第一篇：新型生態(tài)補償機制構(gòu)建的思考

新型生態(tài)補償機制構(gòu)建的思考

改革開放以來，中國經(jīng)濟高速持續(xù)增長，生態(tài)環(huán)境問題日益突出，已經(jīng)成為影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。2003年，黨中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，強調(diào)經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對生態(tài)環(huán)境問題更加重視。在2010年7月召開的西部大開發(fā)工作會議上，中央明確將生態(tài)補償政策作為西部大開發(fā)的一項重要政策內(nèi)容；10月舉行的黨的十七屆五中全會審議通過的關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的“十二五”規(guī)劃建議，也強調(diào)進一步加快建立生態(tài)補償機制；國務(wù)院審議通過的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，又為建立生態(tài)補償機制確立了空間布局框架。在這一宏觀大背景下，構(gòu)建和選擇一個什么樣的生態(tài)補償機制，不僅關(guān)乎到能否找到解決嚴峻生態(tài)環(huán)境問題的有效手段，而且也關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展方式能否順利轉(zhuǎn)變、生態(tài)文明建設(shè)以及和諧社會構(gòu)建。

一、現(xiàn)行生態(tài)補償機制及其問題

長期以來，中國的生態(tài)補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

(一)縱向補償為主，缺少橫向轉(zhuǎn)移

目前在中國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付中，中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移 支付占主導(dǎo)地位。財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾馁Y金支持，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益給予了相應(yīng)的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是生態(tài)環(huán)境的多數(shù)供給者，而中東部則是生態(tài)環(huán)境的受益者，生態(tài)環(huán)境的供給者和受益者在空間上的不對應(yīng)導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境供給者無法得到有效補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利益相關(guān)者之間缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

(二)補償方式以項目工程為主，缺乏穩(wěn)定性

目前中國以政府為主體的生態(tài)補償多以項目工程方式進行。例如在生態(tài)補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內(nèi)的5～8年中，當?shù)剞r(nóng)戶能夠得到相應(yīng)的補償金額，從而他們會保護生態(tài)環(huán)境，限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)行為。同時，當?shù)剞r(nóng)戶需要調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，不再過分依附土地進行生產(chǎn)活動。但目前農(nóng)戶能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的比較少，大多數(shù)還是依附土地進行生產(chǎn)活動。由此，如果農(nóng)戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發(fā)展需要，他們就不會限制自己的生產(chǎn)活動，可能會引發(fā)新一輪的生態(tài)環(huán)境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數(shù)和風險。

(三)補償標準偏低，難以激勵生態(tài)補償行為

生態(tài)補償標準關(guān)系到生態(tài)補償行為的實施效果。過低的補償標準導(dǎo)致生態(tài)補償項目的實施難以達到預(yù)期效果。例如，在生態(tài)公益林補償項目中，一些地區(qū)的補償標準低于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，無法滿足農(nóng)戶的基本生活需要，難以激勵生態(tài)補償行為。

二、多中心視角下生態(tài)補償機制的要素分析

以“單中心”政府為主體的生態(tài)補償機制所存在的問題在很大程度上忽視了市場機制和社會民眾為主體的自主機制導(dǎo)致的，市場和社會民眾是參與生態(tài)補償?shù)闹匾a充，構(gòu)建多中心的生態(tài)補償機制可以對政府“單中心”的生態(tài)補償機制的缺陷進行修復(fù)。

(一)多元的補償主體

生態(tài)補償主體是生態(tài)補償行為的參與者和實施者。在組織形式上，除了強調(diào)政府責任外，更要根據(jù)生態(tài)補償利益相關(guān)者，打破傳統(tǒng)的“單中心”政府主體模式，使補償主體既有官方的政府組織，也有非官方的私營部門和民間組織，形成政府、私營部門和公民社會共同參與的多元主體組織形式。

(二)多維的權(quán)力向度

生態(tài)補償中的權(quán)力向度在生態(tài)補償行為中發(fā)揮著穿針引線的作用。在多元補償主體作用下，生態(tài)補償應(yīng)打破自上而下的權(quán)力向度，依靠彼此間合作和交叉的、多維的、分散的、上下互動的權(quán)力向度，通過合作、協(xié)調(diào)、談判、契約、伙伴合作等確定集體行動目標方式，實施生態(tài)補償行為。這種多維的權(quán)力向度的實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同基礎(chǔ)之上的相互合作。

(三)多中心的治理機制

多元的補償主體和多維的權(quán)力向度共同構(gòu)成了多中心的治理機制。埃莉諾·奧斯特羅姆的公共事務(wù)自主治理理論把多中心秩序與社 群利益關(guān)聯(lián)起來，在政府機制與市場機制之外進一步拓展了自主治理機制，為公共事務(wù)治理的實踐提供了處理問題的新思路。因此面對不同類型的生態(tài)補償問題，可以選擇用政府機制、市場機制和自主機制的多中心的治理機制共同治理。

三、多中心視角下的生態(tài)補償機制的實現(xiàn)形式

改革開放三十多年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善、市場化改革不斷深化，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，針對生態(tài)環(huán)境的具體屬性相關(guān)利益主體所面臨的激勵因素以及業(yè)已存在的正式的、非正式的制度實踐，選擇適當?shù)纳鷳B(tài)補償機制可以成為構(gòu)建中國生態(tài)補償機制的一種理性選擇。

(一)政府機制

生態(tài)環(huán)境具有非排他性和非競爭性，是應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品。在建立生態(tài)補償機制中，強調(diào)的是政府主體責任，一方面政府要承擔起生態(tài)環(huán)境公共物品的供給責任，另一方面要引導(dǎo)社會中的其他成員參與到生態(tài)環(huán)境的治理中并提供相應(yīng)的制度保障。政府在生態(tài)補償?shù)闹黧w作用主要是由政府的強制性和權(quán)威性所決定的。這種強制性和權(quán)威性為生態(tài)環(huán)境公共物品的供給提供了一種制度環(huán)境和秩序。同時政府代表了公共利益，具有“公仆人”的行為動機。

政府在生態(tài)補償機制中的作用可以表述為：政府擁有公共資源和公共財政的支配權(quán)，在公共利益和“公仆人”動機下，在賦有公共責 任和履行公共監(jiān)督后，提供公共物品和公共福利。生態(tài)環(huán)境作為一種公共物品，是由政府提供的。政府供給公共物品的目的，是為了維持一種公共秩序。政府供給公共物品的動力，來自維護公共利益“公仆人”的行為動機，即在一系列制度框架下，由政府代表民眾實現(xiàn)公共利益。因此，政府作為公共利益的代表，在公共物品供給中發(fā)揮著重要作用。政府經(jīng)由民眾權(quán)力讓渡后會擁有公共權(quán)力。由此政府可以動用公共資源實現(xiàn)公共物品的供給和社會福利的最大化，使政府在公共物品供給中須承擔公共責任，接受公共監(jiān)督。

