第一篇：關(guān)于貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》抓好規(guī)劃工作的情況報告

關(guān)于貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

工作情況的報告

市規(guī)劃局局長 唐丹 2010年5月31日

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

我受市政府委托，將我市貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》工作情況報告如下，請予審議。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施以來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導下，在市人大的監(jiān)督、支持下，我們把貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》擺上突出位置，圍繞城市科學發(fā)展，建設(shè)大牡丹江、新牡丹江和宜居幸福城市，全面貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，推進《城市總體規(guī)劃》實施。一是市委、市政府高度重視規(guī)劃工作，確立了規(guī)劃先導地位，規(guī)劃職能得以有效發(fā)揮，提升了規(guī)劃在經(jīng)濟社會發(fā)展中的主導作用。二是促進了城市快速發(fā)展，大牡丹江、新牡丹江發(fā)展格局已形成。拓展了城市發(fā)展空間，中心城市功能得到放大和完善。城市規(guī)劃區(qū)由1351平方公里擴大到2333平方公里；城市建成區(qū)由53平方公里增加到74平方公里；市區(qū)人口從79萬增加到90萬，“雙百”目標正成現(xiàn)實，城市環(huán)境和形象明顯提升，為牡丹江更大發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。三是規(guī)劃執(zhí)行力顯著提升。建立了高標準、大手筆編制規(guī)劃格局，為城市健康、有序、持續(xù)發(fā)展提供了科學依據(jù)。大力度、超常規(guī)推進項目建設(shè)，兩年來，受理大中型建設(shè)項目640余項，批準項目 1 開工325項，建筑面積350萬平方米，一大批戰(zhàn)略投資者和棚戶區(qū)改造項目順利落地，科學合理地指導了城市建設(shè)和發(fā)展。主要抓了五方面工作：

一、把貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》擺上突出位置，全面強化規(guī)劃工作

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施之時，正是我市的經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設(shè)處在重大轉(zhuǎn)折期、機遇期和發(fā)展期。市政府以貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為契機，強化規(guī)劃工作，用大規(guī)劃帶動大建設(shè)，促進大發(fā)展，贏得大合諧。一是對貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》全面部署。市政府召開了常務(wù)會議，制定出臺了《關(guān)于全面貫徹實施〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉的若干意見》，從體制、制度、機構(gòu)和工作上確?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的貫徹實施。二是強化規(guī)劃高層次決策。調(diào)整完善了城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會制度，市長任規(guī)委會主任、三名副市長任副主任、相關(guān)部門和專家任成員，使規(guī)劃最高決策機構(gòu)更具權(quán)威性，決策更具科學性。三是強化規(guī)劃研究，明確近期我市城市規(guī)劃思路和原則。為加速大牡丹江、新牡丹江建設(shè)，對我市規(guī)劃工作和城市發(fā)展總體思路提出“五個突出”：突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域經(jīng)濟一體化，提升城市承載力和輻射帶動功能；突出城市功能定位和區(qū)位優(yōu)勢，打造黑龍江省東南部中心城市；突出依山傍水特色，精心打造“一軸一帶一心”，建設(shè)宜居城市；突出鏡泊湖、百年口岸、中國雪鄉(xiāng)旅游品牌，打造北國特色旅游城市；突出規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設(shè)一盤棋，強化規(guī)劃管理。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提出今后三年城市規(guī)劃建設(shè)基本方針：實施開發(fā)總量調(diào)控、完善基礎(chǔ)設(shè)施、強力推進棚改、整體開發(fā)江南、加快園區(qū)建設(shè)、健康持續(xù)發(fā)展。市政府于去年11月召開了全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議，對未來三年全市城鄉(xiāng) 2 規(guī)劃工作進行了全面部署。這次城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議在我市城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展上具有重要意義，標志我市貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和城市發(fā)展真正步入了大牡丹江、新牡丹江建設(shè)新時期。四是全面強化規(guī)劃職能。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，市政府采取“一統(tǒng)一、二理順、三強化”大力度措施，全面改革和完善規(guī)劃管理體制，明確將開發(fā)區(qū)管委會規(guī)劃管理事權(quán)整體上收市規(guī)劃主管部門，在開發(fā)區(qū)派駐規(guī)劃分局，高度集中管理；理順規(guī)劃監(jiān)管體制，明確規(guī)劃主管部門負責規(guī)劃許可后的規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督，形成“規(guī)劃與管理、權(quán)力與責任”統(tǒng)一；在政府部門精簡、班子指數(shù)精減情況下，市委、市政府對規(guī)劃局班子實行高配，充實兩名高級注冊規(guī)劃師和一名博士進入規(guī)劃局班子，改善了班子的結(jié)構(gòu)。五是認真清理與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相悖的規(guī)范性文件和內(nèi)部管理制度。廢止了過去以市政府規(guī)范性文件出臺的《建筑間距暫行規(guī)定》，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，執(zhí)行《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（2002版）。六是廣泛深入開展《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》宣傳教育。通過新聞媒體、黨校干部培訓班、普法宣傳等廣泛持續(xù)宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，使全社會規(guī)劃法制意識明顯增強，各級政府、各部門高度重視規(guī)劃、尊重規(guī)劃、自覺執(zhí)行規(guī)劃。社會各界和廣大市民關(guān)注規(guī)劃，監(jiān)督規(guī)劃的實施，為執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和實施總體規(guī)劃奠定了堅實的基礎(chǔ)。通過宣傳，展示城市未來發(fā)展的美好愿景，使建設(shè)大牡丹江、新牡丹江和宜居幸福城市深入人心，增強了廣大市民對家鄉(xiāng)的自豪感和對城市未來發(fā)展的信心。

二、在更高的站位上，超前謀劃，大手筆規(guī)劃，促進城市建設(shè)科學發(fā)展

市委、市政府搶抓國家提升沿邊開放的歷史性機遇，以科學 3 發(fā)展觀的站位，重新審視、定位和規(guī)劃牡丹江。一是在宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃研究編制上突破。著力在完善城市空間發(fā)展戰(zhàn)略布局、提升中心城市功能品位、推進城鄉(xiāng)一體化、同城化等方面加大規(guī)劃研究編制力度。啟動了《城市總體規(guī)劃》修編、《大牡丹江概念規(guī)劃》編制；完成了《大牡丹江空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《牡丹江市濱水城市利用總體規(guī)劃》和《規(guī)劃完善城市發(fā)展格局專題研究》。規(guī)劃編制了“三城、三鎮(zhèn)、一山、十大組團”大牡丹江核心都市區(qū)結(jié)構(gòu)和“一軸、一帶、一心”、“三橋兩路一貫通”等對城市未來發(fā)展有著重大影響的重點規(guī)劃，拉開了城市發(fā)展框架，完善了城市發(fā)展格局。二是在建立規(guī)劃“法定圖則”，依法指導城市建設(shè)上突破。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》剛性要求和實施《城市總體規(guī)劃》，編制了2個分區(qū)、8個專項規(guī)劃。以加速棚改、江南新城開發(fā)、濱水城市建設(shè)為主要內(nèi)容，編制控詳規(guī)劃90項,累計總面積755.4公頃。近期建設(shè)用地控規(guī)達到85.5%，遠期建設(shè)用地控規(guī)達到70.6%。三是在規(guī)劃編制模式上突破。建立了高水平規(guī)劃編制合作平臺，引入國內(nèi)外一流設(shè)計機構(gòu)，高標準、大手筆編制了“一軸一帶一心”、江南58公頃核心地標區(qū)以及該區(qū)內(nèi)中俄文化交流中心、國際會展中心規(guī)劃設(shè)計。四是在規(guī)劃調(diào)控，實現(xiàn)城市建設(shè)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌發(fā)展上突破。通過科學規(guī)劃空間布局，實現(xiàn)城市資源、功能和城市要素合理配置。如：國際會展中心、中俄文化交流中心、哈達物流中心等項目就是通過規(guī)劃調(diào)控作用，不僅使重大項目能夠按規(guī)劃布局科學落地，而且為政府增加了近3億多元的土地收益。

三、嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，確保規(guī)劃審批科學、規(guī)范、合法

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，圍繞依法行政，確保規(guī)劃審批在“陽 4 光、法制”軌道上運行，對建設(shè)項目審批從嚴規(guī)范管理。一是嚴格依法審批。按照“先規(guī)劃、再論證、后審批”原則，嚴格執(zhí)行“規(guī)劃三級會議”審批制度、項目論證制度、項目建筑設(shè)計立面審查制度，建立了相應(yīng)項目論證、審查機構(gòu)，經(jīng)審批的規(guī)劃，按照“陽光規(guī)劃”要求，先公示，再履行程序核發(fā)規(guī)劃許可。二是認真執(zhí)行建設(shè)用地容積率管理規(guī)定。貫徹建設(shè)部、監(jiān)察部《關(guān)于加強建設(shè)用地容積率管理和監(jiān)查檢查的通知》和黑龍江省建設(shè)廳、監(jiān)察廳的部署，從嚴核定項目規(guī)劃指標，對修改規(guī)劃、調(diào)整容積率，嚴格按法定程序進行，堅決防止隨意修改規(guī)劃、擅自改變規(guī)劃指標的行為。去年12月接受了國家和省專項治理工作檢查組對我市專項治理工作的檢查。三是加大規(guī)劃執(zhí)法力度。為確保規(guī)劃實施，建立了規(guī)劃批后協(xié)調(diào)監(jiān)督、跟蹤巡察機制，對違法建設(shè)行為堅決從嚴查處，并通過媒體公開通報。去年以來，跟蹤管理批后建設(shè)項目23項，總面積104萬平方米，查處了北京天運通開發(fā)公司、上海龍裕開發(fā)公司違法建設(shè)6項，有效地遏制違法建設(shè)行為。

