第一篇：民主與權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制論文

摘要： 發(fā)展黨內(nèi)民主涉及的內(nèi)容是多層次和多方面的，在當(dāng)前最為重要和根本的是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，建立健全各種相關(guān)制度，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。本文探討了有效加強(qiáng)黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對策，對于新時期推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)具有特別重要的意義。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主；權(quán)力監(jiān)督；制度創(chuàng)新

黨內(nèi)民主建設(shè)一直是我們黨各項建設(shè)中備受關(guān)注和重視的課題。在當(dāng)前，發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系，做到以完備的權(quán)力監(jiān)督制度保障黨內(nèi)民主的健康發(fā)展，這對我們準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)民主建設(shè)的基本規(guī)律，有效推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、黨內(nèi)民主的實質(zhì)

黨內(nèi)民主，是共產(chǎn)黨的政治本質(zhì)規(guī)定性之一。黨內(nèi)是否實行民主及實行的程度，這是關(guān)系到黨的性質(zhì)和黨是否有生機(jī)與活力的問題。我們雖然經(jīng)常強(qiáng)調(diào)發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，但對黨內(nèi)民主的實質(zhì)問題缺乏深入而系統(tǒng)的研究。根據(jù)列寧的意思，黨內(nèi)民主的實質(zhì)，就是指全體黨員有權(quán)平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務(wù)，即黨員是黨組織的“主人”，黨內(nèi)事務(wù)歸根到底由黨員當(dāng)家作主。他指出：“現(xiàn)在整個黨組織是按民主原則建立的。這就是說，全體黨員選舉負(fù)責(zé)人即委員會的委員等等，全體黨員討論和決定無產(chǎn)階段政治運(yùn)動的問題，全體黨員確定黨組織的策略方針。”[1]他又進(jìn)一步指出，“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。這就是說，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨內(nèi)所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)人員、所有機(jī)構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[2]。

從列寧的論述中可以看出，黨內(nèi)民主，從根本上來說，是黨內(nèi)生活中的基本政治原則和政治制度。其實質(zhì)，就在于全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內(nèi)事務(wù)。擴(kuò)大和發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，確保廣大黨員在黨內(nèi)生活中的平等的主體、“主人”地位，使黨章規(guī)定的黨員權(quán)利得到充分實現(xiàn)和確實保障，如果離開了這一點(diǎn)就不可能有真正的黨內(nèi)民主。

二、真實有效的黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約體系是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要保障

中共黨內(nèi)民主監(jiān)督，是中共黨組織（特別是黨的紀(jì)檢部門）和全體黨員在民主集中制原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主的基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對黨的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促的活動。黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制則是指由黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督的主體、對象、內(nèi)容、程序等要素構(gòu)成的有機(jī)整體以及各要素之間相互依存、相互制約和相互作用的關(guān)系。中共早在執(zhí)政之初就對黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀(jì)律檢查委員會，在中共“八大”及其前后一段時間里，毛澤東、劉少奇、鄧小平等黨的領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監(jiān)督，包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。改革開放以來，中共在恢復(fù)發(fā)展黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面取得了明顯的進(jìn)步，主要表現(xiàn)是：（1）全黨對于黨內(nèi)監(jiān)督的重要性的認(rèn)識更加深刻；（2）建立健全了紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大了黨的代表大會的職權(quán)；（3）黨內(nèi)監(jiān)督制度趨于完備，修改和制定了系列黨規(guī)黨法；（4）狠抓黨風(fēng)廉政建設(shè)，清除了一些腐敗分子，糾正了黨內(nèi)的某些不正之風(fēng)和違法亂紀(jì)行為等等。

可見，改革和完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度，強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，是執(zhí)政黨防止重大決策失誤，保證黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效遏制腐敗的迫切需要。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、社會組織、生活方式等日益多樣化。在這種情況下，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、真實有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，對推動新時期黨內(nèi)民主建設(shè)具有特別重要的戰(zhàn)略意義。

三、合理構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，推動黨內(nèi)民主建設(shè)

根據(jù)當(dāng)前發(fā)展黨內(nèi)民主面臨的問題，如何從體制和機(jī)制兩方面構(gòu)造一個規(guī)范化的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化對權(quán)力的制約監(jiān)督，是擺在我們黨面前的一項重要任務(wù)。從目前情況來看，筆者認(rèn)為主要從以下幾個方面合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。

1．發(fā)展黨內(nèi)民主是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提

黨的十六大報告指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的帶動和示范作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[3]。黨的十六大報告關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的決定，把黨內(nèi)民主建設(shè)與制度建設(shè)有機(jī)地統(tǒng)一起來，注重從制度建設(shè)高度發(fā)展黨內(nèi)民主，這既是對黨的建設(shè)長期歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)，又是對新的歷史條件下強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制的基本前提。在全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，如何強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約機(jī)制，把我們的黨建設(shè)好，這是我們在新的世紀(jì)面臨的最重大的課題。

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要黨內(nèi)外群眾對黨和國家的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部實行批評監(jiān)督。因此，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制的建設(shè)，必須發(fā)展黨內(nèi)民主，按照要求進(jìn)行制度建設(shè)，科學(xué)地配置黨內(nèi)的權(quán)力，要把本應(yīng)屬于黨員的權(quán)力歸還給黨員，由黨員直接或間接地決定黨內(nèi)各種事務(wù)。發(fā)展黨內(nèi)民主使得民主權(quán)利得到保障，法制法規(guī)更加健全，黨自我更新和執(zhí)政能力更強(qiáng)，這一切既是黨執(zhí)政的價值目標(biāo)所在，又將有力地促進(jìn)黨的執(zhí)政方式的法治化、民主化和科學(xué)化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

2．健全法律法規(guī)是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要基礎(chǔ)

法律是具有國家強(qiáng)制力的社會規(guī)范，完善的法律制度是制約權(quán)力異化，消除權(quán)力腐敗的依據(jù)和保證?，F(xiàn)代政治生活的實踐表明，健全的法制是對權(quán)力實行有效監(jiān)督制約的重要基礎(chǔ)。建立一種以法制為主導(dǎo)的政治制度模式既是現(xiàn)代政治生活的普遍要求，又是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需要。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會生活日益復(fù)雜化和多樣化，要適應(yīng)社會發(fā)展的需要，就應(yīng)該建立完善的法制體系，使之成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的安全閥和社會發(fā)展的穩(wěn)定器，實現(xiàn)整個國家政權(quán)運(yùn)作的制度化和法律化。

在目前，要加強(qiáng)對執(zhí)政黨的監(jiān)督制約機(jī)制，在健全法制方面，首先是要完善黨內(nèi)制度法規(guī)。制度法規(guī)既是黨內(nèi)生活的規(guī)矩，也是黨內(nèi)監(jiān)督的依據(jù)。黨內(nèi)制度法規(guī)包括五個方面：一是組織制度，如差額選舉制度、職務(wù)任期制度、干部交流制度、崗位輪換制度、親屬回避制度等；二是領(lǐng)導(dǎo)制度，如集體決策制度、分工負(fù)責(zé)制度等；三是工作制度，如請示匯報制度、辦事公開制度、職務(wù)開銷制度等；四是生活制度，如權(quán)利保障制度、民主生活制度等；五是監(jiān)督制度，如干部考核制度、民主評議制度、信任投票制度、離任審計制度、家庭財產(chǎn)申報登記制度、家庭重大事項報告制度等。目前制度法規(guī)還不夠完善，我們還要結(jié)合社會的現(xiàn)實情況進(jìn)一步完善黨內(nèi)制度法規(guī)，使它從內(nèi)涵和外延方面建立起比較完備的法規(guī)體系，同時，我們還要充分發(fā)揮制度法規(guī)的作用，必須力求實現(xiàn)制度法規(guī)的完整性、統(tǒng)一性和可操作性，從制度法規(guī)上保證有法必依，違法必究，確保制度法規(guī)的權(quán)威性和有效性。

3．改革監(jiān)督體制是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的治本之策

中國共產(chǎn)黨建設(shè)和發(fā)展的實踐證明，加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督對保證黨內(nèi)民主建設(shè)和發(fā)展至關(guān)重要。改革開放后，黨恢復(fù)了黨的紀(jì)律檢查委員會監(jiān)督體系，并使其在實踐中發(fā)揮作用。但是，從具體的實踐來看，這個制度還需要進(jìn)一步完善。目前存在的一個核心問題是：中央紀(jì)律檢查委員對中央委員監(jiān)督難，中央以下各級紀(jì)律檢查委員會對同級單位及其成員監(jiān)督難。[4]黨內(nèi)監(jiān)督制度對于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督至關(guān)重要，但如果沒有比較完善的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，這些監(jiān)督制度就不能充分發(fā)揮作用。黨內(nèi)監(jiān)督制度是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，而黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制則是核心。黨內(nèi)監(jiān)督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制。因此，必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制，為各項具體制度充分實現(xiàn)其價值創(chuàng)造條件和提供保障。對此，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確要求要改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制。這就要改變現(xiàn)行的紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的不合理的體制。目前紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實際上卻是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)委成員中的提名、任命、調(diào)動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀(jì)委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀(jì)委監(jiān)督制約職能的發(fā)揮，特別是很難履行對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約，因為紀(jì)委監(jiān)督制約的有效性往往取決于同級黨委的態(tài)度，而同級黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。這種體制上的局限性，決定了紀(jì)委對同級黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監(jiān)督體制。按照列寧當(dāng)年的思想，紀(jì)委不僅由同級黨的代表大會選舉產(chǎn)生并對它負(fù)責(zé)，而且改革受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為同級黨的代表大會領(lǐng)導(dǎo)，對黨的全國代表大會負(fù)責(zé)。確認(rèn)紀(jì)委受代表大全的委托，實施對黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機(jī)關(guān)具有平等的地位、平行的權(quán)力。執(zhí)行機(jī)關(guān)受代表大會的委托，在政治上對檢查機(jī)關(guān)實施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開展工作。在檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀(jì)委系統(tǒng)不再受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級紀(jì)委經(jīng)費(fèi)來源、干部配備使用和待遇等都由紀(jì)委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對獨(dú)立性，這樣紀(jì)委的權(quán)力也加大了，地位也提高了。紀(jì)委的主要工作人員一律實行任期制，任期未滿一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位，從根本上保證紀(jì)委能夠獨(dú)立地行使檢查權(quán)。

這個體制變化的核心就是把黨委領(lǐng)導(dǎo)具體化和制度化為黨的代表大會或黨的委員會全體會議領(lǐng)導(dǎo)。但是，這個變化必須有兩個制度性的前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內(nèi)的地位與作用；二是在不屬一級政權(quán)性質(zhì)的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀(jì)委的監(jiān)督就能在黨的整體領(lǐng)導(dǎo)體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現(xiàn)更為有效的紀(jì)律監(jiān)督的同時，推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。

4．完善監(jiān)督機(jī)制是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的重要任務(wù)

要使黨不斷地自我發(fā)展和完善，關(guān)鍵在于理順構(gòu)成監(jiān)督制約機(jī)制各個要素之間的相互關(guān)系，健全黨內(nèi)監(jiān)督制約機(jī)制。江澤民指出：“要切實加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，健全監(jiān)督制約機(jī)制?！盵5]為此，筆者認(rèn)為應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