(二)市場機制

市場參與生態(tài)補償源于“經(jīng)濟人”的動機以及消費者對于生態(tài)公共物品的超額需求。市場參與生態(tài)補償?shù)那疤崾悄軌蛟谠鲞M社會福利的同時也能夠帶來自身效益最大化。消費者對于生態(tài)公共物品的超額需求和“經(jīng)濟人”動機的有機結(jié)合是市場機制參與生態(tài)補償?shù)那疤?。為了激勵市場參與生態(tài)補償行為，政府在相關(guān)政策方面要有一定的誘導(dǎo)性，包括優(yōu)惠政策、稅金減免等。市場參與生態(tài)補償有效作用的制約條件是明晰生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)。對物品產(chǎn)權(quán)的界定通常是在政府指導(dǎo)下做出的。對于生態(tài)環(huán)境資源來說，需要政府明確產(chǎn)權(quán)界定的規(guī)則和提供產(chǎn)權(quán)交易的市場。只有這樣才能實現(xiàn)市場有效參與生態(tài)補償。同時，市場經(jīng)濟條件下所需法律制度的構(gòu)建也需要政府保障。因此，市場參與生態(tài)補償?shù)倪\行更需要理性政府的保障。

(三)自主機制

生態(tài)補償?shù)淖灾鳈C制可以表現(xiàn)為以下兩種形式。

1.自主補償?shù)慕M織及其制度安排。在小規(guī)模的生態(tài)補償實施中，可以通過彼此信任和有效地溝通實現(xiàn)自主治理。這是因為在這種條件下，利益相關(guān)者掌握大多數(shù)生態(tài)環(huán)境資源屬性的信息，通過其建立的長期低溝通成本的網(wǎng)絡(luò)，利益相關(guān)者能夠自主實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的永續(xù)利用，而不過分依賴政府和市場的制度安排。在這種情況下形成的組織形式和制度安排可以成為生態(tài)補償?shù)淖灾鳈C制。埃莉諾·奧斯特羅姆等學(xué)者實證研究了森林資源、近海漁場、農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)等生態(tài)環(huán)境資源可持續(xù)發(fā)展和利用的自主治理制度，并指出了這些自主治理制度運行的內(nèi)在規(guī)律。她認為，在政府機制與市場機制這兩種主要的公共事務(wù)治理機制之外，還應(yīng)該注意由社區(qū)自主形成的機制。自主補償機制不是唯一和萬能的，但在一定的條件下，它卻是一種高效率的制度安排。

2.非政府組織。這類組織與政府和企業(yè)不同，它們追求生態(tài)效益的最大化。在生態(tài)補償行為中，非政府組織往往發(fā)揮著獨特作用。在不同的生態(tài)補償領(lǐng)域，這些組織和機構(gòu)往往擁有豐富和充分的專門知識或具體信息，有些甚至是其他部門或組織所不具有的，大大提高了生態(tài)補償活動的績效。因此，有學(xué)者將這類生態(tài)環(huán)境保護組織稱為政府和企業(yè)之外的“第三部門”。通過志愿的形式為人們提供公益性服務(wù)的“第三部門”迅猛發(fā)展的根本原因在于生態(tài)補償中不可避免地存在著政府失靈和市場失靈，而“第三部門”這一組織能在一定程度上有效地解決了上述問題，從而成為政府部門和市場的有效補充。

四、主要結(jié)論和政策建議

針對生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者所面臨的激勵因素，通過構(gòu)建多元補償主體和多維權(quán)力向度，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，可以成為解決生態(tài)補償問題的新思路。

(一)進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，加大對自然保護區(qū)和生態(tài)功能脆弱區(qū)的保護和投入力度，增強各種資源稅(費)的生態(tài)補償功能，進一步區(qū)分中央與地方在生態(tài)補償實施中的控制范圍，積極探索區(qū)域間生態(tài)補償模式。

(二)積極探索市場補償機制

積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補償模式。逐步實現(xiàn)區(qū)(流)域內(nèi)污染物排放指標的有償調(diào)配機制，逐步建立政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易模式及機制。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

(三)逐步建立自主補償機制

政府要加大宣傳生態(tài)補償?shù)闹匾饬x，逐步提高民眾生態(tài)環(huán)境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護活動。鼓勵建立非政府類環(huán)保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態(tài)補償項目中。逐步轉(zhuǎn)變政府在生態(tài)補償中的角色，構(gòu)建一個對個人參與者開放的制度環(huán)境和市場，促進社會自治組織發(fā)展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態(tài)補償。

第二篇：西部大開發(fā)背景下生態(tài)補償法治機制構(gòu)建

西部大開發(fā)背景下生態(tài)補償法治機制構(gòu)建

【內(nèi)容摘要】西部大開發(fā)中建立生態(tài)補償機制是有效保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。在依法治國的時代背景下，構(gòu)建生態(tài)補償法治機制應(yīng)是建立生態(tài)補償機制的首善之區(qū)。政府法制機構(gòu)作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門，應(yīng)在立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面為生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建出好謀，劃好策，把好關(guān)，行好政。

【關(guān) 鍵 詞】西部開發(fā) 生態(tài)補償 法治機制

西部地區(qū)居長江、黃河、珠江等流域上游，是國家生態(tài)屏障所在。西部大開發(fā)10年來，西部地區(qū)發(fā)展快、城鄉(xiāng)面貌變化大、人民群眾受惠多、生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)也得到顯著加強，特別是作為我國構(gòu)建生態(tài)補償機制試點的“退耕還林”、“退牧還草”政策取得了良好的生態(tài)效益、社會效益和一定的經(jīng)濟效益。但是西部地區(qū)既是我國資源豐富地區(qū)，也是我國生態(tài)脆弱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境的保護絕非一日之功，特別在目前全球氣候異常，自然災(zāi)害頻發(fā)的情況下，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)保護就顯得尤為重要。在深入實施西部大開發(fā)的背景下，隨著西部礦產(chǎn)資源的“大開挖”、生態(tài)功能區(qū)重建、流域和水源地保護、西氣東輸、西電東送等項目的實施，西部生態(tài)在為全國生態(tài)環(huán)境提供保障的同時，受經(jīng)濟實力提升、民生發(fā)展等壓力迫切需要得到補償。而生態(tài)補償是建立在環(huán)境資源價值理論、環(huán)境經(jīng)濟學(xué)與循環(huán)經(jīng)濟理論、生態(tài)學(xué)理論基礎(chǔ)上的一種合理的機制，在經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)不失為解決生態(tài)環(huán)境保護問題的有效舉措之一。

西部大開發(fā)10年，也是我國生態(tài)補償政策試點的10年。10年來西部地區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)為主，成效顯著。盡管有生態(tài)補償試點政策的支撐，但是經(jīng)濟發(fā)展明顯滯后。在無法可依的情況下，西部各地相繼探索、出臺的生態(tài)補償政策，如退耕還林、退牧還草，礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)保證金以及礦山生態(tài)補償基金、水流域環(huán)境保護專項資金等政策由于資金來源無保障，實施程序無保障、實施標準無保障，長久實施無保障，在實踐中隨意性大大，已經(jīng)走形變樣，有些政策已經(jīng)與建立生態(tài)補償機制的初衷相悖，亟待規(guī)范。筆者以為，在中央大力推進依法治國，依法行政的時代背景下，在生態(tài)補償機制構(gòu)建過程中，無論采取行政的、經(jīng)濟的、技術(shù)的還是法律的手段，最終都必須以法治作保障，首先構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補償法治機制。

