第一篇：納稅評估制度設(shè)計與優(yōu)化問題探討--向偉

梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

納稅評估制度設(shè)計與優(yōu)化問題探討

袁驛國稅所 向偉

納稅評估是指稅務(wù)機關(guān)根據(jù)納稅人的申報資料及日常掌握的各種稅收征管資料和信息，依據(jù)國家有關(guān)法律和政策，對納稅人納稅申報的真實性、準(zhǔn)確性、合法性進行綜合估量和評價，及時發(fā)現(xiàn)、糾正和處理納稅申報中的錯誤和異常情況的稅務(wù)監(jiān)管手段。納稅評估的目的是實現(xiàn)對納稅人整體、實時的控管，以促進納稅人的真實申報和提高稅收監(jiān)控管理水平。

一、重點稅源企業(yè)納稅評估與稅收監(jiān)管探討

在當(dāng)前的形勢下，由于重點稅源企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的特殊性及復(fù)雜性，對其進行納稅評估是符合其經(jīng)營特點的有效的稅收監(jiān)管手段，應(yīng)成為稅中監(jiān)管的主要內(nèi)容，并在實踐中不斷地改進和完善。

對重點稅源企業(yè)稅收監(jiān)管的全過程，可以分為稅前監(jiān)管、稅中監(jiān)管和稅后監(jiān)管。稅中監(jiān)管是指在納稅人申報納稅過程中，對納稅人實施的稅收監(jiān)管。稅中監(jiān)管的目的是，通過對納稅人納稅申報的監(jiān)管以盡早發(fā)現(xiàn)和改正可能的錯誤或者稅款繳納的不足。但是，很長一段時間以來，稅中監(jiān)管一直是我國稅收征管的薄弱環(huán)節(jié)。強調(diào)“集中征收”和“重點稽查”，此時的稅中監(jiān)管，僅僅是對納稅申報表的簡單審核以及申報期后對稅款入庫情況與申報情況的比對，并沒有有效的監(jiān)控方法和手段對納稅人的納稅申報進行實質(zhì)性的監(jiān)管。隨著實踐中稅收征管暴露出的矛盾，“疏于管理、淡化責(zé)任”的問題日益凸顯。納稅評估能有效緩解征納雙方信息不對稱的矛盾，提高稅收征管效 梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

率。

為不斷推進和完善重點稅源企業(yè)納稅評估工作，首先要對其有個正確的定位。作為稅收監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)從以下幾方面理解和把握納稅評估:

（一）納稅評估是提高稅收征管質(zhì)量的重要手段

1、納稅評估是對重點稅源企業(yè)涉稅信息的綜合利用，能有效解決征納雙方信息不對稱等管理問題。

納稅評估不僅可以利用納稅人申報表中提供的信息、財務(wù)報表的信息等已有的涉稅資料，在發(fā)現(xiàn)疑點的時候，通過約談、實地調(diào)查、函調(diào)等手段進一步收集必要的信息，來支持對納稅申報的分析、評價?？梢?，納稅評估既是對已有信息的加工、處理過程，同時也是收集信息的過程。納稅評估的過程可以看作是收集——利用——再收集——再利用納稅人涉稅信息的過程?！皟H僅提供信息，納稅人并無所謂，只有在稅務(wù)當(dāng)局依賴及時可靠的信息，查出違法納稅行為后，納稅人的行為才會改變?！?因此，盡可能多地收集納稅人的涉稅信息不是最正確的做法，而應(yīng)該是根據(jù)處理信息的能力，搜尋最有用的、必要數(shù)量的信息，并以此為依據(jù)，運用科學(xué)的方法，進行分析、評價，即處理信息是納稅評估的核心內(nèi)容和目的。納稅人的涉稅信息只有經(jīng)過正確的加工、處理，才能顯示出信息的價值，也只有這樣，才能有效地緩解征納之間的信息不對稱問題。

2、納稅評估是對納稅申報的合理性進行的綜合分析，是有效的風(fēng)險管理手段。梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

納稅評估是對納稅人自行填報的申報表中的內(nèi)容的合理性進行的評估，是一種風(fēng)險管理手段。由于征納之間的信息不對稱，稅務(wù)機關(guān)通過各種渠道掌握的納稅人的信息無論如何也不可能是完全信息。在信息不完全情況下，稅務(wù)機關(guān)對納稅人的申報情況所作的是否真實和準(zhǔn)確的判斷只能是概率性的判斷，這樣的判斷本身存在一定的風(fēng)險，不可能是完全正確的。納稅評估與稅務(wù)稽查不同，它一般不直接核查納稅人的帳簿憑證，只是利用收集到的納稅人的涉稅信息，對申報表中填報的數(shù)字的真實性的概率進行評判，因此，不可能是最終判定，只是一種風(fēng)險判斷。如果以后有證據(jù)表明納稅人所申報的數(shù)量有誤，還必須按正確的稅額補繳。但是，納稅評估又是一種在信息不完全、不對稱下的有效的風(fēng)險管理手段。首先，納稅評估是對納稅人納稅情況的風(fēng)險分析，并按照風(fēng)險大小分別進行不同的控管。通過評估，可以揭示各個納稅人納稅申報中存在的風(fēng)險，如預(yù)測的風(fēng)險較大，即存在錯誤申報的可能性較大，就必須采取進一步的措施，如果通過約談和舉證等取證過程仍無法解除疑點，就必須進行深入稽查；而對錯誤申報可能性較小的納稅人就可以不進行稽查，也就是說，預(yù)測的風(fēng)險越大，采取稽查行動的可能性越大。其次，及時發(fā)現(xiàn)和處理納稅人申報中可能的錯誤，可以使收回少繳的應(yīng)納稅款的可能性加大，減少稅收流失的風(fēng)險。

3、納稅評估有利于強化稽查工作針對性，提高稽查工作質(zhì)量，提升企業(yè)納稅遵從度。

在發(fā)展中國家，偷逃稅現(xiàn)象一般都很嚴(yán)重，如果稅務(wù)稽查部 梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

門不可能對每一家企業(yè)都進行嚴(yán)厲處罰的。這樣法律上對偷逃稅的處罰規(guī)定，就形同虛設(shè)了，按信息經(jīng)濟學(xué)的說法，就是成了不可置信威脅。于是，在征納之間的博弈中將有更多的納稅人選擇偷逃稅。納稅評估，作為介于申報征收與稅務(wù)稽查之間的一道“過濾網(wǎng)”，可以將大多數(shù)疏忽性的錯漏在納稅評估過程中解決。少數(shù)有意偷逃稅者對稅務(wù)當(dāng)局的納稅評估中的疑點如抱有僥幸心理，不及時主動改正，也將轉(zhuǎn)入稅務(wù)稽查程序。這樣，稅務(wù)稽查的針對性更強了，這既有利于有限的稅收征管資源的有效利用，也可對經(jīng)過納稅評估篩選過的“可疑納稅人”實施深度稽查，避免走過場，并且，由于需要處罰的納稅人比例的減少，稅務(wù)部門就能夠?qū)€別納稅人查實的偷逃稅問題進行嚴(yán)厲的處罰，達(dá)到殺一儆百的效果。

4、納稅評估能促進征納雙方有效溝通，也是納稅服務(wù)的特殊形式，可以有效保護納稅人權(quán)益。

納稅評估可以通過約談、舉證等方式，在征納雙方溝通互動中幫助納稅人掌握稅法，提高納稅申報質(zhì)量。納稅評估將評稅情況與當(dāng)事人見面，通過約談或質(zhì)詢等方式讓對方舉證說明、解釋問題或疑點，如果問題是由于納稅人對稅法規(guī)定的誤解或疏忽大意造成的僅予以補繳稅款和征收滯納金。由于納稅評估的及時性，可以在較短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)納稅人的問題，避免納稅人因一時的誤解或疏忽交納太多的滯納金。納稅評估中與納稅人的溝通，既可以使稅務(wù)當(dāng)局掌握納稅人更多的涉稅信息，也可以使納稅人對自身的稅收問題及相關(guān)的法律規(guī)定有更全面和深刻的理解。納稅評估是稅務(wù)稽查前的一道“過濾網(wǎng)”，梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

通過納稅評估可以妥善地解決納稅人非主觀故意而出現(xiàn)的問題，也就減少了進入企業(yè)進行稅務(wù)稽查的頻率，減少了對納稅人正常生產(chǎn)經(jīng)營的干擾。這說明開展納稅評估工作能有效降低納稅成本。因此，從保護納稅人權(quán)利角度看，納稅評估不失為一種納稅服務(wù)的特殊形式。

（二）納稅評估制度設(shè)計和工作開展中存在的主要問題

1、對納稅評估缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，各地工作開展參差不齊

一些地方對納稅評估的內(nèi)涵、作用認(rèn)識不足，如何開展納稅評估概念模糊，致使評估工作流于形式。有些地方雖已開展，但由于認(rèn)知、技術(shù)等方面的原因，評估工作只是“走過場”，評估工作的質(zhì)量不高，致使納稅評估的作用未能得到充分發(fā)揮。相當(dāng)一些地方誤認(rèn)為的納稅評估僅是一種案頭的稅務(wù)審計，不能實地進行評估，對疑點問題的處理完全依賴稽查環(huán)節(jié)，無法實地搜集補充性的信息，執(zhí)法力度明顯不足，效果得不到有效保證。

2、納稅評估組織機構(gòu)尚待健全

目前全國各地在納稅評估機構(gòu)設(shè)置上沒有統(tǒng)一要求。有的省份在設(shè)區(qū)市成立了稅收評估管理局，在各區(qū)縣局設(shè)立了納稅評估科。大多數(shù)省份并無特設(shè)的納稅評估機構(gòu)，只是將這項工作放在原先已有的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中。納稅評估崗位設(shè)置也沒有統(tǒng)一做法，管理制度不完善，職責(zé)劃分不清，存在多頭管理情況，有的地方評估工作受上級幾個業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，且部門間各有各的要求，工作開展難度很大。

3、納稅評估人員綜合素質(zhì)亟待提高

納稅評估工作是一項業(yè)務(wù)性較強的綜合性工作，這就要求評 梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

估人員應(yīng)具備較高的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。但是，目前評估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，不善于從掌握涉稅信息中找出蛛絲馬跡，挖掘深層次的問題，使很多評估工作流于形式，停留在看看表、翻翻帳、對對數(shù)的淺層次上，評估工作的監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮。

4、納稅評估涉稅信息質(zhì)量亟待提高

一方面，稅務(wù)機關(guān)信息來源渠道受限制，信息量不足。納稅人的涉稅信息直接影響著評估工作的效率和質(zhì)量，目前稅務(wù)機關(guān)上下級之間以及內(nèi)部的征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，受條條影響較大，信息數(shù)據(jù)不能統(tǒng)一共享，國稅、地稅之間缺乏交流，稅務(wù)部門與商業(yè)銀行、海關(guān)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等部門的橫向聯(lián)系不夠，許多必要的相關(guān)資料沒有得到收集和確認(rèn)，信息不能充分共享，缺乏統(tǒng)一的“稅務(wù)信息數(shù)據(jù)庫”。另一方面，納稅人提供的信息數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，資料不全，相關(guān)信息不足，表現(xiàn)為財務(wù)不健全、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，使指標(biāo)的可信度下降，以此為基礎(chǔ)計算的評估指標(biāo)，參考價值不高，導(dǎo)致評估的質(zhì)量難以提高。

二、納稅評估制度設(shè)計以及如何優(yōu)化納稅評估

1、明確規(guī)定納稅評估中必須收集和分析的具體涉稅信息

納稅人的涉稅信息是進行納稅評估必不可少的條件，信息的缺乏和失真，將使納稅評估成為無米之炊。為了不使納稅評估流于形式（只是簡單看看申報表的勾稽關(guān)系），必須明確所要采集和分析的信息項目。目前，我國納稅評估實踐中所運用的涉稅信息主要來自納稅申報表，這是非常不夠的，沒有參照物，僅以納稅人的歷史數(shù)據(jù)做 梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