四、深化改革，建立符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求的規(guī)劃工作體制和機制。

按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，圍繞“提質(zhì)、提效、提速”，著力進行三方面改革：審批體制機制上，調(diào)整審批制度，壓縮審批層次；簡化審批程序，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)審批”，剝離11項審批前置條件，規(guī)劃項目審批時間縮短三分之二。機構(gòu)精簡上，落實“兩集中三到位三減少兩提高”，審批事項由8項減為7項，撤銷三個審批科，組建行政審批科，進入行政服務(wù)中心，形成了“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一送達、一個窗口對外”。工作機制上，對內(nèi)部程序機機制進行改革，建立了重點項目“即 5 會制”、“例會制”和“重點項目規(guī)劃方案聯(lián)審”以及“重點項目督辦”、“重點項目推進通報制度”、“重點項目信息溝通”等項制度，對優(yōu)化服務(wù)，提高效能起到重要作用。

五、強化執(zhí)行力，把貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》落實到推進項目建設(shè)中

把促進發(fā)展做為貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的核心，緊密與推進項目、加速發(fā)展結(jié)合，超常規(guī)、大力度推進項目建設(shè)。一是工作前置，主動服務(wù)。所有的工作為項目落地、實施讓路。主動與發(fā)改、國土、招商、棚改等職能部門溝通協(xié)調(diào)，建立了與戰(zhàn)略投資者的溝通交流機制，定期走訪，了解所需，征求意見。精心謀劃世貿(mào)、綠地、北京城建、紅星乳業(yè)、中國兵裝集團等戰(zhàn)略投資者的項目選址和規(guī)劃，保證了項目落地。二是打破程序，超常推進。堅決落實市委、市政府推進重點項目的各項政策。對遇到與政策、法律、程序相沖突的問題，我們靈活變通，為項目推進、落地爭取時間，創(chuàng)造條件。四是化解矛盾，確保落實。把正確處理好項目落地與依法行政、維護公眾合法權(quán)益三者關(guān)系做為項目推進的重要工作，對出現(xiàn)的矛盾、問題采取現(xiàn)場辦公、專案協(xié)調(diào)、跟蹤疏導、政策化解、依法處理等措施，使“曙光新城”、“七星公館”等重點項目的上訪問題得到有效解決。五是克服困難，破解難題。近年來，在資金不到位的情況下，先后組織編制了政府指令性規(guī)劃任務(wù)38項。為破解執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和國家《居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》遇到的新情況、新問題，突破政策“瓶頸”對我市發(fā)展空間和項目落地的制約，針對矛盾和問題，考察調(diào)研、咨詢求解、實踐摸索，初步形成執(zhí)行規(guī)范的工作方法，保證了項目審批和落地，對化解矛盾、推進城市建設(shè)健康有序發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

在貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和規(guī)劃工作方面我們做了一些工作，但面臨的矛盾、問題也比較突出：一是城市快速發(fā)展與規(guī)劃滯后的矛盾。按大牡丹江概念，我市目前的規(guī)劃區(qū)是上一輪《城市總體規(guī)劃》規(guī)劃區(qū)的15倍，加之快速發(fā)展期項目巨增，新情況、新問題大量凸顯和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求，近年來需要規(guī)劃回答的課題大量涌現(xiàn)，規(guī)劃研究、編制任務(wù)異常繁重，由于人員、技術(shù)、資金等諸多因素，規(guī)劃研究、謀劃、編制相對滯后，與決策要求、發(fā)展要求不相適應(yīng)。二是大發(fā)展需要與社會平衡的矛盾。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展正是社會矛盾的集中突發(fā)期。規(guī)劃工作處在發(fā)展中社會矛盾聚集的“前沿”，一方面要快速發(fā)展，同時要平衡社會、環(huán)境、經(jīng)濟諸多關(guān)系；一方面要執(zhí)行政策，同時要體現(xiàn)社會公平，妥善處理“依法辦事”與“維護公平”問題；一方面要考慮現(xiàn)階段發(fā)展，同時要統(tǒng)籌考慮公眾日益增長的需求和對政府的期望值；一方面要按法定程序辦事，同時發(fā)展需要超常規(guī)、大力度。這些矛盾，導致信訪量增加。三是規(guī)劃水平需要提升。城市功能形象與發(fā)展不相適應(yīng)的問題仍很明顯，城市風貌特色研究的還不夠。四是政策“瓶頸”問題尚未完全破解。牡丹江市處在高緯度地區(qū)（北緯45°），執(zhí)行國家“日照分析”規(guī)范難度大。受“日照必須滿足2小時”局限，舊城改造易造成“遮光”，引發(fā)社會矛盾，這是高緯度地區(qū)城市建設(shè)面臨的最棘手問題。

下步貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和規(guī)劃工作的基本思路： 總的思路：深入貫徹落實市委十屆十次全委（擴大）會議和全市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作會議精神，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以大牡丹江、新牡丹江建設(shè)為目標，以貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為主線，以改革創(chuàng)新為動力，著重提升“四種能力”，即：提升規(guī)劃 的引航、先導能力；宏觀調(diào)控、科學合理配置資源能力；綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌布局能力；優(yōu)化服務(wù)、依法管理能力。形成“四種效應(yīng)”，即：城市資源的增值效應(yīng)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的聯(lián)動效應(yīng)；改善民生的聚集效應(yīng)；建設(shè)生態(tài)宜居城市的品牌效應(yīng)。用大規(guī)劃牽動大建設(shè)，帶動大發(fā)展，嬴得大和諧，為建設(shè)幸福城市，實現(xiàn)牡丹江新一輪經(jīng)濟社會追趕跨越式發(fā)展做出新的貢獻。

總體目標和重點任務(wù)：

1、圍繞大牡丹江、新牡丹江建設(shè)，編制完成《大牡丹江概念規(guī)劃》；完成《城市總體規(guī)劃》修編送審；完善《大牡丹江空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》和《完善城市發(fā)展格局規(guī)劃研究》；編制完成《“十二五”近期建設(shè)規(guī)劃》。

2、圍繞完善城市發(fā)展格局，提升城市功能，重點搞好“六橋、兩路、一貫通”、“一軸、一帶、一心”、“三鎮(zhèn)”、“十大組團”、飛機場和鐵路編組站搬遷、火車站改造、工業(yè)外移、園區(qū)建設(shè)等謀劃和規(guī)劃

3、圍繞城鄉(xiāng)一體化，重點編制“牡海寧”同城化概念規(guī)劃；加快小城鎮(zhèn)和村屯規(guī)劃的編制，全面推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

4、圍繞打造北國特色旅游城市，突出山、水、園、林四大要素，重點做好《濱水城市利用總體規(guī)劃》，突出抓好鏡泊湖旅游名鎮(zhèn)、牡丹峰、三道關(guān)生態(tài)旅游組團規(guī)劃；編制和完善“三溪一河六湖”和“百園工程”規(guī)劃；高標準抓好老黑山“空中之城”和“核心山體公園”規(guī)劃，打造“三城托一山”、“一山擔三城”的特色景觀區(qū)。

5、圍繞關(guān)注民生和改善民生這一主題，全面完成棚戶區(qū)改造規(guī)劃，超前做好棚戶區(qū)改造和廉租房建設(shè)的規(guī)劃儲備，為招商、爭取資金、加快改造提供規(guī)劃保障。

6、圍繞加快江南新城區(qū)開發(fā)，重點搞好江南新城區(qū)“調(diào)規(guī)擴區(qū)”規(guī)劃，精心打造“58萬平方米公建核心區(qū)”，加快建設(shè)新型現(xiàn)代的中央商務(wù)區(qū)，打造新都市中心。

7、圍繞提升規(guī)劃設(shè)計水平，實現(xiàn)控詳規(guī)劃全覆蓋。編制完成城市規(guī)劃區(qū)大單元控詳規(guī)劃，建立控詳規(guī)劃層級管理調(diào)控體制，使大單元“法定圖則”依法實施與項目落地指標調(diào)控科學平衡，依法保障重點建設(shè)項目的落地，促進城市加快發(fā)展。

