第一篇：生態(tài)補償機制存在問題及借鑒國際經(jīng)驗

借鑒國際經(jīng)驗，完善生態(tài)補償機制

一、我國生態(tài)補償存在的問題及國際經(jīng)驗借鑒

1、生態(tài)補償模式單一。目前我國在生態(tài)補償過程中，更多采用政府補償模式，而市場補償模式采用較少。在補償方式上以政府主導(dǎo)的縱向補償為主；區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向補償較少。借鑒國外經(jīng)驗，首先要拓展政府主導(dǎo)生態(tài)補償模式，形成政府直接補償、建立生態(tài)補償基金、征收生態(tài)補償稅“三駕齊驅(qū)”；其次要推進綠色償付、配額交易、生態(tài)標簽認證、排放許可證交易、國際碳匯交易等多種市場補償模式，建立多元化融資渠道。

2、生態(tài)補償范圍單一。即生態(tài)補償主要局限于退耕還林、天然林保護、水源保護等大型環(huán)保項目方面。從補償領(lǐng)域來看主要集中在森林、流域水資源、礦產(chǎn)資源涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能（服務(wù)）。借鑒國外經(jīng)驗，應(yīng)逐步探索碳匯、生物多樣性、景觀等生態(tài)功能（服務(wù)）的補償機制，尤其是順應(yīng)低碳經(jīng)濟的發(fā)展，積極扶持碳匯林業(yè)、環(huán)境友好型生產(chǎn)方式減排固碳參與CDM項目，尋求生態(tài)補償國際資金和技術(shù)融資的新渠道。

3、生態(tài)補償標準單一。不同區(qū)域的自然地理、氣候、收入水平、物價及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等均有較大差異，但在目前各地各類生態(tài)補償標準測算中，往往出現(xiàn)定價機制過于簡單，生態(tài)補償標準“一刀切”的現(xiàn)象。借鑒國外經(jīng)驗，首先應(yīng)考慮補償?shù)牟町愋?，充分考慮受償方所在區(qū)域的社會經(jīng)濟特點和補償對象的生態(tài)特征；其次應(yīng)體現(xiàn)補償?shù)膭討B(tài)性，探索基本補償階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補償階段、外溢補償階段的補償標準和補償方式動態(tài)調(diào)整機制。

4、生態(tài)補償方式單一。在生態(tài)補償過程中,“輸血型”補償過多，“造血型”補償偏少。以致實施生態(tài)保護政策后，除了政府給予的補貼外，缺乏新的長期穩(wěn)定的收入來源，這也導(dǎo)致后期生態(tài)保護地區(qū)居民慢慢回歸傳統(tǒng)的生活、生產(chǎn)方式上，影響生態(tài)保護的成效。借鑒國外經(jīng)驗，應(yīng)以“技物結(jié)合”作為主要補償方式，加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，保障生態(tài)補償機制的長效性。

二、完善生態(tài)補償機制：六大實施途徑

1、財政轉(zhuǎn)移支付。一是推薦“因素法”作為轉(zhuǎn)移支付分配的主要方法，使財政資金獲得多少與該地區(qū)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)任務(wù)多少以及重要性掛鉤；二是以項目運作作為主要補償載體，加強地方專項資金配套和橫向財政轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化財政補助結(jié)構(gòu)；三是豐富公共支付體系的實現(xiàn)形式，重視產(chǎn)業(yè)扶持型轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)支持型轉(zhuǎn)移支付、認證培訓(xùn)型轉(zhuǎn)移支付等“造血型”補償方式。

2、生態(tài)補償基金。一是在現(xiàn)有水權(quán)交易模式下，圍繞建立流域補償基金理事會和加強流域補償基金監(jiān)督機制兩大環(huán)節(jié)，探索建立流域生態(tài)補償基金制度；二是借鑒中國綠色碳基金運行模式，成立地方碳基金管理委員會，結(jié)合地區(qū)低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，若某市（縣）的碳源總量高于碳匯總量，就要對超出部分進行現(xiàn)金支付，直接繳入地方碳基金；碳源總量低于碳匯總量的地區(qū)則可獲得生態(tài)補償。

3、生態(tài)補償稅費?？上纫源笾行退畮?、水利發(fā)電廠、自來水廠、旅游區(qū)等經(jīng)營單位和個人作為生態(tài)稅課稅對象，系統(tǒng)設(shè)計稅基、稅率以及稅收優(yōu)惠、減免等生態(tài)稅征收辦法。在生態(tài)稅出臺之前，可以考慮先推出類似城建稅或教育費附加形式的生態(tài)附加稅，附在三種主要稅種（增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅）上；目前，生態(tài)稅還處于研究設(shè)計階段，應(yīng)加大環(huán)境與資源使用費的征收力度和范圍，最終形成生態(tài)補償稅費作為生態(tài)補償公共財政的長期穩(wěn)定來源。

4、生態(tài)配額交易。配額交易是國外生態(tài)效益補償市場化的重要途徑之一。可選取自然保護區(qū)配額交易模式作為生態(tài)效益市場化補償?shù)脑圏c。具體操作如下：按照地區(qū)環(huán)境保護目標，確定自然保護區(qū)面積占轄區(qū)面積的百分比，以此作為各地市自然保護區(qū)建設(shè)的配額標準。交易方式可以是：①以地市為單位，對于自然保護區(qū)面積不夠的地市，通過對其他富余地市進行購買或直接建設(shè)的方式，實施配額交易，簽訂長期的購買合同。交易的基本定價依據(jù)為自然保護區(qū)建設(shè)的直接投入以及因建設(shè)自然保護區(qū)受影響的地方政府、企業(yè)、個人的損失補貼等；②由地方政府牽頭成立統(tǒng)一的管理委員會，協(xié)調(diào)各地方政府和林業(yè)、國土、稅收、環(huán)保等部門，將各地市富余且愿意出售的保護區(qū)配額集中起來進行拍賣，將拍賣所得返還保護區(qū)所在地市。同樣的做法可以用于生態(tài)公益林的配額交易。

5、生態(tài)標簽制度。歐盟是全球最早推行生態(tài)標簽制度的地區(qū)，實踐表明生態(tài)標簽作為生態(tài)環(huán)境服務(wù)的間接支付方式，對于吸引公眾參與生態(tài)補償起到了重要作用。生態(tài)標簽制度應(yīng)重點圍繞：①成立生態(tài)標簽授予機構(gòu)（或經(jīng)由授權(quán)的第三方認證），確定生態(tài)標簽認證的產(chǎn)品目錄。②制定產(chǎn)品的環(huán)保性能標準、認證體系、使用規(guī)范和監(jiān)督機制。③實施政府主導(dǎo)型生態(tài)標簽產(chǎn)品營銷推廣模式。④大力推動綠色政府采購計劃。⑤對來自區(qū)域內(nèi)具有生態(tài)屏障功能的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)品標簽使用費給予減免。