參考很難發(fā)現(xiàn)納稅人的主觀故意的偷逃稅行為。要對納稅申報中填報的信息的真實性進行風(fēng)險評價，必須擁有從其他渠道來源的信息作為參考系。如稅務(wù)部門通過 “第三方信息報告”系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)、上市企業(yè)對外披露的報表等各種途徑收集納稅人的相關(guān)經(jīng)濟信息，并以列舉法規(guī)定信息項目和來源渠道，建議包括：對政府的銷售（應(yīng)規(guī)定政府采購行為涉及的銷售方稅號、金額等信息必須向稅務(wù)當(dāng)局報告）、海關(guān)的進出口情況、公司間的大額交易、銀行帳戶的余額變動等。

2、實行分類評估的管理辦法

可將評估對象分為大戶和中小戶兩大類，由不同的評估機構(gòu)、評估人員，分別實行不同的管理辦法。對大型企業(yè)，可以依靠計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步實現(xiàn)稅企聯(lián)網(wǎng)，通過電子申報系統(tǒng)直接讀取企業(yè)財務(wù)系統(tǒng)中的大量涉稅信息，利用納稅評估軟件對企業(yè)的生產(chǎn)銷售全過程實施全方位的稅收評估和監(jiān)管；對中小企業(yè)可實行分行業(yè)評估監(jiān)管，通過統(tǒng)計分析，建立各行業(yè)稅收評估的指標(biāo)體系，對納稅人的納稅申報進行比對分析、實時監(jiān)控。實現(xiàn)分類評估的管理辦法，不同類別的納稅人，面對不同的評稅人員，運用不同的軟件進行分析，這樣，專業(yè)分工可以大大提升各類管理人員的專業(yè)能力，有利于信息技術(shù)的合理利用，有利于提高評估的績效。

3、改進納稅評估的工作流程

現(xiàn)行的納稅評估工作流程各地不一樣，比較常見的模式是：確定評估對象、審核分析、約談舉證和評定處理四道流程。在約談舉證后應(yīng)該加一道——函調(diào)或?qū)嵉卣{(diào)查，明確納稅評估可以實施日常檢 梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

查權(quán)。

評估對象的確定應(yīng)以計算機自動生成為主，減少人為因素干擾。將企業(yè)申報表、財務(wù)報表等都進行各項指標(biāo)的比對、計算，并根據(jù)評估軟件的參數(shù)設(shè)定，將符合條件的可疑數(shù)據(jù)確定為進一步評估的對象；審核分析，則是人機結(jié)合，發(fā)揮評稅人員主觀能動性的過程；約談舉證是評估人員在案頭分析的基礎(chǔ)上，對經(jīng)審核分析尚存在疑點的評估對象，需要進一步查證的問題，要求納稅人到稅務(wù)機關(guān)指定的地點說明情況或以書面形式對問題舉證說明，落實申報異常原因的工作過程；對約談舉證仍無法令評估人員滿意的，可采取函調(diào)或?qū)嵉貦z查，進一步搜集相關(guān)證據(jù)；最后是評估處理環(huán)節(jié)，評估處理可以分兩種情況：第一種情況，對在各個評估環(huán)節(jié)中已將疑點解決的（無稅務(wù)違法嫌疑的或?qū)Ψ菒阂狻胺稿e”已同意“自覺”糾正的），可直接導(dǎo)入評估處理，將工作底稿歸檔；第二種情況，通過函調(diào)和實地檢查發(fā)現(xiàn)比較確定的違法線索的，也就自然進入最后環(huán)節(jié)——評估處理，即移交稅務(wù)稽查立案查處。

4、設(shè)計科學(xué)的考核體系，確保納稅評估的質(zhì)量

納稅評估的目的是通過及時發(fā)現(xiàn)和糾正納稅申報中的錯誤，促進納稅人正確申報。因此考核納稅評估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以征管質(zhì)量的提高，既納稅遵從度的提高為標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單地以評估階段納稅人補交稅款的大小為標(biāo)準(zhǔn)。具體考察申報質(zhì)量是否有提高，可以通過計算機自動評估中認(rèn)為有疑點的納稅人的比例以及通過評估和稽查最后確認(rèn)的差錯率——這兩個比率的變化來考察，如果各期比率不斷下降，梁平縣稅務(wù)學(xué)會第六課題小組論文---向偉

說明申報正確率越來越高了。其次，還可以對納稅評估中認(rèn)為沒問題已歸檔的納稅人進行抽樣稽查，根據(jù)稽查結(jié)果考察納稅評估的正確率。

第二篇：納稅評估存在問題

納稅評估存在的問題

納稅評估作為稅收監(jiān)控管理的一種有效手段，在幫助納稅人發(fā)現(xiàn)和糾正納稅上的錯漏、提高納稅人納稅意識和辦稅能力方面有著獨特優(yōu)勢。但是，在實際工作中，納稅評估存在著理論與實踐的差距，評估人員素質(zhì)參差不齊、信息資料來源不夠廣泛、評估手段不夠科學(xué)等問題。

（一）納稅評估人員素質(zhì)亟待提高

從事評估的人員基本都是稅收管理員，在負(fù)責(zé)征管的同時進行納稅評估，沒有專門從事評估的專業(yè)人員，其掌握的業(yè)務(wù)水平參差不齊，具備綜合素質(zhì)的人員屈指可數(shù)，具有納稅評估專業(yè)素質(zhì)的人員更是鳳毛麟角。相當(dāng)一部分評估人員知識面窄，掌握評估的方法不夠，有的只停留在看看表、對對數(shù)、查查抵扣發(fā)票信息的淺層次，不善于從各種涉稅信息中尋找蛛絲馬跡或挖掘深層次問題，使評估工作流于形式，沒有進行更深層次的發(fā)現(xiàn)線索、解決問題，納稅評估的作用得不到充分的發(fā)揮。

（二）信息資料來源不夠廣泛。

納稅評估工作離不開數(shù)據(jù)資料的搜索、采集、積累和掌握，納稅評估過程中要進行大量的指標(biāo)測算、資料比對等定量、定性分析，沒有數(shù)據(jù)資料，納稅評估就成為無源之水、無本之木。只有掌握各類信息并進行處理、測算、比對以及綜合分析后，才能做出較為正確的判斷。稅務(wù)部門目前還沒有足夠的渠道獲取這些信息，對報表和稅負(fù)等面上問題有的雖有懷疑，但由于信息不完整或有可能錯誤，無法把問題完整地分析出來，不僅審核效率低，而且審核誤差大。

（三）評估手段不夠科學(xué)。

目前的納稅評估工作仍停留在手工和紙質(zhì)階段，計算機只是進行輔助性工作，提供少部分信息資料的查詢，遠(yuǎn)沒有實現(xiàn)真正意義上的納稅評估工作信息化。這種手工評估狀態(tài)，其評估結(jié)果完全取決于評估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及工作責(zé)任心，且沒有規(guī)范各行業(yè)的評估指標(biāo)體系，沒有出臺納稅評估工作規(guī)程，如果評估人員掌握的業(yè)務(wù)水平偏低或者其徇私舞弊，則評估工作流于形式，只是走過場，沒有發(fā)揮納稅評估的應(yīng)有作用。

第三篇：納稅評估存在的問題與對策淺析

納稅評估存在的問題與對策淺析

陳國懷

隨著納稅評估工作的深入開展，其實效性已毋庸置疑。但現(xiàn)階段納稅評估工作還存在一些問題，納稅評估潛在作用還沒有充分發(fā)揮出來，尤其是基層農(nóng)村稅務(wù)分局。因此，如何使納稅評估工作走向良性健康的發(fā)展軌道，已成為擺在我們面前亟待解決的問題。

一、目前納稅評估工作存在的主要問題

（一）納稅評估中存在的共性問題

1、納稅評估缺乏法律依據(jù)。納稅評估是“后起之秀”，現(xiàn)行《征管法》及其細(xì)則均未定義納稅評估這一概念，使得納稅評估缺乏法律依托，工作開展缺乏法律剛性，置身于依法治稅大環(huán)境中看納稅評估尤顯底蘊不足。

2、納稅評估所需信息來源渠道較窄。一個廣泛的經(jīng)濟信息來源是開展納稅評估的基石。目前由于與國稅、工商、金融、房產(chǎn)和國土等部門信息交換和工作協(xié)作還不到位，評估人員取得外部信息數(shù)據(jù)難度較大。納稅評估工作所依據(jù)的信息資料主要為納稅人申報的數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)和征管信息系統(tǒng)相關(guān)信息，這些涉稅信息很不完整甚至可能失真，影響了納稅評估效果。

3、納稅評估分析指標(biāo)體系尚不完善。目前納稅評估財務(wù)指標(biāo)和行業(yè)指標(biāo)體系建立還不到位，納稅評估過程中對相關(guān)指標(biāo)評價缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，納稅評估工作僅停留在對納稅人納稅申報情況進行簡單稽核層次，很難深入開展，很大程度影響了納稅評估的質(zhì)量。

4、納稅評估運用的方法和手段落后。目前納稅評估工作尚停留在手工和紙質(zhì)階段，納稅評估工作僅僅是對納稅人申報納稅資料和報表的簡單審核、分析和評價，僅靠堆積大量的書面資料，納稅評估難以取得實效。另一方面，納稅評估還沒有充分運用納稅評估管理軟件和計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，信息化程度不高。

5、納稅評估工作規(guī)程亟待完善。目前納稅評估工作尚不夠規(guī)范，納稅評估工作方法也不夠科學(xué)合理，特別是納稅評估工作與稅務(wù)稽查工作往往發(fā)生交叉重疊。

（二）我局在納稅評估中存在的問題

一是思想認(rèn)識上的問題。納稅評估工作開展初期，由于缺乏統(tǒng)一認(rèn)識，一些同志對納稅評估的內(nèi)涵和作用認(rèn)識不足，對納稅評估工作的認(rèn)識存在誤區(qū)，對如何開展納稅評估概念模糊，致使納稅評估工作在一定程度上流于形式。主要表現(xiàn)為以下幾種傾向：把納稅評估工作簡單化。誤認(rèn)為納稅評估工作就是簡單的案頭審計，只要把預(yù)警值設(shè)置好，問問情況、看看報表、對對數(shù)字就可以解決問題；把納稅評估工作復(fù)雜化。對各項評估指標(biāo)“一頭霧水”，把評估工作看作是很神秘的東西，誤認(rèn)為那是專家的事，是專業(yè)技術(shù)人員的事情，脫離開信息化手段就做不了，有畏難情緒；把納稅評估工作檢查化。把納稅評估工作與稅務(wù)檢查相混淆，誤認(rèn)為納稅評估是“換湯不換藥”，是稅務(wù)檢查的另一種形式；對納稅評估工作有偏見。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)同志觀念陳舊，對納稅評估有偏見，對納稅評估的作用持懷疑態(tài)度，在推行納稅評估工作時彷徨觀望，導(dǎo)致納稅評估工作進展不均衡。二是影響納稅評估的客觀因素。納稅評估人員綜合素質(zhì)有待進一步提高。從事納稅評估，要求評估員精通稅收業(yè)務(wù)知識，并熟悉會計業(yè)務(wù)和相關(guān)法律、法規(guī)知識。而目前我局基層一線干部大多缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)，掌握納稅評估相關(guān)知識不夠全面和系統(tǒng)，不善于從各種涉稅信息中尋找蛛絲馬跡或挖掘深層次的問題，納稅評估工作往往流于形式，評估效率和質(zhì)量不高；稅收管理員人手不夠。我局現(xiàn)有稅收管理員24人，占縣局總?cè)藬?shù)的32%，擔(dān)負(fù)全縣近5000戶納稅戶的稅收管理工作，人均管理納稅戶208戶。尤其是農(nóng)村分局稅管員更少，一個管轄4、5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分局僅有2名稅管員，開展納稅評估往往力不從心。