一、環(huán)境法治是西部大開發(fā)的內(nèi)在需求

西部大開發(fā)之初，時任中共中央總書記江澤民同志在陜西視察時，就提出了“再造一個山川秀美的大西北”的偉大號召。在西部大開發(fā)過程中，黨中央、國務(wù)院始終要求要注重生態(tài)環(huán)境保護，著力建設(shè)美好家園和國家生態(tài)安全屏障，要以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為基礎(chǔ)，堅持開發(fā)和保護相互促進，全面增強可持續(xù)發(fā)展能力，在西部加快實施有利于保護環(huán)境的生態(tài)補償政策，逐步提高國家級公益林生態(tài)效益補償標準，增加對上游地區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付等。這些戰(zhàn)略要求已經(jīng)明確生態(tài)環(huán)境保護就是西部大開發(fā)的應(yīng)有之義，是大開發(fā)的內(nèi)在需求。在西部大開發(fā)中保護生態(tài)環(huán)境，更需要政治、法律、經(jīng)濟等各方面的綜合促進和完善，尤其要不斷加強西部的環(huán)境法治，用強有力的法治手段約束掠奪性破壞性的開發(fā)模式和粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式，在保護和改善西部生態(tài)環(huán)境的過程中，為大開發(fā)和西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)安全保障。生態(tài)補償機制作為西部大開發(fā)中才開始踐行的生態(tài)環(huán)境保護的重要政策，要在保障大開發(fā)的實踐中取得應(yīng)有的成效，法治化是必然要求，也是必然的選擇。

二、西部地區(qū)目前生態(tài)補償法治機制的現(xiàn)狀

西部大開發(fā)中，為探索建立生態(tài)補償法治機制，在法律法規(guī)尚未出臺的情況下，一些地區(qū)研究制定了一些地方政策并著手實施，取得了一定成效。如陜西省征收渭河地表水生態(tài)環(huán)境補償金，并于今年首次根據(jù)檢測結(jié)果對西安、寶雞和咸陽進行征收。但是，生態(tài)補償涉及利益關(guān)系復(fù)雜，目前對生態(tài)補償法律原理性探討比較多，針對具體地區(qū)的實踐探索較少，尤其是缺乏經(jīng)過實踐檢驗的生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建。

（一）可持續(xù)發(fā)展理念在立法中的缺失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境補償機制在環(huán)境立法中的不當缺失，西部地區(qū)地方立法面臨依據(jù)不足的窘境

傳統(tǒng)的憲法和環(huán)境法都是在“非可持續(xù)發(fā)展”的理念指導(dǎo)下建立起來的，這種理念反映在環(huán)境法學(xué)理論上，就是作為環(huán)境要素的資源能源屬于公共財產(chǎn)，國家所有，可以按照先占的原則任意加以使用，向自然界索取和向空中排放一樣都是合法的。在這樣一種發(fā)展理念下，我國的生態(tài)補償機制的法治化就缺乏了有力的法理支撐，存在價值取向的誤區(qū)。同時作為生態(tài)環(huán)境保護的基本法《環(huán)境保護法》和相關(guān)單行法對生態(tài)補償相關(guān)規(guī)定明顯滯后于生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)實需要，難以適應(yīng)西部大開發(fā)背景下大力實施生態(tài)補償政策的需要，極大地挫傷了西部地區(qū)民眾生態(tài)環(huán)境保護積極性與后勁力。

也由于多年來西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后，在以經(jīng)濟實力博弈論成敗的背景下，導(dǎo)致在國家環(huán)境立法中話語權(quán)缺失，在以資源優(yōu)勢為其他地區(qū)發(fā)展做出貢獻的同時，沒能夠成功運用法律手段去爭取犧牲地區(qū)環(huán)境應(yīng)該得到的利益補償。在國家生態(tài)補償法律法規(guī)缺位的情況下，地方立法也就面臨了于法無據(jù)的窘境。

（二）立法速度遠遠落后于生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展速度，許多新領(lǐng)域、新類型補償政策得不到法律的支持

相比較其他地區(qū)而言，由于歷史的原因，西部地區(qū)開發(fā)相對較晚，經(jīng)發(fā)展相滯后，但是地域?qū)拸V，煤炭、石油、天然氣、礦產(chǎn)等能源資源豐富。多年來，為國家其他地區(qū)的發(fā)展提供了大量的供給。大開發(fā)之初，為了防止出現(xiàn)不顧生態(tài)后果和效益的“大開挖”，除國家對西部地區(qū)給予了財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)林效益補償金等支持外，西部地區(qū)也根據(jù)實際出臺了一些生態(tài)補償政策，實踐證明也是行之有效的。如陜西省開征了煤炭、石油和天然氣資源開采水土流失補償費，四川省花萼山國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償試點等。國家和西部地區(qū)的生態(tài)補償政策的出臺雖然取得了一定的成效，但是由于法律的缺位，特別是在國家立法滯后的情況下，又加上西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境補償本土立法的虛偽位以待，導(dǎo)致補償基金的來源，支付或征收程序、標準操作性不強、隨意性大，在執(zhí)行中視利益群體的博弈力量大打折扣，弱勢群體老百姓的利益在生態(tài)補償政策中難以保障，影響了補償政策的權(quán)威性，降低了公信力，使政策實施之初就處于難以為繼的尷尬境地，使補償政策在實施之初就面臨“破產(chǎn)”的危險。

（三）生態(tài)環(huán)境補償政策政出多門，執(zhí)行中各自為政，層層盤剝，擠占挪用，影響補償政策功能的正常發(fā)揮，給生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建埋下了“執(zhí)法不力”的隱患

西部大開發(fā)之初，國務(wù)院出臺了如生態(tài)林環(huán)境效益補償、西電東送補償、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)補償?shù)榷囗椛鷳B(tài)補償政策。但是具體實施程序、實施標準、實施范圍和財政轉(zhuǎn)移支付職權(quán)卻下放到不同的部委行使，由于政出多門，不同時段，執(zhí)行標準和程序不盡相同。從部委到村委的支付程序，也導(dǎo)致補償資金雁過拔毛，層層盤剝，使得補償政策的功能發(fā)揮大打折扣；還有的征收政策厚此薄彼，?？畈荒軐Ｓ?。這些“非法”執(zhí)行現(xiàn)象的發(fā)生，已經(jīng)嚴重影響了政策的公平、公開和公開，使西部地區(qū)民眾對生態(tài)補償機制的構(gòu)建失去了信心和熱情，也給今后構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境補償法治機制的“執(zhí)法難以有力”埋下了隱患。

（四）監(jiān)督機制不健全，生態(tài)補償政策實施中資金支付和征收等環(huán)節(jié)監(jiān)督不夠，導(dǎo)致補償金使用和征收效率不高

由于目前西部開發(fā)中生態(tài)補償在政策層面徘徊，未納入法制的軌道，理論和實踐中對補償政策的執(zhí)行行為未能進行有效規(guī)范核監(jiān)督。由于缺少上位法，對抽象政策開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理于法無據(jù)；由于執(zhí)行行為欠缺“執(zhí)法行為”的相關(guān)要件，在實踐中未能納入行政復(fù)議和司法監(jiān)督的渠道。在財政監(jiān)督渠道內(nèi)，多年來審計監(jiān)督對該領(lǐng)域財政基金的使用和征收發(fā)揮了重要作用，但是囿于內(nèi)部監(jiān)督和審計機構(gòu)人、財、物的局限，作用越來越有限，從媒體的報道來看，補償金時有“出軌”現(xiàn)象，游離于樓堂館所、高級交通工具、高檔住宅之間，影響了財政補償資金的使用和征收效率。