6、碳匯交易市場?！毒┒甲h定書》催生了林業(yè)碳匯市場，使碳匯功能通過貿(mào)易方式得到補償。隨著低碳經(jīng)濟的發(fā)展，碳匯交易背后蘊含巨大市場潛力。應(yīng)加大碳匯測量、碳匯交易標準等基礎(chǔ)性研究的支持力度，盡快成立碳匯交易所。交易所應(yīng)由CDM信息服務(wù)中心、生態(tài)補償促進中心、自愿交易中心等主要業(yè)務(wù)構(gòu)成。起步階段應(yīng)以區(qū)域性試點為突破口。該交易平臺建立起來之后，將推動碳匯林業(yè)的發(fā)展，將吸引世界各地資金來買“碳”，交易碳匯指標。

三、完善生態(tài)補償機制：五大保障措施

1、建立生態(tài)補償法規(guī)。生態(tài)補償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補償制度建設(shè)的主要原因之一。要總結(jié)積累各地的實踐經(jīng)驗，盡快出臺《生態(tài)補償條例》，以法律形式將補償范圍、對象、方式、標準、組織體系、考核辦法等的制定和實施確立下來，促進生態(tài)補償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道。

2、拓展生態(tài)補償渠道。一是從整和優(yōu)化財政補助結(jié)構(gòu)、加大生態(tài)補償投入、加強地方專項資金配套等方面建立健全生態(tài)補償?shù)墓藏斦С鲋贫?。二是從實施生態(tài)稅和碳基金入手探索新型生態(tài)補償公共財政收入制度。三是從配額交易、生態(tài)標簽、碳匯貿(mào)易等方面，積極探索市場化生態(tài)補償模式。

3、完善生態(tài)補償方式。加強規(guī)劃引導(dǎo)，繼續(xù)支持異地開發(fā)、生態(tài)脫貧等行之有效的生態(tài)補償方式。加大政策、資金、項目等方面的支持力度，以“技物結(jié)合”為主要補償形式，采取產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)支持、認證培訓(xùn)相結(jié)合，支持欠發(fā)達地區(qū)特別是重要生態(tài)功能區(qū)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，培育生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系和健康的流域產(chǎn)業(yè)鏈，使其成為生態(tài)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)的特色經(jīng)濟增長點。

4、健全生態(tài)補償組織。一是在跨行政區(qū)域的流域補償組織體系方面，要探索跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與的“復(fù)合行政”合作機制。二是在區(qū)域內(nèi)生態(tài)補償組織體系方面，要建立統(tǒng)一的生態(tài)補償管理體制。三是強化各類監(jiān)管組織。加強各重點生態(tài)補償領(lǐng)域基層管理機構(gòu)和監(jiān)管機制建設(shè)，加強補償資金的監(jiān)管。建立生態(tài)資源存量監(jiān)測、普查與統(tǒng)計制度以及科學(xué)嚴謹?shù)纳鷳B(tài)資源（環(huán)境）評估體系。

5、鼓勵生態(tài)補償參與。一是通過媒體宣傳和在公共場所設(shè)立碳匯宣傳點，加強生態(tài)補償?shù)目破战逃痛蟊娦麄鳌６窃O(shè)立中國綠色碳基金專項，推出生態(tài)產(chǎn)品。目前可考慮推出碳匯車貼、鼓勵購買會議碳排放、捐資造林等形式，引導(dǎo)公眾“參與碳補償、消除碳足跡”。三是建立生態(tài)發(fā)展促進機制。對從事碳匯補償?shù)钠髽I(yè)和碳匯林造林和管護的農(nóng)戶發(fā)放“林業(yè)碳匯證”，擁有“林業(yè)碳匯證”的企業(yè)和農(nóng)戶相當于將減排增匯量存入“碳銀行”，企業(yè)可以抵消自身碳排放；農(nóng)戶可以出售計入期內(nèi)所產(chǎn)生的碳匯，在時機成熟時進行碳交易。

第二篇：草原生態(tài)補償問題

我國草原生態(tài)補償存在的問題

我國有60億畝草原，約占世界草原面積的1/10左右，居世界第二位，是國土面積的1/5，是我國耕地面積的3.2倍、森林面積的2.5倍。由于我國牧區(qū)屬于典型的干旱、半干旱氣候，草原生態(tài)系統(tǒng)極為脆弱。據(jù)統(tǒng)計，目前我國90%以上的草原都處于不同程度的退化中，草場退化面積達20億畝，占荒漠化地區(qū)草場面積的59.6％，致使養(yǎng)羊的數(shù)量每年減少5000多萬只。草原地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)退化的主要原因就是草原承載力超支，這一觀點主要源于美國的草原學(xué)家克萊門茲（Clements 1916）的植物演替模型理論。自1950年以來，我國草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面積卻不斷減少，20世紀90年代，每頭草地牲畜占有的草地面積比20世紀50年代減少了60%~70%。而現(xiàn)在，全國草地平均超載量約40%，部分地區(qū)超載量大于100%。過度追求經(jīng)濟效益使得草原不堪重負，生態(tài)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)都急劇惡化。相反，新中國成立后38年間支援牧業(yè)的總資金為87.4億元，占牧業(yè)產(chǎn)值的1.6%，產(chǎn)出與投入之差十分巨大。因此，草原生態(tài)效益補償是確保草原生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)的必要保證。草原生態(tài)補償政策 1.1 草原生態(tài)補償政策的概念

草原的生態(tài)補償不像森林、礦產(chǎn)資源或者流域那樣有相對明確的生態(tài)資源的生產(chǎn)者與受益者，可以在消費者和受益者之間補償。生態(tài)補償是一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟手段。李文華[1]將其歸納為廣義與狹義兩種：廣義的生態(tài)補償包括污染環(huán)境的補償和生態(tài)功能的補償，即對損壞資源環(huán)境的行為進行收費或?qū)ΡＷo資源環(huán)境的行為進行補償，以提高該行為的成本或收益，達到保護資源的目的。狹義的生態(tài)補償是指生態(tài)功能的補償，即通過制度創(chuàng)新實行生態(tài)保護外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護成果的受益者支付相應(yīng)的費用；通過制度設(shè)計解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費中的搭便車現(xiàn)象，激勵公共產(chǎn)品的足額供應(yīng)；通過制度變遷解決好生態(tài)投資者的合理回報，激勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟制度。費世民等[2]則認為生態(tài)效益補償?shù)膬?nèi)涵有三種觀點，即為了控制生態(tài)破壞、遏制資源衰竭而征收的費用以及類似生態(tài)效益補償?shù)馁Y源補償費。一般而言，所謂生態(tài)系補償是指自然資源使用人或受益人在合法利用自然資源過程中，對自然資源所有權(quán)人或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應(yīng)的費用，其目的是支持和鼓勵生態(tài)脆弱地區(qū)更多承擔(dān)保護生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而非過高經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任。因此,所謂草原生態(tài)補償，即指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權(quán)人或為草原生態(tài)環(huán)境保護付出代價者支付相應(yīng)的費用，其目的是支持和鼓勵草原地區(qū)更多承擔(dān)保護草原生態(tài)環(huán)境責(zé)任，而不是過高發(fā)展經(jīng)濟責(zé)任。1.2 建立草原生態(tài)補償政策的必要性