二、做好納稅評估的方法和對策

（一）加快納稅評估法律、法規(guī)建設(shè)，完善納稅評估相關(guān)制度。盡快確立納稅評估法律地位是完善納稅評估的根本保證。一方面，要完善有關(guān)法律法規(guī)，將納稅評估及其操作規(guī)范列入法律范疇，為納稅評估打下法律基礎(chǔ)；另一方面，要加強納稅評估與行政處罰法、行政訴訟法、會計制度、會計準(zhǔn)則等相關(guān)法律法規(guī)的銜接，從多個角度為納稅評估工作提供保障，為納稅評估打好外圍基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上加強納稅評估制度建設(shè)。一是要強化、細(xì)化現(xiàn)有各項納稅評估制度，制定出具有可操作性的規(guī)定；二是要加強納稅評估與征收、管理和稽查之間的聯(lián)動建設(shè)，制定出科學(xué)的聯(lián)系制度，保障資料信息傳遞的及時、到位，保證評估中發(fā)現(xiàn)的重大偷稅案件及時移交稽查，保證把納稅評估信息及時反饋給各環(huán)節(jié)。三是加強納稅評估考核制度，明確職責(zé)，責(zé)任到人，規(guī)范評估行為，以保證納稅評估工作客觀、公正和有序進行。

（二）多渠道采集和廣泛儲存納稅人各種涉稅信息。一是盡快建立和完善評估信息提供機制。稅務(wù)機關(guān)應(yīng)努力爭取通過法規(guī)和規(guī)章等形式制定納稅人必須提供的信息項目和具體要求。二是加強與國稅、工商、金融、房產(chǎn)、土地等部門橫向聯(lián)系，逐步建立完善的溝通與協(xié)作機制，真正實現(xiàn)信息共享和交換。特別是與國稅部門信息交換顯得尤為重要，如國稅部門在查補入庫增值稅時，如果地稅部門不及時從國稅部門獲得信息，城建稅很難保證被及時足額征收入庫；三是在現(xiàn)有納稅人報送的資料基礎(chǔ)上，充分關(guān)注企業(yè)的會計信息資料，進一步拓展資料占有區(qū)域；四是在納稅評估時，充分考慮企業(yè)所處環(huán)境、面臨的風(fēng)險和資金流向等信息，及時掌握企業(yè)動態(tài)信息，了解資金結(jié)算變化情況，實現(xiàn)對企業(yè)全方位監(jiān)控；五是依靠科技手段，最大限度依托計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搜集并有效整合納稅人涉稅信息。在通過多渠道搜集納稅人涉稅信息基礎(chǔ)上，全面調(diào)查取證，力爭取得最有說服力的有效證據(jù)，不斷提高納稅評估水平和工作質(zhì)量。

（三）盡快建立納稅評估指標(biāo)體系。建立科學(xué)合理的分析指標(biāo)體系是提高納稅評估準(zhǔn)確性的關(guān)鍵。在納稅評估工作實踐中，應(yīng)不斷完善和優(yōu)化評估分析指標(biāo)體系，重視運用社會統(tǒng)計學(xué)原理，做好評估量化分析，建議省、市局盡快對相關(guān)財務(wù)指標(biāo)及行業(yè)指標(biāo)進行調(diào)查和測算，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特點、納稅人經(jīng)營規(guī)模、財務(wù)核算等信息資料，分行業(yè)和產(chǎn)品類型（參考企業(yè)規(guī)模）測算有關(guān)指標(biāo)均值，如行業(yè)稅負(fù)率指標(biāo)，零負(fù)申報指標(biāo)，財務(wù)比率指標(biāo)，財務(wù)項目分析指標(biāo)等，合理測定各指標(biāo)的正常變動幅度，確定其正常峰值和警戒值，并在此基礎(chǔ)上通過設(shè)定統(tǒng)一預(yù)警參數(shù)建立預(yù)警系統(tǒng)，不斷提高篩選異常戶的準(zhǔn)確性，為納稅評估提供真實而有價值的信息，將高于警戒值的納稅人作為納稅評估重點對象，真正實現(xiàn)對指標(biāo)異常納稅人的有效監(jiān)管。

（四）加快納稅評估信息化建設(shè)步伐。充分發(fā)揮計算機速度快、精密度高、邏輯分析判斷能力強等優(yōu)勢，為納稅評估工作的監(jiān)控和決策提供技術(shù)支撐和保障。而納稅評估管理系統(tǒng)的推廣和運用則是納稅評估效率和質(zhì)量能否提高的關(guān)鍵。納稅評估軟件應(yīng)該具備接收不同信息渠道數(shù)據(jù)、具備大容量的數(shù)據(jù)儲存?zhèn)}庫和具備智能化復(fù)雜分類處理數(shù)據(jù)等功能，應(yīng)涵蓋整個納稅評估工作規(guī)范和流程，并能和目前使用的征管信息系統(tǒng)無縫對接，能對監(jiān)控區(qū)域內(nèi)納稅人情況進行動態(tài)“掃描”。在數(shù)據(jù)錄入員將納稅申報數(shù)據(jù)錄入征管信息系統(tǒng)時，納稅評估軟件通過預(yù)先設(shè)定的條件和參數(shù)，對納稅申報異常戶能自動發(fā)出納稅異常預(yù)警提示，真正實現(xiàn)稅源監(jiān)控的“雷達(dá)檢測站”作用，為科學(xué)合理選定納稅評估對象提供可靠保證。

（五）不斷完善納稅評估工作規(guī)程。盡快規(guī)范納稅評估工作方法，將崗位責(zé)任制和行政執(zhí)法責(zé)任制充分結(jié)合到納稅評估工作規(guī)程中去，確保責(zé)任明晰。應(yīng)明確納稅評估與稅務(wù)稽查的關(guān)系，防止出現(xiàn)以納稅評估替代稽查，錯誤定性納稅人涉稅行為現(xiàn)象。在納稅評估工作規(guī)程中還應(yīng)充分保證納稅人合法權(quán)益不受侵犯，加強對納稅評估工作的內(nèi)、外監(jiān)督約束，同時使納稅評估工作逐步走向科學(xué)化和規(guī)范化。

（六）加大對納稅評估人員的培訓(xùn)力度。人是整個納稅評估工作中最關(guān)鍵的因素，納稅評估人員綜合素質(zhì)高低直接影響到納稅評估工作的質(zhì)量和效率。造就一批精于納稅評估的復(fù)合型人才是提高納稅評估工作質(zhì)量和效率的可靠保證。一方面要加強對納稅評估人員的培訓(xùn)，對納稅評估涉及的稅收業(yè)務(wù)、財務(wù)管理、計算機操作技能、評估指標(biāo)的分析和約談技巧等進行系統(tǒng)輪訓(xùn)，通過培訓(xùn)使評估人員全面掌握納稅評估必備的業(yè)務(wù)知識和技能。另一方面適時組織開展納稅評估工作經(jīng)驗交流會、典型案例分析會，通過評估人員對評估方法、約談技巧和報表分析方法等交流總結(jié)，使納稅評估人員的評估水平在相互探討中得以共同提高，為納稅評估工作步入良性運行奠定良好的基礎(chǔ)。

第四篇：納稅評估制度的國際比較與借鑒探析

納稅評估制度的國際比較與借鑒探析

作為國際上稅收征管的通行做法，納稅評估是連接傳統(tǒng)的稅收征管與稅收檢查的重要工作環(huán)節(jié)，是防范稅收風(fēng)險、提高稅源監(jiān)控能力和稅收征管能力的重要手段。在我國，納稅評估工作的開展時間并不長，需要總結(jié)當(dāng)前國際上納稅評估制度的成功經(jīng)驗，為進一步完善我國的納稅評估制度提供有益的借鑒和參考。

1、納稅評估制度的起源

納稅評估制度源于美、日、德的稅務(wù)審計制度，英美法系的訴辯交易程序制度和日、韓的行政指導(dǎo)制度，是這3種制度的綜合體。

(1)美、日、德的稅務(wù)審計制度

美、日、德3國稅務(wù)機關(guān)的工作重點是稅務(wù)審計，其中，美國稅務(wù)審計人員約占稅務(wù)機關(guān)人員的一半以上。稅務(wù)審計主要分為辦公室審計和實地審計兩大類。納稅人自行申報后，審計人員首先進行辦公室審計，審計的主要內(nèi)容是檢查申報表中所列各項是否正確，對同行業(yè)、同規(guī)模的公司進行比較，并考慮其過去的記載和其他已掌握的資料等，通過信息的分析尋找企業(yè)偷稅的疑點。實地審計即研究公司賬簿保存、會計記錄保存、商品庫存的實際狀況，對賬簿進行詳細(xì)的檢查，它是在辦公室審計結(jié)果所顯示的稅額不太確定時進一步采取的審計程序。需要說明的是，美、日、德3國稅務(wù)審計制度都是以強有力的信息化為支撐的。

(2)英美法系的訴辯交易程序制度

所謂訴辯交易，是指控訴方因掌握被告人的犯罪證據(jù)較少，并且收集證據(jù)比較困難或代價較為高昂，為了節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，在法官許可的前提下，控訴方和被告人或者辯護律師經(jīng)過談判和討價還價來達(dá)成被告人認(rèn)罪以換取較輕定罪或刑罰的協(xié)議。此協(xié)議一經(jīng)法官批準(zhǔn)即產(chǎn)生定罪效力。訴辯交易程序的精神實質(zhì)是可以獲取被告人對法律的信任，最大限度地減少刑罰所帶來的負(fù)面效應(yīng)，給人以希望。

(3)日、韓的行政指導(dǎo)制度

日本、韓國的行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟和社會需要，實現(xiàn)一定的行政目的，對行政相對人采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。行政指導(dǎo)具有非強制性，不直接產(chǎn)生法律效果。日本、韓國認(rèn)為市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種民主和積極的管理形態(tài)，而行政指導(dǎo)具有簡便性、溫和性和實效性的特點，是在政企雙方共同受益基礎(chǔ)上采取的民主而積極的行政管理手段，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

以上3種制度的有關(guān)具體規(guī)定及其所蘊含的有關(guān)法律精神，為納稅評估制度的建立奠定了重要基礎(chǔ)。

2、國外納稅評估的通行做法

納稅評估工作在我國還是剛剛起步，而國外發(fā)達(dá)國家(地區(qū))及部分發(fā)展中國家(地區(qū))在這方面已有比較成熟的做法。

(1)美國的納稅評估判別系統(tǒng)

美國國內(nèi)收入局(IRS)下屬各級檢查部負(fù)責(zé)納稅申報資料準(zhǔn)確性、真實性的評判工作，首先由西弗吉尼亞州的計算中心自動對申報資料分類，然后通過篩選過程(Tax Return Selection Processes)去核實納稅人是否正確，并以此估算其稅款。具體由5種常用方法：

1.判別函數(shù)系統(tǒng)(Discriminant Function System，DIF)：此為計算機實現(xiàn)的模型系統(tǒng)，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，選出最可能有不遵從行為的納稅人。

2.納稅人遵從測度程序(Taxpayer Compliance Measurement Program，TCMP)①：即通過數(shù)理統(tǒng)計方法給出判別函數(shù)系統(tǒng)的參數(shù)估計值。

3.資料完善程序(Document Perfection Program)：通過此程序檢查出申報表填寫計算錯誤，并通知納稅人IRS重新計算后的應(yīng)納稅額。

4.信息匹配程序(Information-matching Program)：該程序通過和銀行、勞工委員會的相關(guān)資料與納稅申報表對比，檢查遺漏和不正確的項目。

5.特殊審計程序(Special Audit Program)：IRS運用由計算機和定期改變的手工選擇標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)計的很多特殊審計程序，比如針對退稅額、所申報扣除額、調(diào)整后的毛所得等的特殊審計程序，旨在納稅評估的有效性、公平性和權(quán)威性。

