第一篇：積極推行國土管理共同責任機制

積極推行國土管理共同責任機制 全面扭轉國土資源執(zhí)法難、難執(zhí)法局面

落實土地執(zhí)法共同責任機制，是新形勢下加強土地管理，嚴格耕地保護，促進土地節(jié)約集約利用，維護土地管理正常秩序的客觀需要。近年來，國土部門堅持 “預防為主，防查結合 ”的執(zhí)法監(jiān)察工作方針，創(chuàng)新國土管理工作思路，著力推進多渠道、多層次防范和制止機制，不斷強化條線聯動、條塊互動的整體功能，積極探索建立多部門聯合參與、齊抓共管的共同責任機制，在解決土地執(zhí)法難、難執(zhí)法方面做了有益的嘗試。

一、當前土地違法現狀

近年來，全國性的土地市場秩序治理整頓以及每年衛(wèi)片執(zhí)法檢查專項行動，使土地違法行為在一定范圍內和一定程度上得到了遏制。但單靠這些“風暴”式的土地執(zhí)法專項行動，不能從根本上消滅違法用地現象，土地違法行為仍屢禁不止，土地違法案件仍然層出不窮，而且還出現了一些新特點和新動向，違法形式主要有：

一是地方政府成為違法用地的主體。一些地方政府在利益和政績的趨使下，不顧土地法律法規(guī)的規(guī)定，千方百計把項目引來落戶，或修建道路等基礎實施等民生工程，因受用地指標、征地費用及報批周期影響，在未辦理合法用地手續(xù)的情況下，允許其先占后批、邊占邊批或批東占西，造成違法用地事實，這類違法用地的特點是面積大、耕占比高。

二是農村集體經濟組織受短期利益的驅使，默許、支持甚至參與違法用地。一些村組為了發(fā)展集體經濟，受現行土地所有制和用地計劃指標的制約，同時為了規(guī)避辦理繁瑣的用地手續(xù)和繳納高昂的用地規(guī)費，往往與違法用地單位簽定非法的土地轉讓（租賃）協議，導致“以租代征”、非法占用、擅自出租集體土地用于非農建設等土地違法行為的發(fā)生。

三是農民違法違規(guī)建房問題較突出。隨著城鎮(zhèn)化進程加快、農村居住條件的改善以及部分農民存有通過拆遷獲利的思想，另外部分鎮(zhèn)對宅基地審批進行控制實施凍結等方面，近段時期農村違規(guī)建房有所抬頭，導致出現有的未經批準占用耕地建房，有的私自對舊房翻擴建，有的超標準建住宅現象的產生。

四是以新農村建設、農業(yè)結構調整名義進行違法用地。隨著各地新農村建設的全面實施，一些單位和個人打著設施農業(yè)和休閑觀光農業(yè)的旗號，違反土地利用總體規(guī)劃，大量占用農用地，甚至基本農田搞違法建設，造成了大量的違法用地，加速了農用地的流失。

二、土地執(zhí)法監(jiān)察面臨的困難和問題

通過近幾年的努力，土地執(zhí)法監(jiān)察工作的環(huán)境得到了很大改善，監(jiān)管體系已初步建立，執(zhí)法手段也更加豐富，但是，從實際情況來看，土地執(zhí)法仍面臨一些困難和問題，主要體現以下幾個方面：

1.違法行為制止難。國土部門在實施動態(tài)巡查時，許多違法用地尚在萌芽狀態(tài)時就被及時發(fā)現并現場制止，責令其整改。在巡查執(zhí)法人員離開后，若違法當事人繼續(xù)實施違法行為，形成了建筑物和其他設施后，由于不能采取強制措施，這時只有對其依法立案查處，既加大了執(zhí)法難度，又增加了財產損失。因職能所限，國土部門對違法用地按程序依法查處，走完行政處罰并申請強制執(zhí)行的程序，至少要3個月左右時間，大部分違法建筑物已基本建成，事實上達不到遏制違法用地行為的效果。

2.依法查處落實難。一些地方政府和村級經濟組織在耕地保護與“政績”之間，為發(fā)展地方經濟增加稅收，不惜以犧牲耕地為代價，國土部門在查處此類違法行為時，往往不是行政干預和不支持，就是被調查單位或個人不理解、不配合，阻力大，調查難；對農民建房即使立案查處了，被處罰者對處罰內容履行不及時、不到位。

3.處罰執(zhí)行到位難。根據土地管理法的規(guī)定，對違法用地實施處罰，主罰是“拆除”和“沒收”建筑物，副罰是罰款。在具體實施上，大部分罰款基本能到位，但建筑物“拆除”和“沒收”難以到位。由于國土部門沒有強制執(zhí)行權，通過移送法院強制執(zhí)行，而法院考慮執(zhí)行費用及社會穩(wěn)定等因素，往往難以執(zhí)行到位，使得違法用地狀態(tài)無法消除。國資委對建筑物的沒收也沒有形成具體操作辦法，往往對完善手續(xù)的違法用地上的建筑物進行沒收，其他大部分的建筑物沒收無法落實到位。行政處罰決定無法到位，造成違法者有恃無恐，一定程度上也助長了違法行為，久而久之，違法用地越積越多，呈蔓延態(tài)勢。

4．責任人追究到位難。盡管國家相繼出臺了土地違法問責規(guī)定，加大對土地違法案件責任人處理的力度。但事實上，對責任人追究方面，遇到的阻力很大，國土部門僅有建議權，結果被處理的人往往不是級別較低，就是處理檔次偏低，或者干脆沒有不處理。對破壞耕地移送公安追究刑事責任的，也因多種原因也難以落實。

三、國土管理共同責任機制成效初步顯現

土地執(zhí)法監(jiān)察是一項系統(tǒng)工程，涉及到社會管理的許多方面，僅憑國土部門一家難以從根本上監(jiān)管到位，必須在地方政府的統(tǒng)一領導和各有關部門大力支持下才能有效開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作。目前，國土部門積極探索加強與公安、紀檢監(jiān)察、法院等部門密切配合，在促進土地節(jié)約集約利用、有效遏制國土資源違法違規(guī)行為等方面發(fā)揮積極的作用。全社會依法用地意識明顯增強，土地市場秩序進一步好轉，國土資源管理水平進一步提升，有效促進了區(qū)域經濟持續(xù)協調發(fā)展。

1.建立了聯席會議工作制度。明確了公安、檢察、法院、紀檢監(jiān)察等部門在制止和查處國土資源違法行為所承擔的責任，及時溝通交流國土違法案件查處等工作情況，研究土地違法形勢，制定預防和查處土地違法的措施,切實加大對違法用地案件當事的處理力度。

2.推行了土地聯合執(zhí)法機制。國土、公安形成聯動，建立了國土資源聯合執(zhí)法辦公室，進一步加大對危害國土資源違法行為的制止和查處力度，現場制止各類國土資源違法違規(guī)行為，提前介入涉嫌犯罪線索的調查工作，對違法行為涉及國土管理業(yè)務方面的，由國土部門主導處理；對違法行為構成追究刑事責任的，由公安部門直接立案處理。同時聯合實施動態(tài)巡查機制，對違法行為實行全覆蓋、全天候的監(jiān)測管理。

3．落實了案件移送工作機制。加強與法院、紀檢監(jiān)察等部門的聯系，在申請強制執(zhí)行、責任人追究等方面建立正常的移送移交機制。對國土資源違法行為既查事、又查人，并逐步由事后移送向事前預防、事中制止、事后查處并重轉變。

四、進一步落實國土管理共同責任機制的有效途徑 國土資源行政執(zhí)法是一項全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會的各個領域、政府的各個層面。這勢必要求國土部門在積極爭取公安、檢察、法院等司法機關協調辦案的同時，還要主動加強與地方政府及相關職能部門之間的協作，將國土監(jiān)管與執(zhí)法的職能由國土資源部門向司法機關以及經濟、城建等部門拓展，凝聚合力，實現建設用地批、供、用嚴格控制和動態(tài)監(jiān)管，進而建立和健全聯合執(zhí)法、聯動制止及查處機制，積極推行“大家用、大家管”的國土資源管理共同責任機制。