第一，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。“所謂輿論監(jiān)督，就是社會公眾依據(jù)憲法和法律賦予的民主權(quán)利，通過輿論機(jī)構(gòu)或借助輿論工具，從善治的角度對社會公共事務(wù)管理中的權(quán)力組織和決策人物的言行予以道義上的審視、評價和督促，尤其包括對官僚主義、缺德行為等社會不良現(xiàn)象的批評指責(zé)?！盵6]從20世紀(jì)90年代以來，我國的輿論監(jiān)督隨著政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的寬松、政務(wù)公開的擴(kuò)大和民眾政治參與的有序發(fā)展而逐步發(fā)展起來，越來越受到中央和國家的高度重視。從中共“十四大”報告到“十七大”報告，都強(qiáng)調(diào)了輿論監(jiān)督的重要作用。盡管輿論監(jiān)督在反對專制作風(fēng)、遏制腐敗、推動民主和法治、保持黨和國家的活力等方面發(fā)揮了重要作用，但在目前依然存在著新聞輿論監(jiān)督疲軟和輿論監(jiān)督法規(guī)不健全等問題。為了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，我們必須確保黨員在法定的范圍內(nèi)有了解黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利、黨員發(fā)表意見的權(quán)利、黨員對黨內(nèi)重大決策的運(yùn)作實施監(jiān)督的權(quán)利等等。

第二，逐步完善黨內(nèi)選舉制度。黨章規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除了它的派出機(jī)關(guān)外，都應(yīng)由選舉產(chǎn)生。各級黨的代表大會在進(jìn)行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領(lǐng)導(dǎo)成員時，應(yīng)認(rèn)真審查產(chǎn)生這些人選的選舉程序，對那些不符合選舉程序的組織和成員不予承認(rèn)和批準(zhǔn)，堅決擯棄用直接委托取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。在逐步擴(kuò)大直接選舉的同時，不斷完善差額選舉。沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。差額選舉比等額選舉優(yōu)越，最根本的是它給選民提供了自主選擇的可能性，保證選民充分行使自主選擇的權(quán)利，舉優(yōu)汰劣，保證選出最優(yōu)秀的人才。

此外，還要真正實行競爭機(jī)制。建立和完善公平、公開、公正的競爭機(jī)制有利于選民和選舉單位對當(dāng)選代表的監(jiān)督。當(dāng)選代表在競選過程中對選民和選舉單位所作的承諾和保證，將成為選民和選舉單位對其進(jìn)行監(jiān)督的重要依據(jù)。實行差額選舉在客觀上為代表候選人的競選活動提供了依據(jù)和可能，使我們黨的干部制度真正成為出人才、出政績、出效率的制度，從而為干部隊伍茁壯成長注入新的生機(jī)活力，為優(yōu)秀人才脫穎而出開辟新政治渠道。

第三，切實保障黨員民主權(quán)利。黨員民主權(quán)利是以黨和黨內(nèi)其他法規(guī)形式確認(rèn)黨員應(yīng)享有的權(quán)力和利益，它是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，尊重和保障黨員民主權(quán)利的目的在于使每個黨員都能關(guān)心、參與黨內(nèi)事務(wù)，發(fā)揮黨員的積極性、主動性，保證黨的事業(yè)的發(fā)展。堅持黨章規(guī)定的所有黨員無論職位高低，權(quán)利和義務(wù)一律平等的原則。對于在遵守黨紀(jì)的前提下，對黨內(nèi)事務(wù)發(fā)表不同意見的黨員，不得采取任何形式加以打擊；對于在黨的會議上或在給黨的組織的報告中，對黨的組織和個人提出批評意見的黨員，不得采取任何形式加以壓制，否則必須依據(jù)黨紀(jì)嚴(yán)肅處理。為了實施有效的監(jiān)督，在不斷提高廣大黨員的監(jiān)督意識的同時，必須加強(qiáng)監(jiān)督保障制度建設(shè)，切實保障廣大黨員行使申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，保障廣大黨員在申訴、控告、檢舉之后不受打擊壓制，并使違法亂紀(jì)的行為受到應(yīng)有的制裁，使堅持原則敢于監(jiān)督的黨員得到應(yīng)有的支持和表彰，從而調(diào)動廣大黨員參與監(jiān)督的積極性和主動性。

第四，有效開展民主評議活動。在黨內(nèi)，黨員是黨的主人，是黨的決策主體。黨內(nèi)民主的本質(zhì)就是由黨員決定黨內(nèi)重大問題和管理黨的事務(wù)。通過個人述職、黨員評議和組織考察，力求客觀公正地對干部作出評價。對違法亂紀(jì)、嚴(yán)重失職的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)及時予以罷免，以便體現(xiàn)監(jiān)督制約的剛性。實踐表明，黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部手中都掌握一定的權(quán)力，而權(quán)力作為一種強(qiáng)制力量只能以強(qiáng)制力量來制約。如果離開了這種強(qiáng)制，只停留于一般道義上的譴責(zé)，監(jiān)督制約就失去了權(quán)威性，失去了威懾力。

此外，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，還要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的監(jiān)督作用。各級領(lǐng)導(dǎo)班子要切實負(fù)起責(zé)任，帶頭開展批評和自我批評，及時糾正各種不正確的思想和行為。把黨組織的嚴(yán)格監(jiān)督與黨員干部的認(rèn)真自律結(jié)合起來。在從嚴(yán)治黨中，每個黨員干部要經(jīng)常按照黨章和黨內(nèi)的各項規(guī)定對照檢查，自重、自警、規(guī)范行為，嚴(yán)以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大執(zhí)紀(jì)執(zhí)法力度的同時，要拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，要相信和依靠民眾，廣開言路，真誠歡迎各方面的意見和批評。

5．加強(qiáng)黨派監(jiān)督是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的外在條件

“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”，這是中國政黨制度的基本特征，這個“合作”與“參政”的一個基本體現(xiàn)，就是共產(chǎn)黨與各民主黨派“互相監(jiān)督”，“互相監(jiān)督”主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。但是，在我國政治生活中，民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督也不同程度地存在著“軟監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“空監(jiān)”的問題。因此，要強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約，必須加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督。

要提高民主黨派的監(jiān)督的力度，必須加強(qiáng)民主黨派的自身建設(shè)。一方面，需要在民主黨派內(nèi)部建立相應(yīng)的監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)。因為作為參政黨的民主黨派，其主要職能是參政議政和進(jìn)行民主監(jiān)督。目前，各級民主黨派內(nèi)部絕大部分沒有負(fù)責(zé)參政議政和民主監(jiān)督的專門工作機(jī)構(gòu)，這與民主黨派參政黨的地位是不相稱的，實際上已影響了民主黨派監(jiān)督作用的發(fā)揮。與建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)相適應(yīng)的一個問題是必須加強(qiáng)民主黨派的機(jī)關(guān)建設(shè)。民主黨派機(jī)關(guān)作為各民主黨派的工作機(jī)構(gòu)，是民主黨派聯(lián)系其成員的橋梁和紐帶，是民主黨派形象的代表和窗口，是發(fā)揮民主黨派作用的組織保證，同時機(jī)關(guān)也是實現(xiàn)多黨合作、政黨監(jiān)督的樞紐。民主黨派機(jī)關(guān)工作搞的如何，直接關(guān)系到民主黨派監(jiān)督職能的實現(xiàn)。另一方面，造就一批專門從事參政議政和善于進(jìn)行民主監(jiān)督的政治家隊伍。造就這樣一批政治家，必須加強(qiáng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，重在建設(shè)、重在落實、重在真抓實干。要貫徹民主集中制的組織原則，建立、健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作制度，發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)作用；要牢固樹立“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想，維護(hù)和增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)，這是做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要保證。因此，加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督，為我國的政黨監(jiān)督創(chuàng)造一個良好的前提條件，這對強(qiáng)化中國政黨的監(jiān)督制約機(jī)制至關(guān)重要。

6．完善監(jiān)督體系是構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的根本保證

構(gòu)建一種科學(xué)、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是非常重要的。制衡是社會主義政權(quán)本身應(yīng)該具有的一種內(nèi)在機(jī)制，也是約束權(quán)力、消除腐敗的先決條件。要在黨、人大、政府三分權(quán)力的基礎(chǔ)上形成有效的相互制衡機(jī)制。建立和完善監(jiān)督制約的協(xié)調(diào)機(jī)制，科學(xué)界定各種監(jiān)督制約主體的功能和職責(zé)，明晰監(jiān)督制約系統(tǒng)的層次性和不同層次監(jiān)督制約主體的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)監(jiān)督制約的整體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮監(jiān)督系統(tǒng)的整體功能，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力，在具體工作中要切實加強(qiáng)人大、政協(xié)尤其是人大對黨政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從組織上鞏固人大的法定地位，依法落實人大的選舉和監(jiān)督職能。此外，要加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，制定和完善新聞輿論法規(guī)，在堅持黨依法管輿論的前提下，強(qiáng)化新聞輿論的監(jiān)督功能，通過有效的形式把各種形式的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，形成強(qiáng)有力的全方位的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮監(jiān)督制約的整體效能。

從國家的法律規(guī)范上講，人大與黨是互相監(jiān)督和制約的關(guān)系。來自于黨內(nèi)的黨規(guī)黨法，可以對政黨、人大、政府進(jìn)行監(jiān)督和制約，人大可以運(yùn)用憲法和法律對黨組織和政府進(jìn)行監(jiān)督和制約。如果把運(yùn)用黨規(guī)黨法對人大、政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約看作是中國民主政治的一個生長點(diǎn)，那么，各級人大運(yùn)用憲法和法律對共產(chǎn)黨和政府進(jìn)行監(jiān)督和制約就是另一個重要的生長點(diǎn)。要構(gòu)建一個理想的中國特色的政黨與人大、政府之間的權(quán)力監(jiān)督制約關(guān)系，需要經(jīng)過一個不斷發(fā)展的過程。而這個過程的發(fā)展,它首先要有黨內(nèi)民主作保障。如果黨內(nèi)民主生活不正常，民主集中制得不到很好的貫徹落實，那就根本談不上人大、政府之間的權(quán)力制約的問題。

總之，黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督能否落到實處，直接關(guān)系到執(zhí)政黨能否實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化，能否克服官僚主義、形式主義和腐敗現(xiàn)象等工作中的缺點(diǎn)和錯誤，關(guān)系到國家的民主政治建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的政治局面能否得到鞏固與發(fā)展。積極探索并認(rèn)真落實各種提高政黨監(jiān)督實效的措施，必將推動中國的政黨監(jiān)督向更廣闊的前景發(fā)展。

注釋：

[1]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（13）：191-192.[2]列寧全集[C].北京:人民出版社，1986（14）：249.[3]在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2002，52.[4]宮杰、于賢成.新時期的黨內(nèi)監(jiān)督[M].北京：中央黨校出版社，1992，196.[5]江澤民.為把黨建設(shè)成為更加堅強(qiáng)的工人階級先鋒隊而斗爭[R].人民日報,1990.7.1,(1).[6]尤光付.中外監(jiān)督制度比較[M].北京:商務(wù)印書館,2003，410.