(2)澳大利亞的納稅風(fēng)險評估

澳大利亞國稅局(ATO)認(rèn)為納稅人實行白行申報、自行審核后，效率提高的同時風(fēng)險也增大了，因此必須對納稅人資料進行分析，重點是納稅風(fēng)險評估，主要有以下過程：

1.收集整理納稅人的信息。信息來源分為內(nèi)、外兩部分，外部信息主要是稅務(wù)人員甄別后的舉報和銀行、海關(guān)、移民局、證券市場信息，以及外部商用數(shù)據(jù)庫(該數(shù)據(jù)庫能提供澳大利亞1000戶企業(yè)、母公司的財務(wù)等多方面信息)。內(nèi)部數(shù)據(jù)主要是稅務(wù)當(dāng)局?jǐn)?shù)據(jù)信息庫，包括納稅人申報資料、歷史評估資料、審計資料等。這些信息全部錄入計算機網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，供評估人員調(diào)用。

2.分析信息。ATO的納稅評估人員將采集的內(nèi)、外部信息輸入由專家設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)模型中，自動生成評估報告，主要有財務(wù)分析、欠稅情況分析、征收情況分析、營業(yè)行為報表等，然后根據(jù)個人分析和經(jīng)驗修正，得出公平、合理、權(quán)威的結(jié)論。

3.納稅風(fēng)險的判定與對策。把納稅人(企業(yè))按風(fēng)險大小分級，實行區(qū)別管理。對遵從度高的納稅人主要是自我管理、自行評估策略，稅務(wù)機關(guān)只是簡單的監(jiān)督與觀察，而對于抵觸稅法、遵從度較低的納稅人的管理具有強制性，通常采用納稅審計和移送法辦的措施。

ATO在評估結(jié)果確定后會以面談、電話或信函方式給納稅人一個解釋的機會，以達(dá)到節(jié)約時間、增加政府執(zhí)法透明度、改善征納關(guān)系的目的。如果納稅人解釋不清或解釋不能讓評估人員滿意，則進入實地審計程序，并將結(jié)果和納稅評估資料錄入數(shù)據(jù)庫。

(3)新加坡的評稅規(guī)程

新加坡當(dāng)前的評稅管理工作主要依托計算機系統(tǒng)進行，評稅的依據(jù)是評稅人員通過各種渠道搜集的情報信息以及納稅人申報表中提供的信息。新加坡稅務(wù)局使用的評稅方法主要為核對法和財務(wù)分析法，核對法即評稅人員通過掌握的各種情報、信息，通過函調(diào)或面談的形式，對納稅人申報表中內(nèi)容進行核對，是評稅工作中的核心方法。財務(wù)分析法即評稅師根據(jù)已掌握的各行業(yè)財務(wù)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值即平均值，通過財務(wù)分析的方法找出偏離標(biāo)準(zhǔn)值的個體，通過函調(diào)和面談的方式來核定其應(yīng)納稅額。評稅工作是新加坡稅務(wù)局的核心工作。它貫穿于稅款征收、日常管理和納稅檢查各環(huán)節(jié)，是對納稅人進行監(jiān)控的最有效手段。新加坡稅務(wù)局制定了嚴(yán)密的評稅工作規(guī)程，要求評稅人員嚴(yán)格執(zhí)行。

新加坡稅務(wù)局的評稅部門主要有：①稅務(wù)處理部，其職能是發(fā)放評稅表，處理各種郵件、文件和管理檔案。②納稅人服務(wù)部，對個人、納稅人的當(dāng)年申報情況進行評稅。③公司服務(wù)部，對法人的當(dāng)年申報情況進行評稅。④納稅人審計部，對以往評稅案件和有異議的評稅案件進行復(fù)評。⑤稅務(wù)調(diào)查部，對重大涉稅案件進行調(diào)查。

根據(jù)評稅工作規(guī)程，新加坡的評稅工作分為兩部分，一部分是納稅人服務(wù)部或公司服務(wù)部對當(dāng)年的納稅人申報情況進行評估，另一部分是納稅人審計部對以前的評稅完畢案件或納稅人有異議的案件進行復(fù)評。如果在評稅中發(fā)現(xiàn)重大涉稅問題，必須轉(zhuǎn)入稅務(wù)調(diào)查部進行調(diào)查。無論納稅人審計部或稅務(wù)調(diào)查部對納稅人作出什么樣的處理結(jié)果，其評稅表仍然由納稅人服務(wù)部或公司稅務(wù)部來制作。

(四)英國的納稅評估制度

英國各稅種的稅收征管一般都要經(jīng)過納稅申報、納稅評估、稅款交納和稅務(wù)檢查等程序，納稅評估是其中的重要環(huán)節(jié)。英國不同稅種的納稅評估方式有所不同：增值稅和資本利得稅實行自行評估，其他稅種由稅務(wù)機關(guān)評估。在自行評估過程中，納稅人有責(zé)任及時登記、遞交納稅申報表并繳納稅款。如果稅務(wù)當(dāng)局認(rèn)為納稅人在某一時期的納稅申報中有錯誤或遺漏，可以對其簽發(fā)納稅評估通知單。其他稅種的評估過程與自行評估的過程大相徑庭，如對所得稅的評估，稅務(wù)當(dāng)局會對納稅人提交的納稅申報表和一些其他文件進行檢查，如果未發(fā)現(xiàn)問題，就以此為依據(jù)計算出納稅人的應(yīng)稅所得和應(yīng)付稅款。如果稽查人員發(fā)現(xiàn)納稅人有應(yīng)稅所得未被計入或者獲得了不應(yīng)獲得的減免，可以對納稅人簽發(fā)補繳稅單。

(五)愛爾蘭的稅收評估體系改革

從20世紀(jì)80年代開始愛爾蘭進行稅制改革，改革的重點就是改進其納稅評估體系。到90年代，愛爾蘭的直接稅納稅評估體系發(fā)生了根本性的變化，所有直接稅(對雇員收入的預(yù)扣稅除外)的評估都由傳統(tǒng)的直接評估改為納稅人自行評估。應(yīng)當(dāng)看到，愛爾蘭稅制改革的內(nèi)容與其國內(nèi)經(jīng)濟背景有密切的聯(lián)系。80年代中后期，愛爾蘭存在嚴(yán)重的財政赤字。90年代初期，愛爾蘭在稅收遵從和稅收征管方面存在嚴(yán)重問題。愛爾蘭有關(guān)部門將巨額赤字和大量存在的欠稅歸咎于稅收征管不力，并認(rèn)為長期實行的稅收直接評估體系有鼓勵納稅人逃稅、避稅或拖欠稅款的傾向，是征管效率低下的重要原因。具體而言，原有的納稅評估體系存在嚴(yán)重漏洞，為逃稅大開方便之門，而懲罰明顯偏輕，實際上鼓勵了納稅人的稅收不遵從行為，導(dǎo)致了大量的拖欠稅款現(xiàn)象。愛爾蘭稅制改革專門委員會針對原有納稅評估體系的問題，提出了評估體系改革的原則和具體措施，其中最重要的措施就是有步驟地將絕大多數(shù)稅種的評估改為納稅人自我評估。在原有體制下，由稅務(wù)機關(guān)確定納稅人的納稅額并通知納稅人；在新制度下，納稅人按照規(guī)則自行確定納稅額并通知稅務(wù)機關(guān)。這一措施降低了稅收行政管理成本，提高了稅收行政資源的使用效率。作為配套措施，愛爾蘭制定了關(guān)于稅務(wù)中介的資質(zhì)、作用的新規(guī)范，更加重視稅務(wù)中介的作用。與此同時，愛爾蘭還對稅務(wù)機關(guān)進行了機構(gòu)改革，并加強了對評估體系的監(jiān)督和審計。

(六)印度的所得稅評估程序

印度的所得稅法案(ITA)規(guī)定了所得稅評估的具體程序：

1.自行評估。根據(jù)所得稅法草案第104A節(jié)規(guī)定，每個被評估人應(yīng)根據(jù)所提交的所得申報自行評估應(yīng)納稅額，并按該數(shù)額向稅務(wù)部門繳納稅款。如果被評估人未能繳納自行評估的稅款，將被認(rèn)為是未履行其義務(wù)，會受到相應(yīng)的處罰。

2.一般評估。當(dāng)被評估人按照規(guī)定進行申報后，稅務(wù)官員將根據(jù)ITA的相關(guān)條款對被評估人的稅款進行評估。根據(jù)納稅人提交的所得稅申報，稅務(wù)官員應(yīng)當(dāng)向納稅人發(fā)送通知，告知其應(yīng)繳納或者退還的稅額或利息。

3.最佳判斷評估。即評估官員不能不誠實地或報復(fù)性地或任意性地進行評估，而應(yīng)根據(jù)最佳判斷進行評估。最佳判斷評估有兩種類型：第一，強制性最佳判斷評估，由稅務(wù)官員在納稅人不合作或者延遲提交信息時采用；第2，任意性最佳判斷評估，即在評估官員質(zhì)疑納稅人賬戶的正確性或完整性，或者在納稅人沒有采用常規(guī)和一致的方法進行賬戶記錄時，可以適用任意性最佳判斷評估。稅務(wù)官員在做出最佳判斷評估前，應(yīng)當(dāng)給予被評估人員陳述的機會。

4.預(yù)防性評估。如果不清楚所得的接受者為何人，評估官員可以啟動針對相關(guān)人的程序，以決定他們中誰負(fù)有繳納稅款的義務(wù)。

5.重新評估。如果評估官員有理由相信任一應(yīng)納稅所得在任一納稅內(nèi)逃避了評估，即可對該項所得重新評估，也可以對任何其他逃避評估且在程序中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)納稅所得進行評估。

(七)俄羅斯的室內(nèi)審計

俄羅斯稅法典詳細(xì)規(guī)定了稅務(wù)審計的類型，以及實施稅務(wù)審計的方法和條件。法典第87條規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)實行室內(nèi)審計和實地審計(也稱全面審計)兩種形式。室內(nèi)審計適用于所有納稅人，由稅務(wù)機關(guān)強制實施。其主要依據(jù)是稅務(wù)機關(guān)掌握的納稅人的經(jīng)營活動材料和納稅人提供的報稅單和其他稅收憑證。立法規(guī)定，室內(nèi)審計必須在納稅人提交申請書后的兩個月內(nèi)進行，因此，大部分公司的室內(nèi)審計至少每季一次。稅務(wù)機關(guān)對某些稅收項目進行初審，如果審查中發(fā)現(xiàn)填報錯誤或所提供的材料和憑據(jù)相矛盾，稅務(wù)機關(guān)要通知納稅人在規(guī)定的期限內(nèi)予以更正。如發(fā)現(xiàn)偷稅漏稅，則對納稅人下發(fā)補稅和罰款通知書。

3、發(fā)達(dá)國家(地區(qū))與我國納稅評估制度的比較

將國外納稅評估的通行做法與我國納稅評估制度的現(xiàn)狀進行具體比較，有利于進一步完善我國納稅評估制度，提高納稅評估工作的質(zhì)量和效率。以下比較主要集中在納稅評估的定位、納稅評估的組織機構(gòu)和人員配備、納稅評估的手段等方面。

