)機(jī)制。

使用者付費(fèi)；政府按使用量付費(fèi)；政府按可用性和績效付費(fèi) 2.高速公路收費(fèi)定價的影響因素。高速公路成本、車流量、項(xiàng)目期限、使用者的支付意愿、高速公路的性能和技術(shù)條件、高速公路輻射區(qū)內(nèi)的其他交通運(yùn)輸方式及其定價。

(二)調(diào)價機(jī)制 1.調(diào)價原則。

保證合理回報原則、使用者可承受原則、綜合考慮原則(三)唯一性條款。

唯一性條款是 PPP 模式下高速公路項(xiàng)目中的重要條款。(四)政府對項(xiàng)目的優(yōu)惠政策。

無償劃撥土地、授予周邊土地或商業(yè)開發(fā)收益權(quán)以及優(yōu)先審批、簡化審批等。

第二節(jié) 公用設(shè)施項(xiàng)目

公用設(shè)施項(xiàng)目具有公益性、自然壟斷性、政府監(jiān)管嚴(yán)、價格彈性較小等特點(diǎn)。

一、付費(fèi)和調(diào)價機(jī)制

公共設(shè)施項(xiàng)目通常采用以實(shí)際使用量為基礎(chǔ)的付費(fèi)機(jī)制，價格為政府統(tǒng)一定價，可采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制。

供電項(xiàng)目主要特點(diǎn)是購買主體的唯一性，項(xiàng)目公司與購電方 另行簽署電力購買協(xié)議，或者在 PPP 項(xiàng)目合同中處置具體條款，以明確具體購電安排和定價調(diào)價機(jī)制。

(一)購電安排。

1.照付不議。項(xiàng)目公司達(dá)到該最小凈輸出量的發(fā)電能力，購電方按照該最小凈輸出發(fā)電量支付電費(fèi)，而不論是否實(shí)際生產(chǎn)電量。如果超出最小凈輸出發(fā)電量的發(fā)電能力，購電方根據(jù)其需求和實(shí)際購得的電量支付電費(fèi)。一般在煤電項(xiàng)目中較為常見。

2.強(qiáng)制購買。購電方購買該供電項(xiàng)目所發(fā)的全部電量并根據(jù)所發(fā)的電量支付電費(fèi)，而無論真正需要。風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等新能源發(fā)電項(xiàng)目中較為常見。

(二)電價組成要素。1.容量電價。

容量電價是可用性付費(fèi)的一種形式，合同中就發(fā)電機(jī)組的額定功率、可用小時數(shù)等設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。2.電量電價?；诿吭聦?shí)際供應(yīng)的電量支付的電價，根據(jù)季節(jié)及用電的峰谷時段處置不同的價格。

(三)電價調(diào)整機(jī)制。

1.公式調(diào)整機(jī)制。以燃料價格變動、利率變動、消費(fèi)者物價指數(shù)等作為主要的調(diào)價系數(shù)。2.協(xié)商調(diào)整機(jī)制。項(xiàng)目建成后實(shí)際結(jié)算成本與預(yù)算成本有差，雙方再協(xié)商調(diào)整，也稱成本加成電價模式。

饋網(wǎng)電價模式，即雙方在項(xiàng)目采購階段確定一個固定的饋網(wǎng)電價，且不會因?qū)嶋H成本與預(yù)算成本有差進(jìn)行調(diào)整。

二、連接設(shè)施建設(shè)(一)全部由政府負(fù)責(zé)建設(shè)。

PPP 項(xiàng)目合同中規(guī)定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完工時間要求、政府建設(shè)連接設(shè)施的費(fèi)用承擔(dān)。(二)由項(xiàng)目公司和政府方共同負(fù)責(zé)建設(shè)。

PPP 項(xiàng)目合同中規(guī)定各方的義務(wù)和責(zé)任范圍、雙方互相通知和報告的義務(wù)；等等。(三)全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)建設(shè)。

PPP 項(xiàng)目合同中規(guī)定連接設(shè)施設(shè)計、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

三、原料供應(yīng)(一)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。

可公開購買的原料由項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。(二)由政府方負(fù)責(zé)。