第二篇：加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的思考

加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的思考

內(nèi)容提要：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是關(guān)系黨和國家前途命運(yùn)的重大問題。筆者認(rèn)為目前權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督軟弱無力且漏洞較多，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不去監(jiān)督、無法監(jiān)督等問題還比較突出。為了解決這些問題，一要建立宣傳教育機(jī)制，端正權(quán)力意識；二要建立制度防范機(jī)制，規(guī)范用權(quán)行為；三要建立考核評價機(jī)制，提高用權(quán)質(zhì)效；四要建立責(zé)任追究機(jī)制，治理用權(quán)失誤；五要理順監(jiān)督機(jī)制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用；六要加快權(quán)力運(yùn)行的法制建設(shè)。

保證權(quán)力正確行使是黨執(zhí)政的核心問題，也是體現(xiàn)黨的先進(jìn)性的本質(zhì)問題?？v觀古今中外，腐敗都是權(quán)力運(yùn)行失控、失衡所致。所謂權(quán)力腐敗，指的是執(zhí)掌權(quán)力的某些機(jī)關(guān)或干部背離公有權(quán)力的性質(zhì)和原則，把權(quán)力私有化、關(guān)系化、特權(quán)化、商品化，為個人或小團(tuán)體謀私利。權(quán)力腐敗的實質(zhì)是公有權(quán)力被濫用，而缺乏必要監(jiān)督的權(quán)力，就有可能被濫用。因此，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是關(guān)系黨和國家前途命運(yùn)的重大問題，必須高度重視，采取有效措施切實加以解決。

一、存在的主要問題

強(qiáng)化監(jiān)督仍然是黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)，對權(quán)力的監(jiān)督軟弱無力且漏洞較多，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不去監(jiān)督、無法監(jiān)督等問題還比較突出，難以有效地遏制腐敗現(xiàn)象的滋長。這些問題的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1、職權(quán)與職責(zé)不明確、不對等。現(xiàn)實中，為什么許多人的“官念”越來越濃?總嫌自己的官當(dāng)小了。普遍認(rèn)為當(dāng)官相對其他職業(yè)風(fēng)險小、回報大，并且還能最大限度地滿足作為一個正常人尊嚴(yán)的各種心理需求。權(quán)力與責(zé)任不明確給一些玩弄權(quán)術(shù)者創(chuàng)造條件和機(jī)會而使監(jiān)督無法適從，權(quán)力與責(zé)任不對等，權(quán)力大于責(zé)任，導(dǎo)致的后果也大。

2、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督權(quán)威相脫節(jié)。權(quán)力配置的不合理造成監(jiān)督不力或者無法監(jiān)督，由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不合理的配置，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的軟肋。實踐證明，同級紀(jì)委是無法監(jiān)督同級黨委，不用說對“一把手”的監(jiān)督，在很多情況下，領(lǐng)導(dǎo)出于自身的職責(zé)和政績考慮，對于本部門、本單位出現(xiàn)的問題往往大事化小，小事化了，盡可能“內(nèi)部處理”。這在一些條管部門中問題顯得尤為突出。監(jiān)督不是行為人的道德內(nèi)約，而是外在的強(qiáng)制，因此，它客觀上要求監(jiān)督主體與客體不能共存于一個組織單位之中，而要有相對的獨(dú)立地位。

3、現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在實踐中遭遇難題，缺乏權(quán)威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、人大監(jiān)督等所構(gòu)成的民主監(jiān)督體系。從理論上來看這一體系是完備的，但在現(xiàn)行監(jiān)督體制和機(jī)制下，這些形式的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監(jiān)督存在著體制性的障礙，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性。不僅是紀(jì)檢監(jiān)察實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時在現(xiàn)行體制下，我們的司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在實際監(jiān)督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監(jiān)督更是缺乏相應(yīng)的法律支撐。

4、維護(hù)黨內(nèi)制度的嚴(yán)肅性失之于寬、失之于軟，權(quán)力運(yùn)行過程缺乏有效的程序制約和保障。沒有認(rèn)真貫徹黨的民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)流于形式。一些領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權(quán)包攬；有的班子成員原則性差，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。管理制度上存在漏洞，對抵制、干擾和破壞黨內(nèi)監(jiān)督的行為，目前尚無可操作性的規(guī)定及檢查的標(biāo)準(zhǔn)。

5、法制不健全。監(jiān)督制約權(quán)力的法律還存在不少疏漏和缺失，造成了法律對部分權(quán)力的制約上存在空檔。對懲治性的事后監(jiān)督比較重視，防范性的事前事中的監(jiān)督比較薄弱。同時，在對權(quán)力監(jiān)督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監(jiān)督法。

二、建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，是一個涉及各個方面艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要對權(quán)力制約機(jī)制進(jìn)行具體化、精密化的設(shè)計，使之運(yùn)轉(zhuǎn)合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機(jī)制，端正權(quán)力意識

正確的權(quán)力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育起著至關(guān)重要的作用。一是實行跟蹤式教育。要把權(quán)力觀教育貫穿到干部培養(yǎng)、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握干部在特定時期和特定環(huán)境的思想動態(tài)，認(rèn)真研究權(quán)力觀形成和發(fā)展變化的規(guī)律，分別制定長期的和階段性教育規(guī)劃，有的放矢地抓教育，使公共權(quán)力觀真正入心入腦。二是實行開放式教育。正確的權(quán)力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領(lǐng)域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、機(jī)關(guān)教育、家庭教育和社會教育等相互補(bǔ)充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，把黨紀(jì)國法以及道德規(guī)范對權(quán)力觀的要求轉(zhuǎn)化為自覺行為。三是實行分層次教育。根據(jù)各級領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員干部所處地位和環(huán)境，在教育內(nèi)容、教育形式的選擇上也要各有側(cè)重,增強(qiáng)權(quán)力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系上，對領(lǐng)導(dǎo)干部要著眼于提高接受監(jiān)督的意識；對普通干部要著眼于提高善于監(jiān)督、敢于監(jiān)督的能力。四是引導(dǎo)大家正確理解得與失的關(guān)系。算好人生“七筆賬”，算好“政治賬”，志高方能致遠(yuǎn)；算好“經(jīng)濟(jì)賬”，勤耕方才富足；算好“名譽(yù)賬”，清廉方能揚(yáng)名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機(jī)制，規(guī)范用權(quán)行為

制度建設(shè)具有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性。首先要明確各部門、各單位的職能、職責(zé)、職權(quán)、程序、時效等，按照法規(guī)政策的規(guī)定進(jìn)行清理，并重點(diǎn)對單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位、人財物管理等方面的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行清理審核確認(rèn)。其次，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等原則，實行定崗、定人、定權(quán)、定責(zé)、定獎懲。其三，設(shè)置權(quán)力行使流程圖，明確流程各環(huán)節(jié)的責(zé)任人、監(jiān)督方式，構(gòu)建一個完整的權(quán)力規(guī)范、行使和監(jiān)督的懲防體系。必須把制度建設(shè)貫穿到權(quán)力運(yùn)行的全過程，確保權(quán)力始終沿著制度化、規(guī)范化的軌道運(yùn)行。一是要增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性。重點(diǎn)健全黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)工作制度，加強(qiáng)“人、財、物、事”四權(quán)運(yùn)行的規(guī)范、約束和監(jiān)督。二是要維護(hù)制度的權(quán)威性。要加大制度的執(zhí)行力度、切實做到有令則行，令行禁止，對違反制度的要采取組織措施、紀(jì)律措施等（不搞下不為例，發(fā)現(xiàn)一起處理一起）予以嚴(yán)肅處理。三是要保持制度的先進(jìn)性。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷完善和改革的不斷深入，權(quán)力運(yùn)行將呈現(xiàn)出新的形式、新的特點(diǎn)和新的規(guī)律，必須與時俱進(jìn)，加強(qiáng)對這些新形式、新特點(diǎn)和新規(guī)律的研究，探索建立有效監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的新機(jī)制新體制。四是要研究探索制度的預(yù)警性。前瞻性和預(yù)警性是制度的本質(zhì)要求。亡羊補(bǔ)牢畢竟造成了損失，應(yīng)該說不是我們設(shè)計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要一個事前的研究和預(yù)測，為制度設(shè)計提供參考依據(jù)。

目前在監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建立健全和切實執(zhí)行以下制度：

（1）基層黨委“重大事項票決制”，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進(jìn)行，進(jìn)一步健全基層黨委重大問題民主決策機(jī)制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，強(qiáng)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是對“一把手”的權(quán)力制約，提高基層黨委班子整體執(zhí)政能力。這項制度的執(zhí)行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內(nèi)容之一。

（2）黨政正職“屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任定期審計制”，防止權(quán)力異化。積極推行黨政正職屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，實現(xiàn)由“離任審計”向“全程審計”的轉(zhuǎn)變。凡是主要負(fù)責(zé)人在任期屆滿或任期內(nèi)辦理提任、調(diào)任、輪崗、退休、辭職、機(jī)構(gòu)裁撤合并前都必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，而且是先免后審。對重點(diǎn)部門和群眾反映較大，意見比較集中的領(lǐng)導(dǎo)干部可由組織部隨時協(xié)調(diào)審計部門進(jìn)行審計。屆中審計的結(jié)果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據(jù)。同時，加強(qiáng)對審計工作責(zé)任追究制的制定和執(zhí)行，杜絕人情審計、關(guān)系審計、不負(fù)責(zé)任審計、不依法審計。要改進(jìn)評價方法及標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計量化評價辦法基本思路是：包括三個方面的內(nèi)容，定量評價部分；定性評價部分；存在主要問題。對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果評價實行定量與定性相結(jié)合的辦法進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果定量評價分值為100分，按照下列要素進(jìn)行量化評價：①主要經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)完成情況20分；②財務(wù)管理情況30分；③重大經(jīng)濟(jì)決策的合規(guī)性、合法性及實施結(jié)果20分；④領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財經(jīng)法規(guī)和廉政規(guī)定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價，定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當(dāng)審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設(shè)小金庫，亂支亂用；②單位內(nèi)部發(fā)生違反財經(jīng)紀(jì)律行為受黨紀(jì)國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產(chǎn)處置過程中違規(guī)操作造成重大損失的。根據(jù)出具領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，確定其評價等次。

（3）試行重點(diǎn)、熱點(diǎn)單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權(quán)力壟斷。對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權(quán)力的重點(diǎn)、熱點(diǎn)單位“一把手”的選任，應(yīng)嚴(yán)把考察關(guān)，在集中考核的基礎(chǔ)上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點(diǎn)是到曾經(jīng)工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況，知情人應(yīng)具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優(yōu)中選優(yōu)、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對重點(diǎn)、熱點(diǎn)單位“一把手”的交流力度，可考慮每三年調(diào)整換崗一次，根據(jù)工作表現(xiàn)把每個領(lǐng)導(dǎo)干部都盡可能地調(diào)整到最適合其能力特點(diǎn)的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領(lǐng)導(dǎo)長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發(fā)各單位主要負(fù)責(zé)人的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機(jī)制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的問題。對經(jīng)組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整出來。逐步實現(xiàn)重要部門、關(guān)鍵崗位干部輪崗交流制度化。

（4）完善“干部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)制”，延伸干部監(jiān)督的觸角。進(jìn)一步整合組織、紀(jì)檢、檢察、審計、發(fā)改委、統(tǒng)計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監(jiān)督信息資源，增加監(jiān)督的透視點(diǎn)，從對干部8小時內(nèi)的監(jiān)督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監(jiān)督關(guān)口，多角度監(jiān)督、多側(cè)面考察干部勤廉表現(xiàn)，便于及時發(fā)現(xiàn)問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監(jiān)督員，公布干部監(jiān)督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監(jiān)督網(wǎng)，隨時接受社會和群眾監(jiān)督和舉報，保證干部監(jiān)督渠道的暢通。

