第一篇：地方融資平臺和企業(yè)債政策梳理

地方融資平臺&企業(yè)債政策梳理

來源：華寶證券 分析師：胡立剛

1.摘要：

近年來，地方政府融資平臺，企業(yè)債相關(guān)風(fēng)險以及發(fā)行政策日益受到市場的關(guān)注，截止2013年9月30日，共有8762個地方融資平臺，其中發(fā)過債的融資平臺共計達287個，總的債券余額為4775億元。

企業(yè)債作為重要的信用債類型之一，融資期限較長，融資金額較大，相較于地方政府融資平臺其他融資方式，成本較低，且與地方融資平臺的資金使用期限金額等較為匹配。且通過債務(wù)融資，不涉及發(fā)債平臺的企業(yè)控制權(quán)問題，是較優(yōu)的融資方式，因此融資平臺發(fā)債以企業(yè)債居多。

地方融資平臺的相關(guān)政策以及企業(yè)債的相關(guān)政策之間有著密切的聯(lián)系，通過對上述政策進行分類梳理了解，將會對未來債券市場，特別是企業(yè)債以及地方融資平臺各類問題，有著更為全面的研究角度。

本文從地方融資平臺政策、企業(yè)債風(fēng)險防范政策以及近期企業(yè)債發(fā)行政策梳理。

關(guān)于地方融資平臺政策，從2010年國務(wù)院的19號文開始，直指地方融資平臺存在問題，提出債務(wù)責(zé)任落實以及平臺分類管理。之后發(fā)改委等國家其它部委相應(yīng)發(fā)文，規(guī)范地方政府融資行為，防范風(fēng)險，以期更好地發(fā)揮債券融資對地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極作用，有效管理地方融資平臺風(fēng)險。主要包括：

提出防范地方平臺的債務(wù)融資風(fēng)險，明確自營收益發(fā)債要求，并規(guī)范地方政府擔(dān)保行為。地方政府投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券應(yīng)優(yōu)先用于保障性住房建設(shè)。規(guī)范土地儲備融資行為，納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理。對地方政府回購行為、融資平臺注資行為、地方政府擔(dān)保承諾行為進行規(guī)范和管理。

關(guān)于企業(yè)債風(fēng)險防范政策，企業(yè)債是眾多企業(yè)以及地方融資平臺的資金募集方式，為了促進企業(yè)債市場持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文來加強對企業(yè)債的風(fēng)險防范與管理。從發(fā)改委2012年年底的3451號文到2013年上半年的957號文以及1177號文，發(fā)改委對企業(yè)債的審核采取了較為謹慎的態(tài)度，從發(fā)債主體的發(fā)行要素，擔(dān)保情況等給予指導(dǎo)，也將債券發(fā)行申請分類管理，并提出專項核查，企業(yè)債發(fā)行市場由此迅速從高位回落。

主要包括：從發(fā)行主體資產(chǎn)負債率、信用等級、募集資金投向、企業(yè)擔(dān)保、資產(chǎn)注入等方面來對企業(yè)債的發(fā)行以及風(fēng)險防范進行管理。對企業(yè)債券發(fā)行申請，按照“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”以及“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種情況進行分類管理。

關(guān)于近期企業(yè)債發(fā)行政策：從今年8月開始，發(fā)改委先后發(fā)布1890號文以及2050號文，從企業(yè)債預(yù)審權(quán)的下放省級以及支持通過債券融資來為棚戶區(qū)改造，包括鼓勵“債貸組合”發(fā)債申請，項目總投資上限上浮至70%。在此政策背景下，盡管受到審計署債務(wù)審計的一定影響，企業(yè)債的一級市場發(fā)行從底部開始回暖。

對地方政府融資平臺，企業(yè)債相關(guān)風(fēng)險管理政策以及近期企業(yè)債發(fā)行政策進行梳理和歸納總結(jié)，將更利于我們對未來債券市場以及與地方融資平臺相關(guān)的類固定收益產(chǎn)品進行研究和分析，并且把握可能的債券市場投資機會，并及時規(guī)避相關(guān)風(fēng)險。

外匯占款增幅增加明顯，M2、社會融資規(guī)模等增速過快，央行短期公開市場操作與前幾月已有較明顯的不同，市場的資金價格變化較大，且近期都處于較高水平。

盡管國家相關(guān)政策，對于符合條件的企業(yè)債或者地方融資平臺的發(fā)債申請給予鼓勵，但是企業(yè)發(fā)行債券還會考慮市場的資金價格對融資成本的影響，近期企業(yè)債一級市場的供給情況，還需多考慮資金面以及宏觀貨幣政策方面的影響。

2.地方融資平臺政策梳理

地方融資平臺是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。近年來，地方融資平臺，通過各類融資方式，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，有些地方政府存在違法違規(guī)融資行為，如違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，通過財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。

為了有效防范地方融資平臺可能引發(fā)的相關(guān)風(fēng)險，保持社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，國務(wù)院、發(fā)改委等相應(yīng)發(fā)布了一系列的通知，來規(guī)范地方政府融資的管理。

2.1.《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)[2010]19號

2010年6月，國務(wù)院發(fā)布的19號文表明了對地方政府融資平臺的管理態(tài)度，并指出了目前融資平臺所存在的問題。文中將地方融資平臺分為三類，針對不同類別，提出不同的規(guī)范清理方法，并強調(diào)銀行業(yè)等金融機構(gòu)要規(guī)范對地方融資平臺的信貸管理，最后值得關(guān)注的是，重申了地方政府禁止給地方融資平臺進行隱形擔(dān)保，明確債務(wù)償還責(zé)任，將融資平臺與地方債務(wù)的風(fēng)險一定程度隔離。

2.2.《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2010]2881號

國務(wù)院在2010年6月發(fā)布的通知，提出加強對地方政府融資平臺的管理，在當(dāng)年11月，發(fā)改委就發(fā)布了重要的2881號通知，對于涉及地方融資平臺中的債券行為規(guī)范給予了進一步的說明。

對于符合條件的投融資平臺，發(fā)改委將支持其通過發(fā)行債券來募集資金，以此來推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展；對于存在債務(wù)風(fēng)險的地方融資平臺，該通知強調(diào)要增強融資平臺的自營性經(jīng)營收入，并提出融資平臺需滿足自營收益占償債資金70%（含）以上的要求，從而通過發(fā)行債券來融資。

同時給出了“地方政府債務(wù)余額及綜合財力統(tǒng)計表”對不滿足70%要求的融資平臺，通過測算融資平臺所處地方債務(wù)和財力情況，來對發(fā)債情況給予參考。

值得注意的是，如果融資平臺所在地政府負債水平超過100%，發(fā)改委將不受理其發(fā)債要求。再次強調(diào)規(guī)范地方政府在融資平臺行為中的擔(dān)保行為，以期有效隔離投融資平臺債務(wù)風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險。

2.3.《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2011]1388號

在2010年，國務(wù)院和發(fā)改委都針對地方政府融資平臺的債務(wù)問題下發(fā)了相關(guān)通知，來規(guī)范地方融資平臺的債務(wù)管理以及后續(xù)通過發(fā)行融資等行為。

而2010年10月，“十二五規(guī)劃”通過，作為保障民生的重點工程，加快保障性住房建設(shè)受到了市場的關(guān)注，發(fā)改委在2011年6月9日相應(yīng)地出臺了1388號通知，鼓勵并引導(dǎo)資金通過債務(wù)融資方式來支持保障性住房的建設(shè)。

地方政府投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券應(yīng)優(yōu)先用于保障性住房建設(shè)。各地按《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）進行規(guī)范后繼續(xù)保留的投融資平臺公司申請發(fā)行企業(yè)債券，募集資金應(yīng)優(yōu)先用于各地保障性住房建設(shè)。

只有在滿足當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)融資需求后，投融資平臺公司才能發(fā)行企業(yè)債券用于當(dāng)?shù)仄渌椖康慕ㄔO(shè)。