(1)對納稅評估定位的不同

發(fā)達(dá)國家(地區(qū))一般把納稅評估定位在管理和服務(wù)上，納稅評估是一種非現(xiàn)場的檢查，與現(xiàn)場稽查有一定的區(qū)別，納稅評估機構(gòu)與稽查機構(gòu)的界限也比較清晰，前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。發(fā)達(dá)國家(地區(qū))普遍認(rèn)為，刻意逃稅的納稅人畢竟只是少數(shù)，大部分納稅人都是誠信納稅的，不希望被稅務(wù)機關(guān)追究違法責(zé)任，出現(xiàn)稅收流失問題多是對稅法沒有正確理解與把握，是一種無知性稅收不遵從行為，如果為了打擊少數(shù)刻意逃稅的納稅人而挫傷了大部分誠信納稅的納稅人的積極性，是得不償失的。通過納稅評估，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時通知或輔導(dǎo)納稅人糾錯，如納稅人仍置若罔聞，那么這種不遵從行為也就由無知性不遵從定性為知覺性不遵從，處理方法也由納稅評估轉(zhuǎn)為稅務(wù)稽查。這種重過程服務(wù)、輕結(jié)果處罰的管理理念，比較符合現(xiàn)代稅收管理的要求，這也可以從其人員配置上看出來，例如香港稅務(wù)部門負(fù)責(zé)評稅工作的人數(shù)為570人，負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查的只有160人，兩者比例近4∶1。我國近幾年將納稅評估主要定位為稅務(wù)稽查的前置程序，是一種打擊偷逃稅的手段，納稅評估和現(xiàn)場稽查往往相混淆。納稅評估力量也傾斜到稽查部門，稽查部門人員往往占到全部稅務(wù)人員的30％左右。在試行稅收管理員制度后，雖然也強調(diào)把納稅評估作為稅源管理的手段，但由于在制度、機構(gòu)、人員等方面未得到有力的保證，征管部門的人員真正能從事納稅評估工作的寥寥可數(shù)，納稅評估對稅源管理的作用還只是停留在理念階段。

(2)納稅評估組織機構(gòu)和人員配備的差異

如前文所述，新加坡稅務(wù)局的評稅部門有稅務(wù)處理部、納稅人服務(wù)部、公司服務(wù)部、納稅人審計部和稅務(wù)調(diào)查部，各部門職能界限明確，各司其職。澳大利亞納稅評估機構(gòu)和稽查機構(gòu)分設(shè)，以維多利亞州稅務(wù)局為例，總共400人的隊伍，除70人從事稅務(wù)稽查、160人從事電話服務(wù)以及信息處理、60人從事內(nèi)部管理以外，其他110人都從事納稅評估工作。德國稅務(wù)審計機構(gòu)比較完整，自成體系，其稅務(wù)審計的最高權(quán)力機關(guān)是聯(lián)邦財政部和各州的財政局，聯(lián)邦財政部下設(shè)的稅務(wù)審計局，負(fù)責(zé)大型企業(yè)及公司的稅務(wù)審計；州財政局下設(shè)的稅務(wù)審計局，負(fù)責(zé)中小型企業(yè)的稅務(wù)審計。法國設(shè)有專門的稅務(wù)審計機構(gòu)，分為中央級、大區(qū)級和地區(qū)級，其內(nèi)部審計以各級稅務(wù)局的管轄范圍為界，各負(fù)其責(zé)。香港為納稅評估人員設(shè)置了評稅主任、助理評稅主任等一系列職位階梯，形成了一個良好的育才、留才機制，納稅評估方面人才輩出。我國近年開展的納稅評估工作中，稅務(wù)部門一般不設(shè)置專門的評估機構(gòu)和評估人員，征收系列的納稅評估主要由稅收管理員兼辦，稽查系列的納稅評估主要由稽查員兼辦。目前稅務(wù)部門的每個稅收管理員平均管理納稅人400戶至500戶左右，常常忙于應(yīng)付案頭工作，根本無暇開展納稅評估，而稽查員每人每月稽查的納稅人戶數(shù)有限，且通常把納稅評估作為稽查的前置程序，納稅評估的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足稅源管理的要求。

(3)納稅評估手段的優(yōu)劣

納稅評估所需的涉稅信息量非常大，如果僅靠手工手段就會事倍功半，效率低下，難以完成對所有納稅人的評估，這就需要計算機手段的廣泛應(yīng)用。另外，在運用計算機對納稅人的納稅情況進行對比分析時，必須依靠客觀準(zhǔn)確的納稅評估指標(biāo)體系，只有這樣才能使評估結(jié)果客觀真實。發(fā)達(dá)國家(地區(qū))稅源管理信息化程度較高，可憑借大量的涉稅信息，運用計算機程序進行納稅評估，再通知或輔導(dǎo)納稅人補稅，評估的效率和可靠性很高。目前，美國聯(lián)邦稅收收入約有82％是通過計算機系統(tǒng)征收上來的。納稅人自行申報后，稅務(wù)計算中心通過程序自動對納稅人納稅申報情況進行分類、編碼、審核和信息匯總，并根據(jù)從第3方所獲取的信息，對納稅人的納稅申報實施自動審核。在美國，大約有90％以上的案件是通過計算機分析篩選出來的。對比之下，我國信息化建設(shè)總體水平不高，納稅評估所需的涉稅信息不全面。目前我國稅務(wù)部門的評估數(shù)據(jù)資料僅包括納稅人稅務(wù)登記資料、納稅申報表及其附報資料、金稅工程的有關(guān)信息資料及企業(yè)財務(wù)會計報表。這些資料主要由納稅人提供，缺乏社會相關(guān)部門提供的資料，這主要也是因為我國稅務(wù)部門的信息系統(tǒng)沒有與社會相關(guān)部門如銀行系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。另外，納稅評估指標(biāo)體系尚待完善，雖然個別稅務(wù)機關(guān)如北京市地方稅務(wù)局、山東省國家稅務(wù)局等已針對某些行業(yè)探索制定了一些評估指標(biāo)體系，但由于信息共享性較差，加上評估人員的水平參差不齊，工作開展還不盡理想。

四、完善我國納稅評估制度的對策建議

通過以上比較分析可以看出，我國的納稅評估制度在組織機構(gòu)、工作流程、信息來源以及人員素質(zhì)等方面與發(fā)達(dá)國家(地區(qū))還存在差距，需要進一步加以完善。有效率的納稅評估制度是一項系統(tǒng)工程，按照系統(tǒng)論的觀點，有效率的納稅評估系統(tǒng)取決于組織機構(gòu)、工作流程、信息傳遞以及人員素質(zhì)等要素的優(yōu)化和完善。

(1)完善評估組織體系，分清權(quán)限職責(zé)

首先，各級稅務(wù)部門要根據(jù)工作需要，設(shè)立專門的納稅評估組織機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)評估指標(biāo)體系的建立、評估范圍和評估手段的確立、評估內(nèi)部工作管理等事項，保證納稅評估工作的有效開展。即便不設(shè)立專門的納稅評估機構(gòu)，也要從健全職能設(shè)置入手，對納稅評估體系中各個機構(gòu)的職責(zé)分工問題做出明確的規(guī)定。各級納稅評估機構(gòu)的具體工作分工為：省(市)局評估機構(gòu)主要負(fù)責(zé)納稅評估工作的組織協(xié)調(diào)工作；制定納稅評估工作業(yè)務(wù)規(guī)程；建立健全納稅評估規(guī)章制度和反饋機制；指導(dǎo)基層稅務(wù)部門開展納稅評估工作；明確納稅評估工作職責(zé)分工、定期對評估工作開展情況調(diào)查并總結(jié)和交流；根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)設(shè)立評估指標(biāo)及其預(yù)警值，研究評估方法、評估模型等?；鶎蛹{稅評估機構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)納稅人的評估工作；維護更新稅源管理數(shù)據(jù)庫；采集納稅人生產(chǎn)經(jīng)營信息；為建立評估指標(biāo)體系，開發(fā)評估模型提供基礎(chǔ)信息等。

其次，合理界定稅款征收、納稅評估與稅務(wù)稽查的職能分工，加強3者之間協(xié)調(diào)與合作，建立有效的評估協(xié)作機制。具體說來，一是加強征收部門與評估部門的銜接，評估部門分析、處理涉稅信息后，要及時反饋到征收部門，為征收部門提供信息支持；2是加強評估部門與稽查部門的銜接，評估部門發(fā)現(xiàn)有偷逃稅嫌疑的線索應(yīng)及時提供給稽查部門；3是稽查部門要充分發(fā)揮稽查對評估的促進作用，在查案中發(fā)現(xiàn)的新問題及稽查結(jié)果要及時反饋給評估部門。

(2)科學(xué)界定工作步驟，優(yōu)化納稅評估流程

根據(jù)納稅評估的目標(biāo)要求，基于流程各個環(huán)節(jié)分工負(fù)責(zé)、彼此促進、權(quán)力制衡的控制原則，應(yīng)用反饋控制、前饋控制和預(yù)防控制的方法，可將納稅評估流程分為信息采集、篩選重點評估對象、案頭評估分析、約談舉證、實地核查、評估處理及評估結(jié)果反映等七個環(huán)節(jié)。具體說來，信息采集是納稅評估系統(tǒng)正常運行的前提，主要為計算評估指標(biāo)和預(yù)警值提供足夠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。信息采集的方法主要包括手工錄入數(shù)據(jù)、條碼掃描數(shù)據(jù)、外部導(dǎo)入數(shù)據(jù)和企業(yè)財務(wù)報表調(diào)整等。篩選重點評估對象是指評估機構(gòu)利用包括納稅人申報資料在內(nèi)的各渠道來源信息，參照納稅人所屬行業(yè)、經(jīng)濟類型、經(jīng)營規(guī)模、信用等級等因素，結(jié)合各項評估指標(biāo)及預(yù)警值，利用先進的計算機、數(shù)學(xué)模型和人工智能技術(shù)選擇重點評估對象，并能夠定性給出主要疑點原因，為后續(xù)的評估工作提供案源，以提高納稅評估工作的質(zhì)量和效率。案頭評估分析是指評估人員結(jié)合其專業(yè)知識與積累的工作經(jīng)驗，利用各種涉稅信息，采取人工分析或人機結(jié)合分析等方法，對篩選出的重點評估對象或者外部舉報的評估對象，使用預(yù)先設(shè)定好的評估指標(biāo)對納稅評估信息系統(tǒng)保存的評估對象的納稅信息進行評析，以確定納稅人申報資料及附報資料的真實性、準(zhǔn)確性，并進而求證疑點的過程。稅務(wù)函告、約談舉證是指稅務(wù)部門對經(jīng)案頭評估分析發(fā)現(xiàn)的涉稅問題和疑點不能確定或需進一步核實的，通過信函解釋或約請納稅人到稅務(wù)部門進行陳述申辯，評估人員根據(jù)函告回復(fù)或約談情況，對疑點問題進一步確認(rèn)，并作出定性、定量判斷，以決定如何采取進一步的征管措施。實地核查是指對經(jīng)函告、約談舉證環(huán)節(jié)后疑點問題仍無法排除的，或者納稅人拒不接受約談的，由評估人員到納稅人生產(chǎn)經(jīng)營場所、貨物存放地，對疑點問題進行調(diào)查核實的過程。評估處理是評估人員根據(jù)評估分析、稅務(wù)約談和實地調(diào)查核實各階段反映的情況對篩選出的疑點問題進行綜合評估，按照相關(guān)稅收法律、法規(guī)的規(guī)定，確定具體評估對象疑點問題的性質(zhì)并作出相應(yīng)處理。成果反映是對評估結(jié)果信息、稽查部門和上級稅務(wù)部門反饋的信息進行分析，反映納稅評估工作和征管整體狀況，找到問題癥結(jié)，對稅收征管工作提出建議的管理活動。

(3)完善稅收信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)信息共享

納稅評估工作是一個獲取信息、分析信息、使用信息的過程。充分獲取客觀、準(zhǔn)確的涉稅信息是保證納稅評估準(zhǔn)確、高效的基本前提。當(dāng)前，我國納稅評估的一個制約“瓶頸”便是涉稅信息獲取渠道不暢、信息量不足、信息可靠性較差，其根本原因在于信息不對稱。要解決信息不對稱問題，關(guān)鍵是建立部門之間信息共享的順暢機制，其物質(zhì)載體便是四通八達(dá)的稅務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)。具體說來，一是盡快實現(xiàn)國稅、地稅網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，資源共享。2是逐步實現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)向外部的延伸，實現(xiàn)與財政、國庫、海關(guān)、銀行、公安、統(tǒng)計、房管等第3方網(wǎng)絡(luò)的銜接，提高各部門間涉稅信息的共享程度。3是為實現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、外聯(lián)網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的3網(wǎng)集成和協(xié)調(diào)組合進行前期準(zhǔn)備工作，這是未來的發(fā)展方向。