（5）、建立“干部監(jiān)督預(yù)警機(jī)制”，防微杜漸。以教育為主、預(yù)防為主、事前監(jiān)督為主，通過內(nèi)警系統(tǒng)和外警系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、雙向運(yùn)作，實現(xiàn)工作的著力點(diǎn)由事后懲戒向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督。在嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部生活、社交圈的表現(xiàn)，不斷規(guī)范申報內(nèi)容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內(nèi)容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調(diào)動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)商辦企業(yè)等經(jīng)營活動的相關(guān)情況；防止領(lǐng)導(dǎo)干部借親屬之名，變相以權(quán)謀私，接受群眾監(jiān)督，增加干部監(jiān)督的開放程度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受監(jiān)督和自我約束、自我防范的意識，逐步養(yǎng)成在監(jiān)督中工作的習(xí)慣。健全“領(lǐng)導(dǎo)干部考察考評結(jié)果反饋制度”。加大干部考察監(jiān)督的力度，使干部考察考評結(jié)果更好地運(yùn)用于干部教育、監(jiān)督和管理工作，在干部考察結(jié)束后的兩個月內(nèi)反饋考察測評結(jié)果。反饋內(nèi)容包括群眾對干部本人德能勤績廉學(xué)等方面素質(zhì)評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進(jìn)行誡勉談話，達(dá)到預(yù)警效果。

（三）建立考核評價機(jī)制，提高用權(quán)質(zhì)效

從本質(zhì)上講，領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力是人民群眾賦予的，權(quán)力運(yùn)用的根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，就是要實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強(qiáng)“三個結(jié)合”，建立與科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀相適應(yīng)的考核評價機(jī)制。一是領(lǐng)導(dǎo)評價與群眾評價相結(jié)合。干部權(quán)力運(yùn)用是好是壞、政績是高是低，不能單獨(dú)由上級領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價，要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標(biāo)準(zhǔn)，形成正確的用權(quán)導(dǎo)向。二是集中考核與日常考核相結(jié)合。建立權(quán)力運(yùn)行臺賬或監(jiān)督卡，對各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部履行崗位職責(zé)、興辦實事、解決突出問題等與運(yùn)用權(quán)力有關(guān)的情況進(jìn)行記載，同時，既到現(xiàn)工作單位考察，又到曾經(jīng)工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認(rèn)真記錄，深入調(diào)查核實，實行集中考核結(jié)果與日常考評結(jié)果綜合運(yùn)用，既加強(qiáng)過程監(jiān)督，又加強(qiáng)結(jié)果監(jiān)督，改變以往重結(jié)果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權(quán)力“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生，盡量降低權(quán)力運(yùn)行的成本。三是定量考核與定性考核相結(jié)合。把權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益統(tǒng)籌起來考慮，既充分肯定用數(shù)字反映出來的顯而易見的政績，又科學(xué)評價打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的工作以及由此而產(chǎn)生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機(jī)遇，影響當(dāng)時和此后一個時期發(fā)展的負(fù)面政績。同時，建立健全干部考核責(zé)任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責(zé)任追究機(jī)制，治理用權(quán)失誤

權(quán)力運(yùn)行是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐中探索前進(jìn)的，不可避免地會發(fā)生各種失誤。必須區(qū)別不同情況、不同性質(zhì)，建立責(zé)任追究機(jī)制，對各種失誤進(jìn)行有效治理，確保權(quán)力運(yùn)行始終朝著健康有序的方向發(fā)展。對由于疏忽大意或水平不高、用權(quán)不當(dāng)造成失誤并勇于承擔(dān)責(zé)任的，要采取批評教育方式，引導(dǎo)權(quán)力人從個人能力、思想認(rèn)識、方式方法等方面找原因，責(zé)令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權(quán)力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責(zé)任或相互推諉責(zé)任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀(jì)律措施嚴(yán)肅處理；對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責(zé)任。要探索和把握腐敗案件的作案規(guī)律、發(fā)案規(guī)律和破案規(guī)律。探索建立用權(quán)終身負(fù)責(zé)制。

（五）理順監(jiān)督機(jī)制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用

目前，普遍存在的“監(jiān)督無力”現(xiàn)象，與我們擁有形式多樣的各種監(jiān)督是極不相稱的，究其原因，監(jiān)督者不能實施有效監(jiān)督，并非監(jiān)督者主觀上的不想監(jiān)督，而是客觀上的無法進(jìn)行監(jiān)督。其根本原因之一就在于監(jiān)督者缺乏監(jiān)督所需要的權(quán)力，這也就是我們所說的監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力的對等程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力對比程度越高，監(jiān)督越有效；程度越低，監(jiān)督越無效。而實現(xiàn)權(quán)力的對等就必須改革權(quán)力架構(gòu)理順監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督者享有充分的權(quán)力，避免其權(quán)力被已經(jīng)濫用了的權(quán)力所左右或架空。

首先，必須增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)——紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威性，改革權(quán)力架構(gòu)，通過立法的形式來保障其監(jiān)督的抗干擾能力和獨(dú)立性，必須明確規(guī)定紀(jì)委履行職責(zé)所必須有的規(guī)范、干部職權(quán)、執(zhí)紀(jì)權(quán)限，明確上級紀(jì)委對下級紀(jì)委任免干部、部署工作、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化，具有權(quán)威性。其次，必須大力推進(jìn)司法體制改革，把準(zhǔn)司法監(jiān)督脈動，完善律師制度，開展個案監(jiān)督和重要案件評議，保證司法機(jī)關(guān)真正依法獨(dú)立公正地行使司法監(jiān)督。第三，要切實保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申述權(quán)，保護(hù)群眾參與監(jiān)督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監(jiān)督，盡快制定“新聞法”，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。規(guī)范和充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐的程序、作用。第五，要進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督。加強(qiáng)和改進(jìn)人大對“一府兩院”的監(jiān)督，把權(quán)力運(yùn)作和廉政情況的審議、監(jiān)督作為審議工作報告時的重點(diǎn)內(nèi)容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協(xié)商對話渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派和無黨派民主人士對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的民主監(jiān)督作用。第六，要進(jìn)一步強(qiáng)化對監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)的異化，即監(jiān)督者自身權(quán)力運(yùn)行的不正當(dāng)，是當(dāng)前監(jiān)督工作中出現(xiàn)的一個危害極大的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重影響監(jiān)督工作的權(quán)威和有效性。必須加大對有監(jiān)督職權(quán)的部門，特別是紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、法院等監(jiān)督職能部門的監(jiān)督力度，嚴(yán)格查處這些部門監(jiān)督不公或濫用監(jiān)督權(quán)力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監(jiān)督部門盡職盡責(zé)地行使監(jiān)督權(quán)力?？傊?，我們必須不斷地通過體制創(chuàng)新，通過加快立法，使各個監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，使廣大黨政機(jī)關(guān)工作人員樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念，確保權(quán)力的正確行使。

（六）加快權(quán)力運(yùn)行的法制建設(shè)

懲治腐敗，建設(shè)廉政是綜合治理的系統(tǒng)工程，需要運(yùn)用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強(qiáng)廉政法制化建設(shè)，樹立法律權(quán)威，把廉政建設(shè)的立足點(diǎn)放在不以個人品質(zhì)和意志為轉(zhuǎn)移，從而保證廉政建設(shè)的制度化、經(jīng)常 化和有序化。

首先，要大力加強(qiáng)和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)廉政、腐敗的內(nèi)含和處延，用法律法規(guī)衡量國家公務(wù)人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀(jì)、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，這是將廉政建設(shè)納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)。從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應(yīng)反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。為了完善廉政立法，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的國情，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產(chǎn)申報法》、《經(jīng)濟(jì)活動實名法》等，以便把廉政以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能、權(quán)力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規(guī)范，對權(quán)力進(jìn)行有效的制衡。除了重視制定有關(guān)事后懲戒性的法規(guī)外，更要加強(qiáng)預(yù)防性法規(guī)的制定，逐步建立起一套嚴(yán)密的嚴(yán)格的廉政法律體系。

其次，要嚴(yán)格執(zhí)法。制定法律的目的是為了運(yùn)用它來規(guī)范人們的行為，調(diào)整社會關(guān)系，維護(hù)和發(fā)展正常的社會關(guān)系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員必須守法。另一方面要求國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行法律，適應(yīng)法律，從而保證法的實現(xiàn)。這就要求我們破除“教育從嚴(yán)，處理從寬”的傳統(tǒng)意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治政，從嚴(yán)治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，絕不允許存在“空檔”、“特區(qū)”，不能搞上下有別，內(nèi)外有別。對于違反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴(yán)懲。既要實行法紀(jì)、黨紀(jì)、政紀(jì)嚴(yán)懲，又要實行經(jīng)濟(jì)制裁，使其財、位、權(quán)三空，夠不上紀(jì)律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環(huán)境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

糾正制度缺陷做牢制度“籠子” 以強(qiáng)化制度執(zhí)行力管住管

好權(quán)力

總書記在中央紀(jì)委二次全會上指出，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。習(xí)總書記的重要講話，深刻闡述了制度建設(shè)在廉潔政治建設(shè)中的極端重要性。

制度作為監(jiān)督的“前端窗口”，在懲防體系建設(shè)中處于基礎(chǔ)性地位。制度建設(shè)主要包括制度的制訂和執(zhí)行兩個主要環(huán)節(jié)。制度的制訂不是目的，制度的執(zhí)行才是制度建設(shè)的終極目標(biāo)和生命力所在。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作多年來的實踐充分證明：提高反腐倡廉制度的科學(xué)性、增強(qiáng)反腐倡廉制度執(zhí)行力，是推動反腐倡廉建設(shè)科學(xué)發(fā)展的一個重要策略和舉措。筆者認(rèn)為，從當(dāng)前反腐倡廉工作的實踐來看，只有切實找準(zhǔn)反腐倡廉制度建設(shè)上存在的問題，糾正制度缺陷，做牢制度“籠子”，提高制度建設(shè)的科學(xué)性，才能將權(quán)力有效地關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，才能用制度將權(quán)力管住管好，才能抓住反腐倡廉“長”、“?！倍?，從而推動廉潔政治建設(shè)朝著科學(xué)化方向深入發(fā)展。

一、切實糾正制度建設(shè)存在的缺陷，做牢制度“籠子”，為提升制度執(zhí)行力奠定堅實基礎(chǔ)

經(jīng)過多年來的實踐摸索，各級黨委、政府都建立了一整套反腐倡廉制度，制度體系不可謂不完整，制度涉及面不可不廣。然而，制度建設(shè)存在的缺陷也是顯而易見的。切實糾正和克服這些缺陷，是提升制度執(zhí)行力基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前制度建設(shè)中至少必須糾正和克服以下缺陷問題：

一是制度設(shè)置的盲目性。制度的設(shè)置脫離本單位、本部門實際，制度制定者沒有認(rèn)真研究反腐倡廉的形勢和趨勢，對反腐倡廉工作究竟需要什么樣的制度研究不夠，對制度的供求現(xiàn)狀缺乏必要的了解，只是十分籠統(tǒng)、模糊地提出制度建設(shè)要求，這是制度建設(shè)盲目性的表現(xiàn)。制度建設(shè)本身是一門學(xué)問，需要科學(xué)的態(tài)度、審慎的作風(fēng)、務(wù)實的精神。制定什么制度，制定到什么程度，必須基于對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作實踐的充分把握、基于對反腐倡廉形勢的客觀評估、基于對反腐倡廉制度供求關(guān)系的深入研究。

二是制度的可操作性不強(qiáng)。從某種意義上講，制度就是規(guī)矩。既然是規(guī)矩，就要有內(nèi)容、主體、程序、監(jiān)督等實質(zhì)性要求。但是，現(xiàn)有的一些制度存在內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、難于操作的問題。制度建設(shè)在內(nèi)容上的空洞化，使制度看似健全，實質(zhì)無從執(zhí)行，從而使制度的權(quán)威受到藐視，尊嚴(yán)受到挑戰(zhàn)，公信受到懷疑。