草地生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使社會各界開始反思草地資源的利用和管理模式。當可持續(xù)發(fā)展成為維持地球生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定運行的思想被全世界認同后，在生態(tài)倫理學(xué)、自然權(quán)利論、資源承載力等理念的影響下，生態(tài)補償?shù)乃枷腴_始萌發(fā)。生態(tài)補償作為一種資源環(huán)境保護的經(jīng)濟手段，其目的是調(diào)動生態(tài)建設(shè)者的積極性，是促進環(huán)境保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制的綜合體[3]。國際上為了解決各國普遍存在且日益緊張的自然資源開發(fā)利用與保育之間的矛盾，將科學(xué)問題與政策的可行性緊密結(jié)合起來而進行的區(qū)域性綜合生態(tài)評價，建立生態(tài)補償?shù)木C合管理機制。自20世紀50年代以來，生態(tài)補償問題開始被越來越多的國家認識并付諸實踐。20世紀70年代美國經(jīng)濟學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補償問題的補償發(fā)展論，認為當生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時，在使用環(huán)境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環(huán)境破壞和資源浪費的補償。此后，美、英等西方國家主要是通過有關(guān)立法活動，對環(huán)境保護和維護生態(tài)平衡進行法律規(guī)制。在環(huán)境保護政策上市場、政府財政及經(jīng)濟政策應(yīng)發(fā)揮互補性作用，有助于防止環(huán)境惡化[4]。自20世紀90年代生態(tài)補償政策引入我國社會經(jīng)濟領(lǐng)域后，在區(qū)域生態(tài)補償、生態(tài)功能區(qū)補償、自然保護區(qū)生態(tài)補償和流域生態(tài)補償?shù)确矫骈_展了一些研究與實踐[5-6]。隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，生態(tài)和環(huán)境問題已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。由于在生態(tài)保護方面存在著結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟政策嚴重短缺，使生態(tài)保護與經(jīng)濟利益關(guān)系扭曲。因此，借鑒國外的經(jīng)驗，研究適合中國國情的生態(tài)補償機制與政策對草地生態(tài)系統(tǒng)開發(fā)利用與保育的平衡和可持續(xù)發(fā)展具有積極的指導(dǎo)作用。近20年來國內(nèi)外在生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)理論、機制、政策和應(yīng)用廣度與深度上都取得了前所未有的進展，并在各界逐步形成了共識，成為學(xué)界研究的熱點。

現(xiàn)狀

目前我國對草原生態(tài)補償機制的研究還處于探索階段王歐[7]以內(nèi)蒙古翁牛特旗為例，通過對退牧還草項目的實證分析，探討建立與完善退牧還草地區(qū)生態(tài)補償機制的途徑與措施。白宏兵[5]系統(tǒng)地論述草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的概念，對建立草原生態(tài)環(huán)境價值補償制度的意義和該項制度的內(nèi)容進行了探討。陳佐忠[9]對草原生態(tài)補償原則、對象以及資金來源進行了探討。程秀麗[10]對草原生態(tài)建設(shè)補償機制建立的背景進行了理論和實踐分析，系統(tǒng)闡述了建立草原生態(tài)建設(shè)補償機制的必要性。張志民等[11]通過對我國草原退化現(xiàn)狀和草原與森林生態(tài)價值的對比分析，提出了建立草原生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh。張志民等[12]從研究草地的價值貢獻和我國草地嚴重的退化與沙化現(xiàn)狀出發(fā)，分析了進行草原生態(tài)補償?shù)谋匾院途o迫性，并在此基礎(chǔ)上提出了草原生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)、原則和相應(yīng)的政策建議。朱立博等[13]以呼倫貝爾草原為例闡述草原生態(tài)補償?shù)谋匾院途o迫性,提出建立草原生態(tài)補償?shù)慕ㄗh及補償資金的估算標準。張培棟[14]對西部地區(qū)草地生態(tài)補償機制的構(gòu)建進行了探討。存在的問題

目前針對草地生態(tài)補償?shù)难芯恐饕窃诮梃b國內(nèi)外其他系統(tǒng)生態(tài)補償研究成果的基礎(chǔ)上，就草地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、補償原則、依據(jù)、標準和模式等方面的一些定性描述性研究，主要存在以下方面的問題。

3.1 草原生態(tài)補償立法不足，法律制度體系不完善

近年來，在草地生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)方面，雖然我國已頒布了一系列關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)，比如我國出臺了《草原法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》等與草原生態(tài)保護有關(guān)的法律，但是這些法律都沒有制定規(guī)范的生態(tài)補償制度，草原生態(tài)補償還存在著一定的隨意性。另外，有對生態(tài)補償主體做出明確的界定和規(guī)定，也沒有對各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定，僅限于原則性的規(guī)定，致使各利益相關(guān)者在草地生態(tài)保護方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系不明確。由于立法滯后，致使對草原的利用和開發(fā)缺乏補償依據(jù)；由于缺乏法律的支持，草原生態(tài)保護和建設(shè)的資金不能及時供給；由于政出多門，在草原管理上，沒有一部權(quán)威、公正的法律來規(guī)范各個行為主體的行為，在一定程度上造成環(huán)境管理的混亂和困難。

3.2 草原生態(tài)補償方式過于單一，致使補償資金匱乏

生態(tài)補償方式是生態(tài)補償制度的中心環(huán)節(jié)，體現(xiàn)著補償者與被補償者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。生態(tài)補償由直接補償與間接補償兩種方式構(gòu)成。直接補償是指生態(tài)利益享受者基于協(xié)議等直接對經(jīng)濟利益或其他權(quán)益受限者進行補償，主要是以金錢給付的方式；進行間接補償是指補償者對被補償者的補償是通過各級政府來實現(xiàn)的，也就是說補償者的補償資金通過一定途徑流入到各級政府財政，而各級政府再通過一定途徑將此部分補償轉(zhuǎn)移給被補償者。我國目前的生態(tài)補償方式主要是間接補償。例如：2010年10月，國務(wù)院決定從2011年起到2015年，在內(nèi)蒙古、新疆等8個主要草原畜牧區(qū)全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制，中央財政每年拿出130多億元進行草原生態(tài)補償。但是，在此之前，國家對草原的投入遠遠不足，按照內(nèi)蒙古全區(qū)草原生態(tài)建設(shè)的實際需求，每年至少需要50億元右。但實際上每年投入的總額只有7億~8億元，缺口之大是顯而易見的。而美國、德國等西方國家則多采用直接和間接的補償方式，如美國的補償資金由兩部分構(gòu)成，一是由政府承擔(dān)大部分的資金投入；二是由生態(tài)受益區(qū)的政府和居民向做出環(huán)境貢獻的地區(qū)的居民進行貨幣補償。德國生態(tài)補償?shù)馁Y金支出主要是橫向轉(zhuǎn)移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，以改變地區(qū)間利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間的均衡。生態(tài)補償方式過于單一既不利于補償資金高效及時到位，同時也大大加重了國家的負擔(dān)。