8、圍繞提升城市經(jīng)營水平，建立土地規(guī)劃收儲經(jīng)營機制，形成城市土地規(guī)劃凈地出讓的房地產(chǎn)開發(fā)新格局。通過規(guī)劃的科學調(diào)控，使土地增值實現(xiàn)最大化，為城市建設(shè)和發(fā)展提供良性的資金循環(huán)利用保障。

9、圍繞全面提升規(guī)劃基礎(chǔ)工作，完成市行政區(qū)規(guī)劃航拍成圖，全面完成地理信息系統(tǒng)、地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫、地面高程控制網(wǎng)等測繪基礎(chǔ)建設(shè)。建立城市建設(shè)電子檔案管理系統(tǒng)，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提供精確數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。全面完成城市規(guī)劃展示館布展設(shè)計，并投入使用，全面展示大牡丹江、新牡丹江的發(fā)展藍圖。

第二篇：貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

湛江市城市規(guī)劃局局長呂冠嶸

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施對湛江經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大指導意義

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是新時期落實科學發(fā)展觀的一部重要法律，它的頒布實施，對我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，確立科學的規(guī)劃體系和嚴格的規(guī)劃實施制度，有著十分重要的意義。

第一，貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是落實科學發(fā)展觀、建設(shè)和諧湛江的要求。黨的十七大報告指出：“科學發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，也就是說城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須貫徹和落實科學發(fā)展，實現(xiàn)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間合理布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前湛江市迎來了經(jīng)濟社會發(fā)展的大好時期，貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，就是要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，科學布局，合理配置有利于湛江城鄉(xiāng)發(fā)展的各種資源，為城鄉(xiāng)之間、縣（市）區(qū)域之間、經(jīng)濟與社會之間的優(yōu)勢互補創(chuàng)造更好的條件和環(huán)境，促進湛江市經(jīng)濟和社會的全面可持續(xù)發(fā)展。

第二，貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是履行市政府職責的要求。湛江作為十四個沿海開放城市、國家園林城市，為實現(xiàn)省委提出的“把湛江建設(shè)成為粵西城鎮(zhèn)群中心城市”的奮斗目標和省委書記汪洋視察湛江時提出的“要把湛江建設(shè)成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市”要求，迫切要求政府提供與城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的社會公共需要，如城市空間布局、道路、交通、環(huán)境保護、綠化、文化體育、教育、衛(wèi)生、水、電、氣的安全供應(yīng)等。因此，我市貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，一定要從民生民意的角度思考城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作，通過依法實施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，滿足城鄉(xiāng)人民的公共需求，充分保護人民的公共利益，實施還權(quán)于民，為人民提供全面的公共服務(wù)，認真履行政府的職責。

第三，貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是依法行政的要求?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是在總結(jié)原《城市規(guī)劃法》和《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)有規(guī)劃管理實際和社會發(fā)展的需求頒布的，是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的法律依據(jù)，要求城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要嚴格依法行政，限制行政自由裁量權(quán)，加強了人大、上級機關(guān)和人民群眾對規(guī)劃部門的監(jiān)督，強調(diào)社會公眾充分享有城市規(guī)劃知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這些方面的規(guī)定，是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的新內(nèi)容和特點。

關(guān)鍵是落實到具體行動上

（一）認真學習，廣泛深入宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

抓好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的學習貫徹實施，有利于湛江市正確處理近期建設(shè)和長遠發(fā)展、局部利益與整體利益、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保

護等關(guān)系，促進合理布局、節(jié)約資源、保護環(huán)境、體現(xiàn)特色，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用。為此，我們非常重視學習、宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》工作。一是積極參加學習培訓活動。自《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議審議通過后，我局先后三次組織近30人分別到北京、廣州、桂林等地參加國家建設(shè)部等部門組織的學習培訓。二是積極宣傳。2008年1月1日，市委常委、市政府常務(wù)副市長潘那生于《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施當日在湛江電視臺發(fā)表了電視講話；2月14日“法制宣傳日”，我局在海濱公園組織了宣傳活動，發(fā)放了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》學習宣傳資料近2000份，2月28日，市政府組織召開了縣（市）、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府部門主要領(lǐng)導300多人參加的學習宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》動員大會，我做了專題輔導；3月2日－9日在市行政服務(wù)中心組織了宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》圖片資料展覽；共購買《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》單行本2000本發(fā)至市委、市政府、人大、政協(xié)、縣（市）區(qū)政府機關(guān)、各人民團體和企事業(yè)單位。3月初開始，我局先后到部分縣（市）、大型企業(yè)進行了學習宣傳輔導，4月22日，我到廉江市向該市分管城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的近250領(lǐng)導干部進行了專題輔導。三是認真組織貫徹實施。一方面進一步理順城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能，嚴格按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求進行規(guī)劃編制、審批和管理，另一方面進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度，近期我局已制定了《湛江市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，正報市政府審批。

（二）構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市的基本設(shè)想

從上世紀50年代至今天，特別是上世紀90年代以來，湛江和全國其他城市一樣，城市發(fā)展存在“二元”分治、區(qū)域不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境越來越脆弱等問題。

2007年12月23日，廣東省委書記汪洋同志在湛江海濱賓館對湛江市委、市政府和全市人民提出建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市的戰(zhàn)略目標。這是省委書記對湛江這塊土地的厚愛，這是湛江人民的福份，在廣東建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市，湛江得天獨厚，這說明省委書記獨具慧眼。

要把湛江構(gòu)建為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市，必須發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，首先要大力宣傳貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，要把城鄉(xiāng)規(guī)劃列入各級政府重要的議事日程，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，真正做到規(guī)劃一條龍，管理一盤棋。同時，要將編制資金列入財政計劃，加大規(guī)劃編制的力度。其次，要制定計劃和相關(guān)的配套政策。構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市，關(guān)系到方方面面，牽涉到各行各業(yè)，沒有現(xiàn)成方案，要靠實踐探索。盡管國家把重慶、成都兩市定為“國家綜合配套政策試驗區(qū)”，可作借鑒，但不同城市也不同實際情況，一定要在統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)上，組織專人開展工作。目前湛江采取“政府組織，專家領(lǐng)銜，部門參與”的方式，組織省、市專家對湛江建設(shè)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明的科學發(fā)展試點市”開展調(diào)研，提出科學合理的實施意見和配套的政策指導湛江城市發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)。第三，要對我市近幾年的城鄉(xiāng)建設(shè)情況進行認真的分析總結(jié)。在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、生態(tài)文明和科學發(fā)展方面，哪些工作我們做對了，哪些工作還沒有做好；做對了，應(yīng)當給予肯定，沒有做好，抓緊整改。

總之，好的堅持，不足的改進，只要黨政同心，部門積極開展工作，老百姓支持，相信湛江會構(gòu)建出最新最美的畫圖，湛江明天會更美好。

第三篇：城鄉(xiāng)規(guī)劃法

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》溯及力芻議

濟寧市綜合行政執(zhí)法局政策法規(guī)處 王常磊

2008年1月1日，備受關(guān)注的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實施，標志著我國進入了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的新時代?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》強化了對違法建設(shè)的查處力度,特別是賦予了建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關(guān)部門查封施工現(xiàn)場、強制拆除的權(quán)力。這在全國范圍內(nèi)違法建設(shè)查處難，特別是執(zhí)行難的情況下，對于從根本上解決違法建設(shè)強制執(zhí)行的問題提供了有效途徑。隨著新法的實施和《城市規(guī)劃法》的廢止，執(zhí)法實踐中一個現(xiàn)實的問題急需解決，即：該法實施前已經(jīng)建成的違法建設(shè)，在該法實施后需要作出處罰處理，應(yīng)當適用于《城市規(guī)劃法》還是適用于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。對此，出現(xiàn)了三種不同的觀點：

第一種觀點認為適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。理由是原違法建設(shè)曾違反了《城市規(guī)劃法》，且一直處于持續(xù)狀態(tài)，現(xiàn)在依然違反著城市規(guī)劃，其違法行為至今仍未改正，應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》予以查處。

第二種觀點認為適用《城市規(guī)劃法》。理由是按照法不溯及既往的原則，不能用后實施的法律去規(guī)范先前的違法行為。

第三種觀點認為適用《城市規(guī)劃法》進行處罰，但在執(zhí)行階段適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予的強制執(zhí)行權(quán)，不申請法院執(zhí)行，而由城市人民政府責成有關(guān)部門拆除，高效快捷。筆者認為，對此類違法建設(shè)應(yīng)適用《城市規(guī)劃法》進行查處。法律的溯及力又稱法的溯及既往的效力，是指新的法律頒布后，對其生效前的事件和行為是否適用的問題，如果適用，則具有溯及力；如果不適用，則不具有溯及力。一般認為，它包括兩個方面的含義，一是溯及約束力，即對法實施前的行為進行約束和處罰。二是溯及保護力，即對法實施前的行為進行保護和救濟。

法不溯及既往，即不對法實施前的行為進行約束和保護，最早確立于1787年美國憲法，經(jīng)過二百多年的實踐和演化，目前已經(jīng)成為國際上通行的立法原則，受到各國法律普遍采用。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施也理應(yīng)適用這一原則。理由有三：