2.4.《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》國土資發(fā)[2012]162號

2012年底，國土資源部、財政部、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》，旨在規(guī)范土地儲備融資行為，切實防范金融風(fēng)險。土地儲備機構(gòu)確需融資的，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策。土地儲備融資資金應(yīng)按照專款專用、封閉管理的原則嚴格監(jiān)管。納入儲備的土地不得用于為土地儲備機構(gòu)以外的機構(gòu)融資擔(dān)保。

2.5.《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》財預(yù)[2012]463號

2010年國務(wù)院發(fā)布的19號文《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》表明了對地方政府融資平臺的管理態(tài)度，地方各級政府加強融資平臺公司管理，取得了一定的階段性成果。

但是有些地方政府違法違規(guī)融資有抬頭之勢，因此，在2012年年底，四部委（財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會）聯(lián)合發(fā)文來再次整頓地方政府存在的違法違規(guī)融資行為，旨在加強地方政府性債務(wù)管理，防范財政金融風(fēng)險。主要對地方政府回購行為、融資平臺注資行為、地方政府擔(dān)保承諾行為進行規(guī)范和管理。

3.企業(yè)債風(fēng)險防范政策梳理

1993 年 8 月 2 日，國務(wù)院發(fā)布第 121 號令《企業(yè)債券管理條例》，我國企業(yè)債發(fā)行開始拉開序幕。企業(yè)債主要分為產(chǎn)業(yè)債和城投債，由發(fā)改委核準發(fā)行，企業(yè)債有較為明顯的政策導(dǎo)向性。

盡管短融中票市場份額占比的不斷增加，企業(yè)債仍然是重要的信用債類型，也是眾多企業(yè)以及地方融資平臺的資金募集方式。在企業(yè)債發(fā)行的市場擴容過程中，也出現(xiàn)了一些問題，包括償債風(fēng)險等。

為了更好地發(fā)揮企業(yè)債券融資在我國經(jīng)濟“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”中的導(dǎo)向作用，進一步加強償債風(fēng)險管理，促進企業(yè)債券市場持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)改委陸續(xù)發(fā)文來加強對企業(yè)債的風(fēng)險防范與管理。

3.1.《關(guān)于進一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2012]3451號

為進一步加強企業(yè)債券償債風(fēng)險防范管理，促進企業(yè)債券市場持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)改委于2012年年底發(fā)布了《關(guān)于進一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》。

主要從發(fā)行主體資產(chǎn)負債率、信用等級、募集資金投向、企業(yè)擔(dān)保、資產(chǎn)注入等方面來對企業(yè)債的發(fā)行以及風(fēng)險防范進行管理。其中，對于募集資金主要用于保障房建設(shè)的發(fā)債申請列入審核綠色通道，優(yōu)先辦理。

3.2.《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]957號

2012年，企業(yè)債一級市場的發(fā)行經(jīng)歷了放量擴張，各類城投債和產(chǎn)業(yè)債不斷發(fā)行，債券擴容迅速，為了防范企業(yè)債發(fā)行可能帶來風(fēng)險，在2012年底，發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于進一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》，主要從發(fā)行主體資產(chǎn)負債率、信用等級、募集資金投向、企業(yè)擔(dān)保、資產(chǎn)注入等方面來對企業(yè)債的發(fā)行等進行風(fēng)險管理。

在3451號發(fā)布之后，2013年，企業(yè)債的發(fā)行熱度并沒有得到明顯的緩解，在今年4月19日，發(fā)改委發(fā)布957號文，來進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作。該通知對企業(yè)

債券發(fā)行申請，按照“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”以及“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種情況進行分類管理。通過對企業(yè)債進行分類，來進行更為針對性的審核工作管理。

3.3.《關(guān)于對企業(yè)債券發(fā)行申請部分企業(yè)進行專項核查工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]1177號

2013年5月，發(fā)改委的957號提出加強對企業(yè)債發(fā)行的審核，將有融資需求的企業(yè)債發(fā)行分成三類，并且較為明確地說明了“加快和簡化審核類”企業(yè)債以及“從嚴審核類”企業(yè)債的發(fā)債相關(guān)要求，包括國家產(chǎn)業(yè)支持與否，以及相關(guān)的主體債項評級要求和擔(dān)保情況等。

957號文之后，企業(yè)債的一級市場發(fā)行速度迅速放緩。5月份，發(fā)改委再次發(fā)文，針對部分企業(yè)發(fā)行企業(yè)債的申請?zhí)岢隽藢ｍ椇瞬榈囊?，企業(yè)債特別是城投債的發(fā)行熱度再次降溫。

在1177號文中，發(fā)改委要求各申請發(fā)債企業(yè)、主承銷商、會計師事務(wù)所和信用評級公司等中介機構(gòu)，認真做好自查工作，而發(fā)改委將在自查基礎(chǔ)上按比例進行抽查。

具體來說，按照957號文將企業(yè)債發(fā)行分為三類，而1177號文將針對“從嚴審核類”和“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”的企業(yè)債發(fā)債申請，申請發(fā)債的企業(yè)以及相關(guān)主承銷商等中介機構(gòu)將先對企業(yè)進行自查，重點包括發(fā)債企業(yè)是否貫徹國家相關(guān)政策，企業(yè)的財務(wù)經(jīng)營指標是否真實合規(guī)，擔(dān)保是否有效，之前募集資金的使用情況等。

在基于發(fā)債企業(yè)和中介機構(gòu)自查的情況下，省級發(fā)改委進行核查，而發(fā)改委則對部分發(fā)債企業(yè)進行抽查。

發(fā)改委連續(xù)發(fā)文要加強改進企業(yè)債券發(fā)行的審核工作，將企業(yè)債進行分類管理，并提出對部分發(fā)債企業(yè)進行專項核查。在957號文以及1177號文先后發(fā)布后，企業(yè)債特別是城投債的發(fā)行迅速回落。

4.近期企業(yè)債發(fā)行政策梳理

從發(fā)改委2012年年底的3451號文到2013年上半年的957號文以及1177號文，發(fā)改委對企業(yè)債的審核采取了較為謹慎的態(tài)度，表明了對企業(yè)債相關(guān)風(fēng)險的防范與管理。

從發(fā)債主體的發(fā)行要素，擔(dān)保情況等給予指導(dǎo)，也將債券發(fā)行申請分類管理，并提出專項核查，這使得企業(yè)債發(fā)行市場從火熱狀態(tài)快速地冷卻下來。

而從今年8月開始，發(fā)改委先后發(fā)布1890號文以及2050號文，從企業(yè)債預(yù)審權(quán)的下放省級以及支持通過債券融資來為棚戶區(qū)改造，企業(yè)債的一級市場發(fā)行從底部開始回暖。

4.1.《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]1890號

自從今年4月發(fā)改委接連發(fā)布957號文以及1177號，企業(yè)債的發(fā)行規(guī)模迅速回落，許多企業(yè)通過企業(yè)債來融資資金的需求申請被暫緩。

中國審計署7月28日官方網(wǎng)站消息，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署近日將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。對城投債的一級市場發(fā)行，再次形成壓力。

8月2日，發(fā)改委發(fā)文1890號，決定將由國家發(fā)改委進行的企業(yè)債預(yù)審工作，委托省級發(fā)改部門負責(zé)，國家發(fā)改委今后將做好政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和資格管理工作。

1890號通知將企業(yè)債預(yù)審權(quán)從發(fā)改委下放至省級發(fā)改部門，進一步明確了企業(yè)債審核的程序流程，將提高企業(yè)債的審批效率，特別是對于“加快和簡化審核類”企業(yè)債的發(fā)行審核效率，將會進一步提速。

對于“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”、“從嚴審核類”企業(yè)的發(fā)債申請，國家發(fā)改委可根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟金融形勢和宏觀調(diào)控要求，動態(tài)調(diào)整受理門檻、合理控制債券規(guī)模。

企業(yè)債預(yù)審權(quán)的下放，使得在1890號文發(fā)出之后，市場對企業(yè)債一級市場的回暖產(chǎn)生預(yù)期，而實際是從8月開始，企業(yè)債的發(fā)行從低谷開始復(fù)蘇，特別是城投債的發(fā)行，發(fā)行數(shù)量和規(guī)模都呈現(xiàn)上升態(tài)勢。