原料無法從公開市場上取得由政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，合同中對原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。

四、環(huán)境保護(hù)責(zé)任

（一）按照有關(guān)環(huán)保要求，建設(shè)相應(yīng)的環(huán)保設(shè)施并采取環(huán)境 污染防治措施，確保項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期間產(chǎn)生的廢水、廢氣、固 體廢棄物以及噪聲滿足相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；

（二）遵守有關(guān)公共衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定；

（三）在項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營期間應(yīng)采取一切合理的措施盡量 減少對項(xiàng)目設(shè)施周圍建筑物和居民區(qū)的干擾；等等。

第三節(jié) 社會公共服務(wù)項(xiàng)目

一、付費(fèi)和調(diào)價機(jī)制(一)付費(fèi)機(jī)制。

1.政府付費(fèi)。采用依可用性和績效付費(fèi)的政府付費(fèi)機(jī)制。

2.可行性缺口補(bǔ)助。采用可行性缺口補(bǔ)助彌補(bǔ)服務(wù)定價較低導(dǎo)致付費(fèi)無法覆蓋項(xiàng)投資成本和合理收益的項(xiàng)目中。

(二)調(diào)價機(jī)制。

1.基準(zhǔn)比價機(jī)制。具體操作程序如下：

（1）按項(xiàng)目合同約定周期，項(xiàng)目公司就其提供某項(xiàng)特定服務(wù)的價格與市場價格進(jìn)行比較。（2）比價工作應(yīng)在項(xiàng)目合同中約定的比價期限內(nèi)完成。（3）比價高于當(dāng)前定價，調(diào)價以分包合同義務(wù)約定進(jìn)行。（4）比價低于當(dāng)前定價，項(xiàng)目合同規(guī)定調(diào)價必須進(jìn)行。

2.市場測試機(jī)制。采用市場測試機(jī)制有可能導(dǎo)致服務(wù)提供者的更換。具體操作程序如下：（1）約定日期，項(xiàng)目公司進(jìn)行重新采購，原分包商可參與。

（2）如替換服務(wù)分包商，更能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，則可協(xié)議 更換。反之，則不更換。

二、績效監(jiān)控機(jī)制(一)績效監(jiān)控方案。

績效監(jiān)控方案通常會明確約定項(xiàng)目公司的監(jiān)控義務(wù)，包括： 運(yùn)營情況監(jiān)測；信息發(fā)布；定期報告；保證相關(guān)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性；等等。

(二)政府監(jiān)控措施

使用者滿意度調(diào)查；獨(dú)立審計；定期或不定期檢查；使用者反饋；等等。(三)運(yùn)營委員會。

一些項(xiàng)目會設(shè)立運(yùn)營委員，由政府方和項(xiàng)目公司指派的至 少兩位代表組成。運(yùn)營委員會會定期審議項(xiàng)目的績效情況報告，并處理項(xiàng)目有關(guān)運(yùn)營、管理、媒體關(guān)系等事項(xiàng)。

(四)未達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)的后果?？蹨p相應(yīng)的付款、提前合同終止。