一、《中華人民共和國立法法》的明確規(guī)定

《立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”。這條規(guī)定實際上就在我國確立了“法不溯及既往是原則，法溯及既往是例外”的基本原則。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中沒有“為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定”，因此，就不存在溯及既往的例外。那么是否適用“從舊兼從輕”的原則來選擇法律適用呢？《立法法》第84條“為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”的但書規(guī)定，實質(zhì)上就是在我國法律適用上確定了“從舊兼從輕”的原則，但是，《城鄉(xiāng)規(guī)護法》并沒有特別的規(guī)定，因此不能適用“從舊兼從輕”的原則。退一步講，即使能適用這條原則，《城鄉(xiāng)規(guī)護法》對違法建設(shè)的處罰規(guī)定也重于《城市規(guī)護法》，也應(yīng)適用《城市規(guī)護法》。因為，《城市規(guī)劃法》規(guī)定了違法建設(shè)只有在“嚴重影響城市規(guī)劃”的情況下，才予以拆除處罰，而新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則擯棄了“嚴重影響規(guī)劃”的提法，規(guī)定“無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。”從條文表述上可以看出，對違法建設(shè)無論是在罰款幅度上，還是在予以拆除的條件上，新法都給予了重于舊法的規(guī)定。綜上，賦予《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》溯及既往的效力，違背了立法法的宗旨。

二、法對人們行為規(guī)范作用的屬性決定

從行為理論上講，在生活實踐中，人們的認知程度有限，只能根據(jù)現(xiàn)存的法律法規(guī)來約束和規(guī)范自己的行為，讓一個普通人去預見自己的行為是否符合尚未生效甚至尚未制定的法律的要求，是不可能也不現(xiàn)實的。違法建設(shè)當事人也同樣如此，當時實施違法建設(shè)行為時，不可能想到其違法建設(shè)行為后的法律對自己的違法建設(shè)是罰款、是沒收還是拆除，換句通俗易懂的話講，如果想到事后的法律對自己的違法建設(shè)罰款幅度這么高，處罰力度這么大，違法成本如此之高，或許也就不再實施違法建設(shè)行為。因此用適用新法去彌補新法生效前出現(xiàn)的空白很容易損害公民的權(quán)利和自由。不溯及既往，這是由法對人們行為規(guī)范作用的屬性決定的，用事后創(chuàng)設(shè)出來的規(guī)定約束和懲罰事前的行為，與法治精神相違背。

三、有建設(shè)部相關(guān)通知和全國人大常委會辦公廳復函予以借鑒

1990年4月1日，《城市規(guī)劃法》實施，《城市規(guī)劃條例》廢止時，也出現(xiàn)過類似的問題?！冻鞘幸?guī)劃法》實施后，一些地方的城市規(guī)劃行政主管部門不斷給建設(shè)部去電或去函，詢問在該法實施前發(fā)生的違法行為，在該法實施后發(fā)現(xiàn)并需作出處理，應(yīng)當適用于《城市規(guī)劃法》還是適用于《城市規(guī)劃條例》。為此，建設(shè)部于1990年11月8日就《城市規(guī)劃法》的法律溯及力問題以（９０）建法字第５７７號文向全國人大常委會請示，提出“按照法律一般不溯及既往的原則，在該法實施后處理該法實施前發(fā)生的違法案件，還是應(yīng)當適用于《中華人民共和國城市規(guī)劃條例》，而不應(yīng)適用于《中華人民共和國城市規(guī)劃法》”。1990年12月11日全國人大常委會辦公廳以常辦〔１９９０〕秘字第０９３號函復：“關(guān)于城市規(guī)劃法的法律溯及力問題，同意你部的意見。請按此辦”。為此，建設(shè)部于１９９１年２月２０日專門下發(fā)了《關(guān)于<城市規(guī)劃法>的法律溯及力問題的通知》,對此問題予以了明確。

至于第一種觀點，有人認為，違法建設(shè)行為結(jié)束后，其違法行為一直處以持續(xù)狀態(tài)，直至持續(xù)到新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施，應(yīng)用新法處罰。其實，這種觀點混淆了違法行為處罰時效和法的溯及力問題?！缎姓幜P法》第二十九條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”。此條僅是對“時效制度”的規(guī)定，也即違法行為有連續(xù)（在較長時間內(nèi)反復實施同種行政違法行為的情形）或繼續(xù)狀態(tài)（一個違法行為發(fā)生之后，行為以及由此造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)之中）時，不受兩年時效的限制，未超出處罰時效，依舊可以追究其法律責任。但前提是此違法行為已經(jīng)實實在在的處于一種違法狀態(tài)，其違反的法律是確定和存在的。本條旨在解決的是在違反法律確定的情況下對違法行為的追究處罰問題，而不涉及法的溯及力即法的適用問題。

第三種觀點認為可以適用《城市規(guī)劃法》進行處罰，然后在執(zhí)行適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》予以強制拆除，這種觀點顯然更是不妥當?shù)?。因為，一個案件的結(jié)束，也即結(jié)案，是對案件作出最后處理，使其終結(jié)。《行政處罰法》第51條規(guī)定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取下列措施：

（三）申請人民法院強制執(zhí)行”?？梢姡姓幜P決定一旦作出，就必須得到履行，作出予以強制拆除的行政處罰決定書并送達，不代表案件的結(jié)束，只有當行政處罰決定執(zhí)行完畢，才能結(jié)案?？梢?，第三種觀點將案件的處罰決定和執(zhí)行本屬于一個案件范疇的兩個行為生生割裂開來，雖然提高了行政效率，但于法無據(jù)。

第四篇：城管局關(guān)于貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的工作報告

城管局關(guān)于貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的工作報告

根據(jù)市人大常委會關(guān)于調(diào)研我市貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基本情況的工作部署，現(xiàn)結(jié)合我局工作實際，匯報如下：

一、貫徹實施情況

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2008年1月1日起正式實施。這部法律的頒布與實施，充分體現(xiàn)了以人為本，保障人民權(quán)益和社會公平正義，改善人居環(huán)境，構(gòu)建和諧社會的發(fā)展理念，為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力的法律保障。作為城市市容和環(huán)境衛(wèi)生主管部門，承擔著優(yōu)化城市環(huán)境，改善人居質(zhì)量的工作職責，這與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律目標是一致的，因此，我局緊緊圍繞城市管理目標要求，全力推進《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的貫徹實施。

1、抓好學習宣傳，準確把握城鄉(xiāng)規(guī)劃要義。雖然目前我局在職能配置上，并沒有賦予規(guī)劃監(jiān)察管理的職能，但我們立足大城管的角度，立足打造綜合執(zhí)法隊伍的目標，切實抓好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的學習宣傳。一是組織集中學習。我們把《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》納入干部職工學習計劃，每年安排了2-3個課時，專題學習《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，邀請法律專家講授，組織大家自學，深入領(lǐng)會《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基本內(nèi)涵，準確把握《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的立法要義、違法認定、適用范圍等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，我們每年組織2次城鄉(xiāng)規(guī)劃法及相關(guān)法律法規(guī)考試，確保干部體職工全面掌握《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，成為熟知規(guī)劃法行家里手。二是著力調(diào)查研究。我們結(jié)合創(chuàng)先爭優(yōu)活動的組織實施，積極倡導干部職工廣泛開展調(diào)查研究，重點圍繞規(guī)劃、建設(shè)、管理三者之間的關(guān)系，調(diào)查走訪城市規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀，深入研究制約城市管理的先天性規(guī)劃障礙，積極探討發(fā)揮規(guī)劃功效，提升城管水平的有效途徑，努力拓展干部職工的宏觀視野，增強城市管理的全局意識。三是做好社會宣傳。我們積極配合規(guī)劃部門開展《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》宣傳活動，切實將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為城市管理法律法規(guī)宣傳的重要內(nèi)容，采取出動宣傳車、發(fā)放宣傳單、設(shè)置宣傳臺等形式，廣泛深入進行宣傳。通過城管工作站與管理相對人、群眾面對面接觸、零距離溝通的有利條件，適時宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃法律，講解城市規(guī)劃管理的意義，有力增強了全社會規(guī)劃意識。