1.進一步明確地方政府土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任制。將國土資源管理責任向地方黨委、政府及村級黨組織延伸，明確地方政府黨政主要負責人和村級黨組織主要負責人是轄區(qū)內保護和合理利用土地的責任主體，對本行政區(qū)域內耕地保有量和基本農田面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。特別是耕地保護責任納入地方政府綜合考核指標體系，層層落實責任，落實土地監(jiān)管責任制，建立和完善防范違法違規(guī)用地的長效機制。

2.進一步健全土地違法行為預防、制止機制。健全區(qū)、鎮(zhèn)、村三級土地動態(tài)巡查網絡，建立和完善國土、公安部門國土資源動態(tài)巡查和聯合執(zhí)法機制，切實執(zhí)行和落實發(fā)現、制止、報告制度。組建以行政村、組干部為主要力量的土地執(zhí)法協管員隊伍，開展日常性的土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作，發(fā)現違法用地情況后，應當立即進行勸阻制止，對于仍繼續(xù)實施土地違法行為的，地方政府要迅速組織建設、國土、公安等相關部門和單位，采取查封施工現場、強制拆除等措施，對違法行為進行有效制止。

3.進一步完善土地違法行為部門聯動遏制機制。國土資源部門依法立案查處違法行為，公安、紀檢監(jiān)察部門及地方政府全力配合做好調查工作，加強協作，確保土地違法行為依法快速得到查處。同時，公安部門和紀檢監(jiān)察部門對可能觸犯刑法和違反黨紀、政紀的責任人違法行為，應提前介入，著力使國土資源違法行為消除在萌芽狀態(tài)；在城市規(guī)劃區(qū)范圍內的，住建部門應牽頭做好強拆工作；違法用地應依法申請法院強制執(zhí)行，法院應按規(guī)定受理并在規(guī)定的時間內促使當事人履行或強制執(zhí)行到位；財政部門應做好沒收地上建筑物（構筑物）的處臵工作。

4.建立完善土地違法案件查處部門協作配合機制。地方政府和各有關部門要加大土地聯合監(jiān)管力度，落實工作責任，共同遏制違法用地行為。對未取得合法用地批準手續(xù)的建設項目，發(fā)改經信委不得辦理項目審批、核準手續(xù)；規(guī)劃部門不得辦理規(guī)劃許可；住建部門不得發(fā)放施工許可證，不得辦理房產所有權登記；國土部門不得受理土地登記申請；工商部門不得辦理企業(yè)注冊登記；供電、供水部門應停止辦理相關手續(xù)。地方政府不但要按國土資源管理法律法規(guī)的要求不得非法批準、轉讓、默許違法使用土地，而且對下級組織履行耕地保護責任情況負有領導責任。

5.建立土地執(zhí)法激勵和約束機制。將土地執(zhí)法、土地集約利用、全程跟蹤管理工作列為政府年度工作目標考核的重要內容，按逐級考核要求，實行違法用地發(fā)案情況和土地集約利用程度、全程跟蹤管理效果考核的“一票否決制”和“領導負責制”，作為評價地方政府和相關部門及其領導干部工作業(yè)績的重要指標和依據，定期通報職責履行情況，同時將對先進的單位和個人給予表彰獎勵。對不履行職責并經核實的，可以提請政府或任免機關對相關責任單位及其責任人進行處理。

第二篇：共同責任機制

縣人民政府

關于建立健全土地執(zhí)法共同責任機制的意見

平政文〔2009〕180號

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、安厚農場，工業(yè)園區(qū)、三平風景管委會，縣直有關單位：

為貫徹落實國家最嚴格的耕地保護措施，進一步嚴明法紀、規(guī)范用地管理，有效遏制和查處各類違法用地行為，建立健全土地執(zhí)法共同監(jiān)管責任機制，切實保護國土資源，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》、《土地違法案件查處辦法》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》、《國土資源部關于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制的通知》和《漳州市人民政府關于建立健全土地執(zhí)法共同責任機制的意見》等有關法律法規(guī)和政策，結合我縣實際，制定本意見。

一、責任主體

（一）土地執(zhí)法共同責任是指各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）、縣直相關職能部門及其工作人員在土地管理及違法用地查處工作中依照法律、法規(guī)和相關規(guī)定應當承擔的責任。

（二）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）是轄區(qū)內國土資源保護的主要責任主體；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、安厚農場，工業(yè)園區(qū)管委會主要負責人是轄區(qū)內土地管理的第一責任人，分管領導是直接責任人。各相關職能部門、企事業(yè)單位的主要負責人是土地執(zhí)法共同責任的主要責任人，經辦人員是直接責任人。

（三）國土資源管理部門是土地執(zhí)法的行政主管部門，全面負責土地管理工作。公安、監(jiān)察、發(fā)改、法制、經貿、財政、建設、農業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、房管、市容管理、工商、電力、銀監(jiān)等部門，依照各自職責，把好審批關口，共同遏制違法用地行為，及時做好土地違法行為的預防和查處工作。

（四）土地違法查處工作按照屬地管理原則，下級政府和相關職能部門對上級政府以及相關職能部門負責。

二、職責分工

（五）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）對本轄區(qū)內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和計劃的執(zhí)行、違法用地情況負總責；加強信息化建設及依法用地的社會宣傳。

（六）國土資源管理部門要切實負起轄區(qū)內的土地管理日常工作，監(jiān)督檢查土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)章在轄區(qū)內的執(zhí)行情況，定期將違法用地查處動態(tài)及土地執(zhí)法共同責任追究情況報告同級黨委、政府和紀檢監(jiān)察部門；按照規(guī)定要求組織實施土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作，及時制止和報告巡查中發(fā)現的違法用地行為，依法依規(guī)查處違法用地案件，規(guī)范土地管理秩序。

（七）監(jiān)察部門負責對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）、村（居）及相關職能部門及其工作人員執(zhí)法執(zhí)紀和履行職責情況進行監(jiān)督檢查，根據《監(jiān)察部、國土資源部關于監(jiān)察機關和國土資源部門在查處土地違法違紀案件中加強協作配合的通知》要求，依法依紀追究違法用地相關責任人的責任。

（八）公安機關負責對群眾舉報涉嫌土地違法犯罪案件和國土資源部門移送違法用地案件的查處；對涉嫌犯罪的違法用地當事人立案偵查并依法追究刑事責任，并為相關部門的土地執(zhí)法工作提供保障，對妨礙、阻撓土地執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務的違法當事人應按照110接警規(guī)定趕赴觀場并依法查處。

（九）建設部門負責建筑施工管理的監(jiān)督檢查工作，對違法用地項目，不得發(fā)放施工許可證，并對擅自施工的違法行為進行查處。牽頭組織設計、施工、工程監(jiān)理、國土資源及相關驗收部門進行聯合竣工驗收。

（十）規(guī)劃部門負責對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督檢查工作，對違法用地行為，不得辦理建設工程規(guī)劃許可證，依法采取相應措施制止違法建設。

（十一）工商部門負責對工商登記情況進行檢查，必須根據《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規(guī)定，對未依法辦理農用地轉用審批手續(xù)占用農用地設立企業(yè)的，不得給予登記。

（十二）農業(yè)部門負責對占用耕地進行固化地面(剝離耕作層)的畜牧、家禽、水產品養(yǎng)殖、食用菌種植場所建設等涉農項目破壞耕地的行為，依法進行處理；對存在違法用地行為的涉農項目不得批辦，不得發(fā)放農業(yè)補貼基金；配合國土資源部門及時開展對非法占用耕地涉嫌犯罪案件的耕地破壞情況進行鑒定，并參與對違法用地復耕的督促和驗收工作。

（十三）林業(yè)部門負責對使用林地項目的前置審核，未獲得《福建省使用林地審核同意書》或《林業(yè)部門初審意見》的項目，有關部門不得對項目批辦；對非法征占林地、毀壞林地、改變林地用途的行為，依法進行查處，對構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。

（十四）水利部門負責對江河道水利設施、江河道兩側堤岸內預留土地實施監(jiān)督檢查工作；對占用江河道兩側堤岸內預留土地進行非農建設的違法用地行為進行查處，不得批準使用。

（十五）供水、供電、供氣單位應當配合有關部門，依法對違法用地項目不予辦理項目用水、用電、用氣手續(xù)，對違法用地在建項目采取停水、停電、停氣措施。

（十六）銀監(jiān)辦負責協調本縣各銀行，對違法用地項目不得發(fā)放貸款等。

（十七）房產部門對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不得辦理房屋所有權登記手續(xù)。

（十八）發(fā)改、財政、環(huán)保、市容管理等部門按照各自的職責及《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》的有關規(guī)定，協同做好土地管理及違法建設行為的執(zhí)法查處工作。