(四)嚴(yán)格選拔評估工作人員，提高其綜合素質(zhì)

納稅評估是一項復(fù)雜又具有綜合性的工作，涉及稅收、會計、財務(wù)管理、計算機技術(shù)甚至心理學(xué)等方面的知識，評估人員不僅應(yīng)該具備這些方面的豐富知識和綜合能力，還需掌握各行業(yè)的經(jīng)營情況和特點，所以說，提高評估人員的綜合素質(zhì)是充分發(fā)揮評估系統(tǒng)功能的根本。這就需要一方面加強稅收、會計、財務(wù)、計算機等方面的專業(yè)培訓(xùn)，另一方面通過開展評估工作經(jīng)驗交流會、典型案例分析會等形式，對評估方法、約談技巧、報表分析方法等進行交流總結(jié)，使評估人員的業(yè)務(wù)水平在相互探討中得到提高，培養(yǎng)出一支能夠勝任納稅評估工作的專家型評估隊伍

第五篇：納稅評估制度的國際借鑒

納稅評估制度的國際借鑒 仙桃市國家稅收研究會

納稅評估是源于美日德等國家的稅務(wù)審計制度、美英法系的訴辯交易程序和日韓的行政指導(dǎo)制度的綜合體[1]。稅務(wù)審計有廣義和狹義之分。廣義的稅務(wù)審計，泛指相關(guān)主體從稅收角度對各種經(jīng)濟活動和涉稅事項進行的分析評定；狹義的稅務(wù)審計，是對納稅人的申報納稅情況做出的評估[2]。訴辯交易程序是指為了節(jié)約訴訟成本，提高訴訟效率，在法官許可的前提下，控訴方和被告人或者辯護律師經(jīng)過談判和討價還價來達(dá)成被告人認(rèn)罪以換取較輕定罪或刑罰的協(xié)議。其精神實質(zhì)是可以獲取被告人對法律的信任，最大限度地減少因刑罰而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。日韓的行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟和社會需要，實現(xiàn)一定的行政目的，對行政相對人采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。行政指導(dǎo)具有非強制性，不直接產(chǎn)生法律效果。日本、韓國認(rèn)為市場經(jīng)濟本質(zhì)上是一種民主和積極的管理形態(tài)，而行政指導(dǎo)具有簡便性、溫和性和實效性的特點，是在政企雙方共同受益基礎(chǔ)上采取的民主而積極的行政管理手段，符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。以上三種制度的有關(guān)具體規(guī)定及其所蘊含的相關(guān)法律精神，為納稅評估制度的建立奠定了重要的理論基礎(chǔ)。

一、國外納稅評估的理論基礎(chǔ)

稅收流失一直是世界各國稅務(wù)管理當(dāng)局面對的重大問題。西方發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)為，刻意偷逃稅收的納稅人只是少數(shù)，大部分納稅人是想誠信納稅的，既使出現(xiàn)稅收問題，也多是由于納稅人的非主觀意愿造成的。因此，建立以納稅評估為核心的稅收管理制度，對于有效配臵稅收資源、科學(xué)監(jiān)控稅源、營造良好的稅收環(huán)境具有不可替代的作用,且已被納稅人普遍接受。

（一）稅收遵從理論是納稅評估最核心的基礎(chǔ)理論。1964年，美國國內(nèi)收入局實施了一項名為?納稅人遵從測量程序?的計劃，主要目的是評估納稅人的納稅自覺性、納稅申報的真實性、是否存在偷漏稅及其他違法違規(guī)行為等。因此，納稅評估理論的基礎(chǔ)源于對納稅不遵從行為的評判與測量。從1983年起，美國將納稅遵從理論作為納稅評估的基礎(chǔ)理論。美國社會學(xué)家墨頓的差異行為理論認(rèn)為，人們面對強制性的指令可能會有五種不同的現(xiàn)實反應(yīng)，即遵從、創(chuàng)造、形式主義、隱退和反判[3]。如果納稅人依法納稅，表現(xiàn)出來的就是稅收遵從；反之，就是稅收不遵從，具體形式有偷逃稅、欠稅或稅收延遲、騙稅或抗稅。稅收遵從是指納稅人遵照稅收法令及稅收政策，正確計算并向國家繳納各項稅收，服從稅務(wù)部門及稅務(wù)執(zhí)法人員符合法律規(guī)范的管理行為。西方國家通常利用以下三個征管指標(biāo)分別反映稅收遵從：一是申報遵從，即實際申報收入的納稅人占注冊登記應(yīng)申報收入的納稅人的比例;

二是報稅遵從，即納稅人申報的稅額占實際依法應(yīng)繳納的稅款的比例，或叫申報準(zhǔn)確率;三是繳稅遵從，即納稅人實際繳納的稅款占納稅人申報的稅款或稅務(wù)部門核定稅款的比例。

稅收遵從程度可以通過稅收遵從度來衡量。稅收遵從度是指納稅人受主觀心理態(tài)度的支配所表現(xiàn)出來的對稅法的遵從程度，是稅務(wù)部門對納稅人依法照章納稅狀況的評估和描述。稅收遵從度的提高，依賴于納稅意識的提高（主觀原因）和稅制的制定與執(zhí)行（客觀原因）。主觀原因主要有四個方面：一是納稅人的政治偏好。主要是指納稅人對政府是否信任及信任的程度，對政府的經(jīng)濟政策是否滿意及滿意的程度；二是納稅入的納稅意識。提高納稅人的納稅意識可以有效提高納稅遵從度。三是納稅人的納稅心理。從心理學(xué)的角度分析，納稅人可分為本我型、自我型和超我型。在?本我?的貪婪本性的作用下，不會自覺繳稅的納稅人，一定是一個自私的不遵從者；能?自我?約束的納稅人會認(rèn)為應(yīng)該主動繳稅，則有可能成為防衛(wèi)型遵從者；在?超我?的境界中，納稅人會認(rèn)為繳稅是公民應(yīng)盡的義務(wù)，一定是一個忠誠型遵從者[4]。四是納稅人對稅務(wù)人員的印象。主要是指納稅服務(wù)態(tài)度，稅務(wù)人員的優(yōu)質(zhì)服務(wù)可以調(diào)動納稅人的積極性?？陀^原因主要有四個方面：一是稅制效率。合理的稅基、恰當(dāng)?shù)亩惙N、適度的稅率、公平的稅負(fù)、簡捷的程序、明確的規(guī)定以及嚴(yán)格的激勵約束機制等能促進稅收遵從度的提高；二是征管效率。高效便捷的納稅服

務(wù)機制和稅收征管體系，能引導(dǎo)納稅人實現(xiàn)稅收遵從；三是征納成本。征納成本越低，越有利于稅收遵從度的提高；四是稅款使用的透明度。國家有效地分配使用稅收，為廣大納稅人提供公共物品和服務(wù)在很大程度上影響著納稅人的納稅情況。西方發(fā)達(dá)國家的稅收遵從理論是解決稅收流失的有效途徑[5]。

（二）流程再造理論是納稅評估合理化的先進理論。流程再造原稱業(yè)務(wù)流程重組、企業(yè)流程再造，是對業(yè)務(wù)流程進行根本的重新思考和徹底的重新設(shè)計，以求在質(zhì)量、成本、業(yè)務(wù)處理周期等績效指標(biāo)上取得顯著的改善，是90年代由美國麻省理工學(xué)院的計算機教授邁克爾〃哈默和管理顧問公司董事長錢皮提出的，其基本思想就是把某項完整的工作分成不同部分，由各自相對獨立的部門依次進行的工作方式。流程再造本身是一套比較完整的理論體系，再造的不僅是流程，同時還有人員觀念、思維方式、管理習(xí)慣、組織結(jié)構(gòu)、組織文化的轉(zhuǎn)變。近二十年來，隨著英美等發(fā)達(dá)國家?新公共管理?運動的興起，政府部門借鑒企業(yè)的先進管理理念和方法已成為一種趨勢。流程再造以顧客為導(dǎo)向的原則與稅收服務(wù)的要求一致，都是著眼于滿意度的提高。作為國際最新的管理理論，流程再造理論在指導(dǎo)稅收征管改革實踐方面具有強大的生命力和廣闊前景。歐美國家在稅收工作中引入?顧客?概念，并以?顧客?為導(dǎo)向，給稅收工作帶來新的管理理念和服務(wù)理念，不僅可以建立起從?基本不相信納稅人?到?基本相信

納稅人?的服務(wù)機制，讓納稅人感受到理解與尊重，而且有助于解決征、管、查等協(xié)調(diào)銜接不暢的問題，實現(xiàn)稅收管理質(zhì)的飛躍。流程再造理論對處于稅收業(yè)務(wù)流程中的重要環(huán)節(jié)的納稅評估的定位提供了全新的理論支持，對稅收征管改革和傳統(tǒng)的稅務(wù)行政管理模式有著重要的借鑒意義，即改變傳統(tǒng)稅務(wù)管理以職能為導(dǎo)向的組織結(jié)構(gòu)，建立以咨詢、受理、核批、調(diào)查、評估、檢查和執(zhí)行等七個環(huán)節(jié)為主的扁平化的稅收業(yè)務(wù)主流程，是建立健全納稅評估工作流程的重要指導(dǎo)思想[6]。

（三）納稅風(fēng)險管理理論是現(xiàn)代管理科學(xué)與稅收管理相融合的產(chǎn)物。風(fēng)險是指在某一特定環(huán)境和時間段內(nèi)，某種損失發(fā)生的可能性，包括自然屬性、社會屬性和經(jīng)濟屬性[7]。風(fēng)險管理是指經(jīng)濟單位透過對風(fēng)險的認(rèn)識、衡量和分析，選擇最有效的方式，主動地、有目的、有計劃地處理風(fēng)險，以最小的成本爭取獲得最大的安全保證的管理方法。風(fēng)險管理能促進決策的科學(xué)化、合理化。風(fēng)險管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，最早由美國賓西法尼亞大學(xué)的所羅門〃許布納博士于1930年在美國管理協(xié)會發(fā)起的一個保險問題會議上提出的。20世紀(jì)70年代以后，風(fēng)險管理在政府管理、財務(wù)管理、審計等領(lǐng)域日益受到關(guān)注。美國英國澳大利亞等國家先后頒布了風(fēng)險管理體系框架和國家風(fēng)險管理標(biāo)準(zhǔn)。八大要素即為風(fēng)險管理的核心內(nèi)容：一是內(nèi)外環(huán)境。同其他管理活動一樣，風(fēng)險管理也是在一定的環(huán)境下進行的，也要受到環(huán)境中

各種因素的影響。二是目標(biāo)設(shè)定。分為戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)。三是事件識別。指識別可能對主體產(chǎn)生影響的潛在事項，包括區(qū)分代表風(fēng)險和機會的事項。四是風(fēng)險評估。指對識別的風(fēng)險進行分析，以便確定管理的依據(jù)。五是風(fēng)險應(yīng)對。即針對識別出的風(fēng)險提出應(yīng)對策略，分為規(guī)避風(fēng)險、減少風(fēng)險、接受風(fēng)險和共擔(dān)風(fēng)險四類。六是控制活動。是指設(shè)計的程序和政策，操作的目的是管理和控制風(fēng)險。七是信息與溝通。加強信息交流與溝通，確保獲取管理和控制風(fēng)險所必需的信息。八是監(jiān)控。整個流程尤其是風(fēng)險控制和程序必須被監(jiān)控，以評估、確認(rèn)其需要修改或采取的補救措施。風(fēng)險管理本身具有其內(nèi)在的規(guī)律性，在不同的組織之間具有一定共性，可運用于管理稅收風(fēng)險。