4.2.《關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2013]2050號

企業(yè)債預(yù)審權(quán)的下放，讓冰冷的企業(yè)債市場發(fā)行迎來一絲暖意。而之前在4月份的發(fā)改委957號文中，對于公共租賃住房、廉租房、棚戶區(qū)改造、經(jīng)濟適用房和限價商品房等保障性安居工程項目，重點支持納入目標任務(wù)的保障性住房建設(shè)項目。

該類項目屬于當(dāng)前國家重點支持范圍的發(fā)債申請，將歸為加快和簡化審核類發(fā)債申請。棚戶區(qū)改造一直是“十二五規(guī)劃”中作為保障民生的重點工程。

在8月22日，發(fā)改委再次發(fā)文，鼓勵支持通過發(fā)行債券來為棚戶區(qū)改造的項目進行融資，在該通知中，主要的內(nèi)容為以下幾點：1.支持棚戶區(qū)改造的項目申請；2.鼓勵“債貸組合”發(fā)債申請；3.項目總投資上限上浮至70%，即棚戶區(qū)改造項目可發(fā)行并使用不超過項目總投資70%的企業(yè)債券資金。鼓勵有條件的市、縣政府對棚戶區(qū)改造項目給予債券貼息，而之前一般的項目為項目總投資的60%。

今年8月，發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布1890號文以及2050號文之后，利好了企業(yè)債的發(fā)行，特別是跟棚戶區(qū)改造相關(guān)的城投項目供給快速增加。

5.總結(jié)

作為重要的直接融資工具，債券市場不斷擴容，由發(fā)改委審批的企業(yè)債是重要的信用債類型，從今年4月以來，發(fā)改委連續(xù)發(fā)文，包括前期的加強企業(yè)債風(fēng)險防范以及專項檢查，到后期的預(yù)審權(quán)下放和支持債券融資來進行棚戶區(qū)改造，發(fā)改委出臺的企業(yè)債相關(guān)政策對企業(yè)債的一級市場發(fā)行，包括數(shù)量、規(guī)模以及發(fā)行利率都有著重要的影響。

同時，在大資管背景下，我國的經(jīng)濟不斷擴容，地方政府不斷推進當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施等建設(shè)來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，因此，地方政府融資平臺不斷涌現(xiàn)，相應(yīng)地融資需求應(yīng)運而生。

地方融資平臺數(shù)量眾多，截止2013年9月30日，共有8762個地方融資平臺，而其融資方式多種多樣，包括銀行貸款，發(fā)行債券募集資金，成立信托資管計劃融資等，也存在一些不規(guī)范的融資行為，包括違規(guī)采用集資、回購（BT）等方式舉債建設(shè)公益性項目，違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔(dān)保，通過財務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司等違規(guī)舉借政府性債務(wù)等。發(fā)過債的融資平臺共計達287個，總的債券余額為4775億元。

地方融資平臺的債務(wù)問題和企業(yè)債關(guān)系聯(lián)系密切，由于企業(yè)債的一些期限規(guī)模特點，符合條件的融資平臺較易傾向于通過發(fā)行債券來募集所需資金。

而7月28日審計署官方公務(wù)要對全國地方性債務(wù)進行審計，預(yù)期審計結(jié)果將在近期公布，使得市場一直對地方政府債務(wù)，地方融資平臺以及相關(guān)的企業(yè)債發(fā)行等情況關(guān)注較多。

通過對本文的梳理，可以看到，地方政府融資平臺擴張速度較快，各類融資方式涌現(xiàn)，而國務(wù)院、發(fā)改委等部委紛紛發(fā)文來規(guī)范融資平臺問題，分類管理，提出自營收益發(fā)債要求。

考慮地方政府綜合財力等，特別是規(guī)范了地方政府的擔(dān)保行為，意在隔離融資平臺的風(fēng)險，但是同時也降低了融資平臺的信用資質(zhì)，以及可能的外部債項評級，提升了融資平臺的籌資成本，那么可能會使得融資平臺選擇其他更為創(chuàng)新的融資方式來募集較低成本的資金。

值得注意的是，融資平臺中，關(guān)于保障性住房建設(shè)以及棚戶區(qū)改造的融資需求，可以看出結(jié)合我國的“十二五”規(guī)劃，以及發(fā)改委出臺的相關(guān)政策，用于該類民生建設(shè)的發(fā)債申請，國家支持力度還是較大的，預(yù)期未來市場上，相關(guān)的一級市場債券供給還是會不斷增加。

而從企業(yè)債的相關(guān)政策來考慮，發(fā)改委的態(tài)度也在逐步轉(zhuǎn)變，從今年4月連續(xù)出臺政策，進一步改進企業(yè)債的發(fā)行和進行專項檢查到之后的企業(yè)債預(yù)審權(quán)下放。融資主體同時面臨著企業(yè)債、短融、中票等各種債務(wù)融資工具的選擇，特別是注冊發(fā)行制的銀行間債務(wù)融資工具短融中票在市場規(guī)模擴張迅速。

發(fā)改委在發(fā)文對企業(yè)債風(fēng)險進行管理后，企業(yè)債供給受影響較大，考慮到市場實際融資需求，以及市場情況，企業(yè)債預(yù)審權(quán)的下放以及支持債務(wù)融資進行棚戶區(qū)改造，表明了

近期企業(yè)債將繼續(xù)是融資主體重要的融資方式，且符合條件的發(fā)債申請，能較快較易的得到審批。

外匯占款增幅增加明顯，M2、社會融資規(guī)模等增速過快，央行短期公開市場操作與前幾月已有較明顯的不同，市場的資金價格變化較大，且近期都處于較高水平。

盡管國家相關(guān)政策，對于符合條件的企業(yè)債或者地方融資平臺的發(fā)債申請給予鼓勵，但是企業(yè)發(fā)行債券還會考慮市場的資金價格對融資成本的影響，近期企業(yè)債一級市場的供給情況，還需多考慮資金面以及宏觀貨幣政策方面的影響。

本文具體梳理政策如下：

1)《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)[2010]19號：國務(wù)院指出地方融資平臺存在問題，提出債務(wù)責(zé)任落實以及平臺分類管理。

2)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2010]2881號：發(fā)改委發(fā)文提出防范地方平臺的債務(wù)融資風(fēng)險，明確自營收益發(fā)債要求，并規(guī)范地方政府擔(dān)保行為。

3)《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2011]1388號：地方政府投融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券應(yīng)優(yōu)先用于保障性住房建設(shè)。

4)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》國土資發(fā)[2012]162號：旨在規(guī)范土地儲備融資行為，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理。

5)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》財預(yù)[2012]463號：主要對地方政府回購行為、融資平臺注資行為、地方政府擔(dān)保承諾行為進行規(guī)范和管理。

6)《關(guān)于進一步強化企業(yè)債券風(fēng)險防范管理有關(guān)問題的通知》發(fā)改辦財金[2012]3451號：主要從發(fā)行主體資產(chǎn)負債率、信用等級、募集資金投向、企業(yè)擔(dān)保、資產(chǎn)注入等方面來對企業(yè)債的發(fā)行以及風(fēng)險防范進行管理，其中，對于募集資金主要用于保障房建設(shè)的發(fā)債申請列入審核綠色通道，優(yōu)先辦理。

7)《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行審核工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]957號：對企業(yè)債券發(fā)行申請，按照“加快和簡化審核類”、“從嚴審核類”以及“適當(dāng)控制規(guī)模和節(jié)奏類”三種情況進行分類管理。

8)《關(guān)于對企業(yè)債券發(fā)行申請部分企業(yè)進行專項核查工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]1177號：發(fā)改委要求各申請發(fā)債企業(yè)、主承銷商、會計師事務(wù)所和信用評級公司等中介機構(gòu)，認真做好自查工作，而發(fā)改委將在自查基礎(chǔ)上按比例進行抽查。