三、工作制度

（十九）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）應當建立土地執(zhí)法聯動機制，由政府(管委會)統(tǒng)一組織，各職能部門和單位協同配合，經常開展聯合執(zhí)法行動，共同遏制和查處違法用地及違法建設行為。

（二十）基層國土資源所應當建立健全土地違法案件早發(fā)現制度。

1、基層國土資源所應當每天實施動態(tài)巡查，建立巡查臺賬，對轄區(qū)內新發(fā)生的土地違法行為應當在5個工作日內發(fā)現并采取相應措施；對群眾投訴、檢舉、控告或其它部門告知的涉嫌違法用地的案件，應在24小時內到現場進行調查。

2、村級土地協管員隊伍，由國土資源管理部門對其實施土地管理業(yè)務培訓后，開展日常性的土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作，確保巡查不留死角，實現違法用地早發(fā)現的目標。土地協管員發(fā)現違法用地情況后，應當立即進行勸阻制止并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層國土資源所報告，并配合上級部門開展后續(xù)處置工作。

（二十一）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）和各相關部門及單位應當建立健全違法用地早制止制度。

1、基層國土資源所對于發(fā)現或接報查實的違法用地行為，應當及時制止，責令停止違法用地行為。制止不了或整改不到位的，應及時報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）和上級主管部門。

2、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）對于發(fā)現或接報查實的違法用地行為，應當及時組織國土資源所、村建站、公安派出所等相關單位，采取查封施工現場、強制拆除等措施，對違法行為進行有效制止，并按規(guī)定及時上報處理情況。

3、縣國土資源局監(jiān)察大隊負責對本轄區(qū)的土地資源進行面上巡查，監(jiān)督、檢查基層國土資源管理所、村級土地協管員隊伍的巡查工作；對于發(fā)現或接報查實的違法用地行為應當及時制止，并向當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）通報，對依法受到限期拆除新建的建筑物和其它設施，對其繼續(xù)施工的單位和個人的設施、建筑材料等予以查封。

4、縣國土資源局要認真開展土地違法案件的立案查處工作，對轄區(qū)發(fā)生的土地違法案件，符合立案條件的，按照《查處土地違法行為立案標準》予以立案查處。

5、各相關部門對未取得合法用地手續(xù)的建設項目(已批可研的項目，只通過用地預審就開工的，視為違法用地)，要迅速采取相應的制止措施，形成合力，共同制止各類違法用地行為；對已經辦理有關審批事項但未取得合法用地手續(xù)的已開工項目，相關規(guī)定要求必先取得合法用地手續(xù)的，要勒令其立即停工，直至取得合法用地手續(xù)和有關的開工手續(xù)后，工程方可復工；對不能補辦用地手續(xù)的，必須依法撤消已審批事項。對不聽勸說，屢教不改的項目業(yè)主，由監(jiān)察部門依法依規(guī)進行處理，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

（二十二）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）和各相關職能部門應當建立健全土地執(zhí)法聯席會議制度、信息互通制度、工作協調制度等，進一步明確在地方政府的統(tǒng)一領導下，共同實施土地執(zhí)法行動，堅決遏制違法用地及違法建設。

四、責任追究

（二十三）國土資源管理部門不履行本部門職責，未落實巡查責任；未在規(guī)定期限內發(fā)現本轄區(qū)新發(fā)生違法用地的；未在規(guī)定期限內核實情況導致違法用地行為未及時制止的；對違法行為不能制止且未在規(guī)定期限內報告同級政府、上級主管部門或告知相關部門的，由所在單位或上一級國土資源部門給予追究責任(責任追究辦法由國土資源管理部門另行制定)，在查處土地違法案件中徇私舞弊、失職、瀆職的，視情節(jié)輕重給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究其刑事責任。

（二十四）各相關部門不履行土地執(zhí)法共同責任，對不配合、不支持、推卸責任甚至妨礙、限制土地違法案件查處工作的，由同級國土資源管理部門報請同級政府主要領導對相關職能部門主要責任人給予誡勉談話；對導致違法事實繼續(xù)擴大，或造成嚴重后果的，由監(jiān)察部門對相關職能部門的有關責任人員給予立案查處。

（二十五）對土地信訪量大、土地違法發(fā)案率高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)），即違法用地占用耕地面積占新增建設用地占用耕地面積的比例達到5％時，由縣國土資源局對其提出預警，責令整改；達到10％時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）主要負責人進行約談，同時列入縣國土資源局土地執(zhí)法監(jiān)察重點對象，對其開展重點執(zhí)法監(jiān)察和督查，對在規(guī)定期限內仍整改不到位的，由縣國土資源局書面報告縣政府并函告相關單位，取消對其先進評選，并視情由監(jiān)察部門追究其主要責任人和直接責任人的責任；對當年違法占用耕地面積超過新增建設用地占用耕地面積15％的，發(fā)生土地違法案件造成嚴重后果的，按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的有關規(guī)定處理。

（二十六）土地協管員對已發(fā)生的違法用地情況不立即勸阻并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）和基層國土資源所報告的，且達到以下情形的，由原聘任單位依法給予解聘：1000人口以下村漏報或瞞報3起違法用地的；1000人口以上村漏報或瞞報5起違法用地的。

五、其他

（二十七）本意見適用于平和縣轄區(qū)范圍內的土地執(zhí)法共同責任的追究，但涉及國家和省、市重點工程的另行規(guī)定。

（二十八）本意見自發(fā)布之日起實施。

第三篇：耕地保護共同責任機制

鉤政辦發(fā)?2011? 號

鉤鉤縣人民政府辦公室關于

印發(fā)鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見的

通

知

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣直各有關單位：

《鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見》已經縣人民政府同意，現予以印發(fā)，請認真貫徹實施。

二0一0年六月十日

鉤鉤縣耕地保護共同責任制若干意見

保護耕地對確保國家糧食安全、維護社會穩(wěn)定、保護生態(tài)環(huán)境、促進可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要內容，是全社會的共同責任。我縣人多地少，耕地后備資源稀缺，當前又正處于經濟社會快速發(fā)展時期，耕地保護形勢十分嚴峻。為認真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度，嚴守我縣耕地和基本農田紅線，現就建立耕地保護共同責任機制提出如下意見：

一、耕地保護的工作目標和總體要求。以科學發(fā)展觀為指導，認真貫徹《土地管理法》、《基本農田保護條例》和國家關于耕地保護的一系列文件精神，堅持“一要吃飯、二要建設、三要保護和改善生態(tài)環(huán)境”的方針，確保實現以下目標：全縣耕地和基本農田保護面積不少于鉤鉤縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）確定的耕地保有量和基本農田保護目標，到2020年，全縣耕地保有量不少于62.5萬畝，基本農田保護面積不少于48.4065萬畝；加快推進土地開發(fā)整理，努力提高耕地質量，優(yōu)先用于耕地占補平衡，確保全縣耕地占補平衡和總量平衡；進一步加強基本農田保護，確保全縣基本農田“面積不減少、用途不改變、質量有提高”。

二、強化耕地保護政府行政主體責任。政府是耕地保護的行政責任主體，對本行政區(qū)域內耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡負總責。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應將耕地保護納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，作為政府重要的工作內容。行政主要負責人為第一責

任人，分管負責人為直接責任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應加強組織領導，嚴格執(zhí)行耕地保護各項制度，依法行政，依法查處耕地違法違規(guī)行為。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對轄區(qū)內耕地保護工作全面負責，落實共同責任，強化管護措施；要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，做到依法依規(guī)用地，努力促進節(jié)約集約用地；要加大資金投入，大力開展土地復墾開發(fā)整理，不斷提高耕地和基本農田質量，將耕地保護工作目標落到實處。