3.3 草原產(chǎn)權(quán)不明晰，影響了草原生態(tài)的建設(shè)和補償措施的落實

從古至今，我國的草原都未曾建立過明確、有效的產(chǎn)權(quán)制度,也從未對人類的經(jīng)濟行為有過有效的約束。人們在草原放牧、墾荒毋需付費,從草原中得到收益歸屬個人，而給草原造成損失則由全社會共擔(dān)。在這樣的體制下,草原生態(tài)功能退化就在所難免了。由于草原產(chǎn)權(quán)都歸國家和集體所有，且中央和地方各級資源管理部門對草原的管理分割交叉，致使經(jīng)常出現(xiàn)國家對草原的所有權(quán)空置，集體對草原的處分權(quán)虛置，牧民對草原的使用權(quán)更是時常被剝奪。比如，20世紀90年代，內(nèi)蒙古呼倫貝爾市的陳巴爾虎旗、額爾古納旗的大面積草原被開墾,就與當?shù)啬撩竦牟菰褂脵?quán)“虛置”有關(guān)。再比如，內(nèi)蒙古錫林郭勒盟在貫徹《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府關(guān)于清理非牧民占用牧區(qū)草場使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》的過程中，困難重重，截止到2003年底,全盟仍有832處牧場被非牧民所占用,面積達52.2萬平方公里，飼養(yǎng)牲畜756萬羊單位。這些事例的出現(xiàn)，究其原因,就是牧場的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰。如果草原產(chǎn)權(quán)明晰，讓牧民成為草原的真正權(quán)利主體，他們就會自覺地參與草原生態(tài)建設(shè)。反之，一切靠政府管理草原,通過諸如立法、立規(guī)和設(shè)置禁牧區(qū)、輪牧區(qū)等方式對草原進行生態(tài)補償，就會與牧民利益產(chǎn)生沖突，加之政府與牧民的信息不對稱,政府監(jiān)督牧民的成本就會很高，草原生態(tài)補償就不能落到實處，草原生態(tài)建設(shè)更是步履維艱。

3.4 草原生態(tài)補償標準低，且資金來源渠道狹窄

目前，建立草原生態(tài)補償機制的最大難點就是草原生態(tài)補償資金的籌集。我國草原生態(tài)服務(wù)的受益范圍和受益人群，既帶有地方性，也帶有全國性，而受益地區(qū)和受益人群并未為此支付費用，使得“誰使用、誰保護，誰受益、誰補償”的原則不能得到真正落實，補償資金來源渠道狹窄，資金不足，補償標準低，生態(tài)補償停留在“輸血”狀態(tài)也是情理之中的事情。建議

建立草地生態(tài)補償機制是提高生態(tài)環(huán)境保護能力、維護生態(tài)屏障安全、增加牧民收入、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、促進生態(tài)公平與社會公正的重要經(jīng)濟手段。雖然生態(tài)補償思想已得到廣泛認可，但是我國草地分布廣泛，在國家生態(tài)屏障安全和畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用不同，針對不同區(qū)域草地生態(tài)補償?shù)臋C制和補償標準的確定還不完善，可操作性較差，未來需要加強以下方面的研究：

現(xiàn)行的草地生態(tài)補償相關(guān)政策不是以生態(tài)補償為目標而設(shè)計的，帶有比較強烈的部門色彩，缺乏利益相關(guān)方的充分參與，資金使用沒有真正體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母拍詈秃x，需開展針對草地生態(tài)系統(tǒng)特點的生態(tài)補償機制研究，建立政府部門、科研機構(gòu)和牧民三位一體生態(tài)補償?shù)臋C制，提出高寒草地的生態(tài)補償機制和具有可操作性的補償方案。

開展針對不同區(qū)域不同生態(tài)地位草地生態(tài)補償標準的研究。設(shè)計草地生態(tài)補償及其草地保護與恢復(fù)總體框架，分析草地生態(tài)補償?shù)亩唐凇⒅衅诤烷L期損益程度。

總之，我國草地退化形勢日趨嚴重，草地生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，迫切需要從草地生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)特征出發(fā)，研究適宜于我國牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和草地保護的生態(tài)補償模式，建立由社會多方參與的長效生態(tài)補償機制，使草地生態(tài)服務(wù)的受益者支付消費成本，讓廣大的牧民真正獲得生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟實惠，擺脫目前的貧困狀態(tài)，使草地生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)屏障建設(shè)成為全社會的共同責(zé)任，消除草地是“公共產(chǎn)品可以免費使用”的認識誤區(qū)，在全社會公平公正的前提下，通過草地生態(tài)補償，扭轉(zhuǎn)草地退化的趨勢，從根本上改善草地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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第三篇：平遠縣生態(tài)公益林補償存在的問題及對策

平遠縣生態(tài)公益林補償存在的問題及對策

摘要：介紹了平遠縣生態(tài)公益林和商品林的基本情況和管理成效，分析了生態(tài)公益林補償與商品林價值及存在的問題，針對存在的問題，提出了相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：省級生態(tài)公益林；商品林；成效；問題；建議；廣東平遠

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）09015902

引言

平遠縣位于廣東省東北部，閩、粵、贛三省交界，轄12個鎮(zhèn)，總?cè)丝?6萬人，林業(yè)用地面積108806.6 hm2，占國土總面積137917.1 hm2的78.9%，森林覆蓋率78.25%，活立木總蓄積785萬m3，是“八山一水一分田”的典型山區(qū)縣。

生態(tài)公益林

生態(tài)公益林是指為人類生存、生活和社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境為目的的森林。良好的生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要紐帶。

2.1 基本情況

2016年平遠縣省級以上生態(tài)公益林面積850452畝，占林業(yè)用地面積1632850.5畝的52.08%，生態(tài)公益林中Ⅰ類、Ⅱ類林面積所占比例為88.7%，省級以上生態(tài)公益林主要分布于國家森林公園、省級自然保護區(qū)、大型水庫周邊、江河沿岸、高速公路、國省道沿線等區(qū)位重要的山頭地塊，林種為防護林和特種用途林。該縣生態(tài)公益林面積，包括國有經(jīng)營21586.86畝，村、組集體統(tǒng)一經(jīng)營227631.02畝，自留山、責(zé)任山571019畝，個人（多人）聯(lián)合承包5016.5畝，集體（公司）承包3543.8畝，聯(lián)辦經(jīng)營2580畝。

2.2 管理成效

2016年全縣生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)沒有盜砍、濫伐和亂征占用林地違法行為。森林火災(zāi)受害率為0，生態(tài)公益林林木有害生物防治率100%，實現(xiàn)了有蟲不成災(zāi)的目標。同時，生態(tài)功能等級得到有效提高，2016年平遠縣生態(tài)公益林Ⅰ類林、Ⅱ類林比例達88.7%，隨著生態(tài)功能等級的提高，逐步改善了氣候環(huán)境，減少了大氣污染，提高了人民群眾的生活質(zhì)量。