9)《關(guān)于進一步改進企業(yè)債券發(fā)行工作的通知》發(fā)改辦財金[2013]1890號：將企業(yè)債預(yù)審權(quán)從發(fā)改委下放至省級發(fā)改委部門，進一步明確了企業(yè)債審核的程序流程，將提高企業(yè)債的審批效率，特別是對于“加快和簡化審核類”企業(yè)債的發(fā)行審核效率。

第二篇：地方政府融資平臺梳理

一、銀監(jiān)會地方政府融資平臺

地方政府融資平臺是由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。監(jiān)管部門和各銀行業(yè)金融機構(gòu)按包含退出類和仍按平臺貸款處理兩大類的全口徑統(tǒng)計平臺貸款。退出平臺整改為一般公司類貸款的，銀行可按照商業(yè)化原則自主放貸、自擔(dān)風(fēng)險責(zé)任；仍按平臺管理的，如符合條件可以新增貸款。

（一）、事件發(fā)展

2008年年底，中央出臺四萬億應(yīng)對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺成為主要的融資工具。

2009年底地方政府融資平臺貸款余額達到約6萬億至7萬億元，此后還將進一步上升，直到2011年達到峰值，為9.8萬億。

2010年6月銀監(jiān)會為地方融資平臺貸款劃定三紅線，即嚴禁發(fā)放打捆貸款；不得與地方政府簽署無特定項目的大額授信合作協(xié)議；對出資不實，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措施。要求銀行要借助當(dāng)前地方政府對自身債務(wù)進行清理的契機，對原有政府融資平臺貸款逐筆打開梳理，按項目開展重新評審和嚴密的風(fēng)險排查。

2010年6月10日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求地方各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。

2010年7月30號，財政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》，進一步加強地方政府融資平臺公司管理。《通知》中規(guī)定“向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到項目，以項目法人公司作為承貸主體”，是指貸款資金應(yīng)用于項目本身，承貸主體應(yīng)為具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體?！锻ㄖ分小胺矝]有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的，不得發(fā)放貸款”，是指對于自身沒有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流或者沒有可靠償債資金來源的融資平臺公司，銀行業(yè)金融機構(gòu)等不得發(fā)放貸款。

2010年9月29號，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會共同簽發(fā)《融資平臺債務(wù)清理核實情況表的通知》，要求填寫包括地方融資平臺成立時間、主管部門、級別以及2009-2010年6月間的所有負債、資產(chǎn)負債率債務(wù)余額等詳細數(shù)據(jù)說明。

8月19日財政部等四部委發(fā)布了地方政府融資平臺清理的實施細則，要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務(wù)清理核實情況。11月10日，銀監(jiān)會正式簽發(fā)《關(guān)于開展地方政府融資平臺貸款臺賬調(diào)查統(tǒng)計的通知》(以下簡稱《通知》)并下發(fā)到各商業(yè)銀行。2011年開始,除了原有存量平臺貸款陸續(xù)到期外,銀行新發(fā)放給平臺公司的貸款將與公司類貸款一視同仁,按照公司類貸款的審批條件和程序發(fā)放。銀監(jiān)會已要求商業(yè)銀行明確平臺貸款名單、貸款金額和還款來源，納入銀監(jiān)會調(diào)查統(tǒng)計的平臺貸款調(diào)查名單由各地銀監(jiān)局確定，同一平臺公司旗下跨多種主營類型的貸款都要統(tǒng)計。

2011年8月，平臺貸實施交叉監(jiān)控，一項違約所有銀行貸款連坐。

2012年2月21日，銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款。

（二）、主要文件

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2012年2月21日下發(fā)《關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號），以下簡稱12號文件，是當(dāng)前地方融資平臺監(jiān)管工作的指導(dǎo)性文件。

（三）、主要內(nèi)容

1、關(guān)于對存量貸款的“五分法”處置措施。

對于融資平臺的存量貸款，12號文件要求在“分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則下，根據(jù)現(xiàn)金流覆蓋與項目本身的情況，按照以下五種情形分別處理。

一是對于自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且項目已建成達產(chǎn)、形成了經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺，要以現(xiàn)金流來源為基礎(chǔ)，制定均衡的分期還貸計劃，并專戶集并、封閉現(xiàn)金流收入，按照原來約定及時清收貸款；

二是對于現(xiàn)金流100%覆蓋，項目已建成但尚未達產(chǎn)形成經(jīng)營性現(xiàn)金流的融資平臺，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的情況下，經(jīng)各銀行總行審批，可在原有貸款額度內(nèi)進行再融資，也即“收回再貸”；

三是對于現(xiàn)金流100%覆蓋，貸款到期而項目尚未建成的融資平臺，在借款人的抵押擔(dān)保、還款方式等方面整改合格的前提下，經(jīng)各銀行總行審批后，可按照工程建設(shè)實際周期合理確定貸款期限，一次性修訂貸款合同，使貸款期限符合項目建成要求；

四是對于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，但項目能夠吸引社會資金投資的融資平臺，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，通過資產(chǎn)重組、合并、轉(zhuǎn)讓或引入新投資者、項目出售等市場化處置方案，引進資金用于還貸。

五是對于自身現(xiàn)金流不能100%覆蓋貸款本息，且工程項目不宜吸引社會資金投資的融資平臺，銀行只收不貸，并要求地方政府將貸款納入財政預(yù)算，分期清收貸款，不得展期。

2、嚴控新增融資平臺貸款。

實行信貸分類制度。各銀行應(yīng)在平臺貸款原有的“名單制”管理基礎(chǔ)上,對融資平臺按照“支持類”、“維持類”和“壓縮類”三種情況進行信貸分類。將從“壓縮類”平臺中減少的貸款額度用于投向“支持類”平臺,以在融資平臺總量不增加的情況下實現(xiàn)貸款結(jié)構(gòu)調(diào)整。支持類：指符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險偏好，可以新增貸款的融資平臺；維持類：指不完全滿足融資平臺貸款的新增條件，但未超越銀行風(fēng)險容忍度，可以為保項目完工進行再融資但貸款余額不得超過年初水平的融資平臺；壓縮類:指既不符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策，又超越銀行風(fēng)險容忍度，貸款余額不得增加且不得以任何形式新發(fā)貸款的融資平臺。

新增貸款投向及要求。融資平臺新增貸款應(yīng)優(yōu)先保證重點在建項目需求，既要避免重點項目出現(xiàn)“半拉子”工程，又要防范融資平臺假借“保續(xù)建”之名套取貸款。仍按平臺管理類的新增貸款的投向主要為五個方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；二是經(jīng)國務(wù)院審批或核準的且資本金已到位的重大項目；三是土地儲備和保障性住房建設(shè)項目；四是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策要求的農(nóng)田水利建設(shè)項目；五是工程進度達到60%以上且現(xiàn)金流達到全覆蓋的在建項目。

12號文件規(guī)定新增平臺貸款要滿足5個前提條件：一是公司治理完善；二是現(xiàn)金流全覆蓋；三是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產(chǎn)負債率低于80%；五是平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理并已落實預(yù)算資金來源。

強化授信審批制度。各銀行應(yīng)按照“統(tǒng)一授信、總量控制、逐筆審批、監(jiān)督支付”的原則，加強總行對仍按平臺管理類貸款的集中審批和管理，對于新增貸款，由總行統(tǒng)一授信、逐筆審批，加強支付監(jiān)督，防止貸款挪用。

嚴控新發(fā)放融資平臺貸款。對于存在以下情形的融資平臺，各銀行一律不得新發(fā)放任何形式的貸款：一是信貸分類結(jié)果為“壓縮類”的；二是借款人為異地平臺的；三是所在地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模達到或超出限額的；四是地方政府以直接或間接形式提供擔(dān)保承諾的；五是以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品的；六是以無合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入承諾作為質(zhì)押的；七是存量貸款擔(dān)保抵押、貸款合同等方面整改不到位的；八是資產(chǎn)負債率和現(xiàn)金流覆蓋率不符合規(guī)定要求的。