三、明確耕地保護部門監(jiān)督管理責任。各級各部門都負有參與耕地保護的監(jiān)督管理責任，要強化耕地保護責任意識，切實履行職責，確保耕地保護取得實效。國土部門要認真執(zhí)行耕地保護的各項法律法規(guī)和方針政策，全面履行管理職責。發(fā)改、建設、交通、水利等部門要正確處理耕地保護與發(fā)展建設之間的關系，高度重視節(jié)約集約利用土地。農業(yè)部門要強化土地承包經營管理，引導和規(guī)范耕地承包、流轉及利用行為，加強耕地質量監(jiān)管，防止耕地閑置、撂荒和過度利用，引導農業(yè)內部結構合理調整，穩(wěn)定糧食、蔬菜和油料作物播種面積，確保糧食和其他關系民生的重要農產品供給。環(huán)保部門要將耕地特別是基本農田作為重要的生態(tài)資源予以保護，加強土壤、水體等污染防治，修復和改善農田生態(tài)環(huán)境。財政部門要管好用好保護耕地的資金，確保耕地保護的投入，擬定有利于耕地保護的轉移支付制度和獎勵政策。公安、司法、監(jiān)察等部門要對破壞耕地的違法違規(guī)行為予以嚴肅查處。

四、落實農村集體經濟組織和承包農戶耕地保護直接責任。依法享有耕地所有權的農村集體經濟組織和依法取得耕地承包經營權的農戶是耕地保護的直接責任主體，負有耕地保護的直接責任。農村集體經濟組織應監(jiān)督承包農戶保護和合理利用耕地，制止撂荒、閑置、轉變用途及其他破壞耕地的行為。承包農戶應

依法保護和合理利用耕地，維持根底的農業(yè)用途，對耕地撂荒、閑置或造成永久性損害的，應予以抵制、制止或向農村集體經濟組織及有關部門舉報。

五、明確耕地保護社會監(jiān)督責任。保護耕地是我國的一項基本國策，所有公民、法人、新聞媒體和其他社會組織都負有保護耕地的義務，都要嚴格遵守國家有關法律法規(guī)，強化耕地保護責任意識，關心、支持并以多種形式參與耕地保護工作，加強耕地保護社會監(jiān)督。對各種破壞耕地的行為，應積極抵制、制止或向有關部門舉報。

六、廣泛開展耕地保護宣傳教育。廣泛開展耕地保護宣傳教育，提高全社會保護耕地的責任意識。充分運用政府網站、公報、新聞發(fā)布會和聽證、公告等形式，發(fā)揮新聞媒體作用，宣傳耕地保護政策，公開耕地保護信息，宣揚耕地保護典型，通報土地違法違紀案件，保障不同責任主體對耕地保護的知情權、參與權和監(jiān)督權，激發(fā)不同責任主體履行耕地保護責任的積極性和主動性。

七、強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。相關部門在組織編制土地利用總體規(guī)劃時，要統(tǒng)籌安排各行業(yè)、各區(qū)域用地，尤其要明確耕地特別是基本農田保護的數量和布局，落實到圖斑地塊。各類與土地利用有關的規(guī)劃，必須符合耕地保護和節(jié)約集約用地要求，符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。要嚴格依據土地利用總體規(guī)劃，從嚴審查各類規(guī)劃的用地規(guī)模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調整和修改，核減用地規(guī)模，調整用地布局。

八、構建節(jié)約集約的科學用地管地機制。按照實行最嚴格的節(jié)約集約供地制度和已供給制約、引導需求的要求，構建節(jié)約集

約的科學用地管地機制。充分利用存量建設用地，從嚴從緊控制新增建設用地，對非農建設占用耕地，除國家重大工程可暫緩外，全面落實“先補后占”制度。積極推進農村土地整治，用好用活城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，減少對耕地特別是優(yōu)質耕地的占用。健全完善各類建設用地標準，嚴格按照集約利用標準管理和使用土地，建立健全節(jié)約集約用地評價標準，提高建設用地利用效益。

九、建立完善耕地保護責任目標考核制度。嚴格執(zhí)行耕地保護目標責任考核有關規(guī)定，自上而下層層簽訂耕地保護目標責任書，層層分解落實保護責任，嚴格考核標準。對耕地保護責任目標考核不合格、土地管理秩序混亂、內行政區(qū)域違法占用耕地較多或造成惡劣社會影響的，啟動行政首長問責制，對地方政府、部門主要負責人和其他負有責任的負責人實行問責。將耕地和基本農田保護情況作為領導干部離任審計的重要內容。將耕地保護責任目標納入政府綜合目標考核體系，與領導班子績效評價、土地利用計劃安排、建設用地審批掛鉤。

十、構建耕地保護監(jiān)管體系。充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，構建全方位、多渠道、多關口、網絡化的耕地保護監(jiān)管體系。建立政府領導下的多部門聯動和協作監(jiān)管機制，國土、監(jiān)察、司法等有關部門協作配合、聯動監(jiān)管，提高對耕地保護的行政執(zhí)法監(jiān)管能力。建立耕地保護社會監(jiān)督員制度、群眾舉報信訪制度，設置舉報電話和公開信箱，發(fā)揮新聞媒體作用，形成全社會監(jiān)管保護耕地的良好局面。

十一、加大耕地保護投入。建立長期穩(wěn)定的資金渠道，加強耕地保護特別是基本農田建設和基礎工作投入，穩(wěn)步提高耕地質量和綜合生產能力。嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，加強土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)部分、新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費等

專項資金的籌措和管理，專項用于耕地保護工作。鼓勵農村集體經濟組織、農戶和其他土地經營者加大耕地保護投入。

十二、建立耕地保護激勵機制。對節(jié)約集約用地工作突出、效果明顯的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在用地指標計劃安排上予以傾斜。整合農業(yè)土地開發(fā)資金、新增建設用地土地有償使用費等專項資金中原用于耕地保護的相關資金，探索建立基本農田和耕地保護補償機制，主要用于對承擔并行使基本農田和耕地保護責任的農戶和集體經濟組織進行直接補貼，以及對舉報亂占濫用耕地有功人員進行獎勵，提高農戶保護耕地的積極性。

十三、加強耕地保護基礎工作。耕地保護基礎工作是落實耕地保護共同責任機制的重要條件。要加強國土工作領導，保障耕地保護工作經費。當前及今后一段時間，著重做好永久基本農田劃定等工作。摸清耕地特別是基本農田情況，建立完善基本農田檔案、保護責任書、永久性標志牌和數據庫。做好農村土地確權登記工作，積極推進農村土地承包權登記試點，將承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，基本農田標注在土地承包經營權登記證書上。

保護好耕地事關我縣經濟社會發(fā)展全局。各級各部門一定要高度重視，加強領導，積極探索，不斷創(chuàng)新，按照主體明確、責任明晰、經濟激勵、監(jiān)督制約的思路，建立政府行政責任主體、部門聯動監(jiān)管、社會廣泛監(jiān)督、農村集體經濟組織和農戶積極參與的耕地保護共同責任機制，切實提高耕地保護的實效，為促進我縣經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展作出更大貢獻。

第四篇：如何建立土地管理共同責任機制

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如何建立土地管理共同責任機制

針對當前土地管理工作面臨的種種困難和矛盾，大家用一家管、大家用”來概括目前的土地格局，應該說是比較形象的，對這些問題或者現象，人們也紛紛寄希望于建立土地管理共同責任機制來遏止土地違法問題，這似乎也是當前土地管理工作的一個必然選擇，究其因，土地共同責任機制的本質是土地管理體制的一種改革。因此，如何變革現行管理體制、如何建立土地共同責任機制，則成為人們不得不思考的一個話題。土地利用面臨的主要困難

總體上看，當前土地執(zhí)法仍存在不少矛盾和困難，主要表現在以下幾個方面：

1.1 土地決策存在很大的局限性

我們目前的土地決策基本上沿用計劃經濟年代的決策模式，土地管理的目的還是局限于解決土地資源短缺問題，所以多年來，土地管

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理工作一直圍繞一要吃飯、二要建設”的思路來開展保護、保障工作。伴隨這一思路，土地規(guī)劃、計劃管理、占補平衡等舉措應運而生，這些措施對保護耕地確實發(fā)揮了很大作用，但并未能從根本上遏止地方政府違法的沖動，還出現了諸如土地強度不高、土地投入產出、水土流失嚴重、荒漠化加劇、農地銳減以及酸雨現象突出等問題。因此，應付資源危機的土地決策理念受到新形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，必須盡快轉變到建立以提高土地效益、防止和減少土地污染、改善人居環(huán)境、和諧土地公共關系為目標的土地、經濟、社會、環(huán)境相協調的土地決策體制上來。

1.2 粗放用地方式尚未根本轉變

長期以來，地方黨委、政府的考核主要是以GTp為核心的政績考核體系，這一考核體系明顯缺乏土地元素，導致土地的粗放利用，集約用地和耕地保護責任難以得到有效落實，耕地保護目標任務十分艱巨。