2.3 補償標準

2016年省級以上生態(tài)公益林效益補償資金分為損失性補償和公共管護經(jīng)費兩部分，損失性補償資金占生態(tài)公益林效益補償資金總額的75%，管護經(jīng)費占生態(tài)公益林效益補償資金總額的25%。2016年基礎(chǔ)性補償資金補助標準為20元/畝，其中損失性補償資金15元/畝，管護經(jīng)費5元/畝。

2016年省級以上生態(tài)公益林激勵性補償資金補助標準為8元/畝，結(jié)合該縣生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位和保護等級的實際，該縣省級以上生態(tài)公益林激勵性補助資金實行差異化補償，廣東龍文-黃田省級自然保護區(qū)面積119305.4畝和廣東南臺山國家森林公園面積31039.6畝為重點保護生態(tài)公益林，重點保護生態(tài)公益林面積共150345畝激勵性補助資金損失性補償按8.8元/畝的標準補償，其余700107畝生態(tài)公益林激勵性補助資金損失性補償按5.4元/畝的標準補償。公共管護經(jīng)費按規(guī)定的比例發(fā)放，即管護經(jīng)費2元/畝。

商品林

商品林是一種以生產(chǎn)商品為主的林種，是以滿足市場單一經(jīng)濟需求，生產(chǎn)木材及其他森林經(jīng)濟產(chǎn)品，追求經(jīng)濟效益最大化為全部目的的人工經(jīng)營的森林資源。

3.1 基本情況

平遠商品林面積782398.5畝，占林業(yè)用地面積1632850.5畝的47.92%。按全縣地形地勢呈南北走向，12個鎮(zhèn)分別稱為“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“南部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”有差干、仁居、上舉、泗水、八尺、河頭等6個鎮(zhèn)，林業(yè)用地面積合計67460.4 hm2，占全縣林業(yè)用地總面積的62%，是平遠縣盛產(chǎn)杉木的主要林區(qū)。

3.2 經(jīng)濟價值

在“林業(yè)三定”時期落實分山到戶后，縣委縣政府提出了以營林為基礎(chǔ)、大力造林、采育結(jié)合、永續(xù)利用的方針，并且縣委縣政府又出臺了造林低息貸款或無償貸款的政策，“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”農(nóng)民興起種植杉木的造林高潮。隨著木材市場的開放，全縣首先致富的是那些種植杉木、出售木材較多“北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的農(nóng)民，于是山林便成了農(nóng)民的生活來源。目前按該縣木材市場杉木價格計算，杉木規(guī)格長4 m×6～8 cm，550元/m3，杉木規(guī)格長4 m×8～10 cm，700元/m3。

存在問題及建議

4.1 生態(tài)公益林與商品林之間的補償價值

按2016年平遠縣生態(tài)公益林種植的杉木平均蓄積7 m3/畝，年平均增長蓄積4%計算，7 m3/畝×4%=70.28 m3/畝；市場價格規(guī)格長4 m×6～8 cm，550元/m3，可算出每畝杉木0.28 m3/畝×550 元/m3×60%=92.4元。而2016年基礎(chǔ)性補償資金補助標準為20元/畝，重點保護生態(tài)公益林激勵性補償資金補助標準8.8元/畝，則合計28.8元/畝，每畝生態(tài)公益林年增收益：92.4元-28.8元=63.6元，生態(tài)公益林收入與商品林的經(jīng)營收入懸殊較大。建議確定合理的補償標準，對生態(tài)公益林效益補償資金實行分類補償，森林資源豐富、生態(tài)效益好的生態(tài)公益林適當提高補償標準。

4.2 生態(tài)公益林林木采伐

廣東平遠龍文-黃田省級自然保護區(qū)座落在北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及大部分林地，規(guī)劃為生態(tài)公益林之后，禁止農(nóng)民在生態(tài)公益林內(nèi)從事商品性經(jīng)營活動，給生態(tài)公益林區(qū)經(jīng)營商品林的農(nóng)民和其他經(jīng)營者造成了不小的損失，導(dǎo)致當?shù)厝罕娚顏碓创蠓鶞p少。建議修改目前的生態(tài)公益林管理辦法和廣東省的采伐管理辦法，在生態(tài)公益林內(nèi)允許人工種植的杉木進行撫育采伐或更新采伐，設(shè)立一定的采伐撫育區(qū)，采伐成熟區(qū)。

4.3 利益沖突

因當時的歷史條件、工作的失誤和地籍管理的混亂，山林權(quán)證的重填、漏填和錯填的現(xiàn)象較多，造成山林糾紛不斷。隨著生態(tài)公益林補償標準的不斷提高，生態(tài)區(qū)位又較為重要，生態(tài)公益林效益補償資金只能暫時保存在鎮(zhèn)政府生態(tài)公益林效益補償資金專賬，隨著時間的增長，補償資金的積累，糾紛調(diào)處難度不斷增加。建議政府加大生態(tài)公益林區(qū)域山林糾紛的調(diào)處力度，結(jié)合集體林權(quán)制度改革工作，組織人力調(diào)處山林糾紛，穩(wěn)定山林權(quán)屬。

結(jié)語

發(fā)展生態(tài)公益林林下經(jīng)濟，以林地資源和森林生態(tài)環(huán)境為依托，科學(xué)合理利用生態(tài)公益林資源，發(fā)展生態(tài)公益林的林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、采集業(yè)和森林旅游業(yè)經(jīng)營利用機制。通過科學(xué)地合理利用，進一步提高生態(tài)公益林自補能力，能夠根本上緩解生態(tài)公益林保護與農(nóng)民生產(chǎn)生活的矛盾，為生態(tài)公益林區(qū)農(nóng)民尋找一條致富門路，?畝?提高林區(qū)農(nóng)民的生活水平。

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第四篇：生態(tài)補償機制建立的理論思考

生態(tài)補償機制建立的理論思考

西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)2009級

張征

【摘要】 本文介紹了生態(tài)補償?shù)母拍罴捌淅碚搧碓?，建立生態(tài)補償機制面臨的基本問題，重點探討建立生態(tài)補償機制的途徑和方法，最后分析了生態(tài)補償機制在中國的現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)補償 生態(tài)補償機制

一 生態(tài)補償?shù)亩x和必要性

（一）生態(tài)補償?shù)亩x

生態(tài)補償是目前比較熱門的一個話題。德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策，美國1986 年開始實施的濕地保護No-net-loss 政策等都體現(xiàn)了生態(tài)補償原則，對促進生態(tài)環(huán)境的保護起到了良好的作用，這些可以看成是生態(tài)補償?shù)钠鹪础?/p>