三、西部地區(qū)生態(tài)補償法治機制的構(gòu)建

建立生態(tài)補償機制是西部大開發(fā)中保護生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在要求，而構(gòu)建生態(tài)補償法治機制更是建立生態(tài)補償機制的首善之區(qū)。全面貫徹落實依法治國和依法行政的基本方略，也要求環(huán)境法治，按照生態(tài)安全原則、生態(tài)風險預(yù)防原則、開發(fā)者保護受益者補償原則及直接補償和間接補償相結(jié)合等原則構(gòu)建我國西部地區(qū)生態(tài)補償法治機制是當前西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境整治、維護人與自然和諧共處制度建設(shè)的重要舉措。政府法制機構(gòu)作為政府立法和全面推進依法行政的主管部門，在構(gòu)建生態(tài)補償機制中，從立法、執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督層面應(yīng)該有所作為。

（一）努力確立生態(tài)補償機制在憲法和環(huán)境基本法中的地位 現(xiàn)行憲法第九條、第十條和第十三條對生態(tài)補償作出了提示性的設(shè)計，未能從機制層面作出明確的確立。環(huán)境保護法對生態(tài)補償連原則性的規(guī)定都很難發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致生態(tài)補償機制在基本法層面的地位缺失。為保證西部大開發(fā)中生態(tài)補償政策的正當性，也為下位立法提供上位依據(jù)，西部地區(qū)的立法機構(gòu)，包括行政立法機構(gòu)和政策執(zhí)行機構(gòu)要積極作為，大膽實踐，不斷向中央立法機構(gòu)建言獻策，爭取在憲法和環(huán)境保護基本法修改時確立生態(tài)補償機制的法律地位。

（二）不斷加強生態(tài)環(huán)補償單行立法工作

進行生態(tài)補償單行立法勢在必行，國務(wù)院已經(jīng)組成專家組，開始《生態(tài)補償條例》立法前期調(diào)研工作。但是在地區(qū)利益博弈失衡的背景下，條例的出臺注定將是一個長期的過程。西部地區(qū)應(yīng)該擯棄“等、靠”的思想，積極主動去要，特別是立法機構(gòu)要為條例的早日出臺多調(diào)研，多收集、多提供素材。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方立法的條件是：“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”西部地區(qū)具有豐富的環(huán)境本土實踐理念、風俗習慣、宗教信仰等本土資源，在正確處理地方環(huán)境立法和上位法關(guān)系的基礎(chǔ)上，要注重突出西部地方特色，注重生態(tài)習慣法資源與村規(guī)民約的整理與制度現(xiàn)代性價值的發(fā)掘，吸納其合理成份，增強地方環(huán)境立法生命力與適應(yīng)性，將環(huán)境法治意識真正內(nèi)化到西部地區(qū)民眾的感情與行動中去。因而可考慮設(shè)置《西部地區(qū)生態(tài)補償實施條例》，充分關(guān)照西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略價值，站在維護國家安全的高度，在條例中對西部生態(tài)補償?shù)脑瓌t、對象、范圍、形式、標準及法律責任等作詳細的地方通約性規(guī)定，在法的創(chuàng)制層面上做到國家法與西部地區(qū)習慣法的良性互動與對接。

（三）高起點規(guī)劃生態(tài)補償執(zhí)法工作，加強執(zhí)法監(jiān)督

生態(tài)補償是行政機關(guān)行使行政權(quán)力，對國家所有公共財產(chǎn)的再分配，在立法完善的情況下，高起點規(guī)劃生態(tài)補償執(zhí)法工作將是構(gòu)建生態(tài)補償法治機制的重要環(huán)節(jié)。政府法制機構(gòu)作為各級政府規(guī)范部門和下級政府執(zhí)法工作的主要機構(gòu)，要從理論研究著手，開展全方位的監(jiān)督。組織政府法制系統(tǒng)精兵強將對與生態(tài)補償相關(guān)的征收、給付等行為進行研究，明析行為的性質(zhì)，盡可能納入行政行為的范疇，從程序、標準、范圍、條件、文書等方面進行規(guī)范，在該領(lǐng)域開展規(guī)范自由裁量權(quán)工作，將自由裁量權(quán)約束到最佳程度。同時將生態(tài)補償中的相關(guān)行政行為納入行政復(fù)議和行政執(zhí)法監(jiān)督范圍，開展內(nèi)部層級監(jiān)督。生態(tài)補償執(zhí)行情況納入上級機關(guān)對下級機關(guān)依法行政考核范圍，對違反規(guī)定實施補償，導(dǎo)致國家和公共財產(chǎn)流失的，依法追究違法行政的責任。

環(huán)境法治是一項系統(tǒng)工程，生態(tài)補償法治機制的建立也絕不是行政立法和行政執(zhí)法一個方面的事情，在市場經(jīng)濟的背景下，還需要更多市場主體的參與，也還需要司法的介入，總之，必須在法治的框架內(nèi)進行。西部大開發(fā)必須實行環(huán)境法治，用法治約束生態(tài)補償，為西部的發(fā)展節(jié)約資源，為西部的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。西部的發(fā)展不能再走犧牲環(huán)境求發(fā)展的老路，要在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，走資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展新路。

參考文獻：

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第三篇：生態(tài)補償機制建立的理論思考

生態(tài)補償機制建立的理論思考

西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)2009級

張征

【摘要】 本文介紹了生態(tài)補償?shù)母拍罴捌淅碚搧碓?，建立生態(tài)補償機制面臨的基本問題，重點探討建立生態(tài)補償機制的途徑和方法，最后分析了生態(tài)補償機制在中國的現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)補償 生態(tài)補償機制

一 生態(tài)補償?shù)亩x和必要性

（一）生態(tài)補償?shù)亩x

生態(tài)補償是目前比較熱門的一個話題。德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策，美國1986 年開始實施的濕地保護No-net-loss 政策等都體現(xiàn)了生態(tài)補償原則，對促進生態(tài)環(huán)境的保護起到了良好的作用，這些可以看成是生態(tài)補償?shù)钠鹪础?/p>

國內(nèi)外對生態(tài)補償有不少定義，但由于側(cè)重點不同及生態(tài)補償本身的復(fù)雜性，到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。如Cuperus 等將生態(tài)補償定義為:“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域。”毛顯強等將生態(tài)補償定義為:“通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償）,提高該行為的成本（或收益）, 從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的。”“總的來說，在上世紀 90 年代前期的文獻中,生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~;而 90 年代后期以來，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制。到今天，生態(tài)補償已經(jīng)不是單純意義上對環(huán)境負面影響的一種補償，它也包括對環(huán)境正面效益的補償，涉及的范圍也不是單純的項目建設(shè)，它包括到政策、規(guī)劃、生態(tài)保護等多個方面。盡管生態(tài)補償?shù)亩x沒有統(tǒng)一，但其基本理論來源是一致的，即環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理，其目的就是為了解決資源與環(huán)境保護領(lǐng)域的外部性問題，使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開發(fā)、利用和建設(shè),從而達到經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)平衡協(xié)調(diào)，促進可持續(xù)發(fā)展的最終目標。

（二）建立生態(tài)補償機制的必要性

改革開放30 多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，年均GDP 增長接近10%。但是，這種快速發(fā)展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環(huán)境代價基礎(chǔ)之上的。目前，我國生態(tài)安全居國際倒數(shù)18 位。我國沙化土地面積高達174 萬平方公里，占國土總面積的18.1%，影響著4 億多人民的生產(chǎn)和生活。我國2009 年的森林覆蓋率為20.36%，低于世界平均水平。我國水土流失嚴重，每年流失土