2、構(gòu)建城管規(guī)范，著力豐富城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)涵。我局堅持以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為總綱，圍繞城市規(guī)劃的總體要求、原則，結(jié)合城市管理發(fā)展目標，認真研究細化城市管理各類規(guī)范制度。一是修訂完善環(huán)衛(wèi)管理規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施后，我們及時邀請?zhí)K州、無錫、鎮(zhèn)江等地專家，對我市2005年制定的《姜堰市城市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃》進行系統(tǒng)的修訂完善，確立了“規(guī)劃專業(yè)化，改造標準化，外觀景點化，經(jīng)營市場化”的環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)原則。兩年來，我們實施“公廁革命”工程，新建和改造各類公廁87座，徹底消除旱廁，使城區(qū)公廁全部達到二類以上標準，確保公廁數(shù)量、功能、保潔以及建筑風格與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。加強城市垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)，對城區(qū)垃圾收集點進行重新布局和調(diào)整，結(jié)合城市建設(shè)改造，新建垃圾中轉(zhuǎn)站4座，實施前堡垃圾場封場工程，建設(shè)改造城北糞便處理廠，啟動生活垃圾外送處理工作，從根本上解決垃圾圍城的困境，提升了我市的環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量。二是從嚴規(guī)范戶外廣告管理。我們按照提升城市品位、體現(xiàn)“三水”特色的工作思路，確立了“一幢一景觀、一路一特色”戶外廣告管理目標，牽頭制定《姜堰市城區(qū)戶外廣告管理辦法》、《姜堰市治理城市“牛皮癬”實施辦法》等規(guī)范性文件，大力推進城區(qū)道路兩側(cè)建筑立面改造和城市亮化工程，合理規(guī)劃城市戶外廣告陣地，積極鼓勵運用新科技、新材質(zhì)制作設(shè)置戶外廣告，及時清理整治破損、陳舊戶外廣告，發(fā)動社會力量清除城市“牛皮癬”，確保城市空間美化凈化，使戶外廣告成為提升城市對外形象的靚麗名片。三是穩(wěn)步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理。我們按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、市處理”的農(nóng)村生活垃圾處理原則，深入開展城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌處理調(diào)查研究，牽頭制定《姜堰市城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌處理意見》，協(xié)助各鎮(zhèn)編制鎮(zhèn)村環(huán)衛(wèi)規(guī)劃，建立環(huán)衛(wèi)作業(yè)機制，構(gòu)建環(huán)衛(wèi)工作流程，合理布局環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，積極為鎮(zhèn)村建設(shè)垃圾中轉(zhuǎn)站上爭補助資金。目前，各鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍基本建立到位，白米、俞垛、溱潼、婁莊、梁徐等鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站已建成投入使用，生活垃圾集中處理構(gòu)想正在穩(wěn)步推進當中，力爭在“十二五”期間確保農(nóng)村生活垃圾集中處理率達到95%以上。

3、加強市容管理，努力彰顯城鄉(xiāng)規(guī)劃效能。一是加強攤點疏導管理。我們制定了《城區(qū)道路等級管理標準》，從管理區(qū)域、管理時間上劃分不同等級，明確一級道路管死、二級道路適當放開、三級道路規(guī)范設(shè)置和平時嚴管、節(jié)假日有序的管理準則，合理利用城區(qū)拆遷閑置工地，在羅塘工委北側(cè)、振興路東側(cè)等七處邊角地，建成臨時營業(yè)房125間，在前進北路、幸福南路、三水廣場等10處地段規(guī)劃設(shè)置定時間、定位置、定項目的攤點經(jīng)營區(qū)，積極引導攤點入場入點經(jīng)營，有效遏制了攤點滿城叫賣的現(xiàn)象，促進了城市環(huán)境的整潔有序。二是規(guī)范廢品收購管理。針對城區(qū)廢舊品收購點散亂無序、周邊衛(wèi)生狀況差、環(huán)境污染嚴重的問題，我們積極謀劃城區(qū)廢舊品收購集中管理機制，投入150多萬元，新建城區(qū)廢舊品收集中心，配套完善經(jīng)營設(shè)施、建立市場管理制度，引導城區(qū)40多家廢品收購點搬離城區(qū)，經(jīng)營入場。三是優(yōu)化布局城區(qū)“三亭”設(shè)置。我們按照“新穎美觀、規(guī)范協(xié)調(diào)、便民利民”的總體要求，研究制定城區(qū)“三亭”設(shè)置規(guī)劃，提出規(guī)范種類、規(guī)范布局、規(guī)范式樣、規(guī)范經(jīng)營的基本原則，著力對城區(qū)書報亭、制票亭、彩票亭進行升級改造、提檔出新。目前，我們已對城區(qū)“三亭”狀況進行了調(diào)查摸底，擬定“三亭”整治方案，待市政府研究通過后，我們將會同相關(guān)部門盡快組織實施，切實將郵亭打造城城區(qū)靚麗風景線。五是有效落實市容等級管理制度。

4、積極協(xié)調(diào)配合，切實保障城鄉(xiāng)規(guī)劃實施。一是嚴格城市規(guī)劃前置審批。城市規(guī)劃建設(shè)中，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施是否規(guī)劃建設(shè)到位，將會直接影響城市功能發(fā)揮和群眾生活質(zhì)量，我們嚴格按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，與規(guī)劃部門及時做好銜接溝通，切實加強建設(shè)項目的監(jiān)督檢查，嚴格審定建筑主體工程的配套環(huán)衛(wèi)設(shè)施規(guī)劃，認真跟蹤建筑工程環(huán)衛(wèi)設(shè)施落實情況，確保環(huán)衛(wèi)設(shè)施與主體工程做到同時規(guī)劃、同時設(shè)計、同時施工、同時驗收。二是積極參與全市規(guī)劃評審。我們結(jié)合新一輪《姜堰市城市管理總體規(guī)劃（2009-20300）》的修編，組織相關(guān)專業(yè)人員，從城市管理的角度認真研究，反復測算，提出許多合理化建設(shè)，努力促進我市《總規(guī)》內(nèi)容完備和規(guī)劃科學。同時，我們積極參加全市規(guī)劃工作例會，與相關(guān)部門一起研究，共同探討解決規(guī)劃難點、提升規(guī)劃質(zhì)態(tài)的思路和辦法，努力為市委市政府宏觀決策參考。三是主動進位查處違建。根據(jù)目前我市部門職能配置，規(guī)劃監(jiān)察職能由規(guī)劃部門統(tǒng)一行使。為確?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》貫徹實施到位，創(chuàng)造良好的城市管理硬件環(huán)境，我們主動進位，選派精兵強將，積極參與違建查處，在強制拆違拆遷活動中，不畏艱難、勇挑重擔，吃苦在前、沖鋒一線，圓滿完成拆違拆遷任務(wù)。近兩年來，我們共參與違建查處和強制拆遷28次，派出執(zhí)法人員600多人次，以良好的作風和高效的業(yè)績得到上級領(lǐng)導和兄弟部門的肯定。

二、幾點建議

為切實提高我市城鄉(xiāng)科學規(guī)劃、科學建設(shè)、科學管理水平，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管制度，進一步貫徹實施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，發(fā)揮規(guī)劃在推進城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化中的綜合調(diào)控作用，結(jié)合我市實際，提出如下建議：

1、進一步加大對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法規(guī)宣傳、教育力度，增強全社會規(guī)劃意識和法制觀念。宣傳教育的重點對象不僅是各級領(lǐng)導干部，而且還要包括開發(fā)商、市民等群體，特別要加大對農(nóng)村的宣傳力度，真正做到家喻戶曉。

2、進一步優(yōu)化全市規(guī)劃執(zhí)法體制，建議加快推進城市管理綜合執(zhí)法改革，按照相對集中行政處罰權(quán)的要求，將城市管理領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能歸并到一家，形成城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理相互監(jiān)督、相互配合、相互促進的運行機制，大力提高規(guī)劃監(jiān)察和城市管理的行政執(zhí)法水平。

3、進一步健全規(guī)劃綜合會商制度，不僅把環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套作為城市規(guī)劃建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，還要更廣泛地將城市管理的需求納入規(guī)劃評審的內(nèi)容，綜合考慮城市建筑外觀、色彩、容積，城市道路建設(shè)、市場配套等因素對城市管理帶來的影響，避免產(chǎn)生城市管理先天性不足，造成城市規(guī)劃的先天性缺陷。

4、進一步加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投入，完善城市農(nóng)貿(mào)市場、停車場建設(shè)，擴大城市空間容量；增加城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施配套，更新環(huán)衛(wèi)作業(yè)器械，提高環(huán)衛(wèi)機械化作業(yè)水平，加快建設(shè)糞便處理中心、廚余垃圾處理中心，增強環(huán)衛(wèi)作業(yè)能力，打造潔凈城市；突出抓好城市綠化、美化等建設(shè)，注重城市整體品位的提升。

二〇一〇年十一月十七日

第五篇：城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之后的控制性詳細規(guī)劃

——從科學技術(shù)與公共政策的分化談控制性詳細規(guī)劃的困惑與出路

顏麗杰

【摘要】《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等法律的出臺使控制性詳細規(guī)劃的編制與管理面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，控規(guī)中原有的問題愈加突出。本文試圖從科學技術(shù)與公共政策的分化來認識控制性詳細規(guī)劃中存在的問題，為控規(guī)內(nèi)容的完善提出新的思路；并適應(yīng)行政體制改革與法律的要求，建立責權(quán)明確的控規(guī)編制與管理制度?！娟P(guān)鍵詞】控制性詳細規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃法；物權(quán)法；科學技術(shù)；公共政策