國內(nèi)外對生態(tài)補償有不少定義，但由于側(cè)重點不同及生態(tài)補償本身的復(fù)雜性，到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。如Cuperus 等將生態(tài)補償定義為:“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域?！泵@強等將生態(tài)補償定義為:“通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償）,提高該行為的成本（或收益）, 從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的?！薄翱偟膩碚f，在上世紀 90 年代前期的文獻中,生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~;而 90 年代后期以來，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制。到今天，生態(tài)補償已經(jīng)不是單純意義上對環(huán)境負面影響的一種補償，它也包括對環(huán)境正面效益的補償，涉及的范圍也不是單純的項目建設(shè)，它包括到政策、規(guī)劃、生態(tài)保護等多個方面。盡管生態(tài)補償?shù)亩x沒有統(tǒng)一，但其基本理論來源是一致的，即環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理，其目的就是為了解決資源與環(huán)境保護領(lǐng)域的外部性問題，使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開發(fā)、利用和建設(shè),從而達到經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)平衡協(xié)調(diào)，促進可持續(xù)發(fā)展的最終目標。

（二）建立生態(tài)補償機制的必要性

改革開放30 多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，年均GDP 增長接近10%。但是，這種快速發(fā)展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環(huán)境代價基礎(chǔ)之上的。目前，我國生態(tài)安全居國際倒數(shù)18 位。我國沙化土地面積高達174 萬平方公里，占國土總面積的18.1%，影響著4 億多人民的生產(chǎn)和生活。我國2009 年的森林覆蓋率為20.36%，低于世界平均水平。我國水土流失嚴重，每年流失土

壤50 多億噸，其中2009 年水土流失面積356.92 萬平方公里，占國土總面積的37.2%。水土失加劇了山體滑坡、泥石流、洪澇、沙塵暴等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。這不僅帶來巨大的直接經(jīng)濟損失，而且還導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，并直接危及著國家生態(tài)安全。

鑒于國內(nèi)資源與生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢，我國再也不能延續(xù)以犧牲資源環(huán)境和危及國家生態(tài)安全為代價來片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展方式。當然，在目前的社會主義初級階段，我們既不能以停止發(fā)展的方式來保護生態(tài)安全，也不能以“生產(chǎn)第一主義”為借口放縱污染。經(jīng)濟發(fā)展是關(guān)系人類生活水平高低的問題，而環(huán)境則是事關(guān)能否生存的問題。面對這種局面，在經(jīng)濟發(fā)展中我們必須在確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，采取綜合而有效的環(huán)境控制措施，特別是采取具有激勵機制的經(jīng)濟措施，即建立生態(tài)補償機制，以確保經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

二 我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制及其缺陷

（一）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制

長期以來，中國的生態(tài)補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

（1）縱向補償為主，缺少橫向轉(zhuǎn)移

目前在中國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付中，中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位。財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾馁Y金支持，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益給予了相應(yīng)的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是生態(tài)環(huán)境的多數(shù)供給者，而中東部則是生態(tài)環(huán)境的受益者，生態(tài)環(huán)境的供給者和受益者在空間上的不對應(yīng)導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境供給者無法得到有效補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利益相關(guān)者之間缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

（2）補償方式以項目工程為主，缺乏穩(wěn)定性

目前中國以政府為主體的生態(tài)補償多以項目工程方式進行。例如在生態(tài)補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內(nèi)的5~8 年中，當?shù)剞r(nóng)戶能夠得到相應(yīng)的補償金額，從而他們會保護生態(tài)環(huán)境，限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)行為。同時，當?shù)剞r(nóng)戶需要調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，不再過分依附土地進行生產(chǎn)活動。但目前農(nóng)戶能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的比較少，大多數(shù)還是依附土地進行生產(chǎn)活動。由此，如果農(nóng)戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發(fā)展需要，他們就不會限制自己的生產(chǎn)活動，可能會引發(fā)新一輪的生態(tài)環(huán)境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數(shù)和風(fēng)險。

（3）補償標準偏低，難以激勵生態(tài)補償行為生態(tài)補償標準關(guān)系到生態(tài)補償行為的實施效果。過低的補償標準導(dǎo)致生態(tài)補償項目的實施難以達到預(yù)期效果。例如，在生態(tài)公益林補償項目中，一些地區(qū)的補償標準低于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，無法滿足農(nóng)戶的基本生活需要，難以激勵生態(tài)補償行為。

（二）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制建立的難題

生態(tài)補償?shù)囊饬x可以很清楚地被理解，但生態(tài)補償機制的建立是相當困難的，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建立生態(tài)補償機制需要解決的三個基本問題是:誰補償誰，補償多少，如何籌集資金補償。這三個問題看似簡單，但到目前為止尚未得到很好的解決。

第一個基本問題就是確定補償者和補償接受者問題。在解決這個問題時必

然會涉及到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的問題，產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同國家或同一國家的不同地區(qū)，環(huán)境和資源的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也不一致，這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔(dān)者和接受者。

第二個基本問題就是補償強度問題。要建立科學(xué)、合理的生態(tài)環(huán)境補償機制必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學(xué)性。一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

建立生態(tài)補償機制面臨的第三個基本問題是資金籌集問題。資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

除此之外，建立生態(tài)補償機制還必須考慮到生態(tài)系統(tǒng)的自然特征;補償手段實施的具體環(huán)境，包括經(jīng)濟狀況、制度狀況、政治狀況等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生態(tài)補償機制的途徑

針對如何建立生態(tài)補償機制，有一些學(xué)者對此進行了探討，但很少見有系統(tǒng)論述的文章。一般來說，生態(tài)補償機制的建立應(yīng)該從解決三個基本問題入手，綜合考慮其他因素進行。

（一）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的，權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定可嘗試通過以下途徑進行: 第一，強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進行有效管理，將環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)的管理逐步納入法制化軌道。如對于礦產(chǎn)、土地、水體、森林等可明確界定產(chǎn)權(quán)的自然資源,給予其法律依據(jù)，明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，而對于諸如空氣、水質(zhì)等難以界定產(chǎn)權(quán)的生存質(zhì)量資源，必須通過強有力的措施和機構(gòu)使其利用得到有效的監(jiān)督管理，做到利用透明化、公開化、規(guī)范化。

第二，通過政府的示范作用，推進環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明晰化和規(guī)范化。如在重大工業(yè)污染的控制和治理、自然資源的開發(fā)和利用項目中，政府可以確定自己的主導(dǎo)地位，通過自己的監(jiān)測、治理系統(tǒng)把環(huán)境資源納入國民經(jīng)濟核算體系，通過政府的示范作用，逐步在全社會推廣。

第三，建立相應(yīng)的經(jīng)濟激勵機制，完善資源稅制，建立環(huán)境資源代價共擔(dān)機制。通過經(jīng)濟激勵機制，使環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有者在擔(dān)當風(fēng)險的同時能夠得到有效的回報，從而促進環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善;通過對不同資源、不同稅種稅率的科

學(xué)測定，制定切實可行的、便于監(jiān)督與操作的資源稅種稅率及環(huán)境污染測定指標，迫使資源破壞者在自身利益和所付代價中進行權(quán)衡，以有力度的懲處措施遏制破壞生態(tài)、危害環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體利益的行為。

第四，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。目前資源和環(huán)境保護的較大缺陷是管理機制和壓力機制過多而利益驅(qū)動機制和動力機制缺乏，市場機制作用缺乏。如可以在環(huán)境立法中確定環(huán)境產(chǎn)權(quán)的中心地位，通過市場機制使環(huán)境產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)及環(huán)境財富的生產(chǎn)和“負生產(chǎn)”、交換、分配及使用各有自己的利益機制自動地加以調(diào)節(jié)，從而走上良性循環(huán)的軌道。