3、嚴格平臺退出程序。12號文件要求，融資平臺退出必須嚴格遵循“牽頭行發(fā)起—貸款行(總行)審批—三方簽字—退出承諾—監(jiān)管(局)備案”五項程序；與此同時，必須符合公司治理健全、資產(chǎn)負債率在70%以下、現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息、存量貸款已整改合格、無違約記錄等5項條件。對于退出類平臺貸款實施動態(tài)監(jiān)測，對五項條件之一低于監(jiān)管要求和違背退出承諾的，要重新納入平臺管理。退出類新增貸款應(yīng)嚴格遵循產(chǎn)業(yè)政策、信貸政策和一般公司貸款條件，實行“誰貸款，誰承擔(dān)風(fēng)險”的責(zé)任追究機制。不得向退出類平臺發(fā)放保障性住房和其他公益性項目貸款。

二、發(fā)改委關(guān)于企業(yè)債的規(guī)定

12年4月，發(fā)改委有關(guān)部門以口頭通知的名義傳達，按照銀監(jiān)會《關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)【2012】12號）有關(guān)融資平臺監(jiān)測類和監(jiān)管類兩分法，原則上不再批準監(jiān)管類平臺的發(fā)債申請，而被列為退出類平臺的，則可繼續(xù)發(fā)債。針對發(fā)行人已退出平臺，而下屬子公司尚未退出平臺的，交易商協(xié)會允許其申請注冊，但募集資金不能用于尚未退出平臺子公司的項目。

交易商協(xié)會也向各主承銷銀行發(fā)布了“地方政府融資平臺企業(yè)注冊要點”，明確申請企業(yè)須在2011年底前退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單；且同時必須具備真公司、真資產(chǎn)、真項目、真支持、真償債、真現(xiàn)金流等“六真”原則。

在12年7月，為落實“穩(wěn)增長”的政策精神，進一步發(fā)揮債務(wù)融資工具市場對實體經(jīng)濟的作用，協(xié)會對相關(guān)企業(yè)發(fā)債的要求做出調(diào)整。如按照協(xié)會此前的要求，企業(yè)發(fā)債前須先退出銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單，現(xiàn)有望放寬該項要求。目前在銀監(jiān)會地方政府融資平臺名單內(nèi)的企業(yè)，有四類將可以直接公募發(fā)債，包括符合六真原則的產(chǎn)業(yè)類公司，如高速、鐵路等；因全民所有制企業(yè)而進名單的；曾經(jīng)退出銀監(jiān)會的名單，但因為承建地方保障房項目又進入的；國發(fā)19號文可以繼續(xù)融資的，比如地鐵、快速軌道等。”

三、政策解讀

1、名錄：各銀行應(yīng)建立符合自身經(jīng)營實際情況的融資平臺“名單制”管理系統(tǒng)。由銀行法人總行（部）統(tǒng)一規(guī)劃，合理確定融資平臺客戶名單，適時動態(tài)調(diào)整，并向監(jiān)管部門備案。不得向該名單之外的融資平臺發(fā)放貸款。

2、進入、退出平臺的區(qū)別：退出平臺的貸款按照一般公司貸款原則，但無法獲得保障性住房和其他公益性項目貸款。平臺類公司貸款的限制、要求更多，且必須在“名單”內(nèi)。

3、平臺已有貸款即存量貸款是否展期的處理方法——五分法，分類依據(jù)：現(xiàn)金流100%覆蓋的項目是否建成投產(chǎn)以及現(xiàn)金流無法100%覆蓋的能夠引入社會資金；新增貸款處理方法——名單制基礎(chǔ)上的信貸分類制度（支持類、維持類、壓縮類），分類依據(jù)是否符合融資平臺貸款的新增條件和銀行信貸政策的風(fēng)險偏好。

4、貸款審核主體——主評審行（如在兩家及兩家以上銀行辦理業(yè)務(wù)，采取主評審行制度，參與行及時準確向主評審行提供有關(guān)數(shù)據(jù)和信息）。

5、母公司未出融資平臺，子公司能否貸款——按照一般公司貸款進行。

6、融資平臺內(nèi)的企業(yè)只有符合相關(guān)條件的才可以發(fā)債。

7、母公司退出融資平臺，子公司未退出平臺，母公司可作為發(fā)行人發(fā)行企業(yè)債，但所籌資金無法用于子公司項目。

第三篇：地方融資平臺發(fā)展歷程

地方融資平臺發(fā)展歷程

《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字;第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。也就是說，目前法律不允許地方政府舉債。因此，地方政府財力不足時，就通過組建各類地方融資平臺籌集所需資金。地方融資平臺發(fā)展可分為四個階段：

地方融資平臺雛形期（1980年代初-1994年）：地方政府首先通過集資貸款建橋修路的模式，開地方融資先河;廣東省處在改革開放的前沿，在上世紀80年代初推行了“貸款修路、收費還貸”政策，這類政府借錢發(fā)展當(dāng)?shù)鼗ǖ哪Ｊ绞侨谫Y平臺的前身;1988年交通部下發(fā)了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》進一步規(guī)范了此類貸款，該模式也逐步在全國推開。

融資平臺初創(chuàng)期（1994年-1997年）：地方政府融資平臺的真正開端始于1994年的分稅制改革，中央和地方政府開始“分灶吃飯”;盡管此階段政府融資的目的主要局限于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且鋪開的范圍不大，但在基建項目上積累的經(jīng)驗為后期政府融資平臺的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

融資平臺推廣期（1997年-2008年）：1997年亞洲金融危機的爆發(fā)，使政府重操積極財政政策刺激經(jīng)濟的法寶，地方融資平臺迅速推廣;地方政府為了安排配合中央政府的資金，同時又受到《預(yù)算法》對地方政府發(fā)債的限制，地方政府開始更多地依賴融資平臺。

融資平臺爆發(fā)期（2008年-現(xiàn)在）：4萬億元的經(jīng)濟刺激政策和對地方舉債發(fā)展的鼓勵，導(dǎo)致地方融資平臺的井噴式發(fā)展;四萬億刺激計劃要求地方上拿出至少同等數(shù)量的投資刺激方案，使本來就熱衷于搞基建的地方政府如魚得水，公路、鐵路、機場、電廠、舊城改造、地鐵等一窩蜂上馬。

第四篇：國發(fā)43號文解讀：地方債路線圖清晰 融資平臺改革啟幕

地方債路線圖清晰

融資平臺改革啟幕

——關(guān)于國發(fā)43號文的解讀

中國現(xiàn)代集團現(xiàn)代研究院 副院長 王小炆 研究員 王蓬 徐亨璽

10月2日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），即國發(fā)43號文。該《意見》引起社會各界廣泛關(guān)注，這不僅關(guān)乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府平臺公司的發(fā)展和命運問題。

1、文件內(nèi)容

《意見》共有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務(wù)管理機制和存量債務(wù)處理三個重要方面。

首先，本《意見》的指導(dǎo)思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。其中最核心的內(nèi)容是建立規(guī)范的債務(wù)管理機制，而發(fā)揮積極作用、防范化解風(fēng)險和促進健康發(fā)展則是其目的所在。要達到上述目的，需要堅持的基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險、穩(wěn)步推進”二十字方針。

其次，對于如何加強地方政府性債務(wù)的管理，《意見》也給出了一整套的解決方案，分別是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務(wù)實行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險和完善配套制度等四個方面。

通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務(wù)報告和公開制度、建立考核問責(zé)機制和強化債權(quán)人約束等三個方面，為建立規(guī)范的地方政府舉債機制提供保障措施。

最后，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風(fēng)險，并就相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作進行了必要的補充。如果說，建立規(guī)范的地方政府舉債機制是長效制度，那么消化存量債務(wù)，則是解決當(dāng)前棘手的問題?！兑庖姟愤€對妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，一是對地方政府及其部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理。二是對企事業(yè)單位債務(wù)中不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，減少行政干預(yù)。

2、要點分析 2.1一個機制約束政府負債

《意見》提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，對之前粗放式的政府債務(wù)擴張進行約束。

“借”明確了地方政府債務(wù)的舉借主體和形式。只有經(jīng)國務(wù)院批準，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級的政府才可適度舉借債務(wù)，市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務(wù)不能通過企事業(yè)單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發(fā)行一般債券和專項債券解決公益性事業(yè)發(fā)展的資金問題，此種形式已經(jīng)非常接近美國市政債。