三是制度內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)不確定性。奧地利裔英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克說過，“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事?！?。所謂的“好制度”與“壞制度”，實際上就需要有一個評價標(biāo)準(zhǔn)。實踐證明，“好的制度”就是實用、可用和管用的制度。隨著懲防體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，對制度建設(shè)的重視程度在不斷提高，制度建設(shè)的節(jié)奏也在不斷加快。但現(xiàn)在的問題是：一方面制度供給過剩，條條框框到處都是，另一方面有效制度供給不足，還要呼吁制定新的制度。因此，迫切需要對制度建設(shè)建立一套科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，讓那些好看但不管用的制度被及時淘汰，讓那些大而空、實踐中無從操作的“擺設(shè)”性制度不得出臺和施行。另外，還要通過評價標(biāo)準(zhǔn)，建立起一種導(dǎo)向機(jī)制，防止只管制定和出臺制度，不管內(nèi)容是否切合實際、不管是否符合立法意圖、不管執(zhí)行效果是否達(dá)到預(yù)期目的的傾向。

四是制度主體缺位。制度設(shè)置作為一門科學(xué)，其主體不僅僅是制度的執(zhí)行者，還必須包括制度的制定者、制度的監(jiān)督者和制度的評價者。特別是從制度的監(jiān)督角度看，制度設(shè)計如果忽略了制度的供給者、監(jiān)督者和評價者的參與，往往會給制度設(shè)計帶來很大的疏漏。一個制度出臺后能否有效施行、能否體現(xiàn)出其應(yīng)有的效果，制度的制定者、監(jiān)督者和評價者，都應(yīng)該負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任。而當(dāng)前幾乎所有的制度，都只有制度的執(zhí)行者成為制度建設(shè)的唯一責(zé)任者，而其它各方都不能負(fù)起自己應(yīng)有的責(zé)任。這是導(dǎo)致制度執(zhí)行不力的一個很重要方面。

五是責(zé)任追究不到位。制度執(zhí)行不力，很大程度上是因為對責(zé)任的追究不到位，現(xiàn)行的很多制度的內(nèi)容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰失之于軟，失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關(guān)系的制度制定者、監(jiān)督者和評價者的連坐責(zé)任追究更是無從談起，制度的威信大打折扣，制度的生命力不能不受到懷疑。

二、強(qiáng)化制度執(zhí)行力，用制度管住、管好權(quán)力

1、狠抓教育這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，增強(qiáng)制度執(zhí)行的能動性

一是教育要分清層次，有重點(diǎn)。在制度執(zhí)行上，領(lǐng)導(dǎo)干部是重點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行制度上的典范作用是不可估量的。同樣，領(lǐng)導(dǎo)干部違反制度，其造成的反面影響也是巨大的。而對領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，目前正面臨著很尷尬的局面：在涉及的腐敗案件中，領(lǐng)導(dǎo)干部卻占據(jù)很大比例，領(lǐng)導(dǎo)干部因各種原因受教育的面不大，而參與教育的領(lǐng)導(dǎo)干部受到教育的效果不明顯，甚至很多教育別人的領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗的路上走得更遠(yuǎn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部接受教育和領(lǐng)導(dǎo)干部受教育的效果，應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的一項重要內(nèi)容。

二是教育要著眼于當(dāng)前，立足長遠(yuǎn)。要著眼于當(dāng)前，開展及時有效的典型性警示教育，通過參觀監(jiān)獄、看守所、參與刑事庭審等現(xiàn)場活動，把近在身邊的正反面典型進(jìn)行剖析，在黨員干部思想上產(chǎn)生震憾，心靈得到凈化。此外，還要通過經(jīng)常性的常規(guī)教育，樹立起正確的人生觀、利益觀，提高執(zhí)行制度的自覺性和能動性。

三是教育要輕形式、重效果。任何能產(chǎn)生實際效果的形式都是好形式。效果決定一切。當(dāng)前在反腐倡廉教育中，一些地方本末倒置，為了所謂的出成果、樹典型，在形式上挖空心思，表面上搞得轟轟烈烈，各種臺賬、資料齊全，讓人眼花繚亂，而實際效果上卻是一般般，甚至在一些樹為典型的單位出現(xiàn)重大腐敗案件。所以，沒有實際效果的創(chuàng)新都是沒有意義的創(chuàng)新，那只是好大喜功的面子工程，是有害無益的形式主義。

2、加強(qiáng)制度的規(guī)范性建設(shè)，提高制度的可操作性

（1）從制度本身著手，努力完善制度。一是制度的制定要有鮮明的時代特征。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一個新的時期、新的階段，反腐倡廉工作也會面臨新的形勢和新的要求。在制度的內(nèi)容上要滿足這一要求：比如領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律問題，在不同的時期不同的階段，總有不同的反映形式，需要有制度規(guī)定及時跟進(jìn)；行業(yè)和部門新出現(xiàn)的不正之風(fēng)，損害群眾利益的新情況新問題，也需要有制度規(guī)定及時約束；黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違法的新表現(xiàn)形式，更需要有規(guī)章制度及時懲戒。這就要求制度建設(shè)要不斷探索規(guī)律、掌握規(guī)律、遵循規(guī)律，適應(yīng)反腐倡廉工作的內(nèi)在需求，推出符合實際的制度。

二是制度建設(shè)既要有針對性，又要具備延展性。制度建設(shè)的針對性和延展性是相輔相成的，針對性提高了制度的效用，而延展性則拓寬了制度的涵蓋范圍，使制度本身更加嚴(yán)密。做好新時期反腐倡廉工作，重要的是在源頭上遏制腐敗的發(fā)生，特別是要通過一系列的改革來深化反腐倡廉工作，而改革體制機(jī)制，創(chuàng)新制度是源頭防腐的治本之策。改革創(chuàng)新需要針對源頭腐敗的特點(diǎn)和規(guī)律。在制度制定中，注意關(guān)注制度約束的延展性，防止制度漏洞的出現(xiàn)，杜絕執(zhí)行者打制度的“擦邊球”的現(xiàn)象，三是制度建設(shè)要有前瞻性。制度建設(shè)重在防范，既然要防范，制度設(shè)計就要有一定的提前量。特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和與不斷完善，各項改革的不斷深化，反腐倡廉工作已經(jīng)滲透到社會生活的各個方面，需要制度來規(guī)范的情況也在不斷增多。在黨風(fēng)廉政建設(shè)的實踐中可以看到，由于制度建設(shè)的滯后，給事后的糾正帶來了很大的工作被動，特別是對一些風(fēng)氣性的問題，如果不能早發(fā)現(xiàn)、早制止、早規(guī)范，不但糾風(fēng)的成本高，而且造成的危害和影響也更大。因此，作為制度的設(shè)計者，要洞悉經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢，靈敏反應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的新信息，及時提出制度建設(shè)預(yù)案，既不讓黨員干部在干事創(chuàng)業(yè)中陷于無制度規(guī)則的猶豫徘徊中，又不讓他們因為無制度規(guī)則的約束盲動蠻干而承擔(dān)過錯。

（2）提高制度建設(shè)質(zhì)量，強(qiáng)化制度的可操作性。首先要提高制度的系統(tǒng)性。制度建設(shè)有大局觀，從系統(tǒng)的角度審視制度建設(shè)，既要縱橫交錯，又要涇渭分明，織嚴(yán)制度網(wǎng)絡(luò)。所謂“嚴(yán)”，是指缺一個不行，增一個多余。讓制度之網(wǎng)恢恢，疏而不漏，這應(yīng)該是制度建設(shè)系統(tǒng)性的最佳體現(xiàn)，也是制度建設(shè)的較高層次。與此同時，要為制度建設(shè)卸載減負(fù)，該交給法律的，由法律來調(diào)整，該由部門規(guī)章來規(guī)范的，由部門規(guī)章來規(guī)范，該由內(nèi)部制度來約束的，由內(nèi)部制度來約束。制度不能追求大而全。其次提高制度的效用性。制度建設(shè)應(yīng)該著眼于以下幾點(diǎn)。一是“實用”?！皩嵱谩本褪恰靶枰?，既是監(jiān)督管理的依據(jù)，又是黨員干部遵守的規(guī)矩，不追求華而不實的形式和空泛的內(nèi)容，能夠滿足實際工作需要。二是“管用”?！肮苡谩本褪怯行?，在實際操作中管得住人，管得住事，管得住權(quán)。如法院系統(tǒng)的“六條禁令”、“五個嚴(yán)禁”，令行禁止，有實效，有權(quán)威，這就叫“管用”。三是“好用”?！昂糜谩本褪呛唵巍⒚髁?，易記易行，不繁瑣，好監(jiān)督。四是“可用”，“可用”就是“可行”，既有實體性要求，又有程序性規(guī)定，可操作，可執(zhí)行。這樣的制度才有質(zhì)，有形，有效。

（3）提高制度的信任感。信任感就是對制度執(zhí)行與否的后果預(yù)期，也就是每個人在這樣的一個公平公正的制度壞境下，自己覺得不會吃虧的一種肯定。而最令人不安的現(xiàn)狀是，制度對人的作用力因為制度環(huán)境的不佳而消解，在這消解的過程中，又引發(fā)了人們對制度的不信任感和藐視：除了自己，不知道還有誰在遵守執(zhí)行制度。一邊是制度建設(shè)的熱情，一邊是制度成效的認(rèn)知困惑，這種對制度執(zhí)行的不良預(yù)期，大大降低了人們對制度信任感。因此，我們需要改變?nèi)藗儗χ贫葓?zhí)行的心理預(yù)期。而這種改變，一方面需要持之以恒的教育，培育人們的制度意識，改變漠視制度的現(xiàn)狀，另一方面，需要有強(qiáng)硬的措施，也就是執(zhí)行制度要堅決。制度的執(zhí)行，一旦形成習(xí)慣，那制度的威信也就體現(xiàn)出來了。

（4）重視執(zhí)行效果上的提高。制度建設(shè)的內(nèi)涵既包括制度設(shè)計，還包括制度的執(zhí)行，因此，提高升制度執(zhí)行力，是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。執(zhí)行力，其實就是落實制度管人、管事、管權(quán)的力度，就是能否做到有紀(jì)必依，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，違紀(jì)必究。當(dāng)前要糾正在制度建設(shè)的認(rèn)識上，把制度落實不斷忽略的片面認(rèn)識。還要糾正存在的另一種傾向：只管制度制定，不管或是很少顧及制度執(zhí)行的效果，導(dǎo)致制度執(zhí)行力日漸衰落?？梢赃@樣說，提升制度的執(zhí)行力，是完善制度建設(shè)的重要方面，也是提高制度權(quán)威性的重要保證。制度執(zhí)行力的提升，一要靠教育引導(dǎo)，喚起干部群眾對制度的信任感和執(zhí)行制度的責(zé)任感。二要靠追究督導(dǎo)，對執(zhí)行不力的情況進(jìn)行追究，督促形成良好的制度執(zhí)行環(huán)境。三要靠評價指導(dǎo)，要建立起執(zhí)行力評價體系，評價制度的優(yōu)劣、評價制度建設(shè)的效力。是制度本身存在缺陷的，要進(jìn)行修正，是人為原因造成制度不能落實的，要提出糾偏措施，對成熟的制度，要盡快賦予法律的地位，以收到優(yōu)勝劣敗之效。