1.3 土地產權制度不夠明晰

產權制度是經濟運行的根本基礎，是決定資源配置的基本制度，產權制度決定組織的類型、形式及經濟效率高低。因為土地資源有稀缺性，必須合理配置利用，所以決定土地資源使用和交易關系的土地

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產權制度就成了事關土地配置機制和效率的基本問題和必要條件，支配、決定土地交易的市場主體——個人和法人的產權必須清楚明確，即市場主體必須有土地交易的選擇權和決定權，否則它就不是市場主體，無法擔任資源配置的主角。發(fā)展市場經濟，需要明晰的土地產權制度。我國現行集體土地的真正經濟主體產權代表缺失，《土地管理法》和《土地承包法》均未作出明確的界定，農民集體土地也未納入《物權法》都保護范圍。這在理論和實踐中不可避免地造成農村集體土地所有權代表不明確，產權主體的缺位影響了集體土地所有者依法行使權利和維護自身利益,也使得集體成員(農民)難以對抗政府主導下的圈地。

1.4 區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃不夠科學

我國目前尚未制定較為科學的區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)劃，比如不論發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，不切實際地一味發(fā)展工業(yè)，不考慮是否利于生產要素的科學、合理和高效配置，更不利于耕地保護。由于目前地方財政收入來源的相對封閉，財政轉移支付制度不夠完善，不發(fā)達地區(qū)還不能分享發(fā)達地區(qū)工業(yè)化發(fā)展成果，因而不得不走工業(yè)化發(fā)展道路，產業(yè)結構雷同、發(fā)展層次低、惡性競爭等問題接踵而至，浪費土地也成為難以避免的事實。受經濟區(qū)劃規(guī)劃的制約，直接影響了土地

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規(guī)劃的編制與實施，如土地規(guī)劃與其他規(guī)劃相互不夠銜接的問題。從百日行動和我們日常土地執(zhí)法情況看，大多數基礎設施、線性工程用地，在項目論證和規(guī)劃選址上都比較重視，花的時間也很長，一旦取得規(guī)劃紅線，就已基本上做好動工準備，用地報批工作由于土地規(guī)劃銜接問題往往很滯后。如一些國家級重點工程，有的已竣工并投入使用多年，土地手續(xù)還沒有批下來。

1.5 現行財稅體制不盡合理

自從1994年中央實行了分稅制以后，地方政府的財政變的捉襟見肘起來，由于基層政府承擔了大量的社會事務，促使基層政府加快推行以地生財”發(fā)展思路，地方財政收入的一半來自土地的收益目前已經成為了一個不爭的事實，強大的經濟驅動力催生了政府主導的違法用地現象普遍發(fā)生。特別是近年來，不少地區(qū)采取開發(fā)園區(qū)管理帶鎮(zhèn)街”的模式，一方面積聚大量土地資源，另一方面也確實積聚了大量財力，同時也加快了農地非農化進程。2000年以來，全國范圍內掀起的開發(fā)區(qū)圈地熱，為加快工業(yè)化進程確實作出了一定貢獻，但也引發(fā)大量圈占土地及由此產生的諸多社會問題。

1.6 土地收益分配機制不合理

土地收益涉及土地租金、土地稅費等多個概念，土地收益分配則

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涉及國民收入的分配和在分配，土地收益分配機制則能夠影響到整個宏觀經濟、微觀經濟的運行。合理的分配有利于土地的高效配置，不合理的分配機制則有可能嚴重影響土地利用、配置效率。按照現行供地模式，集體土地只有通過征收后才能出讓，而土地出讓和收益被基層政府壟斷，集體經濟組織無法從高額的出讓金中獲得一定比例的收益，一些集體經濟組織為經濟利益驅動，往往規(guī)避土地審批，擅自通過出租集體土地的方式獲得土地收益，引發(fā)大量以租代征”違法用地的發(fā)生。政府及部門在土地管理中存在的突出問題

由于現行項目管理缺陷，土地部門難以擔當耕地保護職責。按照現行項目管理模式，發(fā)改部門只管立項，規(guī)劃部門只管畫紅線，其他政府部門在項目推進過程中往往一路綠燈，唯獨國土部門從嚴把關”，國土部門在項目用地上往往陷入孤立，國土部門單獨承擔耕地保護責任的體制不盡合理，18億畝耕地紅線”應由多個部門共同承擔。應該說，產生上述違法用地的原因是多方面的，但是，我們在工作中也發(fā)現，有些基層部門在項目審批中管理不夠到位，一定程度上對違法用地也起到了推波助瀾的作用。

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2.1 少數職能部門違法違規(guī)審批

主要表現在有些部門違反法律禁止性規(guī)定，在實體或程序上違法，或者法律無明確授權，超出授權范圍行政。

一是無權審批而擅自審批的。主要表現為未經國務院同意擅自批準占用基本農田，未經有權政府批準擅自批準設立、規(guī)劃開發(fā)園區(qū)等。而根據有關規(guī)定，只有中央、省級政府才有權批準設立開發(fā)園區(qū)，即使現有工業(yè)園區(qū)擴區(qū)也有極其嚴格的報批程序。但是，從全國百日行動情況看，不少地區(qū)依然存在隨意創(chuàng)建、擴張園區(qū)的問題。

二是有權審批但越權審批的。根據有關規(guī)定，市、區(qū)縣兩級建設部門根據建設項目的建筑面積設定了不同的審批權限，實踐中，區(qū)縣建設部門常因種種原因超越自己的權限，越權審批建設手續(xù)的現象比較普遍。

三是違反法定程序審批的。有些部門在非經營性項目用地上未征求國土部門的預審意見，有的尚未辦理征用或轉用程序，就擅自先行出租或出讓給企業(yè)使用。一些區(qū)縣建設、規(guī)劃部門在未取得國土部門用地預審意見的前提下，對違反土地利用總體規(guī)劃的用地項目直接下達建設用地規(guī)劃許可證。

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2.2 職能部門審批程序不夠規(guī)范

一些部門審批項目時不能嚴格執(zhí)行法律、行政法規(guī)以及本部門規(guī)章規(guī)定的程序，自由裁量隨意性較大，經常調整。

如某房地產開發(fā)公司依法通過招拍掛取得某地塊進行房地產開發(fā)后，建設部門或規(guī)劃部門因多種原因多次向公司下達不同意見的規(guī)劃意見，甚至增加容積率、改變或變相改變土地用途等。再如，部分地區(qū)存在的道路侵占耕地甚至基本農田問題，建設這類工程涉及的有關部門，在立項、規(guī)劃、招投標等環(huán)節(jié)基本都沒有嚴格執(zhí)行交通部《關于在公路建設中實行最嚴格的耕地保護制度的若干意見》(交公路發(fā)〔2004〕164號)中的相關程序。該規(guī)定要求在公路建設項目立項和可行性研究上，避讓基本農田和經濟作物區(qū)，不符合《公路建設項目用地指標》要求或不合理大量占用農田的項目不得通過設計審查;耕地保護的有關條款未列入項目施工招標文件，并加以嚴格執(zhí)行。

2.3 審批部門批后監(jiān)管不盡到位

不少職能部門依照職權和法定程序審批項目后，但是缺乏對項目的批后監(jiān)管，沒有后續(xù)跟蹤管理措施，導致用地單位變相建設，發(fā)生違法用地。

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2.4 職能部門間工作銜接不夠

目前，大部分政府職能部門在審批項目時，往往只考慮是否符合城市規(guī)劃”，而忽視土地利用規(guī)劃”，導致很多項目經有關部門審批最后到國土部門辦理手續(xù)時，發(fā)現因不符合土地利用規(guī)劃而無法辦理合法用地手續(xù)，往往給用地單位造成國土部門設置障礙的錯誤認識。對于一些符合土地利用總體規(guī)劃而不符合城市規(guī)劃或同時違反土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的違法行為，相關部門間的配合也不夠協調，國土部門依法作出的行政處罰往往難以執(zhí)行到位，損害了法律的權威。