REGULATORY DETAILED PLANNING AFTER THE ISSUE OF URBAN AND RURAL PLANNING LAW: AN ANALYSIS OF REGULATORY DETAILED PLANNING FROM TECHNOLOGY AND PUBLIC POLICY ASPECTS YAN Lijie ABSTRACT: The new Urban and Rural Planning Law and Property Right Law bring challenges to the formulation and administration of the regulatory detailed planning.This paper analyzes the problems in the regulatory detailed planning by distinguishing the technologies and public policies and provides alternative idea for the improvement the plans.It also suggests establishing regulatory detailed plan making and administration system with clear rights and responsibilities according to the administrative system reform and the requirement of related laws.KEYWORDS: regulatory detailed planning;Urban and Rural Planning Law;Property Right;technology;public policy 我國控制性詳細規(guī)劃管理制度是改革開放后，尤其是土地有償使用制度實施后，借鑒國外“土地區(qū)劃”的方法逐漸建立起來的，在《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》（1992）、《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》（1995）等一系列法規(guī)出臺后，“地塊指標+圖則”的控規(guī)演變?yōu)榈胤秸刂坪鸵龑恋亻_發(fā)的最直接工具。在這個過程中，控規(guī)制度的問題也開始暴露出來，經(jīng)過20多年的努力，控規(guī)的編制與管理方法在一定程度上得到了完善，但仍存在許多難以解決的問題。而2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國物權(quán)法》等相關(guān)法律的陸續(xù)出臺使控規(guī)陷入了更加矛盾的漩渦，市場經(jīng)濟條件下法律目的是遏制公權(quán)保障民權(quán)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公權(quán)力實施的重要依據(jù)必然受到更多地制約，由此使規(guī)劃專業(yè)人員陷入了迷茫：一方面是嚴格的法律約束，一方面是問題重重的控規(guī)管理制度，原有的矛盾沒有解決的情況下如何適應(yīng)新的變化？未來的控規(guī)該如何編制制度？該如何完善？這些問題都亟待解決。筆者試圖從科學技術(shù)與公共政策兩方面來認識控規(guī)的基本屬性，從而對社會主義市場經(jīng)濟下的控規(guī)管理做出另一番思考。1 從控規(guī)到法定圖則的發(fā)展歷程

我國城市規(guī)劃一直分總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃兩個階段。計劃經(jīng)濟時期，城市規(guī)劃是政府控制城市建設(shè)的手段，詳細規(guī)劃則是對建設(shè)項目的空間落實，一直發(fā)揮著其“剛性”作用。改革開放后，中國的經(jīng)濟體制發(fā)生了翻天地覆的變化，原有規(guī)劃方法已不能適應(yīng)新的社會發(fā)展，控制性詳細規(guī)劃應(yīng)運而生，其最初的目的是在原有的基礎(chǔ)上加強規(guī)劃的“彈性”，以滿足市場開發(fā)主體多元化的需求。這在一定程度上改變了過去城市規(guī)劃高高在上、彈性不足的缺點，開始將市場的需求作為規(guī)劃管理的重要考慮因素，體現(xiàn)了規(guī)劃“自下而上”的發(fā)展要求。

但經(jīng)過了10多年的發(fā)展，控規(guī)管理似乎從一個極端走向了另一個極端?！皬椥浴睆娀耐瑫r是“剛性”的逐漸喪失。從控規(guī)編制看，從開始到完成過程中的變數(shù)數(shù)不勝數(shù)，中央政策、地方政策的任何一點風吹草動都會對它產(chǎn)生影響，最后形成的規(guī)劃成果與最初的規(guī)劃構(gòu)想相比可能已面目全非。到了實際規(guī)劃管理中，由于土地開發(fā)主體需求的不同、社會現(xiàn)實情況不同、管理人員的認識不同，控規(guī)局部調(diào)整已非常頻繁，但看似不起眼的單個地塊指標的調(diào)整帶來的是整體功能的失衡，由此引發(fā)了一系列的城市問題，如交通擁堵、市政與公共設(shè)施欠缺等，成為國內(nèi)各大城市管理的難點，最終引發(fā)的是對規(guī)劃科學性與嚴肅性的質(zhì)疑[1]。規(guī)劃指標調(diào)整的“蝴蝶效應(yīng)”特征引起了業(yè)內(nèi)人士的重視，于是有識之士開始思考規(guī)劃技術(shù)手段的改變，如用地性質(zhì)兼容性的提出、新舊城地塊劃分大小的區(qū)別等，力求通過加大規(guī)劃內(nèi)容的彈性來減少規(guī)劃調(diào)整的數(shù)量，但收效甚微。深圳作為中國最早開放的經(jīng)濟特區(qū)，在實踐中認識到規(guī)劃技術(shù)手段并不能從根本上解決控規(guī)的問題，于是利用其在立法方面的“特權(quán)”①借鑒香港“法定圖則”的經(jīng)驗，試圖推行控規(guī)的法制化，來樹立控規(guī)的“權(quán)威性”。但從1998年《深圳市城市規(guī)劃條例》的頒布實施至今已有10年的時間，深圳法定圖則仍面對來自社會及法律界的諸多質(zhì)疑[2]，規(guī)劃部門工作也承受著巨大的壓力，一方面是規(guī)劃調(diào)整不見減少，另一方面是調(diào)整程序的復雜化，使控規(guī)立法陷入了進退兩難的困境[3]。新法出臺后的新問題

已有矛盾尚未解決，新的問題又接踵而來，2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施將對中國的城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)產(chǎn)生劃時代的影響。與1990年實施的《城市規(guī)劃法》相對比，新法對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理提出了更高的要求，對控制性詳細規(guī)劃的管理制度則更為關(guān)注。在強調(diào)了控規(guī)重要性的同時，對控規(guī)的修改明確了幾近苛刻的程序②?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的目的是強化控規(guī)“權(quán)威性”和“剛性”，力圖遏制當前某些官員憑借手中掌握的規(guī)劃編制和管理權(quán)，以城市規(guī)劃的名義搞政績工程、形象工程的現(xiàn)象?？梢哉f《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宗旨與《深圳市城市規(guī)劃條例》有異曲同工之處，但就目前的控規(guī)管理現(xiàn)狀看，想要達到法律的要求還任重而道遠。不用說其他城市的控規(guī)調(diào)整，就算已經(jīng)將控規(guī)上升為法定圖則的深圳，每年處理的用地修改申請案例也是大量的。控規(guī)內(nèi)容的科學性與控規(guī)管理的規(guī)范性都有待改善，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已實施的今天，這項任務(wù)尤其急迫。如果控規(guī)的編制與管理不及時做出調(diào)整，深圳法定圖則實施過程中遇到的問題都將會在未來各地城市的規(guī)劃管理中不斷呈現(xiàn)。

《物權(quán)法》出臺后，城市規(guī)劃將面臨新的挑戰(zhàn)，過去城市規(guī)劃一直是作為城市長遠利益和公共利益的代表在行使其權(quán)力。盡管《物權(quán)法》規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡珜λ接挟a(chǎn)權(quán)的關(guān)注帶來的必然是對規(guī)劃的質(zhì)疑。如何通過合法嚴密的程序來完善規(guī)劃，并證明規(guī)劃的公眾利益性質(zhì)將成為未來規(guī)劃編制中的重點與難點。控規(guī)作為實際規(guī)劃管理的直接依據(jù)，必然會成為社會各方面關(guān)注的焦點，從陽光規(guī)劃的實際情況看，控規(guī)公示的參與者在各類規(guī)劃中也是最多的。公眾參與所產(chǎn)生的最大問題是長遠利益與近期利益的矛盾，百姓及相關(guān)利益主體所關(guān)注的是近期利益的保障，如大多數(shù)百姓參觀公示項目進門第一句話往往都是“我的房子拆不拆啊”。這必然給關(guān)注城市長遠發(fā)展的規(guī)劃編制帶來困惑，如路網(wǎng)規(guī)劃時是拘泥于現(xiàn)狀用地產(chǎn)權(quán)還是考慮未來整體路網(wǎng)的協(xié)調(diào)，這一簡單的問題從不同角度得出的結(jié)論就截然不同。就連城市規(guī)劃不同部門之間也產(chǎn)生了很大的分歧，用地審批人員認為規(guī)劃編制過于理想，不考慮實際管理需求，而規(guī)劃編制人員則認為審批過于現(xiàn)實，不考慮城市長遠利益，兩相對立局面長期對峙的結(jié)果是規(guī)劃編制越來越隨意，規(guī)劃調(diào)整越來越頻繁，互相抱怨并推諉責任。如不及時解決這個矛盾，可以預見的是城市規(guī)劃的行業(yè)權(quán)威性將逐漸喪失，城市規(guī)劃行政主管部門也將面臨更多的應(yīng)訴案件。關(guān)于控規(guī)屬性的思考

筆者認為有必要重新認識控制性詳細規(guī)劃自身的屬性，我國的控制性詳細規(guī)劃到底屬于什么？工程技術(shù)，法律，還是公共政策？相互關(guān)系又是怎樣的？