3、完善責(zé)任追究機(jī)制，增強(qiáng)制度執(zhí)行的嚴(yán)肅性

一個好的制度，其本身應(yīng)包括制度執(zhí)行中的責(zé)任追究內(nèi)容。對于因違反制度而被追究的一方來說，接受追究是其不可回避的義務(wù)。但對于行使監(jiān)督權(quán)的一方和行使責(zé)任追究權(quán)的另一方來說，這確是他們不可回避的責(zé)任。而責(zé)任追究不到位，則往往是后兩者沒有盡到責(zé)任，這也是一項制度的執(zhí)行失之于軟、失之于寬的最主要原因。而要改變這種現(xiàn)狀，只有建立起制度執(zhí)行者、執(zhí)行監(jiān)督者和責(zé)任追究者三方的利益制約機(jī)制，使三方的利益處于“零和”狀態(tài)，才能消除執(zhí)行監(jiān)督和責(zé)任追究中老好人的現(xiàn)象，使監(jiān)督和追究真正落到實處。因此，明確并切實追究監(jiān)督者和責(zé)任追究者的責(zé)任，是制度得以貫徹執(zhí)行的重要保證。

第三篇：關(guān)于完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的思考

關(guān)于完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的思考

【摘要】建立健全權(quán)力運(yùn)行管理監(jiān)督有效機(jī)制研究，是新形勢下黨的建設(shè)、黨的執(zhí)政能力建設(shè)和國家各項事業(yè)健康順利發(fā)展的需要。本文就我國目前權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在的主要問題，對如何建立健全權(quán)力運(yùn)行管理監(jiān)督有效機(jī)制，進(jìn)行深入思考，提出完善我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的一些對策。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)督；制約；權(quán)力；機(jī)制

中央頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》是今后五年推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系工作的指導(dǎo)性文件，該《工作規(guī)劃》要求“加強(qiáng)對重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力行使的監(jiān)督”。胡錦濤總書記在十七大工作報告中指出：“必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”十七大對于權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的表述，反映了權(quán)力健康運(yùn)行的一般原理，是黨對權(quán)力制約監(jiān)督規(guī)律的新認(rèn)識，更是推進(jìn)權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重要指針。近年來，隨著各種監(jiān)督制度的不斷健全完善，一個對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行多層次、全方位監(jiān)督制約的制度體系日趨形成。但從實際效果來看，還遠(yuǎn)未達(dá)到黨中央的要求和人民群眾的期望，權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象仍時有發(fā)生。認(rèn)真分析腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，很大程度上與領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力使用情況密切相關(guān)，與現(xiàn)行監(jiān)督制約機(jī)制存在的缺陷密切相關(guān)。因此，切實解決對各級領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約問題，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制，已成為當(dāng)前反腐倡廉建設(shè)的突出重點(diǎn)。

一 我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的基本狀況

完善權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，首先要對我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的運(yùn)行情況有一個全面的把握和客觀的評估。我國的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是在長期的革命斗爭和社會主義建設(shè)實踐中逐步建立、發(fā)展起來的。在革命戰(zhàn)爭和計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的這一制約機(jī)制帶有革命戰(zhàn)爭年代和計劃經(jīng)濟(jì)時代的烙印。

（一）十分注重自律機(jī)制的建設(shè)

重在提高黨員干部的道德素質(zhì)和政治覺悟，重在思想、宗旨、信念教育，教育黨員干部掌好人民賦予的權(quán)力，做人民的公仆，為人民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)依靠公職人員的自律來約束自己的權(quán)力行為。這是我們的政治優(yōu)勢，涌現(xiàn)出一些嚴(yán)于律己、甘愿奉獻(xiàn)的典型公仆，他們通過高尚的覺悟和純潔的內(nèi)在品質(zhì)不僅嚴(yán)格約束了權(quán)力的謀私性，而且充分運(yùn)用權(quán)力為人民謀取了福利，使權(quán)力最大限度地發(fā)揮了為人民服務(wù)的效能。

（二）他律機(jī)制逐步趨于完善

他律機(jī)制主要通過以權(quán)制權(quán)和以民制權(quán)兩種途徑來實現(xiàn)。以權(quán)制權(quán)，就是以權(quán)力制約權(quán)力。如我國現(xiàn)有的人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。以民制權(quán)，即社會和公民充分利用自己的權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力。如社會組織、社會輿論和公民個人以向國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)提出建議、批評、檢舉、控告、申訴等方式所進(jìn)行的監(jiān)督等。以權(quán)制權(quán)是最有力、最直接的監(jiān)督，是權(quán)力制約的關(guān)鍵。以民制權(quán)是以權(quán)制權(quán)的基礎(chǔ)和源泉，它為以權(quán)制權(quán)提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)和輿論支持。沒有以民制權(quán)，以權(quán)制權(quán)則失去了監(jiān)督的根基；而沒有以權(quán)制權(quán)，則以民制權(quán)也難以達(dá)到監(jiān)督制約的目的。這兩者相互聯(lián)系，相互作用，循環(huán)運(yùn)作，構(gòu)成了我國權(quán)力制約中他律機(jī)制的基本框架。

（三）約束權(quán)力的法律制度建設(shè)得到加強(qiáng) 監(jiān)督活動逐步走上法制化軌道，實現(xiàn)了以法約權(quán)。如人大監(jiān)督，有憲法、選舉法和若干法律及議事規(guī)則等；行政監(jiān)督，有國務(wù)院組織法、地方政府組織法、行政監(jiān)察條例、審計法等法律法規(guī)；司法監(jiān)督有法院、檢察院組織法、刑事、民事、行政三部訴訟法等，社會監(jiān)督除了憲法、選舉法、工會法、社團(tuán)法、游行示威法等法律外，還有信訪、舉報等方面的若干規(guī)定?？偟目矗覈F(xiàn)行權(quán)力制約機(jī)制在形式上是較為系統(tǒng)和全面的，也是有效能的。

二 目前我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制存在的主要問題

我國的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制總體上適應(yīng)了我國現(xiàn)行政治體制的需要，發(fā)揮了監(jiān)督保證作用。尤其在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，這種監(jiān)督制約機(jī)制有利于權(quán)力的高效率運(yùn)行，有力地保證了我國集中力量、多快好省地進(jìn)行社會主義革命和建設(shè)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，隨著人民群眾法制意識和政治參與積極性的提高，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、利益主體趨向多元化的過程中，基層管理體制的某些方面已經(jīng)不適應(yīng)形勢發(fā)展需要，不斷產(chǎn)生和積累了一些深層次的矛盾，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制還存在不少問題，一定程度上影響了黨的形象，影響了發(fā)展，影響了和諧。其中最主要的有以下幾個問題：

(一)專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性不夠

由于我國目前的各種專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)同時受同級黨委、行政首長和上級監(jiān)督機(jī)關(guān)兩方面的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、財政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在同級黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)手中，形成一種附屬型的隸屬關(guān)系，致使行政監(jiān)督權(quán)的 主 體受制于監(jiān)督客體。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，因而也就缺乏權(quán)威性，監(jiān)督一般只限于對下級和一般黨員干部，而對同級黨委或行政首長很難實施監(jiān)督，或監(jiān)督比較乏力，有的甚至對下級和一般黨員的監(jiān)督也難以實施，不時受到同級黨委或行政首長的掣肘。

(二)人民群眾的監(jiān)督意識還有待增強(qiáng) 在我們社會主義國家里，人民群眾是一切權(quán)力的主體，也是權(quán)力監(jiān)督的主體；各級公職人員都是人們公仆，都是監(jiān)督的對象。但是，由于幾千年封建文化思想的積淀，封建等級觀念、官本位意識等仍然比較濃厚，由于社會主義民主政治實踐時間不長，也由于我們過去民主政治方面走過的曲折道路，有相當(dāng)一部分人民群眾的民主監(jiān)督意識不強(qiáng)，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受人民群眾監(jiān)督的觀念也相當(dāng)?shù)?。這也在很大程度上影響了 我國權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)權(quán)力過于集中，監(jiān)督力度不夠

我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)是從戰(zhàn)爭年代軍事集權(quán)權(quán)力結(jié)構(gòu)移植到社會主義政治體制中來的，自上而下建立了一個單向走向的二維權(quán)力結(jié)構(gòu)。這個權(quán)力結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，從縱向上看，有領(lǐng)導(dǎo)向群眾集權(quán)，上級向下級集權(quán)的傾向；從橫向上看，存在黨政一體化、政經(jīng)一體化、政治一體化、政社一體化的問題。同時，監(jiān)督運(yùn)行方式單一，監(jiān)督手段不夠有力，監(jiān)督系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)，發(fā)揮整體效能不夠，出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的“空白區(qū)”，造成不少公共權(quán)力的“漏監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”現(xiàn)象，出了問題只好事后治理。

(四)監(jiān)督法規(guī)不完備，監(jiān)督制度不健全

我國的權(quán)力監(jiān)督法規(guī)正在逐步建立和健全之中，現(xiàn) 有 的法規(guī)往往比較原則，不夠具體，因而操作起來彈性很大，“剛”性不夠。有的法規(guī)不系統(tǒng)、不全面。我國還沒有形成一個完整的《監(jiān)督法》，監(jiān)督的性質(zhì)、地位、作用、基本原則和方法、途徑缺乏系統(tǒng)的法律依據(jù)和法律保障，這也是當(dāng)前對公共權(quán)力的監(jiān)督不夠有力的原因之一。

三 完善我國權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的主要對策

從內(nèi)涵來看，權(quán)力制約比權(quán)力監(jiān)督更有力度，制約指的是對權(quán)力的節(jié)制、控 4 制和約束，而監(jiān)督主要是對特定主體的監(jiān)視和督促。而權(quán)力制約的主體多為公權(quán)力部門，是權(quán)力部門之間在法制軌道上，由于分工和責(zé)任的不同而形成的相互約束和牽制。完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制不是突破我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制另搞一套，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨的十七大部署，在構(gòu)建社會主義和諧社會的總的目標(biāo)下，認(rèn)真學(xué)習(xí)《健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》和省委《關(guān)于貫徹落實中共中央<建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃>的實施辦法》，根據(jù)反腐敗斗爭和廉政建設(shè)的新發(fā)展和新情況，在堅持行之有效的傳統(tǒng)手段的同時，修正缺陷，彌補(bǔ)不足，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，對權(quán)力制約機(jī)制進(jìn)行具體化、精密化的設(shè)計，推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督制約手段的完善和創(chuàng)新。

（一）要進(jìn)一步完善權(quán)力結(jié)構(gòu)，以權(quán)制權(quán)

制約權(quán)力，就是要使各種權(quán)力形成制約，使之成為結(jié)構(gòu)合理，管理科學(xué)，互相制約，互相促進(jìn)的封閉式權(quán)力運(yùn)行體系。在權(quán)力監(jiān)督的主體上，要擺正位置，逐步在主體和客體之間形成明確的權(quán)力界限，不斷增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督主體的獨(dú)立性，使有關(guān)監(jiān)督的法律具有更強(qiáng)的可操作性，使監(jiān)督客體處于更嚴(yán)密的監(jiān)督之下。要從制度設(shè)計上充分考慮權(quán)力的制約與監(jiān)督，使權(quán)力結(jié)構(gòu)本身就形成一種封閉的能夠自我約束的機(jī)制。只有這樣，監(jiān)督者的權(quán)力越高于、大于、強(qiáng)于被監(jiān)督者的權(quán)力，其監(jiān)督才能具有權(quán)威性。在黨內(nèi)，通過全委會聽取常委會的工作報告，擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨代會常任制試點(diǎn)，發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間的作用等舉措，進(jìn)一步發(fā)揮了黨代會和全委會對重大問題的決策作用；通過向全委會報告工作，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職等制度，進(jìn)一步規(guī)范了各級黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任；通過建立健全巡視制度、全面實行對派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理等舉措，進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)督權(quán)，加大了對領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員監(jiān)督的工作力度。在政府機(jī)關(guān)，堅持決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則，明確提出把科學(xué)民主決策、堅持依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督作為政府工作的三項基本準(zhǔn)則，并以此來部署和開展行政工作。各地區(qū)各部門在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面也要繼續(xù)按照中央的要求，進(jìn)一步健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約和把關(guān)、又相互配合和協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，使不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門行使，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要 賠償，有效地防止濫用權(quán)力行為的發(fā)生。