壤50 多億噸，其中2009 年水土流失面積356.92 萬平方公里，占國土總面積的37.2%。水土失加劇了山體滑坡、泥石流、洪澇、沙塵暴等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。這不僅帶來巨大的直接經(jīng)濟損失，而且還導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，并直接危及著國家生態(tài)安全。

鑒于國內(nèi)資源與生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢，我國再也不能延續(xù)以犧牲資源環(huán)境和危及國家生態(tài)安全為代價來片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展方式。當然，在目前的社會主義初級階段，我們既不能以停止發(fā)展的方式來保護生態(tài)安全，也不能以“生產(chǎn)第一主義”為借口放縱污染。經(jīng)濟發(fā)展是關(guān)系人類生活水平高低的問題，而環(huán)境則是事關(guān)能否生存的問題。面對這種局面，在經(jīng)濟發(fā)展中我們必須在確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，采取綜合而有效的環(huán)境控制措施，特別是采取具有激勵機制的經(jīng)濟措施，即建立生態(tài)補償機制，以確保經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

二 我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制及其缺陷

（一）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制

長期以來，中國的生態(tài)補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

（1）縱向補償為主，缺少橫向轉(zhuǎn)移

目前在中國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付中，中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位。財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾馁Y金支持，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益給予了相應(yīng)的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是生態(tài)環(huán)境的多數(shù)供給者，而中東部則是生態(tài)環(huán)境的受益者，生態(tài)環(huán)境的供給者和受益者在空間上的不對應(yīng)導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境供給者無法得到有效補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利益相關(guān)者之間缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

（2）補償方式以項目工程為主，缺乏穩(wěn)定性

目前中國以政府為主體的生態(tài)補償多以項目工程方式進行。例如在生態(tài)補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內(nèi)的5~8 年中，當?shù)剞r(nóng)戶能夠得到相應(yīng)的補償金額，從而他們會保護生態(tài)環(huán)境，限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)行為。同時，當?shù)剞r(nóng)戶需要調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，不再過分依附土地進行生產(chǎn)活動。但目前農(nóng)戶能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的比較少，大多數(shù)還是依附土地進行生產(chǎn)活動。由此，如果農(nóng)戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發(fā)展需要，他們就不會限制自己的生產(chǎn)活動，可能會引發(fā)新一輪的生態(tài)環(huán)境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數(shù)和風險。

（3）補償標準偏低，難以激勵生態(tài)補償行為生態(tài)補償標準關(guān)系到生態(tài)補償行為的實施效果。過低的補償標準導(dǎo)致生態(tài)補償項目的實施難以達到預(yù)期效果。例如，在生態(tài)公益林補償項目中，一些地區(qū)的補償標準低于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，無法滿足農(nóng)戶的基本生活需要，難以激勵生態(tài)補償行為。

（二）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制建立的難題

生態(tài)補償?shù)囊饬x可以很清楚地被理解，但生態(tài)補償機制的建立是相當困難的，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建立生態(tài)補償機制需要解決的三個基本問題是:誰補償誰，補償多少，如何籌集資金補償。這三個問題看似簡單，但到目前為止尚未得到很好的解決。

第一個基本問題就是確定補償者和補償接受者問題。在解決這個問題時必

然會涉及到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的問題，產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同國家或同一國家的不同地區(qū)，環(huán)境和資源的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也不一致，這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。

第二個基本問題就是補償強度問題。要建立科學(xué)、合理的生態(tài)環(huán)境補償機制必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學(xué)性。一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

建立生態(tài)補償機制面臨的第三個基本問題是資金籌集問題。資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

除此之外，建立生態(tài)補償機制還必須考慮到生態(tài)系統(tǒng)的自然特征;補償手段實施的具體環(huán)境，包括經(jīng)濟狀況、制度狀況、政治狀況等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生態(tài)補償機制的途徑

針對如何建立生態(tài)補償機制，有一些學(xué)者對此進行了探討，但很少見有系統(tǒng)論述的文章。一般來說，生態(tài)補償機制的建立應(yīng)該從解決三個基本問題入手，綜合考慮其他因素進行。

（一）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的，權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定可嘗試通過以下途徑進行: 第一，強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進行有效管理，將環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)的管理逐步納入法制化軌道。如對于礦產(chǎn)、土地、水體、森林等可明確界定產(chǎn)權(quán)的自然資源,給予其法律依據(jù)，明確產(chǎn)權(quán)責任主體，而對于諸如空氣、水質(zhì)等難以界定產(chǎn)權(quán)的生存質(zhì)量資源，必須通過強有力的措施和機構(gòu)使其利用得到有效的監(jiān)督管理，做到利用透明化、公開化、規(guī)范化。

第二，通過政府的示范作用，推進環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明晰化和規(guī)范化。如在重大工業(yè)污染的控制和治理、自然資源的開發(fā)和利用項目中，政府可以確定自己的主導(dǎo)地位，通過自己的監(jiān)測、治理系統(tǒng)把環(huán)境資源納入國民經(jīng)濟核算體系，通過政府的示范作用，逐步在全社會推廣。

第三，建立相應(yīng)的經(jīng)濟激勵機制，完善資源稅制，建立環(huán)境資源代價共擔機制。通過經(jīng)濟激勵機制，使環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有者在擔當風險的同時能夠得到有效的回報，從而促進環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善;通過對不同資源、不同稅種稅率的科

學(xué)測定，制定切實可行的、便于監(jiān)督與操作的資源稅種稅率及環(huán)境污染測定指標，迫使資源破壞者在自身利益和所付代價中進行權(quán)衡，以有力度的懲處措施遏制破壞生態(tài)、危害環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體利益的行為。

第四，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。目前資源和環(huán)境保護的較大缺陷是管理機制和壓力機制過多而利益驅(qū)動機制和動力機制缺乏，市場機制作用缺乏。如可以在環(huán)境立法中確定環(huán)境產(chǎn)權(quán)的中心地位，通過市場機制使環(huán)境產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)及環(huán)境財富的生產(chǎn)和“負生產(chǎn)”、交換、分配及使用各有自己的利益機制自動地加以調(diào)節(jié)，從而走上良性循環(huán)的軌道。

第五，加強國際合作，建立跨國、跨省、跨地區(qū)的環(huán)境資源保護組織，形成網(wǎng)絡(luò)化、國際化的環(huán)境管理體系，建立協(xié)調(diào)機制解決涉及到不同國家或地區(qū)間的環(huán)境利益和損害糾紛問題。

（二）生態(tài)補償中資源環(huán)境價值的評估

目前對資源環(huán)境價值評估的方法論述比較多，比較常見的方法有以下幾種:（1）效果評價法

這種方法主要是根據(jù)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果, 計算出效果的定量值。如森林資源的環(huán)境價值，可以通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價格”。（2）收益損失法

這種方法主要是從環(huán)境資源效益的損失角度評價環(huán)境資源的效益。如森林保護土壤的效益評價,可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機會成本來計算森林在減少土壤侵蝕方面的價值。（3）旅行費用法

這種方法主要是建立旅行費用—游憩需求模式將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費用作為內(nèi)涵價格，其主要適用于具體旅游地的評估，它是目前世界上尤其是發(fā)達國家中應(yīng)用最廣泛的一種游憩價值間接評價方法。（4）隨機評估法

通過訪問或發(fā)放調(diào)查問卷直接詢問消費者對環(huán)境商品的最大愿意支付量，以獲得環(huán)境商品的個人價值，進而推出環(huán)境商品的經(jīng)濟價值。在生態(tài)補償機制的實踐中，往往要綜合幾種方法來確定環(huán)境資源的價值，從而確定出科學(xué)的補償金額及補償形式。