如某建筑園林公司非法占地案，因違法建筑符合土地利用規(guī)劃，依照《土地管理法》，國土部門應對其進行沒收，同時，依照《城市規(guī)劃法》，該地塊又不符合城市規(guī)劃，規(guī)劃部門應對其進行拆除。但是，所在區(qū)縣規(guī)劃部門遲遲不介入該案，國土部門只得依法下達沒收的處罰決定，卻因不符合城市規(guī)劃，難以拍賣變現上繳國庫，而為了保證城市建設又必須對其進行拆除，此時建筑物已經沒收成為國有財產，再行拆除已經變得非常難以處理。

2.5 土地執(zhí)法監(jiān)察權力失衡

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根據現行土地管理法律法規(guī)，國土部門在查處土地違法案件時沒有強制措施和手段，作出的行政處罰依賴于當事人的自動履行和法院強制執(zhí)行。從許多地區(qū)實踐情況看，如果僅僅是罰沒款，一般都能執(zhí)行到位，即便當事人不主動履行，通過申請法院強制執(zhí)行也基本能執(zhí)行到位，但拆除和沒收新建建筑物難以落實到位，法院也往往以涉及社會穩(wěn)定為由裁定不予執(zhí)行或終止(中止)執(zhí)行。另外，對有關責任人的處理也取決于紀檢、監(jiān)察部門以及地方黨委的態(tài)度。

2.6 移送追究責任制度存在缺陷

目前建立的土地行政機關移送追究土地違紀、刑事責任的工作機制存在一定弊端，因為土地部門調查手段的局限，實際上很難認定某人是否已經構成違紀或涉嫌犯罪。而在現實生活中，一方面，國家規(guī)定了不移送的法律后果，甚至構成不移送罪;另一方面，相關的法律規(guī)定、機關的內部管理規(guī)定設置了移送不成功的政治風險，所以最終造成土地部門在移送時為保證辦成鐵案”，慎而又慎，形成了極少移送追究責任的不利局面;同時，也出現在移送中少數有關機關給土地部門人為設置移送門檻、要求土地部門提供超出取證能力的證據材料等問題，很難形成對土地責任齊抓共管的局面。如果建立行政執(zhí)法機關與紀檢監(jiān)察、檢察、公安等部門辦案信息共享機制，取消移送，土地部門將處罰決定及時等錄信息系統(tǒng)(在系統(tǒng)建立前可以以處罰決定抄送制度取得移送制度)，由有關司法、紀檢、監(jiān)察機關根據這些線

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索及時組織調查，依法履行監(jiān)督檢查職責。建立土地共同責任的設想

上述問題的產生，雖然有深刻的政治、經濟體制根源，但更多的則是政府定位不準、職能不清、責任不明等原因造成的，在具體工作中，往往表現為過多地出于權力本位，強化行政審批，管制的手段多于調控的措施，行政手段多于經濟手段，堵塞有余，疏導不夠。因此，需要通過建立完善土地管理共同責任機制加以解決。

3.1 責任主體

以前，大多數人認為土地管理責任應該由土地管理部門獨立承擔，隨著人們對土地問題的研究進程的不斷深化，人們逐漸認識到土地部門根本無法獨立承擔土地管理責任，進而認為政府及其相關職能部門都應當承擔一定的責任。

現代社會中，政府、市場和社會中介組織，構成社會治理的三大機制，各自在相對獨立的領域內發(fā)揮各自的功能，履行各自的職責，實現對社會共同而有效的治理。因此，政府、市場和社會中介組織都

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可以成為土地管理的責任主體，都應當享有用地的合理權利，同時必須承擔相應的責任。

從管理原理上看，管理機制側重于管理對象間的內在牽制和約束，通過這種機制可以使管理制度、方法、方案等得到很好的執(zhí)行，也有人將管理機制稱為管理系統(tǒng)的運行機理。從這個角度說，在土地利用管理中，政府應當通過制度設計將土地利用的部分責任如節(jié)約、集約、防止污染、避免違法等責任內化到市場主體(企業(yè)、個人)的目標追求上，并通過立法，科學設定合理的民事、行政、刑事責任來約束、激勵各市場主體、中介結構主動采取措施、實現土地管理的目標任務。如設立土地閑置、荒蕪稅，制約高校、開發(fā)園區(qū)、企業(yè)、個人圈占、浪費、撂荒、閑置土地等問題，通過增加排污費來控制對土壤的污染等問題等。

3.2 權利邊界

我國各級政府土地管理責任模糊的一個重要原因就是權力集中、權責不匹配，或有責無權，或有權無責，導致權力配置的失衡。從公共理論的研究成果看，責任政府構建的具體過程各不相同，但所依據的內在邏輯是一致的，即沿著對誰負責”、對何事負責”、由誰負責”、如何負責”的邏輯主線進行構架的。權責一致是確定政府責任的基本原則。因此，通過權責關系的深層分析來正確認識政府的土地管理責

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任，并以制度化的形式加以確定，這也作為考核政府績效的重要指標之一，對于確保政府宏觀責任和微觀責任的同步實現，顯得尤為必要且十分緊迫。

土地管理責任的明確，首先要先解決各級政府及其職能部門的權利設置問題。即明確中央政府與各級地方政府、各級地方政府與其下級政府或政府派出機構、中央政府與各部委辦局、政府與所屬國土資源部門、國土部門與相關行政職能部門、不同層級政府的國土資源部門以及市場主體、中介機構的權利界限。

在設計權利邊界時應當遵循不交叉、不重疊的原則，不同權利主體享有明確的權利范圍和行使權利的具體程序，特別要注意將土地管理目標、目的內化到各級政府的基本職責，避免上級政府整天查下級政府的被動局面，要形成政府對本行政轄區(qū)內土地問題負責的工作格局，即本級政府查本級，真正實現國土部門對同級政府負責而不是國土部門對上級政府負責，也避免出現國土部門成為地方政府經濟發(fā)展的絆腳石”尷尬局面。

3.3 責任體系

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責任型政府是對人民高度負責的政府，國家行政機關及其工作人員必須科學，合理，有效地履行職責，一旦違法失職或行政不當，就必須承擔相應的責任。這個責任包括兩個方面：一是指法律上的行政責任，一是指普通的行政責任。具體包括以下責任：

3.3.1法律責任。法律上的責任，是指政府工作人員除了遵守一般公民必須遵守的法律法規(guī)外，還必須遵守有關政府工作人員的土地法律規(guī)范。如果違反了土地法律法規(guī)規(guī)范，則要擔負法律上的責任，由行政機關或其他特定機關根據土地法律法規(guī)或其他有關法律子以制裁。

3.3.2政治責任。政治責任是一級組織或機關以及工作人員最重要的責任之一。在履行土地管理權力時，所有機關和行政人員，不僅要保政行政管理政令的暢通，國家各項法令、政策的貫徹和實施，而且首先要有強烈的政治意識和政治責任感，要從維護國家的政治利益、國家主權以及國家安全等政治問題出發(fā)，處理和解決各種問題。

3.3.3社會責任。社會責任是一級組織和行政人員對社會所承擔的職責。滿足社會成員對土地資源的合理需要，維護良好的土地管理秩序，解決突出的土地問題和土地矛盾，是政府及其行政人員必須承擔的重要職責。

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3.3.4道德責任。道德責任是指一級組織和行政人員所承擔的道義上的職責。政府在管理土地時，要始終代表社會公眾利益，代表正義和公平，這就要求政府機關及其工作人員不僅要潔身自好，弘揚正義，而且要承擔起引導社會成員節(jié)約、集約土地，保護土地資源，保值增值土地資產等功能。

3.4 問責程序

政府作為社會公共組織的一種，是社會的一部分而不是全部，承擔社會治理的部分職能而不是全部職能，因而明確政府責任是構建責任政府的邏輯前提，是實現責任政府的基礎。然而，由于政府本身所具有的利益動機、集體行動的行為方式、權力容易膨脹等特性，如果沒有一套嚴密的政府責任保障機制，政府是很難主動履行其承擔的責任的。所以，建立一套政府責任規(guī)范與問責保障機制便成為責任政府的基本要求。

問責機制建設，首先是問”，這涉及誰來問、問誰的問題，也就是問責制的主體、對象、范圍、程序等內容。這些內容應當以制度、條文的形式確定，出現責任事項后，不管責任大小，不管職位多高，只要與問責制的對象、范圍相符，問責主體就可依據既定的制度、程序實施問責。