第五，加強國際合作，建立跨國、跨省、跨地區(qū)的環(huán)境資源保護組織，形成網(wǎng)絡(luò)化、國際化的環(huán)境管理體系，建立協(xié)調(diào)機制解決涉及到不同國家或地區(qū)間的環(huán)境利益和損害糾紛問題。

（二）生態(tài)補償中資源環(huán)境價值的評估

目前對資源環(huán)境價值評估的方法論述比較多，比較常見的方法有以下幾種:（1）效果評價法

這種方法主要是根據(jù)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果, 計算出效果的定量值。如森林資源的環(huán)境價值，可以通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價格”。（2）收益損失法

這種方法主要是從環(huán)境資源效益的損失角度評價環(huán)境資源的效益。如森林保護土壤的效益評價,可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機會成本來計算森林在減少土壤侵蝕方面的價值。（3）旅行費用法

這種方法主要是建立旅行費用—游憩需求模式將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費用作為內(nèi)涵價格，其主要適用于具體旅游地的評估，它是目前世界上尤其是發(fā)達國家中應(yīng)用最廣泛的一種游憩價值間接評價方法。（4）隨機評估法

通過訪問或發(fā)放調(diào)查問卷直接詢問消費者對環(huán)境商品的最大愿意支付量，以獲得環(huán)境商品的個人價值，進而推出環(huán)境商品的經(jīng)濟價值。在生態(tài)補償機制的實踐中，往往要綜合幾種方法來確定環(huán)境資源的價值，從而確定出科學(xué)的補償金額及補償形式。

（三）生態(tài)補償資金的來源

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集:（1）生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅

政府可以征收生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅，建立生態(tài)補償基金，作為生態(tài)補償資金的一個重要和穩(wěn)定的來源。

（2）生態(tài)補償保證金制度

如1977年,美國國會通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定:任何一個企業(yè)進行露天礦的開采,都必須得到有關(guān)機構(gòu)頒發(fā)的許可證;礦區(qū)開采實行復(fù)墾抵押金制度,未能完成復(fù)墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復(fù)墾;采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。英國1995 年出臺的環(huán)境保護法,德國的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。這種形式的生態(tài)保證金制度可嘗試在其他行業(yè)和部門逐步推廣。

（3）各級財政生態(tài)專項補償

目前進行得較多的是國家財政專項補償，但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠，今后要逐步建立起起國家財政補償同區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。在補償方式上可以以間接的方式進行，如對于有利于資源保護的經(jīng)濟行為可以通過減免稅費的方式補償，如對農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、教育附加費等等,都可以起到鼓勵正確的環(huán)境行為方式的作用。

（4）優(yōu)惠信貸

優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金,解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款,提高行為的生態(tài)效率。

（5）其他途徑

建立市場機制促進補償，如建立排污權(quán)交易市場，促進企業(yè)之間的相互補貼;建立生態(tài)補償捐助機構(gòu)，接受來自社會的各種捐贈;發(fā)行生態(tài)補償彩票等，多方位進行資金籌措。一般來說，生態(tài)補償規(guī)模越大,涉及的利益相關(guān)方就越多,協(xié)調(diào)他們共同行動的成本也就越高，開發(fā)和實施的難度和復(fù)雜性就越高。沒有任何一種策略對所有地區(qū)都有效,真正起作用的補償機制應(yīng)該是因地制宜的,需要發(fā)揮多種補償機制的優(yōu)勢綜合進行。

四、進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸芬约罢呓ㄗh

（一）進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸?/p>

1．生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。一是讓保護者得到合理的補償。這是建立生態(tài)補償機制的核心。二是政府主導(dǎo)。無論是生態(tài)補償范圍和標準的確定，還是有關(guān)補償資金的籌集、分配和使用，都需要發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。三是以經(jīng)濟補償為主。發(fā)揮生態(tài)作為資本的屬性，解決生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)資金短缺、重要生態(tài)地區(qū)基本公共服務(wù)水平嚴重落后、人民群眾生計困難等問題。四是要逐步實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的全覆蓋。要從目前的森林、流域、草原生態(tài)補償，逐步拓展到包括濕地生態(tài)補償?shù)仍趦?nèi)的所有生態(tài)領(lǐng)域，并逐步過渡到以區(qū)域生態(tài)補償為主體的生態(tài)補償體系。五是要分層次推進。實行國家、省區(qū)、流域和局部地區(qū)等多層次的生態(tài)補償。六是循序漸進。要從關(guān)系國家生態(tài)安全的重點地區(qū)，特別是國家確定的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域開始，逐步推進。

2．生態(tài)補償?shù)幕究蚣堋Ｒ皇菍归_發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等重要生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)取６菍ο拗崎_發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)取Ｈ菍χ攸c和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償。重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是未來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，但區(qū)域內(nèi)的一些次區(qū)域要發(fā)揮生態(tài)功能，對這些次區(qū)域也應(yīng)該建立以地方為主的生態(tài)補償機制。

3．生態(tài)補償?shù)臉藴?。一是對各類生態(tài)建設(shè)成本的補償。對以生態(tài)效益為主的林業(yè)和生態(tài)建設(shè)工程，所給予的補償應(yīng)該能夠支付工程建設(shè)的所有支出；同時，還應(yīng)該有合理的經(jīng)濟回報。二是對生態(tài)環(huán)境保護成本的補償。主要是各類自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等為保護生態(tài)所付出的補償。三是可能破壞生態(tài)環(huán)境、必須進行生態(tài)建設(shè)的補償。包括各類礦山開采、工程建設(shè)等可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞的，要對破壞后恢復(fù)的成本進行合理核算，按照“誰破壞、誰賠償”的原則收

取破壞者的賠償費用。四是對生態(tài)環(huán)境提供者為保護生態(tài)而放棄發(fā)展的機會成本的補償。要作為計算財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮。

4．生態(tài)補償?shù)馁Y金籌措。一是向生態(tài)環(huán)境的受益者收費。生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)該向生態(tài)環(huán)境的提供者付費。對涉及國家生態(tài)安全的大江大河源頭地區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、國家級自然保護區(qū)等，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應(yīng)向服務(wù)提供者付費。對區(qū)域性受益的生態(tài)項目，應(yīng)該由受益區(qū)域按照一定比例共同付費。二是向破壞生態(tài)環(huán)境者收費。對資源開發(fā)、工程建設(shè)等會造成植被破壞、水土流失、生物多樣性減少的，要對其行為可能對生態(tài)環(huán)境造成的損失進行合理評估，并按照重置成本由破壞者給予賠償。三是向生態(tài)環(huán)境的使用者收費。良好的生態(tài)環(huán)境，還具有休閑觀光、科學(xué)考察等多重功能，可以對這些使用者合理收費。四是向社會廣泛籌集資金。通過推行生態(tài)產(chǎn)品標識、設(shè)立生態(tài)補償基金等方式，鼓勵社會各界自愿為推進生態(tài)補償作出貢獻。