（三）生態(tài)補償資金的來源

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集:（1）生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅

政府可以征收生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅，建立生態(tài)補償基金，作為生態(tài)補償資金的一個重要和穩(wěn)定的來源。

（2）生態(tài)補償保證金制度

如1977年,美國國會通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定:任何一個企業(yè)進行露天礦的開采,都必須得到有關(guān)機構(gòu)頒發(fā)的許可證;礦區(qū)開采實行復(fù)墾抵押金制度,未能完成復(fù)墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復(fù)墾;采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。英國1995 年出臺的環(huán)境保護法,德國的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。這種形式的生態(tài)保證金制度可嘗試在其他行業(yè)和部門逐步推廣。

（3）各級財政生態(tài)專項補償

目前進行得較多的是國家財政專項補償，但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠，今后要逐步建立起起國家財政補償同區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。在補償方式上可以以間接的方式進行，如對于有利于資源保護的經(jīng)濟行為可以通過減免稅費的方式補償，如對農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、教育附加費等等,都可以起到鼓勵正確的環(huán)境行為方式的作用。

（4）優(yōu)惠信貸

優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金,解決資金缺乏問題，鼓勵當?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款,提高行為的生態(tài)效率。

（5）其他途徑

建立市場機制促進補償，如建立排污權(quán)交易市場，促進企業(yè)之間的相互補貼;建立生態(tài)補償捐助機構(gòu)，接受來自社會的各種捐贈;發(fā)行生態(tài)補償彩票等，多方位進行資金籌措。一般來說，生態(tài)補償規(guī)模越大,涉及的利益相關(guān)方就越多,協(xié)調(diào)他們共同行動的成本也就越高，開發(fā)和實施的難度和復(fù)雜性就越高。沒有任何一種策略對所有地區(qū)都有效,真正起作用的補償機制應(yīng)該是因地制宜的,需要發(fā)揮多種補償機制的優(yōu)勢綜合進行。

四、進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸芬约罢呓ㄗh

（一）進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸?/p>

1．生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。一是讓保護者得到合理的補償。這是建立生態(tài)補償機制的核心。二是政府主導(dǎo)。無論是生態(tài)補償范圍和標準的確定，還是有關(guān)補償資金的籌集、分配和使用，都需要發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。三是以經(jīng)濟補償為主。發(fā)揮生態(tài)作為資本的屬性，解決生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)資金短缺、重要生態(tài)地區(qū)基本公共服務(wù)水平嚴重落后、人民群眾生計困難等問題。四是要逐步實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的全覆蓋。要從目前的森林、流域、草原生態(tài)補償，逐步拓展到包括濕地生態(tài)補償?shù)仍趦?nèi)的所有生態(tài)領(lǐng)域，并逐步過渡到以區(qū)域生態(tài)補償為主體的生態(tài)補償體系。五是要分層次推進。實行國家、省區(qū)、流域和局部地區(qū)等多層次的生態(tài)補償。六是循序漸進。要從關(guān)系國家生態(tài)安全的重點地區(qū)，特別是國家確定的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域開始，逐步推進。

2．生態(tài)補償?shù)幕究蚣?。一是對禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等重要生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)?。二是對限制開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)?。三是對重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償。重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是未來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，但區(qū)域內(nèi)的一些次區(qū)域要發(fā)揮生態(tài)功能，對這些次區(qū)域也應(yīng)該建立以地方為主的生態(tài)補償機制。

3．生態(tài)補償?shù)臉藴?。一是對各類生態(tài)建設(shè)成本的補償。對以生態(tài)效益為主的林業(yè)和生態(tài)建設(shè)工程，所給予的補償應(yīng)該能夠支付工程建設(shè)的所有支出；同時，還應(yīng)該有合理的經(jīng)濟回報。二是對生態(tài)環(huán)境保護成本的補償。主要是各類自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等為保護生態(tài)所付出的補償。三是可能破壞生態(tài)環(huán)境、必須進行生態(tài)建設(shè)的補償。包括各類礦山開采、工程建設(shè)等可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞的，要對破壞后恢復(fù)的成本進行合理核算，按照“誰破壞、誰賠償”的原則收

取破壞者的賠償費用。四是對生態(tài)環(huán)境提供者為保護生態(tài)而放棄發(fā)展的機會成本的補償。要作為計算財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮。

4．生態(tài)補償?shù)馁Y金籌措。一是向生態(tài)環(huán)境的受益者收費。生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)該向生態(tài)環(huán)境的提供者付費。對涉及國家生態(tài)安全的大江大河源頭地區(qū)、防風固沙區(qū)、國家級自然保護區(qū)等，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應(yīng)向服務(wù)提供者付費。對區(qū)域性受益的生態(tài)項目，應(yīng)該由受益區(qū)域按照一定比例共同付費。二是向破壞生態(tài)環(huán)境者收費。對資源開發(fā)、工程建設(shè)等會造成植被破壞、水土流失、生物多樣性減少的，要對其行為可能對生態(tài)環(huán)境造成的損失進行合理評估，并按照重置成本由破壞者給予賠償。三是向生態(tài)環(huán)境的使用者收費。良好的生態(tài)環(huán)境，還具有休閑觀光、科學(xué)考察等多重功能，可以對這些使用者合理收費。四是向社會廣泛籌集資金。通過推行生態(tài)產(chǎn)品標識、設(shè)立生態(tài)補償基金等方式，鼓勵社會各界自愿為推進生態(tài)補償作出貢獻。

（二）加快建立生態(tài)補償機制的政策建議 1 完善生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)。加快完善法律法規(guī), 使生態(tài)補償進入法制化、規(guī)范化軌道, 是建立健全生態(tài)補償機制的重要前提和基礎(chǔ)。目前, 我國開展的生態(tài)補償試點, 主要是依據(jù)有關(guān)行業(yè)法律法規(guī)中的有關(guān)條款, 而在執(zhí)行這些條款時又缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及細化的實施細則和操作辦法, 影響實際工作效果。要按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略部署和基于主體功能區(qū)規(guī)劃的生態(tài)補償框架, 盡快制定綜合性的生態(tài)補償法律法規(guī), 對我國生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償對象、補償標準、資金籌措、工作分工及職責、監(jiān)督評估等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。同時, 各地各部門要依據(jù)國家的綜合性法規(guī), 研究出臺本地本部門的實施辦法和規(guī)章, 形成一整套分工明確又相互銜接的規(guī)章制度體系, 做到有法可依、有章可循、照章辦事。