（二）科學(xué)地分解內(nèi)部權(quán)力，合理分權(quán)

權(quán)力體制的科學(xué)化是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢，如權(quán)力的適當(dāng)分工制約，排斥絕對權(quán)力，做到權(quán)責(zé)相符等，都是科學(xué)設(shè)置和使用權(quán)力的基本要求。合理分解權(quán)力，就是要對過分集中的權(quán)力進(jìn)行分解。應(yīng)合理分權(quán)，簡政放權(quán)，把一個部門、一個崗位負(fù)責(zé)一項職能，行使某項權(quán)力改為多個部門、多個崗位、多人交叉負(fù)責(zé)某項職能，行使某項權(quán)力，防止權(quán)力過分集中。要盡量減少管理環(huán)節(jié)和層次，取消那些不必要的管理權(quán)、審批權(quán)、分配權(quán)等。一是對互相監(jiān)督的權(quán)力必經(jīng)進(jìn)行分解，不能由一個人掌握，不能既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員。二是對集中于一個人或者一個部門手中的權(quán)力進(jìn)行分解，由幾個人或者幾個部門來共同行使。三是對集中于少數(shù)人的重大決策權(quán)進(jìn)行分解，由人數(shù)更多的一級組織來行使。

（三）要規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序，依法制權(quán)

權(quán)力的正確運(yùn)行必須有嚴(yán)密科學(xué)的程序保障。實體規(guī)范能否得以實現(xiàn)，很大程度上取決程序性規(guī)范的執(zhí)行，離開程序的實體，就可能使權(quán)力走向極端，導(dǎo)致權(quán)力的濫用。在我國依法治國剛走上正軌，人們的法制觀念還不夠強(qiáng)，忽視權(quán)力運(yùn)行程序的現(xiàn)象比較普遍，重實體、輕程序問題比較突出，權(quán)力的運(yùn)行缺乏嚴(yán)格的科學(xué)社會保障，得不到有效的約束和監(jiān)督，從而發(fā)生權(quán)力腐敗。近年來，通過各種經(jīng)濟(jì)犯罪案件和行政案件的查處可看出，行政執(zhí)法沒有程序保障，就會出現(xiàn)隨意執(zhí)法的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用，使一些行政機(jī)關(guān)和部門因程序違法而成為法庭上的行政被告，一些領(lǐng)導(dǎo)干部因錢權(quán)交易、以權(quán)謀私最后蛻化為腐敗分子。因此，建立完善權(quán)力運(yùn)行程序顯得尤為重要。在授予國家權(quán)力的法律法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)決策中，都應(yīng)有完善的規(guī)則和程序，以保證權(quán)力的正確實施和決策的科學(xué)性、正確性，這種規(guī)則和程序是權(quán)力主體必須遵行。如果不遵循這些規(guī)則和程序，那就是有法不依，就是違法辦事，就要受到黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅處理，甚至受到刑法的嚴(yán)厲制裁。

（四）推行公開辦事制度，提高權(quán)力運(yùn)行透明度

我們要在提高認(rèn)識的基礎(chǔ)上采取硬性措施，推動公開辦事制度的有效實行。辦事公開包括政務(wù)公開、事務(wù)公開、財務(wù)公開等。凡是辦理與群眾利益密切相關(guān)的事項，凡是能夠公開的用權(quán)行為，都要向干部、群眾和社會公開。通過實行辦事公開，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，抑制權(quán)力腐敗。要通過立法形式，明確規(guī)定政務(wù)公開的原則、范圍、方式，以及公民個人所享有要求了解政府所掌握的有關(guān)其本人的資料的權(quán)利，增加人民對政務(wù)的了解，以便于監(jiān)督。明確規(guī)定公民對政務(wù)活動有了解權(quán)和問詢權(quán)，而政務(wù)機(jī)關(guān)則具有相應(yīng)的答復(fù)義務(wù)。規(guī)定除政治、軍事、經(jīng)濟(jì)秘密以外的資料，公民了解政務(wù)時行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)而應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，從而強(qiáng)化政府推行政務(wù)公開的責(zé)任感。進(jìn)一步規(guī)范行政行為，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，減少自由裁量權(quán)，防止暗箱操作，使政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為受到人民群眾和社會的廣泛監(jiān)督，有效防范違紀(jì)違法行為的發(fā)生。

（五）嚴(yán)密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)督的整體效能

一要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。要健全黨內(nèi)的各種監(jiān)督措施，包括述職述廉制度、重大事項報告制度、個人收入申報制度、廉政檔案制度、民主評議制度等，保證黨員干部處于組織的監(jiān)督之下。二要加強(qiáng)人大監(jiān)督。要建立司法、財政、金融、計劃部門定期向人大常委會報告制度，加強(qiáng)對這些關(guān)系國計民生部門的事中監(jiān)督；要加強(qiáng)地方、部門執(zhí)行人民代表大會關(guān)于任務(wù)、計劃完成情況的監(jiān)督；要加強(qiáng)專項視察檢查，做到該質(zhì)詢的質(zhì)詢，該禁止的禁止，該糾正的糾正，保證監(jiān)督的針對性和有效性。三要加強(qiáng)行政監(jiān)督。行政監(jiān)督既包括上級國家行政機(jī)關(guān)對下級國家行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力實行監(jiān)督，又包括各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對下級行政管理活動和職能作用發(fā)揮情況實行監(jiān)督。在當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)對掌管人權(quán)、事權(quán)、物權(quán)部門的監(jiān)督，防止其亂用和濫用權(quán)力。四要加強(qiáng)審計監(jiān)督。審計、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事各部門要發(fā)揮作用，既要各司其職，又要通力協(xié)作，形成監(jiān)督合力，共同擔(dān)負(fù)起對各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計任務(wù)。五要加強(qiáng)廣泛的 民主監(jiān)督，包括人民政協(xié)的監(jiān)督，群眾團(tuán)體的監(jiān)督，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督和廣大人民群眾的監(jiān)督。加強(qiáng)民主監(jiān)督能調(diào)動廣大人民群眾和社會各界的力量，共同形成對權(quán)力運(yùn)用的有效監(jiān)督。

【參考文獻(xiàn)】

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第四篇：對加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制的思考

權(quán)力問題是黨執(zhí)政的核心問題，也是體現(xiàn)黨的先進(jìn)性的本質(zhì)問題。縱觀古今中外，腐敗都是公有權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，運(yùn)行失控、失衡而被濫用所致。因此，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約機(jī)制，是一個關(guān)系黨和國家的前途和命運(yùn)的重大問題。本文試從這方面作些思考和探討。

一、權(quán)力缺乏監(jiān)督的主要表現(xiàn)

在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭

實踐中，對權(quán)力的監(jiān)督軟弱無力且漏洞較多，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不去監(jiān)督、無法監(jiān)督等問題依然比較突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、職權(quán)與職責(zé)不明確、不對等?，F(xiàn)實中，許多人“官念”越來越濃，總認(rèn)為當(dāng)官相對其他職業(yè)風(fēng)險小、回報大，并且能最大限度地滿足個人尊嚴(yán)。權(quán)力與責(zé)任不明確，給一些玩弄權(quán)術(shù)者創(chuàng)造了條件和機(jī)會；權(quán)力與責(zé)任不對等，權(quán)力大于責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督無法適從。

2、監(jiān)督職責(zé)和監(jiān)督權(quán)威相脫節(jié)。由于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不合理的配置，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的軟肋。一直以來，我們部分黨政機(jī)關(guān)，特別是執(zhí)法部門機(jī)關(guān)都設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著本部門、本單位的監(jiān)督重任，從監(jiān)督者的知情能力來看這種設(shè)置是合理的。然而這些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)從屬于本部門、本單位，人權(quán)、財權(quán)均掌握在部門領(lǐng)導(dǎo)手中。試想在這種情形下，他們對本部門、本單位的監(jiān)督還能做到強(qiáng)有力嗎？在多數(shù)情況下，單位部門領(lǐng)導(dǎo)出于自身的職責(zé)和政績考慮，對于本部門、本單位出現(xiàn)的問題往往大事化小，小事化了，盡可能地“內(nèi)部處理”。這在一些條管單位中顯得尤為突出。

3、現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制在實踐中遭遇難題，缺乏權(quán)威性。建國以來，我們逐步建立起由立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督、人大監(jiān)督等所構(gòu)成的監(jiān)督體系。從理論上來看這一體系是完備的。但在現(xiàn)行監(jiān)督體制和機(jī)制下，這些形式的監(jiān)督，其作用的發(fā)揮往往是非常有限的。長期以來我們的黨政監(jiān)督存在著體制性的障礙。專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的地位和獨(dú)立性。不僅是紀(jì)檢監(jiān)察實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且司法監(jiān)督、人大監(jiān)督在實際監(jiān)督過程中也同樣受到地方黨委和政府的掣肘，而輿論監(jiān)督更是缺乏相應(yīng)的法律支撐。

4、維護(hù)黨內(nèi)制度的嚴(yán)肅性失之于寬、失之于軟，權(quán)力運(yùn)行過程缺乏有效的程序制約和保障。民主集中制，集體領(lǐng)導(dǎo)在有些單位流于形式。一些領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權(quán)包攬；有的班子成員原則性差，看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事，使一些錯誤意見也能通過合法程序。對抵制、干擾和破壞黨內(nèi)監(jiān)督的行為，目前尚無可操作性的規(guī)定及檢查的標(biāo)準(zhǔn)，給少數(shù)人以權(quán)謀私提供了條件。

5、法制不健全。監(jiān)督制約權(quán)力的法律還存在不少疏漏和缺失，這就造成了法律對部分權(quán)力的制約上存有空檔?，F(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章、條例中有關(guān)自由裁量的范圍、幅度彈性過大，使公務(wù)員在行使自由裁量權(quán)的過程中，容易受到判斷標(biāo)準(zhǔn)、感情取向、甚至權(quán)錢交易等外在因素影響，造成執(zhí)法中的濫用職權(quán)和顯失公正。對懲治性的事后監(jiān)督比較重視，防范性的事前事中的監(jiān)督比較薄弱。同時，在關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的問題上，至今沒有一部專門的較為完備的監(jiān)督法。

二、建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

建立健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，是一個涉及面廣復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要對權(quán)力制約機(jī)制進(jìn)行具體化、精密化的設(shè)計，使之運(yùn)轉(zhuǎn)合理，制約有力。