（二）加快建立生態(tài)補償機制的政策建議 1 完善生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)。加快完善法律法規(guī), 使生態(tài)補償進入法制化、規(guī)范化軌道, 是建立健全生態(tài)補償機制的重要前提和基礎(chǔ)。目前, 我國開展的生態(tài)補償試點, 主要是依據(jù)有關(guān)行業(yè)法律法規(guī)中的有關(guān)條款, 而在執(zhí)行這些條款時又缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及細化的實施細則和操作辦法, 影響實際工作效果。要按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略部署和基于主體功能區(qū)規(guī)劃的生態(tài)補償框架, 盡快制定綜合性的生態(tài)補償法律法規(guī), 對我國生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償對象、補償標準、資金籌措、工作分工及職責(zé)、監(jiān)督評估等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。同時, 各地各部門要依據(jù)國家的綜合性法規(guī), 研究出臺本地本部門的實施辦法和規(guī)章, 形成一整套分工明確又相互銜接的規(guī)章制度體系, 做到有法可依、有章可循、照章辦事。

發(fā)揮財稅政策在生態(tài)補償中的主導(dǎo)作用。要按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求, 加大生態(tài)因素在均衡性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重, 充分考慮成本差異, 不斷完善對重要生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法, 加大各級財政對重要生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。對生態(tài)重要區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付, 既要能夠彌補地方政府為保護生態(tài)環(huán)境所支付的費用, 還要考慮地方政府因限制經(jīng)濟發(fā)展而付出的機會成本。要充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)和政策導(dǎo)向的作用, 加大對生態(tài)環(huán)境有負面影響的經(jīng)濟活動主體的稅收征收力度, 逐步建立有利于減輕生態(tài)環(huán)境損壞、促進生態(tài)環(huán)境改善的稅收制度。完善現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)工程的投入政策。對以生態(tài)效益為主的生態(tài)公益項目建設(shè), 投入資金應(yīng)該全部由政府分擔(dān);對于有一定經(jīng)濟效益的生態(tài)建設(shè)項目, 要按照生態(tài)效益所占比例的大小, 合理確定政府投入比例。3 盡快建立生態(tài)效益指標和監(jiān)測體系。這是建立生態(tài)補償機制的重要基礎(chǔ)性工作。國家有關(guān)部門要盡快開展生態(tài)效益測算的專項研究工作, 包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價值量的核算方法, 資源開發(fā)和工程建設(shè)活動等的生態(tài)環(huán)境代價核算方法, 合理生態(tài)補償標準的確定等;與此同時, 還要加強對生態(tài)環(huán)境情況的動態(tài)監(jiān)測, 建立科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)效益指標評價體系, 為科學(xué)合理地開展生態(tài)補償提供理論支撐和科學(xué)依據(jù)。

加強對生態(tài)補償工作的組織管理。建立生態(tài)補償機制的目的是為了充分調(diào)動各有關(guān)方面開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的積極性, 使我國生態(tài)環(huán)境狀況能夠得到明顯改善。目前, 我國生態(tài)建設(shè)中重建設(shè)輕管理、邊建設(shè)邊破壞等問題還相當突出, 部門分割、分業(yè)監(jiān)管等體制矛盾依然存在。建議配合國家生態(tài)補償機制的

建立, 理順國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的管理體制, 變多頭監(jiān)管為統(tǒng)一管理, 為生態(tài)補償機制的實施提供強有力的組織保障。

五、主要結(jié)論和建議

針對生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者所面臨的激勵因素，通過構(gòu)建多元補償主體和多維權(quán)力向度，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，可以成為解決生態(tài)補償問題的新思路。

（一）進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，加大對自然保護區(qū)和生態(tài)功能脆弱區(qū)的保護和投入力度，增強各種資源稅（費）的生態(tài)補償功能，進一步區(qū)分中央與地方在生態(tài)補償實施中的控制范圍，積極探索區(qū)域間生態(tài)補償模式。

（二）積極探索市場補償機制積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補償模式。逐步實現(xiàn)區(qū)（流）域內(nèi)污染物排放指標的有償調(diào)配機制，逐步建立政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易模式及機制。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（三）逐步建立自主補償機制政府要加大宣傳生態(tài)補償?shù)闹匾饬x，逐步提高民眾生態(tài)環(huán)境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護活動。鼓勵建立非政府類環(huán)保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態(tài)補償項目中。逐步轉(zhuǎn)變政府在生態(tài)補償中的角色，構(gòu)建一個對個人參與者開放的制度環(huán)境和市場，促進社會自治組織發(fā)展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態(tài)補償。

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第五篇：建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作

國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

國家發(fā)展改革委結(jié)合辦理代表建議繼續(xù)推進生態(tài)補償機制法律文件起草工作瀏覽字號：小 中 大日期： 2013-02-20【打印本頁】【關(guān)閉窗口】

圖為國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

中國人大網(wǎng)訊 2012年，全國人大常委會辦公廳將十一屆全國人大三次會議期間代表提出關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的建議，交由國家發(fā)展改革委繼續(xù)牽頭追蹤辦理。

其中，關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制問題，2011年3月，國家發(fā)展改革委組織召開起草工作小組會議，認真討論修改了《關(guān)于加快建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》初稿。2011年3月，分別組織召開了西、中、東三個片區(qū)座談會，廣泛聽取各?。▍^(qū)、市）的意見和建議；2011年4月，組織召開咨詢專家座談會，征求了中國工程院院士等資深專家的意見；2011年5月后，多次書面征求國務(wù)院有關(guān)部門的意見。目前，《意見》已經(jīng)委主任辦公會議審議，待進一步修改完善后上報國務(wù)院。

關(guān)于制定生態(tài)補償法律制度問題，國家發(fā)展改革委起草了《生態(tài)補償條例》基本框架和思路，并進行了認真研究討論。2010年10月，會同亞洲開發(fā)銀行在四川省雅安市召開生態(tài)補償立法與流域生態(tài)補償國際研討會，2011年11月，在江西省九江市組織召開生態(tài)補償立法與濕地生態(tài)補償國際研討會。針對《條例》起草過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題，結(jié)合代表們在建議中提出的相關(guān)意見，又組織相關(guān)部門同志和專家學(xué)者分成九個調(diào)研組，分赴16個?。▍^(qū)、市）進行實地調(diào)研；根據(jù)調(diào)研掌握的實際情況，逐一解決相關(guān)問題。目前，《條例》草稿已經(jīng)形成。

下一步，國家發(fā)展改革委將加大工作力度，全力推進相關(guān)工作，爭取《意見》和《條例》早日頒布實施，確保代表們提出的意見和建議真正落實到位。（簡儀初）

來源： 中國人大網(wǎng) 2013年2月20日責(zé)任編輯： 余晨相關(guān)文章中衛(wèi)市二屆人大六次會議議案建議辦理情況良好襄陽市人大常委會審議議案建議辦理情況