稅收風(fēng)險是指在稅收管理中，對提高納稅遵從目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性，稅收風(fēng)險又稱稅收遵從風(fēng)險。稅收風(fēng)險管理是指稅務(wù)機關(guān)運用風(fēng)險管理的理念和方法，合理配臵管理資源，通過對稅收風(fēng)險進行分析識別、等級排序、應(yīng)對處理以及過程監(jiān)控、績效評估等措施，不斷提高納稅遵從度的過程和方法。稅務(wù)機關(guān)總是根據(jù)其擁有的資源條件，以提高納稅遵從度為基本目標(biāo)，但是要保證納稅人的全面遵從，這些征管資源又總是有限的。因此，科學(xué)有效的稅收管理必須盡量將有限的資源進行合理的配臵和充分的利用。稅收風(fēng)險管理不是一個技術(shù)性的手段，是科學(xué)審視管理資源和目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，稅收風(fēng)險管理不僅僅是為了

更好地選擇稅務(wù)審計、納稅評估、稅務(wù)稽查，更是通過預(yù)先分析、發(fā)現(xiàn)并采取積極措施解決問題，以達(dá)到最大限度地發(fā)揮稅收遵從作用的目的。

（四）法理依據(jù)是納稅評估理論的重要理論依據(jù)。法理一般是法的原則、理論，用于法律不足以解釋某一法律關(guān)系或事件時使用，目的在于彌補法律的空隙。法理不是成文法，特殊情況下，可以補充法律的不足，被當(dāng)做法律使用或作為某一案件判決的參照，一般用于學(xué)理研究，指導(dǎo)法律的改進和提升[8]。法理依據(jù)是指國家、集體或個人在行使某項權(quán)利時所依據(jù)的法律理論。法理依據(jù)是一種抽象的、概括的法的形式，是形成某一國家全部法律或某一部門法律的基本精神和學(xué)理，在一定意義上是法的淵源。?以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?是法律制度的基本準(zhǔn)則。法律?事實?是指有證明力、說服力的法律構(gòu)成。更確切地說，是一種主觀認(rèn)知下的事實描述。法哲學(xué)已說明?這不是一個純粹認(rèn)識的行為所能確定的，而是一種決斷，必須借助權(quán)力來做成?[9]。在稅收工作中，稅務(wù)機關(guān)通常處于信息不對稱的劣勢，且時過境遷的自然力量又很難重現(xiàn)客觀真實事實，?法律思維方式所追求的結(jié)論是盡可能地令人接受，而不可能達(dá)到絕對必然的‘真’”[10]。因此，授權(quán)法律執(zhí)行者能動地推定事實，即估值征稅已成為各國稅收法律的基本內(nèi)容之一。納稅評估測定的具體稅收?應(yīng)然?事項（稅收義務(wù)）能否轉(zhuǎn)變?yōu)?實然?（稅收收入），關(guān)鍵在于納稅

評估行政作為的法律依據(jù)，因為?行政行為是享有行政權(quán)能的組織依法運用行政權(quán)力對特定公民、法人、其他組織或特定事項所做的法律行為?[11]。國外稅收法律制度中稅收估征法律條款授權(quán)稅務(wù)機關(guān)在規(guī)定條件下依事實材料進行估計、做出修正或認(rèn)定納稅人稅收義務(wù)的決定。而納稅評估就是對稅收法律事實進行推定，而推定本身并不能保證構(gòu)建事實的法律上的正確性。因此，納稅評估應(yīng)遵循以下法律規(guī)則：一是適用范圍規(guī)則。法律強制權(quán)力應(yīng)該運用于法律規(guī)定的適用范圍，法律強制性是對被認(rèn)為違反法律秩序的行為責(zé)任者做出調(diào)整的實在行為。各國對稅收評定的適用范圍規(guī)定不盡相同，但比較一致地對未按法律規(guī)定申報稅收、會計賬簿毀損或無法查證申報、對有質(zhì)疑的申報都被列為法律適用對象。二是構(gòu)建事實規(guī)則。必須根據(jù)法律規(guī)范的主觀理性和邏輯去構(gòu)建事實。邏輯推論法律事實涉及兩種：一方面，據(jù)以做出推斷的基礎(chǔ)事實，必須用客觀證據(jù)予以證?實?；另一方面，是根據(jù)基礎(chǔ)事實而假設(shè)存在的推定事實，它不用證據(jù)證明直接以法律規(guī)則予以認(rèn)定。三是舉證責(zé)任規(guī)則。必須遵守法律規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則。四是要式行政規(guī)則。要式行政行為是指法律、法規(guī)規(guī)定必須具備某種方式或形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。國外稅收法律明確規(guī)定必須制作稅收評定行政決定文書。五是保障權(quán)利規(guī)則。要依靠行政救濟與司法救濟保障權(quán)利[12]。

二、國際納稅評估的通行做法

無論是我國香港地區(qū)、新加坡的?評稅?，德國、美國的?審計?，還是英國的?估稅?，其實質(zhì)都是納稅評估，且借助于現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，成為國際上較為通行的一種稅收管理方式。

（一）美國的稅務(wù)審計。美國稅收征管實現(xiàn)現(xiàn)代化，納稅評估智能化程度較高。美國國內(nèi)收入局下屬各級檢查部負(fù)責(zé)納稅申報資料準(zhǔn)確性、真實性的評判工作，首先由西弗吉尼亞州的計算機中心自動對申報資料進行分類，然后通過篩選過程核實納稅人是否正確申報，并以此估算其稅款。具體有五種常用方法：一是判別函數(shù)系統(tǒng)，此為計算機實現(xiàn)的模型系統(tǒng)，通過對歷史數(shù)據(jù)的分析，選出最可能有不遵從行為的納稅人。二是納稅人遵從測度程序，即通過數(shù)理統(tǒng)計方法給出判別函數(shù)系統(tǒng)的參數(shù)估計值。三是資料完善程序，即通過此程序檢查出申報表填寫計算錯誤，并通知納稅人重新計算后的應(yīng)納稅額。四是信息匹配程序，即該程序通過和銀行、勞工委員會的相關(guān)資料與納稅申報表對比，檢查遺漏和不正確的項目。五是特殊審計程序，即運用由計算機和定期改變的手工選擇標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)計的很多特殊審計程序，比如針對退稅額、申報扣除額、調(diào)整后的所得等特殊審計程序，旨在提高納稅評估的有效性、公平性和權(quán)威性。

（二）新加坡的?評稅?。有三個特點：一是分工較細(xì)；二是重視納稅人的自查自糾；三是評稅智能化。新加坡稅務(wù)機關(guān)開展納稅評估主要依托兩個電子信息庫：即通過電子信息系統(tǒng)，向社

會各界調(diào)取納稅人的相關(guān)資料，構(gòu)成評稅情報庫；通過納稅申報采集納稅人的收入、支出、扣除等涉稅信息，構(gòu)成申報信息庫。采用兩種方法開展納稅評估：一是核對法，即通過評估情報庫和申報信息庫的信息進行核對比較，據(jù)此對申報納稅作出正確評估。二是財務(wù)分析法，即評稅師對已經(jīng)掌握的各行業(yè)財務(wù)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值即平均值進行財務(wù)分析，利用計算機系統(tǒng)對偏離標(biāo)準(zhǔn)值的納稅人進行評估。新加坡稅務(wù)機關(guān)納稅評估工作的依據(jù)是納稅人申報納稅時提供的資料和評估人員通過其他渠道收集的相關(guān)信息。在評估工作中，如果發(fā)現(xiàn)納稅人有違法事實，一般都要先給納稅人一個主動坦白的機會。如納稅人不配合，稅務(wù)機關(guān)會將違法行為定性為主動事故并追究其相關(guān)責(zé)任。如果納稅人對評稅結(jié)果有異議，可先繳稅再申訴舉證，舉證責(zé)任在納稅人。如評稅機構(gòu)拒絕修正，納稅人可上訴至稅務(wù)檢討委員會，如仍維持原評稅結(jié)果，納稅人可到法院起訴，由法院進行最后裁決。

（三）澳大利亞的納稅風(fēng)險評估。澳大利亞國稅局認(rèn)為納稅人實行自行申報、自行審核后，雖然提高了工作效率，但也增大了納稅風(fēng)險，因此，必須對納稅人的涉稅資料進行審核，重點是納稅風(fēng)險評估。主要做法有：一是收集整理納稅人的信息。一方面，是稅務(wù)人員甄別后的舉報和銀行、海關(guān)、移民局、證券市場信息以及能提供1000戶企業(yè)、母公司的財務(wù)等多方面信息形成的外部商用數(shù)據(jù)庫；另一方面，內(nèi)部數(shù)據(jù)主要是稅務(wù)當(dāng)局的數(shù)據(jù)信息庫，包括納稅人的申報資料、歷史評估資料、審計資料等。二是對信息進行評估分析。評估人員將納稅信息輸入模型中，自動生成評估報告，然后由評估人員進行分析和修正，得出公平、合理、權(quán)威的結(jié)論。三是納稅風(fēng)險的判定與對策。按風(fēng)險大小對納稅人實行區(qū)別管理，即對遵從度較高的納稅人側(cè)重實行自我管理、自行評估，稅務(wù)機關(guān)只是進行簡單的監(jiān)督與觀察，而對于遵從度較低的納稅人的管理具有強制性，通常采用納稅審計和移送法辦的措施。在評估結(jié)果出來以后，稅務(wù)機關(guān)會給納稅人一個解釋的機會，以達(dá)到節(jié)約時間、增加執(zhí)法透明度、改善征納關(guān)系的目的。如果納稅人解釋不清或不能讓評估人員滿意，則轉(zhuǎn)入實地審計程序，并將結(jié)果和納稅評估資料錄入數(shù)據(jù)庫。

（四）加拿大的自我評估。自我評估是加拿大稅收體系的基石。加拿大實行以納稅人自我評估為主，稅務(wù)部門稅務(wù)審計為輔的納稅評估制度。加拿大自我評估制度規(guī)定，聯(lián)邦稅務(wù)機關(guān)有權(quán)對符合規(guī)定的自我評估的納稅人免予處罰或起訴，納稅人只需補繳相應(yīng)的稅款即可。該制度不僅為納稅人提供了自我糾錯的機會，而且通過給予其更多信任與公平待遇，有力地推動了全社會樹立誠信納稅意識，提高了稅收征管效率。2001年4月，加拿大稅務(wù)機關(guān)開始針對不同納稅人采用不同策略，對于大型企業(yè)一般兩至三年檢查一次，對于中小企業(yè)則實行選擇性抽查方式，并根據(jù)納稅信用和風(fēng)險確定檢查的次數(shù)與力度。

三、國外納稅評估的經(jīng)驗分析

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)憑借其健全的稅收法制、層次分明的管理機構(gòu)、普及高效的網(wǎng)絡(luò)資源、及時便捷的綜合治稅等積極因素，促進了納稅評估工作模式的日趨成熟和逐步現(xiàn)代化。

（一）有健全的法律保障機制。國外納稅評估制度通過法律原則、法律規(guī)則和法律概念三要素嚴(yán)謹(jǐn)構(gòu)架?推定法律事實?的行為準(zhǔn)則，約束行政權(quán)力，是提高納稅評估效率的重要保證。一是法律地位清晰。國外的經(jīng)驗表明，納稅評估作為稅務(wù)機關(guān)的一種工作方法或者手段，其根本目的在于稅務(wù)機關(guān)依據(jù)可以掌握的信息，對納稅人的稅收遵從情況進行判斷，稅務(wù)機關(guān)的納稅評估結(jié)論并不直接對納稅人發(fā)生法律效力，也就是說納稅評估結(jié)論不能作為對納稅人進行行政處罰的依據(jù)，納稅人并不因納稅評估的負(fù)面判斷而承擔(dān)不利的法律后果。二是法律原則明確。國外稅收法律規(guī)定了納稅評估適用的客觀要件，可作證據(jù)的信息資源和推定方法以及有如言之有理、持之有物、令人信服等正義原則，對納稅評估的范圍、內(nèi)容、時機、依據(jù)、操作方法等均有明確規(guī)定等，使得納稅評估工作有章可循，是稅務(wù)行政法治的一種體現(xiàn)。三是配套法律完備。尤其體現(xiàn)在作為內(nèi)部行政行為的納稅評估在取得外部法律效力時所依據(jù)的法定程序。國外的稅收征管法律制度都強調(diào)并保護稅務(wù)機關(guān)依法獲取納稅人相關(guān)涉稅信息的權(quán)利，并規(guī)定了實際控制涉稅信息的組織、機構(gòu)或者個人有提供涉稅信