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新出臺的監(jiān)察部、人力資源和勞動保障部、國土資源部出臺的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，對違反土地管理規(guī)定需要追究政府領導、一般行政人員政紀責任的，作出了相對明確而具體的規(guī)定。但在操作中如何啟動問責，誰向誰問責，以及構成問責條件的標準由哪個部門界定等問題尚無具體規(guī)定，特別是任免機關和監(jiān)察機關在問責中如何銜接，以及土地部門與相關紀檢、監(jiān)察、檢察、公安等部門的責任追究銜接辦法還要進一步明確，需要進一步研究出臺有關辦法。

3.5 追究形式

監(jiān)察部、人力資源和勞動保障部、國土資源部出臺的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》雖然規(guī)定了六種責任形式：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，但這只是行政人員承擔的政紀責任，另外大量存在的市場主體、中介機構、執(zhí)政黨的種種責任也要建立相對明確的責任形式。

3.5.1法律制裁。現行的土地法律法規(guī)已經基本明確市場主體、中介機構等法律責任，一旦發(fā)生違法行為后，土地部門及相關建設部門可以各自按照職責分工依法追究有關主體的法律責任。

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3.5.2引咎辭職。對于政治責任，包括國家各級行政人員特別是各級地方黨委在執(zhí)行中央土地政策過程中造成一定后果的，應當引入引咎辭職辦法，即由違反政策的當事人(含黨的領導干部)向任免機關提出引咎辭職申請，經過任免機關調查審核，決定是否批準辭職。

3.5.3能力測評。對于社會責任，主要指國家各級行政人員在日常工作中雖然從現行法律規(guī)定尚未構成明顯的違法、違紀，但不能正視土地管理過程中涉及社會穩(wěn)定、社會矛盾的問題，不能逐步解決這些問題，建議引入干部能力考評機制，納入干部考評體系。

3.5.4品德評價。對于道德責任，凡是各級行政人員不能代表社會公眾利益，違背社會正義和公平基本原則，不能潔身自好、弘揚正義，難以承擔起引導良好用地秩序作用的行政人員，要建立德行評價制度，在考核、任用時，要把這些內容作為一個干部是否品德良好的重要依據，同時建立社會監(jiān)督機制，接受公眾輿論監(jiān)督，允許社會進行評價。

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第五篇：關于建立土地共同管理責任機制的意見

關于建立土地共同管理責任機制的意見

為進一步加強國土資源管理工作，切實執(zhí)行國家最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度，建立健全“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的土地管理工作格局，形成從“一家管、大家用”變?yōu)椤按蠹夜?、大家用”國土資源管理新局面，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務員法》、《中國共產黨紀律處分條例》、《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》、《基本農田保護條例》、《浙江省耕地質量管理辦法》等法律法規(guī)和政策的規(guī)定，結合本縣實際，現就建立土地共同責任機制提出如下意見：

一、共同管理職責分工

1、各聯系鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的縣級領導要及時指導、檢查和督促所聯系鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好土地管理工作。

2、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府是轄區(qū)內土地保護的責任主體（對違法用地、違章建筑負責牽頭組織強制拆除）。黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）長（主任）是第一責任人，分管領導是直接責任人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府要積極落實各項保護措施，嚴格保護土地資源，把好土地轉包、出租、互換、轉讓等流轉關口，及時制止非法占用土地行為，確保耕地總量動態(tài)平衡、基本農田數量不減少；認真執(zhí)行

土地利用總體規(guī)劃，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊規(guī)劃區(qū)內的規(guī)劃建設管理工作負總責；對村(居)、社區(qū)兩委土地管理的履職情況進行監(jiān)督。

3、各村(居)、社區(qū)兩委是轄區(qū)內土地保護的責任主體，支部書記、主任為轄區(qū)內土地保護主要責任人。各村(居)、社區(qū)兩委要嚴格保護土地，把好土地轉包、出租、互換、轉讓等流轉關口，確保轄區(qū)內耕地總量不減少；對非法占地行為及時發(fā)現、及時制止、及時報告；積極配合協助國土及其他部門查處非法占地案件；認真執(zhí)行村莊規(guī)劃，切實加強農村宅基地及其他非農建設用地的管理。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）村在辦理涉地項目（征用、造地、土地預審、臨時占地、宅基地審批）有關手續(xù)時，負責前期把關，并出具相關意見的函后方可進行。

5、國土局是土地行政主管部門，是查處違法用地的行政執(zhí)法主體，全面負責土地管理工作；負責土地預審，依法對項目用地進行審查，嚴格按照程序做好農用地轉用、土地征收、征用及供地、批后監(jiān)管工作，把好準入關；負責監(jiān)督檢查轄區(qū)內土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村和有關部門以及廣大群眾對非法占地行為的舉報；開展土地執(zhí)法動態(tài)巡查工作，依法查處土地違法案件，及時告知有關部門。

6、遂昌縣住房和城鄉(xiāng)建設局負責核查建設項目是否取得合法用地手續(xù)，沒有取得的不予發(fā)放施工許可證，對非法占地項目的建設單位依法進行查處。并負責做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接；對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予頒發(fā)《建設工程規(guī)劃許可證》和《建設用地規(guī)劃許可證》。

7、公安局負責依法制止妨礙國土資源部門依法執(zhí)行公務的違法犯罪行為，依法查處妨礙國土資源部門依法執(zhí)行公務的案件和國土資源部門移送的違法犯罪案件。

8、檢察院負責受理國土局和公安局移送的土地案件；負責監(jiān)督法院、公安局受理案件的處理情況；負責土地領域涉嫌濫用職權、瀆職犯罪案件立案偵查處理。

9、法院負責受理國土局申請強制執(zhí)行的非法占地案件，及時執(zhí)行到位。

10、紀檢委（監(jiān)察局）負責受理查處國土局移送的需要追究黨紀政紀責任的案件；負責土地共同管理履責情況的監(jiān)督檢查。

11、林業(yè)局負責征（占）林地的前臵審核；負責查處非法占用林地行為，對涉嫌占用林地罪的案件移送司法機關。

12、水利局負責水庫、河道等管理范圍內土地的監(jiān)督管理；協助、配合國土局、住房和城鄉(xiāng)建設局查處非法占地行為。

13、農業(yè)局負責審查占用耕地設施農用地項目，會同國土局做好基本農田保護工作。

14、財政局負責土地出讓金和罰沒收入的監(jiān)督管理，做好土地管理的經費保障工作。

15、人力資源和社會保障局負責做好征地農民社會保障的相關工作。

16、縣委組織部負責各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關部門土地共同管理的考核工作。

17、宣傳部負責土地管理的宣傳工作，營造“大家管、大家用”

良好氛圍。

18、交通運輸局負責公路兩側建筑控制區(qū)內土地的巡查監(jiān)管工作。

紀檢委（監(jiān)察局）、組織、宣傳、法院、檢察、公安、國土、建設、規(guī)劃、林業(yè)、水利、農業(yè)、財政、人力資源和社會保障、發(fā)改、環(huán)保、工商、電力、金融、交通等有關部門各司其職，各負其責，共同做好土地管理工作。各有關單位主要負責人是共同管理職責的主要責任人，分管領導是直接責任人。

二、違法查處聯動機制

縣委、縣政府建立由政府辦、紀檢委（監(jiān)察局）、組織、宣傳、法院、檢察院、公安、國土、建設、發(fā)改、財政、人力資源和社會保障、農業(yè)、水利、林業(yè)、規(guī)劃、環(huán)保、工商、電力、金融、交通運輸等部門及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為成員單位的土地共同管理工作聯席會議制度。聯席會議成員單位要按照各自職責，共同開展工作。聯席會議將定期通報土地管理工作，研究存在問題，制定相應措施。聯席會議由縣政府辦組織，每季度至少召開一次，遇有特殊情況可隨時召開。

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）

實行動態(tài)巡查責任制。要堅持“每日一巡、每周一報、每月通報”制度，建立健全巡查臺帳和巡查日志，及時發(fā)現并采取相應措施；對非法占地要早發(fā)現、早制止，對難以制止的要及時上報，上報要有詳細的文字記錄備查（早發(fā)現分三個階段：一是籌備動工，4

但未對地貌造成破壞階段；二是剛開槽完畢，但未建設階段；三是基礎已動土石方，在〔已建基、正在建基、準備建基〕階段）。

2、國土局

（1）縣城規(guī)劃區(qū)內做到“每日一巡、每周一報、每月匯總通報”，完善健全巡查臺帳和巡查日志，及時發(fā)現并采取相應措施；

（2）對群眾投訴、檢舉、控告或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）及其他部門告知的涉嫌非法占地案件要在1個工作日內到現場進行調查。