“用”嚴格限定了資金用途，并將債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。政府債務(wù)要納入全口徑預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，建立起對違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機制。

“還”主要明確了地方政府性債務(wù)的償債主體和應(yīng)急機制。明確地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則。在應(yīng)急機制方面，在地方政府通過變現(xiàn)資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務(wù)的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。這種安排，可在一定程度上防范地方政府債務(wù)規(guī)模盲目擴張。

2.2兩個思路解決債務(wù)問題

根據(jù)截止到2013年6月底的政府性債務(wù)審計結(jié)果，我國中央政府債務(wù)占GDP的比重約20%，而地方政府債務(wù)占比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月后的增量債務(wù)，當(dāng)前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下，預(yù)計到2020年，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務(wù)。

如何處理存量債務(wù)的問題，《意見》給出一個很好的解決辦法，就是“置換”。拿什么“置換”什么？如何“置換”？由于之前的《預(yù)算法》明文禁止地方政府舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)多是間接持有，以平臺公司的銀行貸款、城投債等形式出現(xiàn)，利率較高，并且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務(wù)中需要被“置換”的就是這些亟待償還的債務(wù)，尤其是銀行貸款。

要“置換”這些債務(wù)，在目前的情況下，一個選擇是在現(xiàn)有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當(dāng)?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權(quán)力以后，就可以直接發(fā)行債券，這屬于直接融資，利息較低而且期限更長。

“置換”舊債，對于地方政府來說有兩個好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務(wù)置換高息債務(wù)，減輕利息負擔(dān)。地方政府債券是以地方政府信譽擔(dān)保的資產(chǎn)，理論上說其風(fēng)險僅高于國債，但遠遠低于企業(yè)債券。因此，其利率一般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助于降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務(wù)置換短期債務(wù)，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發(fā)行債券時，可以根據(jù)其預(yù)期收支情況確定債券的期限結(jié)構(gòu)，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務(wù)，減輕每年的還款壓力?！兑庖姟防锩鞔_指出，“對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)?！?/p>

新的建設(shè)資金來源問題，《意見》將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發(fā)債權(quán)解決這一問題，沒有收益的由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過一般公共預(yù)算收入償還；有收益的發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，解決新的建設(shè)資金來源。

2.3三條界限劃分責(zé)權(quán)主體

《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺、政府與市場之間責(zé)權(quán)利主體間的界限。首先，實現(xiàn)中央政府與地方政府的切割?！兑庖姟分忻鞔_指出，中央政府不對地方政府債務(wù)進行兜底，把中央政府從地方政府債務(wù)中隔離開來，避免了地方政府債務(wù)危機逼迫中央政府兜底從而轉(zhuǎn)化為國家債務(wù)危機的可能性。第二，實現(xiàn)地方政府和平臺公司的切割。明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。剝離平臺公司的政府融資職能，平臺公司不得新增政府債務(wù)。第三，處理好政府與市場之間的關(guān)系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區(qū)間、經(jīng)濟單位間流動，得到有效配置。

3、平臺公司未來何去何從

在城市發(fā)展的大背景下，作為特定時期中國特色的產(chǎn)物，平臺公司自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設(shè)、改進民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻。然而我們清晰地看到其在不斷發(fā)展壯大的同時，也存在著一定的爭議，尤其在經(jīng)歷2009年的爆發(fā)式增長后，規(guī)模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風(fēng)險也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗，平臺公司的路在哪里，做如下解讀。

3.1平臺公司存量債務(wù)處理

《意見》要求“剝離平臺公司的政府融資職能，平臺公司不得新增政府性債務(wù)”，平臺公司的“代政府融資”職能將不可持續(xù)，意味著平臺公司政府融資功能將被逐步剝離，這是中央對地方政府融資行為規(guī)范管理的持續(xù)，未來平臺公司將會進行漸進式地調(diào)整、改造。

（1）政府性債務(wù)的剝離。對平臺公司的既有債務(wù)進行分類，按“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，由平臺舉債，實際投向公益性項目的債務(wù)，應(yīng)由地方政府承擔(dān)直接償債責(zé)任，按《意見》要求，可依靠省政府代市縣級政府發(fā)行債券進行置換；由平臺公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準經(jīng)營性項目的債務(wù)，可將債務(wù)和資產(chǎn)打包，由地方政府或平臺公司作為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務(wù)風(fēng)險；對于由平臺公司自身運營和發(fā)展，及與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為而形成的債務(wù)，由平臺公司自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。

（2）增強自身融資能力。《意見》明確“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”，一直以來銀行等資金機構(gòu)看重的平臺公司“政府背景”將逐漸失去價值，政府背書、政府信用等將逐漸失去效用，未來平臺公司將作為一般性企業(yè)，其融資能力將取決于有效資產(chǎn)、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出臺的《江西省政府性債務(wù)管理暫行辦法》中明確“對平臺公司債務(wù)，政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任”，說明平臺公司債務(wù)將不再視作“無風(fēng)險”。

3.2平臺公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型

平臺公司是特殊時期的特有產(chǎn)物，具有生命周期。隨著城市建設(shè)高峰的過去，某些平臺在完成了某個領(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)后就應(yīng)該歷史性地退出舞臺，要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營實體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看，推動平臺公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業(yè)存在，平臺公司應(yīng)在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變，參與市場化競爭。

（1）宜涉足的領(lǐng)域

一是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和國有資產(chǎn)管理，即按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引導(dǎo)政府投資的方向，履行政府投資導(dǎo)向的職能，同時在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等方面充分運作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

二是城市運營管理，即運用市場手段，對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產(chǎn)（主要是城市土地）和城市無形資產(chǎn)（如廣場、道路冠名權(quán)）在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展的多種形式的經(jīng)營管理活動，以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為目標，充分經(jīng)營和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮平臺公司公共產(chǎn)品提供者和公共服務(wù)提供者的作用；

三是城市金融服務(wù)，城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開銀行、金融機構(gòu)的支持，平臺公司作為地方性國有企業(yè)應(yīng)著力打造金融板塊，可參股銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些平臺公司未來的經(jīng)濟增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）未來的發(fā)展路徑分析

雖然平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠離單純的政府性平臺公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，平臺公司應(yīng)堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進一步夯實業(yè)務(wù)能力，并購和整合將成為平臺公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。

? 跨區(qū)域發(fā)展方向

在平臺公司的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進入轉(zhuǎn)型階段之后，有能力的平臺公司開始實施橫向擴張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術(shù)，對區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項目管理等業(yè)務(wù)。

? 多元化發(fā)展方向

目前平臺公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)；另一方面積極投資實體產(chǎn)業(yè)，進行多元化發(fā)展。大多數(shù)平臺公司的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進行土地一級二級聯(lián)動開發(fā)。條件成熟時，平臺公司可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關(guān)多元化的拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運營、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大平臺經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經(jīng)營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。

? 縱向整合方向

依托平臺公司既有的專業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃氣等產(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資建設(shè)、運行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團，帶動整個市政公用產(chǎn)業(yè)向集團化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。

3.3平臺公司的能力培養(yǎng)（1）理清與政府的關(guān)系

平臺公司應(yīng)厘清與地方政府的關(guān)系，根據(jù)市場規(guī)則，明確平臺公司的服務(wù)提供商和地方政府的服務(wù)購買者關(guān)系，同時在債務(wù)和平臺公司運作方面，對平臺公司進行定位。

? 債務(wù)方面

按照國務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會的要求，金融機構(gòu)對平臺公司項目逐個開展重新評審和風(fēng)險排查，梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔(dān)保情況，地方政府在此背景下應(yīng)針對平臺公司的實際情況，采取有效措施，督導(dǎo)平臺公司做到已發(fā)放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金，為平臺公司減輕債務(wù)包袱。? 做實資本

政策伊始，地方政府應(yīng)盡快為平臺公司注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實資本金，為平臺公司市場化運作提供資金基礎(chǔ)，實現(xiàn)既有債務(wù)與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。