息的義務(wù)。

（二）有獨立的納稅評估機構(gòu)。體現(xiàn)了納稅評估工作專業(yè)化強的特點。一方面，機構(gòu)設(shè)臵規(guī)范。納稅評估工作的性質(zhì)，決定了納稅評估工作必須在相對獨立和穩(wěn)定的環(huán)境下進行。在德國，稅務(wù)審計的最高機構(gòu)是聯(lián)邦財政部和各州的財政局，其下分設(shè)稅務(wù)審計局，且分別負(fù)責(zé)大型企業(yè)（公司集團）、中小型企業(yè)的稅務(wù)審計。法國設(shè)有專門的稅務(wù)審計機構(gòu)，分為中央級、大區(qū)級和地區(qū)級，其內(nèi)部審計以各級稅務(wù)部門的管轄范圍為界，各負(fù)其責(zé)。另一方面，職能界定科學(xué)。發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）一般把納稅評估定位于管理和服務(wù)。納稅評估是一種非現(xiàn)場的檢查，與現(xiàn)場稽查有一定的區(qū)別。納稅評估機構(gòu)與稽查機構(gòu)的界限和環(huán)節(jié)清晰，職責(zé)分明，前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。這種重服務(wù)過程、輕處罰結(jié)果的管理理念，比較符合現(xiàn)代稅收管理的要求。美國稅務(wù)審計人員約占稅務(wù)總?cè)藬?shù)的一半以上。如在澳大利亞維多利亞州稅務(wù)局400名稅務(wù)人員中，分別有70人從事稅務(wù)稽查和130人從事納稅評估。

（三）有完善的公共服務(wù)職能。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，公共服務(wù)職能的完善，為稅務(wù)部門有效大量獲取第三方涉稅信息提供保證，促進了稅收信息資源的有效利用，納稅評估得以更加科學(xué)化、規(guī)范化、精確化。美國各級政府、政府的部門如海關(guān)、能源部、社會保障局、移民局以及銀行、商品期貨交易委員會、商業(yè)

銀行等單位每年都應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)部門提供納稅人的貨幣收付報告、國外銀行賬戶、車輛登記、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃權(quán)證等多種信息。美國人大多用支票或信用卡進行交易，企業(yè)在銀行的來往賬目非常清楚，很難隱瞞，交易中如果納稅人收到一萬美元以上的現(xiàn)金，納稅人和銀行就要分別將此筆交易向稅務(wù)機關(guān)報告?zhèn)浒?，利息或股息的支付要通過磁盤或網(wǎng)絡(luò)將?稅源信息報告表?報到稅務(wù)機關(guān)。稅務(wù)機關(guān)將納稅人的涉稅信息輸入計算機后，計算機會自動進行邏輯審核，篩選出10%的異常程度較高的申報表，評定員根據(jù)申報資料的解釋是否決定放過這些申報表，然后書面通知該納稅人被選為稽查對象。

（四）有龐大的中介服務(wù)機構(gòu)。稅務(wù)中介組織是市場經(jīng)濟規(guī)范運作的基礎(chǔ)，在降低稅收成本，規(guī)避納稅風(fēng)險，規(guī)范征納行為，加強征納間的交流與溝通，維護征納雙方合法權(quán)益，提高納稅申報的準(zhǔn)確性等方面起到積極作用。自1988年大力推行和規(guī)范稅務(wù)代理以來，澳大利亞已建立了一套比較完備的稅務(wù)代理制度。目前全國有近3萬個稅務(wù)代理人（公司或個人），約80％的納稅申報通過稅務(wù)代理完成。

（五）有科學(xué)的評估指標(biāo)模型?？茖W(xué)化的應(yīng)用模型在發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）得到廣泛運用。美國用于納稅評估方面的判別涵數(shù)系統(tǒng)是由包括納稅申報表信息在內(nèi)的成百上千個變量的計算機復(fù)雜程序組成的，計分標(biāo)準(zhǔn)的模型及參數(shù)經(jīng)常調(diào)整，因而很難從幾個

指標(biāo)中判別出哪些納稅人易成為檢查對象，納稅人很難弄虛作假，保證了納稅評估的有效性、公平性和權(quán)威性。納稅指標(biāo)體系的確立必須遵循?四性原則?：一是全面性。要選出能夠反映納稅人全貌的指標(biāo)，既要考慮現(xiàn)狀，也要考察歷史記錄，還要觀察發(fā)展趨勢。將定性資料和定量資料相結(jié)合，全面考慮納稅人所處的環(huán)境、面臨的風(fēng)險、資金流向等諸方面的影響。二是可靠性。必須通過實驗和實踐來考察納稅評估指標(biāo)的敏感度、可靠性。三是客觀性。指標(biāo)選取和評估方案的設(shè)計要客觀、公平、公正。四是可行性。信息化是開展納稅評估工作的必由之路，可操作性是評估方法能否推廣使用的重要因素之一。

（六）有良好的人才成長環(huán)境。納稅評估的性質(zhì)決定了評估人員必須具備較高的業(yè)務(wù)水平、一定的工作經(jīng)驗、較強的洞察力和處理問題的能力。德國招聘的現(xiàn)場審計人員通常要求獲得法律、經(jīng)濟學(xué)、數(shù)學(xué)等學(xué)科的大學(xué)學(xué)位，而且要通過專門的考試，或者至少要有一年以上的稅務(wù)工作經(jīng)驗；新雇員在必須完成至少6個月的稅收審計培訓(xùn)后，能獨立審記3個小企業(yè)，并完成審計報告。香港為納稅評估人員設(shè)臵了評稅主任、助理評稅主任等一系列職位階梯，形成了一個良好的育才、留才機制，納稅評估方面人才輩出。

（七）有完善的社會信用體系。社會信用體系是一種社會機制。經(jīng)過160多年的建設(shè)，許多西方發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）建立了以公

共信息和信用數(shù)據(jù)開放為基礎(chǔ)，以商業(yè)化運作的中介機構(gòu)服務(wù)為主體的規(guī)范的信用管理法律體系和良好的社會信用意識。完善的社會信用體系是市場經(jīng)濟有效運行的推動劑，如果市場參與者的每次交易行為都被記錄，并可以提供給其他參與者，那么失信行為會因機會成本過高而避免，整個社會交易成本將大大減少。發(fā)達(dá)國家（地區(qū)）有效的納稅評估無不以完善的社會信用體系為隱形后盾。

四、納稅評估制度的國際比較與經(jīng)驗借鑒

將發(fā)達(dá)國家納稅評估的通行做法與我國納稅評估制度的現(xiàn)狀進行比較，有利于進一步完善我國納稅評估制度，提高納稅評估工作的質(zhì)量和效率。

（一）納稅評估的稅收法制環(huán)境不同。納稅評估的主要方式為推定稅收法律事實,法理與依據(jù)決定了其存在的理由和法律效力。新加坡稅務(wù)機關(guān)之所以能夠方便地從其他部門獲得所需信息，就是因為其具有法律所賦予的權(quán)力。相關(guān)法規(guī)是納稅評估權(quán)力的來源，也是納稅評估效率的重要保證。比較分析我國的?核定征收?法律條文，具有較為突出的法律瑕疵：一是缺乏具體的、實質(zhì)的法律概念，界定事物的?標(biāo)準(zhǔn)?、?尺度?無從評價?事物?的客觀與公正。二是缺乏反駁推定的特別舉證規(guī)則，法律既然設(shè)立了推定效力就應(yīng)該訂立反駁推定的權(quán)利與行為規(guī)則，不致使相對人的法律救濟落空。三是缺乏法律證據(jù)規(guī)則。國外稅收證據(jù)規(guī)

則有兩類模式：一種為抽象處理模式，如?可根據(jù)任何有用的信息?等；另一種為歸納處理模式，如?申報表、賬簿記錄、收付憑證?、?第三方信息?、?檢查獲得信息?等，證據(jù)合法性直接影響法律執(zhí)行效率。四是法律規(guī)定的適用范圍受限，忽略了支出實務(wù)考量，如法律規(guī)定的?計稅依據(jù)明顯偏低?的語言顯然不適用于欺詐稅收利益給付的具體事項。法律瑕疵一方面給法律執(zhí)行保留太多的自由栽量空間；另一方面也使法律執(zhí)行處在規(guī)則不確定的風(fēng)險環(huán)境。

（二）納稅評估的功能定位不同。發(fā)達(dá)國家(地區(qū))一般把納稅評估定位在管理和服務(wù)上。納稅評估是一種非現(xiàn)場的檢查，與現(xiàn)場稽查有一定的區(qū)別，納稅評估機構(gòu)與稽查機構(gòu)的界限也比較清晰。前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。例如香港稅務(wù)部門負(fù)責(zé)評稅工作的人數(shù)為570人，負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查的只有160人，兩者比例近4∶1。我國近幾年將納稅評估主要定位為稅務(wù)稽查的前臵程序，是一種打擊偷逃稅的手段，容易混淆納稅評估和現(xiàn)場稽查。

（三）納稅評估的信息采集渠道不同。納稅評估是一個獲取信息、分析信息、使用信息的過程。充分獲取客觀、準(zhǔn)確的涉稅信息是保證納稅評估準(zhǔn)確、高效的基本前提。發(fā)達(dá)國家(地區(qū))通過完善的公共服務(wù)職能為稅務(wù)部門提供全面、及時、準(zhǔn)確、詳實的納稅評估涉稅信息。我國的公共服務(wù)職能作用沒有得到充分利

用，即稅務(wù)部門還沒有與所有涉稅信息部門實行聯(lián)網(wǎng)，僅通過納稅申報資料進行涉稅信息采集，且未能實現(xiàn)涉稅信息共享，導(dǎo)致涉稅信息獲取渠道不暢、信息量不足、信息可靠性較差等是制約我國納稅評估工作的主要?瓶頸?。

（四）納稅評估的機構(gòu)設(shè)臵不同。新加坡稅務(wù)局的評稅部門有稅務(wù)處理部、納稅人服務(wù)部、公司服務(wù)部、納稅人審計部和稅務(wù)調(diào)查部，各部門職責(zé)界限明確，各司其職。澳大利亞分設(shè)有納稅評估機構(gòu)和稽查機構(gòu)。法國設(shè)有專門的稅務(wù)審計機構(gòu)，分為中央級、大區(qū)級和地區(qū)級，其內(nèi)部審計以各級稅務(wù)局的管轄范圍為界，各負(fù)其責(zé)。我國的納稅評估主要由稅收管理員和稽查員兼辦，納稅評估的廣度和深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足稅源管理的要求。

（五）納稅評估的現(xiàn)代化程度不同。世界發(fā)達(dá)國家(地區(qū))普遍借助互聯(lián)網(wǎng)、計算機等現(xiàn)代化手段，對納稅人的申報資料、歷史評估資料和審計資料等各種涉稅信息的采集基本實現(xiàn)了智能化。在美國，大約有90％以上的案件是通過計算機分析篩選出來的，82%的稅收收入是通過計算機系統(tǒng)征收上來的。相比之下，我國的稅收現(xiàn)代化建設(shè)總體水平不高，涉稅信息的采集仍處于手工和紙質(zhì)階段。另外，納稅評估指標(biāo)體系的確立尚待完善。

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