（3）實行報告制度。把轄區(qū)內非法占地情況及時向縣政府和上級國土部門報告，對難以制止的非法占地行為要立即報告。

（4）督察制度。全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每兩周進行巡查情況督查，并查閱相關臺帳及現場抽查。

（5）涉嫌非法用地行為的，應立即核實，對確屬非法占地行為的立即制止，責令違法當事人改正，并立案查處。

（6）將非法用地情況及時告知住房和城鄉(xiāng)建設、水利、電力等有關部門。

（7）對已立案的非法占地案件依法調查并做出行政處罰決定。違法當事人對行政處罰決定逾期不申請行政復議、不起訴，又不執(zhí)行行政處罰決定的，應依法申請人民法院強制執(zhí)行。對涉嫌犯罪案件，自調查終結之日起，2個工作日內作出是否移送決定，決定移送的1個工作日內向檢察機關和公安機關移送。移送公安機關或申請法院強制執(zhí)行的案件同時報送檢察機關備案。需追究黨紀政紀責任 5 的，應在作出行政處罰決定后2個工作日內將案件移送紀檢監(jiān)察部門。

2、住房和城鄉(xiāng)建設局

（1）在國土局告知非法占地后1個工作日內，責令建設單位停止施工，查處違法施工行為，并依法對建設單位、監(jiān)理公司從嚴處理。

（2）對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予辦理建設規(guī)劃許可；在國土局告知非法占地后，1個工作日對非法建設行為進行查處。

（3）對未取得合法用地手續(xù)的，不得辦理房屋所有權登記手續(xù)。（4）對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不予供水；在國土局告知非法占地后，1個工作日內停止供水。

3、公安局

（1）對國土局移送的涉嫌犯罪的非法占地案件，除案情重大、復雜的，應自受理之日起3日工作日內依法做出立案或不立案決定，并書面通知國土局；不予立案的，書面說明理由，并將案卷材料退回國土局。

（2）對妨礙、阻撓、圍攻、毆打執(zhí)法人員的違法當事人及時處理。

（3）對涉嫌犯罪的嫌疑人可能逃匿或銷毀證據的，公安機關要提前介入。

4、紀檢委（監(jiān)察局）

對國土局移送的非法占地案件，3個工作日內決定是否立案，決定立案的，書面通知國土局；不予受理的，書面說明理由，并退回案卷資料。

5、法院

及時受理國土局申請的強制執(zhí)行案件，在受理之日起七日內審查確定是否立案，決定立案強制執(zhí)行的，在立案之日起三個月內執(zhí)行結案，并將執(zhí)行情況書面通報國土局。

6、發(fā)改局

對已批復項目建議書但未辦理用地預審的建設項目，不予辦理審批、核準、備案手續(xù)。

7、環(huán)保局

對未能提供國土局用地預審意見或不能提供建設用地手續(xù)的建設項目，不予審批（核）。

8、工商局

對國土資源違法違規(guī)案件涉及項目的工商登記情況進行檢查，對其中已經辦理了工商登記的，依法予以處理；對擬辦理工商登記，但未出具合法有效的土地使用證明和房屋產權證明的，一律不予辦理。

9、交通運輸局

及時制止非法占用公路兩側建筑控制區(qū)內土地進行非農建設的行為。

10、電力局

在國土局告知非法占地后，1個工作日內停止供電。

11、金融機構

對沒有合法用地手續(xù)的項目，不得發(fā)放貸款。

三、共同管理獎懲制度

（一）獎勵制度

1、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

（1）內沒有發(fā)生非法占地行為或者及時發(fā)現非法占地苗頭、制止在萌芽狀態(tài)而且沒有造成非法占地既成事實的，縣委、縣政府年終通報表揚并給予一定經費獎勵，同時在項目用地指標上優(yōu)先。

（2）對內沒有發(fā)生非法占地行為，并且對歷史遺留的非法占地行為均組織強制拆除復耕的給予重獎。

2、有關部門

對在土地共同管理工作中履職盡責、配合有力的有關部門，縣委、縣政府年終通報表揚。

3、舉報人

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和國土局要設立非法占地舉報電話，接到舉報后，國土局要迅速查處，經查屬實的，對第一報告人予以適當的獎勵。

（二）問責制度

1、下列行為發(fā)生一次的，縣委、縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府第一責任人、主要責任人或對有關成員單位主要責任人和直接責任人分別給予通報批評，情節(jié)嚴重的，追究其黨政紀責任；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全年發(fā)生（總人口在1萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）5例，總人口在1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）3例）以上的，年終考核中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府及有關單位實行“一票否決”，對第一責任人、主要責任人、直接責任人評定為不稱職，情節(jié)嚴重的責令辭職，并追究相關責任人的責任。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府因組織不力，對非法占地沒有及時發(fā)現、及時制止，造成非法占地既成事實的；對違法用地、違章建筑不組織強制拆除或采取措施的；對有關部門不配合、不支持、推卸責任甚至妨礙、限制查處工作的；對涉及用地項目不嚴格把關的。

（2）各村（居）、社區(qū)兩委沒有及時發(fā)現非法占地的；非法占地沒有及時制止并上報的；不積極配合協助有關部門查處非法占地案件的；村（居）兩委干部對申請用地不嚴格把關的。

（3）法院在規(guī)定期限內沒有受理國土局申請的強制執(zhí)行案件，受理后沒有在規(guī)定期限內強制執(zhí)行到位的。

（4）國土局未落實巡查責任，未在規(guī)定期限內發(fā)現轄區(qū)內新發(fā)生非法占地的；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村及有關部門報告或群眾舉報的非法占地行為，未在規(guī)定期限內調查核實情況，導致違法用地行為未被及時查處的；對非法占地行為制止無效造成嚴重后果的和查處無法實施并未在規(guī)定期限內報告本級政府或告知有關部門的。

（5）住房和城鄉(xiāng)建設局對未取得合法用地手續(xù)的建設單位辦理施工許可證的，在國土局告知非法占地后，未依法在規(guī)定期限內查處非法占地建設施工單位的；對沒有合法用地手續(xù)的建設項目給予供水的；在國土局告知非法占地后，對非法占地項目未及時停止供水，造成非法占地既成事實的。

（6）公安局對妨礙、阻撓、圍攻、毆打依法執(zhí)行公務的國土資源管理工作人員的行為，接到報告后沒有依法處理的；對符合追究刑事責任條件的非法占地案件未在規(guī)定期限內立案偵查的。

（7）電力局對沒有合法用地手續(xù)的建設項目給予供電的；在國土局告知非法占地后，對非法占地項目未及時停止供電，造成非法占地既成事實的。

（8）有關單位未履行職責，造成非法占地既成事實或導致違法事態(tài)惡化的。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要相應建立國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制。

2、下列情形之一的，依法依規(guī)追究相關人的責任：

（1）財政供養(yǎng)工作人員未經批準或騙取批準非法占用農用地用于非農業(yè)建設的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（2）財政供養(yǎng)工作人員參與非法買賣集體土地、買賣戶頭的或以其他形式非法轉讓土地的，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

（3）村（居）、社區(qū)兩委干部擅自將集體農用地出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設的，給予黨政紀處分；情節(jié)嚴重的，按有關程序提請罷免其職務，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

四、切實履責，堅決遏制國土資源違法違規(guī)行為

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府、各部門要進一步認識珍惜和合理利用資源，依法保護資源的重要性和緊迫性，充分利用查處國土資源違法違規(guī)案件等有利時機，采取以案釋法和利用典型案件進行法制教育等形式，大力宣傳土地基本國情、國策，大力宣傳國土資源管理的法律法規(guī)，努力在全社會樹立依法保護、珍惜和合理利用土地資源光榮，破壞浪費資源、違法違規(guī)占有使用土地必將受到嚴懲的思想觀念，為維護依法、規(guī)范、有序的國土資源管理秩序創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

各成員單位要在協助配合國土資源部門加強國土資源管理工作的同時，切實將國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制列入工作日程，作為一項重要工作來抓實、抓好。按照各自職能，依法行政，不斷強化措施，形成執(zhí)法合力，堅決遏制國土資源違法違規(guī)行為。

本意見所稱的“以上”包括本數，“以下”不包括本數；意見自印發(fā)之日起實施。

二〇一二年四月十八日