3.1 控制性詳細規(guī)劃與公共政策

計劃經(jīng)濟時期，城市規(guī)劃是作為工程技術(shù)而存在的。市場經(jīng)濟的發(fā)展使城市問題社會化、復雜化，單純地依靠工程技術(shù)已解決不了城市規(guī)劃的問題，城市規(guī)劃的公共政策屬性越來越突出。《城市規(guī)劃編制辦法》（2005）提出：“城市規(guī)劃是調(diào)控空間資源、保障公眾利益的重要公共政策之一”?？梢姵鞘幸?guī)劃的公共政策屬性已廣為業(yè)內(nèi)人士所接受。那控規(guī)是什么？如果說過去控規(guī)是土地空間資源的技術(shù)型配置，在土地使用權(quán)市場化以后，控規(guī)已轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋乩娣峙涞闹匾ぞ撸匾?guī)的編制過程也就是土地發(fā)展權(quán)的賦予過程[4]。但所有這些只是理論界的探討，實際操作中大多數(shù)城市控規(guī)制度的完善仍停留在編制內(nèi)容的探討上，對控規(guī)如何向公共政策轉(zhuǎn)變?nèi)狈ο到y(tǒng)的思考，同時對公共政策與法律的區(qū)別缺乏深刻認識。

公共政策與法律的區(qū)別在于：（1）目標不同：法律以維護公平、公正為惟一目標，必然在一定的情況下犧牲效率，“基于其防范人性弱點工具的特質(zhì)在取得其積極價值同時不可避免地要付出代價”。而公共政策的制定受到社會各方面的影響，張庭偉在《1990年代中國城市空間結(jié)構(gòu)的變化及其動力機制》一文中指出，影響城市的社會力量可簡約為政府力、市場力和社會力，三種力的相互作用決定了城市公共決策方向[5]。因此公共政策的目標更為復雜，有時會以公平為主，有時則更多地追求效率。（2）特性不同：法律具有強烈的規(guī)范性、穩(wěn)定性、平等性，非經(jīng)嚴格的法定機構(gòu)及法定程序不得被廢止和修改，只適于處理共性的問題。而公共政策則較為靈活，執(zhí)行成本低，適用于處理特殊的、個別的問題。只有經(jīng)過長期實踐檢驗的，具有高度規(guī)范性、穩(wěn)定性、并為社會所認可的公共政策才能轉(zhuǎn)化為法律。

分析我國的控規(guī)與美國的區(qū)劃法有很大的不同：首先是背景不同，美國經(jīng)過了城市高速發(fā)展步入城市穩(wěn)定期，城市建設(shè)速度放緩，對社會公平的要求較高，因此在效率上可以做出一些讓步。中國目前仍為發(fā)展中國家，以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”在相當長的一段時期內(nèi)仍是中國的一項基本國策，這就決定了控規(guī)管理不能犧牲效率。其次，國外的法制觀念較為深入，有著適合區(qū)劃法發(fā)展的“土壤”，在美國，一個公民可能不知城市規(guī)劃為何物，但大都知道區(qū)劃[6]。而中國的法制化道路還剛剛起步，法制建設(shè)的各個方面還有待完善。再次，區(qū)劃法從產(chǎn)生至今已有近百年的歷史，從內(nèi)容到制定程序上都符合法律的要求，如區(qū)劃法的各項指標不是由規(guī)劃師計算出來的，而是由區(qū)劃法規(guī)定好的，區(qū)劃法由規(guī)劃主管部門制定、經(jīng)過必要的立法程序由市議會（立法機關(guān)）批準的[6]。而控規(guī)在內(nèi)容上更多地體現(xiàn)為一種技術(shù)文件，連公共政策的要求都達不到，從決策機關(guān)上看我國的控規(guī)與“規(guī)章”都相距甚遠”③。

此外，在轉(zhuǎn)型期的中國，不管是國家或地方政策都在不斷的完善中，而控規(guī)是引導城市開發(fā)的直接管理依據(jù)，因此這些政策調(diào)整都要通過控規(guī)落實到土地開發(fā)上，在宏觀政策不穩(wěn)定的前提下企望控規(guī)的穩(wěn)定是永遠無法實現(xiàn)的。因此，將控規(guī)轉(zhuǎn)化為法律的嘗試為時過早且不符合中國的國情，必然會與現(xiàn)實的城市發(fā)展產(chǎn)生強烈的差距?！皟H憑規(guī)劃師的主觀臆想將地塊的使用條件以法律形式確定下來，無異于作繭自縛”[4]，深圳法定圖則問題的根源就在于此。

3.2 控制性詳細規(guī)劃與科學技術(shù)

控制性詳細規(guī)劃本質(zhì)上是一項公共政策，那與其他公共政策又有何區(qū)別？筆者認為由于歷史的影響，從現(xiàn)在的規(guī)劃管理內(nèi)容看中國控規(guī)管理仍是以城市空間布局為對象，以城市科學（尤其是工程技術(shù)）研究為核心的城市政策，這是城市規(guī)劃與其他公共政策的最重要區(qū)別，也是它的剛性與權(quán)威性之所在。

但現(xiàn)今的規(guī)劃由于對短期經(jīng)濟利益的追求，業(yè)內(nèi)人員已很少有時間與精力對此進行科學謹慎的研究，一部分規(guī)劃編制人員甚至不再把它作為工程技術(shù)來看待。如某河道系統(tǒng)規(guī)劃將某河道寬度設(shè)計為4～10m，這些模糊的數(shù)字背后必然是對工程技術(shù)的嚴重忽視。這種現(xiàn)象在控規(guī)編制中更為突出，控規(guī)的編制內(nèi)容仍以土地利用為主，容積率、建筑密度、綠地率等雖作為控規(guī)的強制性指標，卻往往是拍腦袋的結(jié)果。其中的工程技術(shù)內(nèi)容，如交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等僅作為配套規(guī)劃而存在，造成了諸多問題，如缺乏從整體交通系統(tǒng)的角度對用地布局進行必要的審視，對用地規(guī)劃的引導性也未能體現(xiàn)。而近年來對用地產(chǎn)權(quán)的重視起了推波助瀾的作用，因為公共事業(yè)規(guī)劃對私有產(chǎn)權(quán)的影響很大，在公共監(jiān)督缺位的情況下規(guī)劃行政主管部門可能會傾斜于某些私人利益群體，從而造成對控規(guī)工程技術(shù)研究的欠缺，《物權(quán)法》出臺后這種現(xiàn)象將更嚴重。對原有的工程技術(shù)忽視的同時是對城市中新科學技術(shù)知識的欠缺，如土地經(jīng)濟學，除了基本原理外，真正運用到規(guī)劃學科中的依然很少。在控規(guī)編制方面更是乏有問津者，業(yè)內(nèi)人士普遍將這部分內(nèi)容當作高校研究所的工作，而規(guī)劃院注重的則是圖面的表達和現(xiàn)有政策的落實?？赡苡腥藭q解科技的發(fā)展使得各種意圖與政策都有了實現(xiàn)的可能，但由于經(jīng)濟學水平的限制，卻沒有能力計算為此所花費的經(jīng)濟代價。

城市科學是一個融合了多種科學的學科，由于它的高度融合性使許多人“知難而退”，但失去了科學性的支撐，控規(guī)必然逐步失去其權(quán)威性，最終帶來的是規(guī)劃修改的隨意性。沒有了科學技術(shù)限制的規(guī)劃修改必然帶來一系列的問題，城市內(nèi)的每個人都在承受由此帶來的一系列惡果，最后會將原因歸結(jié)到規(guī)劃上，這從各地城市滿意單位的評比結(jié)果中可見一斑。從城市科學與公共政策的分化談控制性詳細規(guī)劃的改進

綜上所述，控制性詳細規(guī)劃是一項以城市科學為核心的公共政策。公共政策決定了它的根本屬性與最終表達方式，規(guī)劃只有轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱卟拍芡ㄟ^公共管理落實到實際。城市科學是規(guī)劃剛性與長遠利益的保障，是規(guī)劃政策的核心也是政策制定的基礎(chǔ)。

過去人們?nèi)狈匾?guī)公共政策屬性的認識，現(xiàn)在似乎又有一種忽視科學技術(shù)內(nèi)容的傾向，或者說將兩項內(nèi)容混為一談，造成了規(guī)劃內(nèi)容雜而全，控制內(nèi)容越來越多越來越細，最后卻什么都控制不住。并由此造成了專業(yè)人員的職業(yè)操守的喪失，一方面規(guī)劃編制人員可以將規(guī)劃的調(diào)整歸究于政策的變化而不必承擔任何責任，因此對城市科學的研究缺乏原動力，甚至對基礎(chǔ)調(diào)查也敷衍了事，規(guī)劃編制中的低級錯誤屢見不鮮。另一方面，盡管指標越來越細，但缺乏操作性，落到實際規(guī)劃管理中自由裁量權(quán)越來越大，指標怎么調(diào)辦事人員說了算，卻可將這些調(diào)整歸結(jié)為規(guī)劃編制得不好，因此不必承擔任何法律責任。由此，規(guī)劃中的腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，某些已看出端倪的開發(fā)單位為了謀取私利甚至已開始將其“黑手”深入到規(guī)劃編制單位中。筆者認為從科學技術(shù)與公共政策的分化來思考控規(guī)內(nèi)容的完善并依據(jù)公共管理的要求建立責權(quán)明確的控規(guī)管理制度，將有助于解決目前控規(guī)中的頑疾，對處在困惑中的行業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