? 資產(chǎn)整合與平臺重構(gòu)

對平臺公司進行規(guī)范和重組，按未來公司的發(fā)展定位，對于與業(yè)務(wù)不相關(guān)的公益性資產(chǎn)、享受政策支持的項目等進行剝離，為平臺公司減輕運作包袱；同時，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，通過對區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產(chǎn)集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業(yè)型平臺公司，做大業(yè)務(wù)規(guī)模，培養(yǎng)專業(yè)能力。在此之上此外，積極探索區(qū)域投平臺公司的協(xié)同發(fā)展，嘗試區(qū)縣平臺整合和跨地市區(qū)域的平臺整合。

（2）規(guī)范企業(yè)運營

? 建立健全的法人治理機構(gòu)

平臺公司需構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負盈虧、科學(xué)管理的法人治理結(jié)構(gòu)，要推動平臺公司由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場主體地位，實現(xiàn)市場化運作。

? 優(yōu)化內(nèi)部管理，做實管理基礎(chǔ)

充分考慮平臺公司未來的職能定位、業(yè)務(wù)板塊等，設(shè)置合理的組織架構(gòu)及授權(quán)體系，并清晰部門職能、崗位職責(zé)分工等，做實平臺公司的內(nèi)部管理架構(gòu)，提高運營效率。同時，針對集團化運營的平臺公司，應(yīng)結(jié)合平臺的職能定位、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃等，對下屬參控子公司進行系統(tǒng)梳理并分類，針對性地設(shè)計管控模式，充分激活各子公司的發(fā)展動力。

? 強化人力資源團隊建設(shè)

做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道市場化吸引人才，實現(xiàn)各方面人才在管理思想、經(jīng)驗及發(fā)展?jié)摿Φ暮侠泶钆洌纬杉染哂泄芾砟芰?、又具有發(fā)展動力的人才團隊。注重人才梯隊的培養(yǎng)，確保引進的人才符合公司未來發(fā)展的要求。

? 推進平臺公司的改制

建立產(chǎn)權(quán)機制，通過管理層持股、技術(shù)入股、職工持股等手段，推動企業(yè)股權(quán)多元化和股份制改革，激發(fā)內(nèi)在活力。

4、總結(jié)與前瞻

黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制，2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)18號文），提出剝離平臺公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務(wù)管理。10月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文），根據(jù)新修訂的預(yù)算法部署進一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。

一切事物都是時代的產(chǎn)物，在1994年分稅制改革和中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，地方政府平臺公司應(yīng)運而生，對我國城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻。然而時移世易，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，在原有財政體系下異軍突起的平臺公司，在未來財政體系的變革下，將面臨更加嚴峻的考驗。

雖然前行的道路還需要摸索，但方向已然確定。我們預(yù)測，在今年底或明年初，國家將出臺政策，全面放開省級地方政府債券的自發(fā)自還。此外，國發(fā)45號文的出臺有著非常強烈的信號指向，因為預(yù)算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，我們認為財稅體制改革將在今明兩年取得決定性進展，并將在2016年基本完成，而對于地方政府性債務(wù)的規(guī)范管理和平臺公司的職能調(diào)整，也將配合著調(diào)整到位。

當(dāng)平臺公司債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬斷，地方政府平臺公司將失去地方政府的信用背書和土地財政的支撐，獨自面對市場的競爭。當(dāng)然，這個轉(zhuǎn)變不是一蹴而就，可能需要數(shù)年甚至更長的時間去改變。對于政府平臺公司而言，在適應(yīng)國家政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)，這是當(dāng)務(wù)之急。

第五篇：央行銀監(jiān)會整肅地方融資平臺

央行銀監(jiān)會整肅地方融資平臺

網(wǎng)易財經(jīng)2月3日報道 從支持到整肅，短短一年不到的時間，央行和銀監(jiān)會對地方融資平臺的態(tài)度發(fā)生了急轉(zhuǎn)彎。

為防止地方融資平臺貸款成為新一輪 中國銀行(行情 股吧)業(yè)不良資產(chǎn)的“定時炸彈”，中國銀監(jiān)會已把地方融資平臺風(fēng)險列為今年銀行業(yè)三大風(fēng)險之首，要求金融機構(gòu)在最遲6月末打開地方融資平臺“資產(chǎn)包”，進行項目還原清理評估。同時，嚴格控制地方融資平臺新增貸款，對違規(guī)貸款進行責(zé)任追究！

所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。是政府給予劃撥土地、股權(quán)、歸費等資產(chǎn)，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達到融資標準的公司，以實現(xiàn)融資目的，把資金運用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項目。

地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在剛剛過去的一年急劇膨脹，官方估計目前已經(jīng)達到3千多個，也有統(tǒng)計數(shù)據(jù)稱全國四級政府融資平臺超過8000家。

由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占高達40%，總量近3.8萬億元。目前，地方融資平臺的全部貸款余額已達到驚人的6萬億元。

“地方融資平臺主要以政府所擁有的土地作質(zhì)押進行融資，靠綜合收費能力而非項目自身的收費能力償還債務(wù)。因此，可能造成地方融資平臺還款能力欠缺、銀行產(chǎn)生不良資產(chǎn)等問題?！?中國人民銀行行長周小川在央行2010年工作會議指出，要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風(fēng)險。

三大風(fēng)險之首

“銀監(jiān)會今年要求銀行業(yè)重點防范三大風(fēng)險，地方融資平臺風(fēng)險排在案件風(fēng)險和房地產(chǎn)貸款風(fēng)險前面，排第一位。”某直轄市銀監(jiān)局紀委書記告訴網(wǎng)易財經(jīng)。

據(jù)他透露，2009年年末，全國32個省長和直轄市市長的辦公桌上，都收到了一份央行和銀監(jiān)會直接發(fā)送的地方融資平臺信貸數(shù)據(jù)監(jiān)測報告。央行和銀監(jiān)會提醒地方政府注意地方融資平臺大量舉債造成的地方負債風(fēng)險和間接可能導(dǎo)致的財政風(fēng)險。

據(jù)該銀監(jiān)局紀委書記透露，通過全國信貸登記系統(tǒng)監(jiān)測，去年年末全國各級政府地方融資平臺貸款在6萬億左右，其中有80%是項目貸款。綜合監(jiān)測下來，一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%-120%?！艾F(xiàn)在，每個城市都是大建設(shè)工地，每個城市都拉大自己的城市建設(shè)范圍，建地鐵、高鐵(高鐵民航爭奪戰(zhàn))、機場、廣場、馬路、污水處理場、垃圾處理場，這些資金大量來自地方投融資平臺?！?在全國人大財經(jīng)委員會副主任委員尹中卿看來，在應(yīng)對金融危機的過程中，許多地方政府通過建立投融資平臺向銀行貸款搞投資，刺激和拉動經(jīng)濟。

他指出，現(xiàn)在的地方政府融資平臺70%以上都分布在地級市和縣，要么是以政府所擁有的土地進行質(zhì)押，要么是以綜合收費能力來保證還款。僅剛剛過去的一年多時間，預(yù)計市縣兩級投融資平產(chǎn)生了5萬億以上的債務(wù)。

亂象由來

地方融資平臺爆炸式增長可以看作是中國經(jīng)濟政策演變的縮影。

2009年年初，面對全球經(jīng)濟衰退的嚴重形勢，中國提出“保八”增長目標，隨后出臺四萬億經(jīng)濟刺激計劃。央行和銀監(jiān)會也在去年3月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

此文一出，地方政府熱情空前高漲，著急放貸的銀行也全力支持，各地名目繁多的地方融資平臺呈幾何級增長。不僅僅是在傳統(tǒng)的交通運輸、城市建設(shè)、土地儲備、國資經(jīng)營等領(lǐng)域，各級政府成立了融資平臺，有的還發(fā)展到第三產(chǎn)業(yè)，如文化等領(lǐng)域。

組建地方融資平臺的各級政府從省級到地縣市，甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。南京市六合區(qū)和重慶市的情況頗為典型。