發(fā)揮財稅政策在生態(tài)補償中的主導(dǎo)作用。要按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求, 加大生態(tài)因素在均衡性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重, 充分考慮成本差異, 不斷完善對重要生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法, 加大各級財政對重要生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。對生態(tài)重要區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付, 既要能夠彌補地方政府為保護生態(tài)環(huán)境所支付的費用, 還要考慮地方政府因限制經(jīng)濟發(fā)展而付出的機會成本。要充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)和政策導(dǎo)向的作用, 加大對生態(tài)環(huán)境有負面影響的經(jīng)濟活動主體的稅收征收力度, 逐步建立有利于減輕生態(tài)環(huán)境損壞、促進生態(tài)環(huán)境改善的稅收制度。完善現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)工程的投入政策。對以生態(tài)效益為主的生態(tài)公益項目建設(shè), 投入資金應(yīng)該全部由政府分擔;對于有一定經(jīng)濟效益的生態(tài)建設(shè)項目, 要按照生態(tài)效益所占比例的大小, 合理確定政府投入比例。3 盡快建立生態(tài)效益指標和監(jiān)測體系。這是建立生態(tài)補償機制的重要基礎(chǔ)性工作。國家有關(guān)部門要盡快開展生態(tài)效益測算的專項研究工作, 包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價值量的核算方法, 資源開發(fā)和工程建設(shè)活動等的生態(tài)環(huán)境代價核算方法, 合理生態(tài)補償標準的確定等;與此同時, 還要加強對生態(tài)環(huán)境情況的動態(tài)監(jiān)測, 建立科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)效益指標評價體系, 為科學(xué)合理地開展生態(tài)補償提供理論支撐和科學(xué)依據(jù)。

加強對生態(tài)補償工作的組織管理。建立生態(tài)補償機制的目的是為了充分調(diào)動各有關(guān)方面開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的積極性, 使我國生態(tài)環(huán)境狀況能夠得到明顯改善。目前, 我國生態(tài)建設(shè)中重建設(shè)輕管理、邊建設(shè)邊破壞等問題還相當突出, 部門分割、分業(yè)監(jiān)管等體制矛盾依然存在。建議配合國家生態(tài)補償機制的

建立, 理順國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的管理體制, 變多頭監(jiān)管為統(tǒng)一管理, 為生態(tài)補償機制的實施提供強有力的組織保障。

五、主要結(jié)論和建議

針對生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者所面臨的激勵因素，通過構(gòu)建多元補償主體和多維權(quán)力向度，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，可以成為解決生態(tài)補償問題的新思路。

（一）進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，加大對自然保護區(qū)和生態(tài)功能脆弱區(qū)的保護和投入力度，增強各種資源稅（費）的生態(tài)補償功能，進一步區(qū)分中央與地方在生態(tài)補償實施中的控制范圍，積極探索區(qū)域間生態(tài)補償模式。

（二）積極探索市場補償機制積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補償模式。逐步實現(xiàn)區(qū)（流）域內(nèi)污染物排放指標的有償調(diào)配機制，逐步建立政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易模式及機制。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（三）逐步建立自主補償機制政府要加大宣傳生態(tài)補償?shù)闹匾饬x，逐步提高民眾生態(tài)環(huán)境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護活動。鼓勵建立非政府類環(huán)保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態(tài)補償項目中。逐步轉(zhuǎn)變政府在生態(tài)補償中的角色，構(gòu)建一個對個人參與者開放的制度環(huán)境和市場，促進社會自治組織發(fā)展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態(tài)補償。

參考文獻 ［1］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［2］埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展：基礎(chǔ)設(shè)施政策透視［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［3］麥金尼斯.多中心治道與發(fā)展［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［4］麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［5］陳艷敏.多中心治理理論:一種公共事務(wù)自主治理的制度理論［J］.新疆社科論壇，2007，（3）.［6］羅文君.論政府在環(huán)境公共物品供給中的角色［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2009，（3）.［7］肖建華，彭芬蘭.試論生態(tài)環(huán)境治理中政府的角色定位［J］.中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（2）.［8］杜常春.環(huán)境管理治道變革———從部門管理向多中心治理轉(zhuǎn)變［J］.理論與改革，2007，（3）.［9］高有福.環(huán)境保護中政府行為的經(jīng)濟學(xué)分析與對策研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2006.［10］郭建卿，靳樂山.中國生態(tài)補償研究綜述［J］.林業(yè)經(jīng)濟問題，2004，（4）.［11］林燕.生態(tài)補償中的政府主導(dǎo)作用研究［D］.濟南：山東師范大學(xué)，2009.

第四篇：構(gòu)建新型農(nóng)貿(mào)市場的思考

構(gòu)建新型農(nóng)貿(mào)市場的思考

資料介紹

在目前的市場中，除了新型的百貨超市和連鎖專賣店外，農(nóng)貿(mào)市場仍是市民日常購物的重要場所之一。但由于農(nóng)貿(mào)市場作為傳統(tǒng)的商業(yè)業(yè)態(tài)日益受到如生鮮超市等現(xiàn)代商業(yè)業(yè)態(tài)的沖擊，如南城百貨、聯(lián)華超市等，而到農(nóng)貿(mào)市場購物的消費者以及租賃經(jīng)營的商戶對市場設(shè)施、布局、環(huán)境、管理水平等方面的要求越來越高。

面對如此激烈的市場競爭形勢，農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營模式的創(chuàng)新變的尤為重要，那么如何構(gòu)建新型農(nóng)貿(mào)市場，是擺在我們經(jīng)營管理者面前的重要問題。要想使農(nóng)貿(mào)市場在創(chuàng)新中求發(fā)展，需要首先明確以下幾個問題： 2009-07-04 我只愛艷 第 1 次編輯 已獎勵 6 個地產(chǎn)幣

構(gòu)建新型農(nóng)貿(mào)市場的幾點思考

在目前的市場中，除了新型的百貨超市和連鎖專賣店外，農(nóng)貿(mào)市場仍是市民日常購物的重要場所之一。但由于農(nóng)貿(mào)市場作為傳統(tǒng)的商業(yè)業(yè)態(tài)日益受到如生鮮超市等現(xiàn)代商業(yè)業(yè)態(tài)的沖擊，如南城百貨、聯(lián)華超市等，而到農(nóng)貿(mào)市場購物的消費者以及租賃經(jīng)營的商戶對市場設(shè)施、布局、環(huán)境、管理水平等方面的要求越來越高。

面對如此激烈的市場競爭形勢，農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營模式的創(chuàng)新變的尤為重要，那么如何構(gòu)建新型農(nóng)貿(mào)市場，是擺在我們經(jīng)營管理者面前的重要問題。要想使農(nóng)貿(mào)市場在創(chuàng)新中求發(fā)展，需要首先明確以下幾個問題：

一、明確幾個概念問題

集貿(mào)市場、農(nóng)貿(mào)市場和肉菜市場的含義是很相近的，但經(jīng)營的業(yè)種有所不同。集貿(mào)市場是綜合性的市場，泛指一切集散性市場；農(nóng)貿(mào)市場以經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品為主，其他日常用品和雜貨行業(yè)為輔的市場，多數(shù)在城市；肉菜市場可以包括農(nóng)貿(mào)市場，它以經(jīng)營肉類和蔬菜為主，以其他副食為輔的市場，多數(shù)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村?；诠粳F(xiàn)有市場的經(jīng)營模式和業(yè)種配置，多數(shù)市場屬于農(nóng)貿(mào)市場。認清這幾個概念有利于市場的發(fā)展定位和規(guī)劃，提升市場的核心競爭力，避免發(fā)展混亂和錯位。

二、農(nóng)貿(mào)市場的屬性和地位

農(nóng)貿(mào)市場與其他商業(yè)業(yè)態(tài)一樣具有眾多屬性和一定的社會地位，但主要的屬性有兩個方面，一是農(nóng)貿(mào)市場的擁有者和商品經(jīng)營者追求租賃和經(jīng)營收益的最大化，使其具有明顯的經(jīng)濟屬性；二是作為城鄉(xiāng)居民“菜籃子”商品供應(yīng)的主要場所，它同時具有社會性和很強的公益性。也正因如此，農(nóng)貿(mào)市場與其他商業(yè)業(yè)態(tài)的功能相比，社會價值的取向更能體現(xiàn)政府形象，所以在經(jīng)營上，能得到政府的支持，使區(qū)域的農(nóng)貿(mào)市場競爭力更大。