第五篇：PPP項(xiàng)目操作流程圖

PPP項(xiàng)目操作流程

政府發(fā)起（主）：財政部門向交通、住建等部門行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項(xiàng)目項(xiàng)目發(fā)起社會資本發(fā)起（主）：社會資本向行業(yè)主管部門提出項(xiàng)目建議書推薦潛在PPP項(xiàng)目。新建、改建項(xiàng)目：可行性研究報告、產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案。存量項(xiàng)目：存量資產(chǎn)的歷史資料、產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案制定和中期開發(fā)計劃項(xiàng)目篩選項(xiàng)目發(fā)起方提交資料確定備選項(xiàng)目委托咨詢機(jī)構(gòu)編制可行性研究報告和初步實(shí)施方案專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（縣級以上人民政府可建立）：負(fù)責(zé)項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等。管理架構(gòu)組建項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府或其指定的有關(guān)職能部門或者事業(yè)單位）：負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等。項(xiàng)目概況風(fēng)險分配框架項(xiàng)目運(yùn)作方式實(shí)施方案編制交易結(jié)構(gòu)合同體系監(jiān)管架構(gòu)采購方式選擇定性評價：能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等定量評價：能否降低項(xiàng)目全生命周期成本一項(xiàng)目識別及準(zhǔn)備本級人民政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施方案編制工作；提請同級財政部門開展物有所值評價報告及財政承受能力論證.委托PPP咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價報告及財政承受能力論證報告物有所值評價財政部門會同同級行業(yè)主管部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案共同對項(xiàng)目物有所值報告進(jìn)行審核。同級財政部門統(tǒng)籌本級全部已實(shí)施和擬實(shí)施PPP項(xiàng)目的各支出責(zé)任，出具財政承受能力論證報告審核意見。財政承受能力論證確保每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例將審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項(xiàng)目納入本地區(qū)PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄管理實(shí)施方案審核根據(jù)物有所值評價和財政承受能力論證審核結(jié)果完善實(shí)施方案。本級人民政府審核實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)報送本級人民政府審核準(zhǔn)備資格預(yù)審材料發(fā)布資格預(yù)審公告資格預(yù)審邀請社會資本參與3家以上社會資本通過3家以下社會資本通過調(diào)整方案調(diào)整方案改變采購方式采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)二項(xiàng)目采購采購文件編制項(xiàng)目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知(包括密封、簽署、蓋章要求等)、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。項(xiàng)目PPP運(yùn)作需建立方案評審小組。評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3評審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項(xiàng)目的評審。.響應(yīng)文件評審談判與合同簽署成立采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組合同簽署前的確認(rèn)談判簽署確認(rèn)談判備忘錄公示采購結(jié)果和合同文本公示期滿無異議的，經(jīng)政府審核同意后，有項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署政府主導(dǎo)，PPP咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助

社會資本依法設(shè)立項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司設(shè)立政府指定機(jī)構(gòu)參股項(xiàng)目公司未依約完成融資的，政府可提取履約保函出現(xiàn)重大經(jīng)營財務(wù)風(fēng)險威脅或侵害債權(quán)人利益，債權(quán)人可依約要求社會資本或項(xiàng)目公司改善管理編制季財政部報和年門備案報項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財政部門監(jiān)督出資融資管理社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財政部門監(jiān)督，防止企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)向政府

三、項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)定期檢測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)績效監(jiān)測與支付支付政府有支付義務(wù)時按實(shí)際績效支付有超額利益分享約定的，社會資本依約支付項(xiàng)目運(yùn)行狀況項(xiàng)目合同合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依約監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)評估主體：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)中期評估評估內(nèi)容評估周期：3-5年。制定應(yīng)對措施財政部門備案

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定機(jī)構(gòu)組建項(xiàng)目移交工作組

1、期滿終止，移交確定移交形式移交準(zhǔn)備確定補(bǔ)償方式

2、有償移交確定移交內(nèi)容項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)設(shè)備完好率和最短可使用年限

2、提前終止，移交

1、無償移交有約定按約定，無約定按“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)”原則。政府審核確定移交標(biāo)準(zhǔn)

四、項(xiàng)目移交測試主體：項(xiàng)目移交工作組性能測試測試標(biāo)準(zhǔn)：按照測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)測試結(jié)果達(dá)標(biāo)不達(dá)標(biāo)恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函社會資本或項(xiàng)目公司配合項(xiàng)目運(yùn)營過渡工作項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)與技術(shù)法律文件，資產(chǎn)清單資產(chǎn)交割辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)評價主體：財政部門組織有關(guān)部門績效評價評價內(nèi)容：項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、合作模式公開評價結(jié)果

可行性研究報告實(shí)施方案介入物有所值財政承受能力論證采購編制咨詢機(jī)構(gòu)委托項(xiàng)目識別提前企投標(biāo)協(xié)助談判政采購結(jié)果確認(rèn)談判PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)目采購占股>50%機(jī)介入制項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資建設(shè)運(yùn)營移交占股<50%簽訂PPP項(xiàng)目合同或PPP合同補(bǔ)充協(xié)議金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行提供負(fù)責(zé)監(jiān)督、績效考核、政府付費(fèi)等