南京市六合區(qū)政府去年6月上旬向區(qū)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于切實加強政府融資平臺體系建設(shè)的通知》，要求轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)單位積極行動，建設(shè)政府融資平臺以拓寬融資渠道。

文件計劃通過整合國有資產(chǎn)、財政注資等方式，在六合區(qū)打造六個不同職能定位的政府融資平臺：分別負責(zé)重大基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項目融資、城鄉(xiāng)交通建設(shè)項目融資以及市政基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域供水等建設(shè)項目融資任務(wù)等。除了給每個融資平臺確定不同的職能定位外，六合區(qū)政府還給每個平臺公司規(guī)定了幾億到十幾億不等的貸款融資目標。

重慶省級地方融資平臺組建被稱為“重慶模式”。從2002年末開始，重慶市將全市各類分散的政府資源全面整合，組建了水務(wù)控股、城投公司等八大政府建設(shè)性投資集團，12個融資平臺凈資產(chǎn)為1390億，這些公司成立后開始向銀行大量借貸。重慶市的做法不僅得到了政府相關(guān)部門的認可，更被世界銀行稱為“重慶國有投資集團模式”。一時間，各地方政府紛紛效法，甚至由分管領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊前往重慶“取經(jīng)”然后再打造此類投融資平臺。

大量投向這些平臺銀行貸款，導(dǎo)致了重慶信貸余額激增。僅去年前三季度，重慶市各項貸款余額8671億元，同比增長49.2%，貸款增速連續(xù)9個月居全國第一位。僅以其中四成流向地方融資平臺計算，重慶市各級地方融資平臺的貸款總量就超過3200億。與之形成鮮明對照的是，最新數(shù)據(jù)顯示，重慶去年全年地方財政收入才首破千億，僅為1165.7億元。

投向政府融資平臺的信貸通常具有以下共性：期限中長期，利率下浮，信用貸款為主，政府出具承諾函保證還款，投資項目一般盈利不佳甚至沒有盈利。

銀行也在其中推波助瀾。一位股份制銀行信貸部負責(zé)人告訴網(wǎng)易財經(jīng)，在去年激烈競爭的信貸投放浪潮中，盡管財務(wù)狀況高度不透明，但帶有地方信用保障政府融資平臺成為各家銀行瘋搶的對象，大大放寬了審貸標準。不少中小銀行，在省級融資平臺和大項目上競爭不過四大行，將放款延伸至縣市一級地方融資平臺，而且出于競爭原因，利率還會下浮。

“經(jīng)常還出現(xiàn)政府融資平臺公司本來申請貸款5個億，銀行說干脆給你10個億，授信先給你，你慢慢用。” 該負責(zé)人說，由于銀行難以把握地方政府的總體負債和財政擔(dān)保承諾情況，不少貸款存在“多頭融資、多頭授信”的格局，貸款追蹤管理非?；靵y。

地方債務(wù)信貸化

全國人大財經(jīng)委員會副主任委員尹中卿一針見血地指出，地方融資平臺最大的風(fēng)險，在于把地方政府基礎(chǔ)建設(shè)和公共事業(yè)產(chǎn)生的債務(wù)信貸化。

長期把財政支出建立在赤字財政基礎(chǔ)上，尤其是政府信用做擔(dān)保的地方融資平臺貸款投資到?jīng)]有自償能力和收益的建設(shè)項目上，這樣的投資會給未來政府留下了沉重的債務(wù)負擔(dān)。

“一旦債務(wù)出現(xiàn)問題，地方政府就會把負擔(dān)甩給中央政府，導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量不良貸款?！?他不無憂慮地表示。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松分析認為，應(yīng)該看到地方投融資平臺的村莊尤其合理性，通過大規(guī)模融資推動城市，化建設(shè)，為中國應(yīng)對危機和擴大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。

“但是，無論是從微觀的風(fēng)險管理還是從整個經(jīng)濟運行的角度看，地方投融資平臺的融資行為存在明顯的風(fēng)險?！彼硎?，去年經(jīng)濟刺激下寬松的信貸投放環(huán)境，必然會鼓勵一些缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效濫用。投資的風(fēng)險十分容易轉(zhuǎn)移到中央財政或者商業(yè)銀行體系。

他表示，地方投融資平臺的融資狀況很不透明，有的地方政府自身也并不清楚不同層次政府的投融資平臺的負債和擔(dān)保狀況。銀行貸款風(fēng)險管理目前主要依靠的并沒有真正法律效力的財政擔(dān)保等形式。據(jù)了解，發(fā)改委和財政部近期已經(jīng)明令禁止地方以財政收入為地方融資平臺做擔(dān)保。融資平臺總體上負債率都相當(dāng)高，資本金普遍欠缺且償債能力低下，責(zé)任主體十分模糊，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實際上難以進行順利的追溯。

巴曙松進一步分析表示，地方政府通過融資平臺獲得大量的資金，在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險行為。首先，因為許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負債，容易對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者。這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者貸款流向國家禁止的產(chǎn)能過剩行業(yè)。

“地方政府通過投融資平臺進行大規(guī)模的借貸，還直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間，使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低?！彼f，因為2009年啟動的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，不可能在明年或者后年因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。

銀監(jiān)會三條整肅令

地方融資平臺的膨脹好像一個潛藏決堤風(fēng)險的大水壩。1月19日，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次全體會議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險。”

央行2010年工作會議明確，要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風(fēng)險，加強貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項目資本金；引導(dǎo)信貸資金主要用于在建、續(xù)建項目，嚴格控制新開工項目的貸款投放。

在1月26日銀監(jiān)會召開2010年第一次經(jīng)濟金融形勢分析通報會上，銀監(jiān)會主席劉明康也重點提出金融機構(gòu)要“全面評估和有效防范地方融資平臺風(fēng)險，加強貸款跟蹤檢查。”

上述某直轄市銀監(jiān)局紀委書記向網(wǎng)易財經(jīng)表示，銀監(jiān)會最新下發(fā)的文件，對評估和清查地方融資平臺貸款風(fēng)險做出三條規(guī)定。

第一，在6月末以前，所有地方融資平臺公司，必須打開項目“資產(chǎn)包”，解包還原，銀行進行專項摸底清查。

各地銀監(jiān)局已經(jīng)要求銀行對地方融資平臺貸款，進行逐筆梳理，審查資本金、現(xiàn)金流、項目投資收益、自償能力等。缺擔(dān)保的貸款，必須補齊；沒有現(xiàn)金流的項目，重新設(shè)置抵押品；達不到貸款條件的項目，停貸或者收回；部分銀行的大額集中授信，重新做銀團貸款。堅決禁止地方融資平臺多個項目打捆集中申請貸款。

上海銀行一位高管向網(wǎng)易財經(jīng)證實，各家銀行目前都在方融資平臺的工作摸底清查?！艾F(xiàn)在的關(guān)鍵先要地方融資平臺公司把?包?打開，銀行先弄清楚其中真實財務(wù)狀況，才能決定是留還是走?！?據(jù)網(wǎng)易財經(jīng)從上海銀行同業(yè)公會得到的反饋，在該會組織專項座談中，為摸清地方融資平臺的“家底”，一些銀行提出希望上海市政府公布各區(qū)的財政收入狀況。

第二，嚴格控制地方融資平臺新增貸款。

民生銀行(行情 股吧)一位內(nèi)部人士告訴網(wǎng)易財經(jīng)，現(xiàn)在銀監(jiān)會要求，地方政府融資平臺的項目貸款，新合同一律停簽。曾經(jīng)簽過的合同，經(jīng)過重新審查后，優(yōu)先保證在建、續(xù)建項目。

“比如去年我和你簽了10個億的貸款協(xié)議，去年放了7個億，剩下的3個億今年繼續(xù)放貸沒有太大問題，但你說要再簽10個億就不可能了?！?該人士說。

第三，違規(guī)貸款責(zé)令整改并嚴格追究責(zé)任。

上述某直轄市銀監(jiān)局紀委書記告訴網(wǎng)易財經(jīng)，地方融資平臺清查中，發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)工作人員在貸款過程中有失職行為，嚴格進行信貸責(zé)任追究。