4.1 控規(guī)中的科學技術(shù)

科學技術(shù)既包括原有的工程技術(shù)內(nèi)容，如城市交通設(shè)施容量預測與交通線網(wǎng)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施容量預測與規(guī)劃、公共設(shè)施容量預測與規(guī)劃、人口與環(huán)境容量預測與規(guī)劃，其中一部分工程技術(shù)的研究成果經(jīng)過長時間的發(fā)展已為社會所認識并逐漸轉(zhuǎn)化為技術(shù)法規(guī)，如《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》、《城市工程管線綜合規(guī)劃規(guī)范》等④。也包括經(jīng)典的城市規(guī)劃原理，如用地布局的基本原則、城市景觀設(shè)計的基本原則、歷史文化與風景資源的保護原則、生態(tài)廊道的保護原則等等。同時一些新的技術(shù)如計算機技術(shù)在日照分析中的應(yīng)用等也為規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展作出重要貢獻。這些都應(yīng)當是控制性詳細規(guī)劃中“剛性”的內(nèi)容，也是控規(guī)穩(wěn)定性的保障。由此形成了控規(guī)中的強制性指標體系：

（1）用地分類的基本原則（根據(jù)城市規(guī)劃布局、周邊用地性質(zhì)確定大體的用地分類，并對不同用地提出不同配套要求）；

（2）最大交通容量：根據(jù)交通容量預測及交通專項規(guī)劃提出；

（3）最大基礎(chǔ)設(shè)施容量：根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施容量預測與基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃提出；

（4）公共設(shè)施容量（根據(jù)公共設(shè)施專項規(guī)劃提出，如幼兒園、小學、體育設(shè)施的配置）；（5）歷史文化與風景資源保護內(nèi)容（如建筑協(xié)調(diào)區(qū)高度控制、各種景觀廊道控制）；（6）城市景觀設(shè)計的基本內(nèi)容（如景觀高度分區(qū)控制、機場凈空的保護要求）；（7）相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求（日照間距要求，建筑通風要求等）及其他專項規(guī)劃要求。

這部分內(nèi)容應(yīng)為規(guī)劃編制的重點，從總體層面一層層細化到規(guī)劃管理單元，再對規(guī)劃地塊進行分配。新開發(fā)地區(qū)由于周邊控制因素少，可將容積率、建筑高度等作為引導性指標，將有助于解決主要矛盾（如市政設(shè)施、公共設(shè)施配套不足、交通擁堵等）強調(diào)整體控制與重點控制，并可以根據(jù)新的城市理論（如TOD開發(fā)模式等）及時調(diào)整規(guī)劃重點。同時明確規(guī)劃編制單位所應(yīng)承擔的任務(wù)與責任——技術(shù)咨詢，這將有利于強化規(guī)劃的穩(wěn)定性，并由此改變現(xiàn)今規(guī)劃師只能作為地方政府或領(lǐng)導“畫圖匠”的尷尬地位。

4.2 控規(guī)管理向公共政策的轉(zhuǎn)變

控規(guī)包括上位公共政策的落實，如國家政策（住宅90m2政策、保障性住房政策、國家開發(fā)區(qū)管理政策等）、部門規(guī)章和各地地方政策，其自身也是一項公共政策，因此依據(jù)公共管理的要求探索控規(guī)制度的完善，才能適應(yīng)法律的要求，有效解決控規(guī)的矛盾與問題。筆者從以下4個方面對控規(guī)管理的轉(zhuǎn)變提出設(shè)想：（1）職權(quán)賦予：將公共政策的自由裁量權(quán)賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門是可行的。鄒兵、陳宏軍分析深圳法定圖則實施過程中規(guī)劃調(diào)整案例指出：“總體來看，由規(guī)劃行政部門同意而最終由市規(guī)委否決的案例僅為15%”，規(guī)劃行政部門所提供的初審意見對規(guī)劃調(diào)整的決策起著決定性作用[3]。將這部分自由裁量權(quán)保留在規(guī)劃行政部門有助于明確管理人員的責任，政策的落實與否在規(guī)劃審批過程中一目了然，并有助于提高效率。在科學技術(shù)、法律、上級公共政策及本部門政策的左右之下，自由裁量權(quán)已所剩無幾，而規(guī)劃委員會則可以發(fā)揮其監(jiān)督的作用（規(guī)劃委員會仍屬于行政機構(gòu)，而非立法機構(gòu)），更有助于廉政建設(shè)。

（2）管理程序：為保障公共政策實施的彈性，可依據(jù)《行政許可法》要求建立以申報為主的控規(guī)規(guī)劃管理程序，由土地開發(fā)部門（招牌掛土地則由土地儲備部門）向規(guī)劃行政主管部門申報控規(guī)剛性指標，根據(jù)自身需求提出可行性方案，在方案中明確規(guī)劃剛性指標及其他相關(guān)政策的落實情況，再向規(guī)劃行政主管部門提出申請，由規(guī)劃行政主管部門負責審批方案，并明確地塊的其他各項控制指標。由此簡化規(guī)劃審批程序，并可減少規(guī)劃調(diào)整工作量。

（3）政策調(diào)整：規(guī)劃中的公共政策可根據(jù)現(xiàn)實情況做適度調(diào)整，公共政策調(diào)整與現(xiàn)有控規(guī)調(diào)整的區(qū)別在于，原有控規(guī)調(diào)整是針對單個地塊的調(diào)整，調(diào)整工作量大無法滿足法律程序要求。而公共政策調(diào)整具有普適性、穩(wěn)定性與規(guī)范性，可根據(jù)法律要求提交相關(guān)部門審議通過。

（4）政策實施：《物權(quán)法》與控規(guī)之間的矛盾實際上是公共政策與法律之間的矛盾，一般來說政府通過公共政策（包括近期政策與遠期規(guī)劃）的實施來達到維護公共利益的目標。當與私有產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生矛盾時，在法律的框架內(nèi)（法律是一切行為的行為準則，公共政策的執(zhí)行必然不能違反法律的要求）政府應(yīng)試圖通過協(xié)商或政府賠償?shù)姆绞絹韺崿F(xiàn)規(guī)劃的目標，而不應(yīng)過分拘泥于現(xiàn)狀。從法律上來講這也是公平可行的，為了公眾的利益，城市規(guī)劃損害了部分人的私有權(quán)力，公眾就應(yīng)該通過經(jīng)濟賠償（即政府賠償）來補償其所受的損失。需要強調(diào)的是這樣做的前提是規(guī)劃的科學性，在社區(qū)層面則更需要得到公眾的認可。總結(jié)

國家機構(gòu)改革的目標是形成“權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”規(guī)劃編制與管理中權(quán)力與責任的分化對城市規(guī)劃管理體制的改革起著決定性作用。認識控制性詳細規(guī)劃的本質(zhì)，并從科學技術(shù)與公共政策分化來思考控制性詳細規(guī)劃的變革，可以明確城市規(guī)劃師的責任分化，同時維護控制性詳細規(guī)劃的權(quán)威性，并不斷加強規(guī)劃實施的彈性，以滿足相關(guān)法律的要求。（本文獲第三屆“求是理論論壇”征文專業(yè)組獎）

注釋（Notes）

① 《中華人民共和國立法法》第65條規(guī)定，“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施?！?/p>

② 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條規(guī)定，“土地出讓必須依據(jù)控制性詳細規(guī)劃提出規(guī)劃設(shè)計條件，否則不得出讓國有土地使用權(quán)。”第39條規(guī)定“修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案”“修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應(yīng)當先修改總體規(guī)劃”。③ 《中華人民共和國立法法》規(guī)定了4種法律形式：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。并指出“國務(wù)院部門和地方政府規(guī)章可依照執(zhí)行”，但也只有省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府才可以制定，且規(guī)定了嚴格復雜的制定程序?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責組織編制城市的控制性詳細規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人大常委會和上一級人民政府備案。由決策機關(guān)看，控規(guī)的地位連“規(guī)章”的高度都達不到，自然可以理解法律界對于深圳規(guī)劃委員會的質(zhì)疑，到底是政府機構(gòu)還是立法機構(gòu)？

④ 這些技術(shù)規(guī)范經(jīng)過多年的發(fā)展已呈現(xiàn)出其過時性，需要在現(xiàn)實中不斷修改完善，但不可否認的是這些規(guī)范仍是規(guī)劃編制的重要依據(jù)。

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