三、制約農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展的主要因素

農(nóng)貿(mào)市場作為一種傳統(tǒng)的商業(yè)業(yè)態(tài)，存在很多制約其健康穩(wěn)定發(fā)展的因素，有硬件的因素，也有軟件的因素。這些因素無論在大城市發(fā)展成熟的市場還是在中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后的市場都具有很多共性，主要制約因素如下：

1、市場基礎(chǔ)設(shè)施陳舊：很多農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)年限已久，建筑物顯得十分陳舊，加上管理不善，致使市場變得“臟亂差”；場內(nèi)攤檔位十分陳舊，有的甚至是臨時搭建的臺位；市場的水電設(shè)施和排污設(shè)施已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代市場經(jīng)營的需要，它已經(jīng)成為影響市場形象的關(guān)鍵因素?；?/p>

以上基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、排污能力差、經(jīng)營和購物環(huán)境差，使部分市場的人氣和經(jīng)營效益每況日下，競爭力也越來越差，使很多消費者流失。

2、市場收益率低：農(nóng)貿(mào)市場帶有很大部分公益性質(zhì)，也受到區(qū)域性的限制，市場建設(shè)的資金投入往往是投入大、收入小，致使市場日漸破敗，甚至改造升級后其經(jīng)濟效益不升反降。農(nóng)貿(mào)市場的盈利模式單一是致使市場收益率低的另一重要原因，目前農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營收入是以租金收入為主，由于市場租金提升有限，市場經(jīng)營規(guī)模難以擴大，使市場的租金收入長期以來難以得到提升。

3、市場競爭加劇，新型商業(yè)業(yè)態(tài)分走客源：隨著城市大型超市、購物廣場、連鎖專賣店、生鮮超市以及便利店的增加，以及部分農(nóng)貿(mào)市場實行“農(nóng)改超”經(jīng)營模式，它們以其優(yōu)越的地理位置，優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，整潔的環(huán)境，齊全的商品吸引著大批經(jīng)營戶和消費群體，這對傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場，特別是購物環(huán)境較差的市場造成很大的沖擊。

4、專業(yè)的管理制約農(nóng)貿(mào)市場行業(yè)的發(fā)展：一流的管理隊伍一直是目前市場缺少的，經(jīng)營者的管理和發(fā)展水平是制約農(nóng)貿(mào)市場發(fā)展的主要原因。一直以來，人們認為農(nóng)貿(mào)市場行業(yè)是一個“夕陽”行業(yè)，對農(nóng)貿(mào)市場的認識是很低層次的行業(yè)、工作環(huán)境臟亂差、發(fā)展前景有限，導(dǎo)致農(nóng)貿(mào)市場長期以來吸引不了專業(yè)的人才及團隊進駐，沒有了一流的人才，一方面使市場的經(jīng)營缺乏戰(zhàn)略性規(guī)劃，另一方面使市場管理人員難以正確理解落實公司的發(fā)展措施，即執(zhí)行力度不夠。

四、未來發(fā)展趨勢

隨著消費者消費需求和生活方式的轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)或城市傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場將逐步退出市場舞臺。目前，深圳、廣州、上海等地區(qū)在城市商業(yè)發(fā)展規(guī)劃中已不再規(guī)劃新的農(nóng)貿(mào)市場，而以其他新型業(yè)態(tài)取而代之，對已有的農(nóng)貿(mào)市場都要求進行升級改造，比如：新型街市、社區(qū)服務(wù)中心和農(nóng)改超等等。

在短暫的時間內(nèi)，農(nóng)貿(mào)市場在城市里仍將發(fā)揮其獨特的作用，而在城鎮(zhèn)、市郊等區(qū)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。從長遠看，農(nóng)貿(mào)市場升級、轉(zhuǎn)型、甚至退出歷史舞臺是不可避免的?？v觀國內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場的歷史演變，總結(jié)先進地區(qū)品牌市場、創(chuàng)新型市場的做法，農(nóng)貿(mào)市場未來的發(fā)展主要表現(xiàn)為：多元化主權(quán)主體、復(fù)合化混業(yè)經(jīng)營、專業(yè)化特色彰顯、連鎖化品牌擴張、綜合化市場服務(wù)、電子化交易方式、地區(qū)化兼并重組。但這種形式還需要時間的演變。

五、創(chuàng)新型農(nóng)貿(mào)市場的操作思路

基于以上分析的農(nóng)貿(mào)市場屬性、存在問題以及發(fā)展趨勢，作為農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營者，轉(zhuǎn)變保守、凝固、夕陽的思維，對創(chuàng)建新型農(nóng)貿(mào)市場是十分重要的。但求變時，農(nóng)貿(mào)市場都要符合地方政策、遵守國家法規(guī)、適應(yīng)當?shù)厥袌霏h(huán)境，更要統(tǒng)籌考慮農(nóng)貿(mào)市場產(chǎn)權(quán)人、經(jīng)營者以及消費者的利益關(guān)系。

第五篇：建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作

國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

國家發(fā)展改革委結(jié)合辦理代表建議繼續(xù)推進生態(tài)補償機制法律文件起草工作瀏覽字號：小 中 大日期： 2013-02-20【打印本頁】【關(guān)閉窗口】

圖為國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

中國人大網(wǎng)訊 2012年，全國人大常委會辦公廳將十一屆全國人大三次會議期間代表提出關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的建議，交由國家發(fā)展改革委繼續(xù)牽頭追蹤辦理。

其中，關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制問題，2011年3月，國家發(fā)展改革委組織召開起草工作小組會議，認真討論修改了《關(guān)于加快建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》初稿。2011年3月，分別組織召開了西、中、東三個片區(qū)座談會，廣泛聽取各?。▍^(qū)、市）的意見和建議；2011年4月，組織召開咨詢專家座談會，征求了中國工程院院士等資深專家的意見；2011年5月后，多次書面征求國務(wù)院有關(guān)部門的意見。目前，《意見》已經(jīng)委主任辦公會議審議，待進一步修改完善后上報國務(wù)院。

關(guān)于制定生態(tài)補償法律制度問題，國家發(fā)展改革委起草了《生態(tài)補償條例》基本框架和思路，并進行了認真研究討論。2010年10月，會同亞洲開發(fā)銀行在四川省雅安市召開生態(tài)補償立法與流域生態(tài)補償國際研討會，2011年11月，在江西省九江市組織召開生態(tài)補償立法與濕地生態(tài)補償國際研討會。針對《條例》起草過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題，結(jié)合代表們在建議中提出的相關(guān)意見，又組織相關(guān)部門同志和專家學(xué)者分成九個調(diào)研組，分赴16個省（區(qū)、市）進行實地調(diào)研；根據(jù)調(diào)研掌握的實際情況，逐一解決相關(guān)問題。目前，《條例》草稿已經(jīng)形成。

下一步，國家發(fā)展改革委將加大工作力度，全力推進相關(guān)工作，爭取《意見》和《條例》早日頒布實施，確保代表們提出的意見和建議真正落實到位。（簡儀初）

來源： 中國人大網(wǎng) 2013年2月20日責任編輯： 余晨相關(guān)文章中衛(wèi)市二屆人大六次會議議案建議辦理情況良好襄陽市人大常委會審議議案建議辦理情況