（一）建立宣傳教育機(jī)制，端正權(quán)力意識

正確的權(quán)力觀，不是自然形成的，而是在由不自覺到自覺的過程中逐漸形成的。在這個過程中，宣傳教育發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。一要實行跟蹤式教育。要把權(quán)力觀教育貫穿到干部培養(yǎng)、成長、成熟的全過程和考察、提拔、使用的每一個環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確把握干部在特定時期和特定環(huán)境的思想動態(tài)，認(rèn)真研究權(quán)力觀形成和發(fā)生變化的規(guī)律，分別制定長期的和階段性教育規(guī)劃，有的放矢地抓教育，使公共權(quán)力觀真正入心入腦。二要實行開放式教育。正確權(quán)力觀的形成，受到多方面因素的影響，涉及到社會生活的各個領(lǐng)域。必須拓寬教育渠道，整合教育資源，建立組織教育、單位教育、家庭教育和社會教育等相互補(bǔ)充、相互配合、相互滲透的開放式教育格局，增強(qiáng)干部對權(quán)力的理性認(rèn)識，把黨紀(jì)國法以及道德規(guī)范對權(quán)力觀的要求內(nèi)化為自覺行為。三要實行分層次教育。根據(jù)各級領(lǐng)導(dǎo)干部、普通黨員干部所處地位和環(huán)境，在教育內(nèi)容、教育形式的選擇上也要各有側(cè)重、增強(qiáng)權(quán)力觀教育的針對性和實效性。比如，在正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系上，對領(lǐng)導(dǎo)干部要著眼于提高接受監(jiān)督的意識，選擇相應(yīng)的教育內(nèi)容和形式；對普通干部要著眼于提高敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的能力，選擇相應(yīng)的教育內(nèi)容和形式。四要引導(dǎo)大家正確理解得與失的關(guān)系，算好人生“七筆賬”。算好“政治賬”，志高方能致遠(yuǎn)；算好“經(jīng)濟(jì)賬”，勤耕方才富足；算好“名譽(yù)賬”，清廉方能揚(yáng)名；算好“家庭賬”，守身方能家園；算好“親情賬”，品高方能會友；算好“自由賬”，自律方能無拘；算好

“健康賬”，心良方能體壯。

（二）建立制度防范機(jī)制，規(guī)范用權(quán)行為

制度建設(shè)具有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性。首先要明確各部門、單位的職能、職責(zé)、職權(quán)、程序、時效等，按照法規(guī)政策的規(guī)定進(jìn)行清理，并重點(diǎn)對單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部、關(guān)鍵崗位、人財物管理等方面的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行清理審核確認(rèn)。其次，根據(jù)權(quán)力與責(zé)任對等原則，實行定崗、定員、定權(quán)、定責(zé)。其三，設(shè)置權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確流程各環(huán)節(jié)的責(zé)任人、監(jiān)督方式，構(gòu)建一個完整的權(quán)力規(guī)范、行使和監(jiān)督體系。必須把制度建設(shè)貫穿到權(quán)力運(yùn)行的全過程，并通過不斷完善和創(chuàng)新，確保權(quán)力始終沿著制度化、規(guī)范化的軌道運(yùn)行。一是要增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性。在內(nèi)容設(shè)計上，要圍繞權(quán)力運(yùn)行容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)和部位，按照明確具體、可操作、管用的要求，重點(diǎn)健全黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)和財務(wù)工作制度，加強(qiáng)“人、財、物、事”四權(quán)運(yùn)行的規(guī)范、約束和監(jiān)督。在結(jié)構(gòu)設(shè)計上，要做到總體制度和實施細(xì)則相配套，實體性制度與程序性制度相配套，發(fā)揮制度建設(shè)的整體合力，形成各種權(quán)力相互制衡的格局。二是要維護(hù)制度的權(quán)威性。要加大制度的執(zhí)行力度，切實做到有令則行，令行禁止，嚴(yán)格按制度規(guī)定行使權(quán)力；要加強(qiáng)制度落實的督辦檢查，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的相關(guān)職能部門要緊密配合，形成監(jiān)督合力，定期不定期對干部執(zhí)行制度的情況進(jìn)行專項檢查，對違反制度的要采取組織措施、紀(jì)律措施等（不搞下不為例，發(fā)現(xiàn)一起處理一起）予以嚴(yán)肅處理；對在制度貫徹落實、監(jiān)督管理上負(fù)有重大責(zé)任的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責(zé)任人要嚴(yán)格實施責(zé)任追究。三是要保持制度的先進(jìn)性。隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷完善和改革的不斷深入，權(quán)力運(yùn)行將呈現(xiàn)出新的形式、新的特點(diǎn)和新的規(guī)律，必須與時俱進(jìn)，加強(qiáng)對這些新形式、新特點(diǎn)和新規(guī)律的研究，把繼承和創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，在總結(jié)成功經(jīng)驗和借鑒有益作法的基礎(chǔ)上，探索建立有效監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的新機(jī)制新體制。四是要研究探索制度的預(yù)警性。與時俱進(jìn)是制度的基本要求,而前瞻性和預(yù)警性是制度的本質(zhì)要求。亡羊補(bǔ)牢畢竟造成了損失，應(yīng)該說不是我們設(shè)計制度的最終目的。一項政策或舉措出臺后會引起人們在思想上、行為上的哪些“異”動，必須要有一個事前的研究和預(yù)測，為制度設(shè)計提供參考依據(jù)。

目前在監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建立健全和切實執(zhí)行以下制度：

1、基層黨委“重大事項票決制”，增加權(quán)力運(yùn)行的透明度。凡涉及重大決策、重要工程、人事任免和大額資金安排等事項全部采取黨委（黨組）成員無記名投票表決形式進(jìn)行，進(jìn)一步健全基層黨委重大問題民主決策機(jī)制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，強(qiáng)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是對“一把手”的權(quán)力制約，提高基層黨委班子整體執(zhí)政能力。這項制度的執(zhí)行，要作為上級黨組對下級黨組巡視的主要內(nèi)容之一。

2、黨政正職“屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任定期審計制”，防止權(quán)力異化。積極推行黨政正職屆中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，實現(xiàn)由“離任審計”向“全程審計”的轉(zhuǎn)變。將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群眾團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人在任期屆滿或任期內(nèi)辦理提任、調(diào)任、輪崗、退休、辭職、機(jī)構(gòu)裁撤合并前都必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，而且要先免后審。對重點(diǎn)部門和群眾反映較大，意見比較集中的領(lǐng)導(dǎo)干部可由組織部門協(xié)調(diào)審計部門進(jìn)行審計。屆中審計的結(jié)果作為評價、使用、獎懲干部的重要依據(jù)。同時，要加強(qiáng)對審計工作責(zé)任追究制的制定和執(zhí)行，杜絕人情審計、關(guān)系審計、不負(fù)責(zé)任審計、不依法審計。

要改進(jìn)評價辦法，增強(qiáng)可操作性。為了充分利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作成果，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作在加強(qiáng)干部監(jiān)督管理中的作用，迫切需要改進(jìn)評價方法及標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)可操作性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計量化評價辦法基本思路包括三個方面的內(nèi)容：定量評價部分；定性評價部分和存在主要問題。對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果評價實行定量與定性相結(jié)合的辦法進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果定量評價分值為100分，按照下列要素進(jìn)行量化評價：①主要經(jīng)濟(jì)工作指數(shù)完成情況20分；②財務(wù)管理情況30分；③重大經(jīng)濟(jì)決策的合規(guī)性、合法性及實施結(jié)果20分；④領(lǐng)導(dǎo)干部遵守財經(jīng)法規(guī)和廉政規(guī)定10分；⑤審計查明的問題20分。定性評價分為四個等次：好（90—100分）、較好（80—89分）、一般（60—79分）、較差（59分以下）。當(dāng)審計查明被審計單位（不含下屬單位）同時存在下列兩條以上問題的，定性評價確定為“較差”等次：①私設(shè)小金庫，亂支亂用；②單位內(nèi)部發(fā)生違反財經(jīng)紀(jì)律行為受黨紀(jì)國法處理的；③截留挪用財政專項資金的；④在國有、公用資產(chǎn)處置過程中違規(guī)操作造成重大損失的。根據(jù)出具領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果報告和審計決定書、審計建議書、移送處理書，按照量化評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分，確定其標(biāo)準(zhǔn)評價等次。

3、試行重點(diǎn)、熱點(diǎn)單位“一把手”選任、定期交流制，防止“帶病上崗”和打破權(quán)力壟斷。對重點(diǎn)、熱點(diǎn)單位“一把手”的選任，應(yīng)嚴(yán)把考察關(guān)，在集中考核的基礎(chǔ)上，每個職位實行差額考察（不少于3人），重點(diǎn)是到曾經(jīng)工作過和居住過的地方找知情人個別深入了解和核實情況。知情人應(yīng)具有代表性，忌事先通知、興師動眾，注意保密。通過優(yōu)中選優(yōu)、精中選尖，盡力防止“帶病上崗”。加大對掌握管人、管錢、管工程、管審批等權(quán)力的干部交流力度，對部分熱點(diǎn)單位主要領(lǐng)導(dǎo)采取定期交流換崗，重新洗牌，每三年調(diào)整換崗一次，根據(jù)工作表現(xiàn)把每個領(lǐng)導(dǎo)干部都盡可能地調(diào)整到最適合其能力特點(diǎn)的崗位上去，做到“人崗相適”，打破“重要單位”領(lǐng)導(dǎo)長期“坐莊”的局面。同時，也有利于激發(fā)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)的奮斗熱情，激勵競爭。有利于完善干部淘汰機(jī)制，以“換”代“下”，逐步淘汰，解決領(lǐng)導(dǎo)干部“下”的問題。對經(jīng)組織考核被確定為不稱職的干部，堅決從現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)崗位上調(diào)整出來。逐步實現(xiàn)重要部門、關(guān)鍵崗位干部輪崗交流制度化。

4、完善“干部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)制”，延伸干部監(jiān)督的觸角。進(jìn)一步整合紀(jì)檢、組織、檢察、審計、計劃、統(tǒng)計、財政、工商、信訪等部門對干部勤政廉政的監(jiān)督信息資源，增加監(jiān)督的透視點(diǎn)。從對干部8小時內(nèi)的監(jiān)督向8小時以外延伸，從干部的工作圈向生活圈延伸，前移監(jiān)督關(guān)口，多角度監(jiān)督、多側(cè)面考察干部勤廉表現(xiàn)，便于及時發(fā)現(xiàn)問題。同時，聘請社會各界有正義感的人士作為監(jiān)督員，公布干部監(jiān)督舉報電話號碼、電子信箱。通過舉報電話和干部監(jiān)督網(wǎng)，隨時接受社會和群眾監(jiān)督和舉報，保證干部監(jiān)督渠道的暢通。

5、建立“干部監(jiān)督預(yù)警機(jī)制”，防微杜漸。以教育為主、預(yù)防為主、事前監(jiān)督為主，通過內(nèi)警系統(tǒng)和外警系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、雙向運(yùn)作，實現(xiàn)工作的著力點(diǎn)由事后懲戒向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，不斷強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督。在嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項報告制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部生活、社交圈的表現(xiàn)，不斷規(guī)范申報內(nèi)容、申報程序和申報時限。同時，建立科級單位“黨政一把手親屬重大事項檔案”。對黨政一把手親屬的重大事項實行登記備案，登記的內(nèi)容包括黨政一把手家庭成員婚喪嫁娶、工作調(diào)動、提升晉級、遷新居、建房、分房、購房以及參與建設(shè)工程招投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)商辦企業(yè)等經(jīng)營活動的相關(guān)情況；防止領(lǐng)導(dǎo)干部借親屬之名，變相以權(quán)謀私，接受群眾監(jiān)督，增加干部監(jiān)督的開放程度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部主動接受監(jiān)督和自我約束、自我防范的意識，逐步養(yǎng)成在監(jiān)督中工作的習(xí)慣。健全“領(lǐng)導(dǎo)干部考察考評結(jié)果反饋制度”。加大干部考察監(jiān)督的力度，使干部考察考評結(jié)果更好地運(yùn)用于干部教育、監(jiān)督和管理工作，在干部考察結(jié)束后的兩個月內(nèi)反饋考察測評結(jié)果。反饋內(nèi)容包括群眾對干部本人德能勤績廉學(xué)等方面素質(zhì)評價情況，對干部的綜合評價、任職建議，以及考察中意見比較集中的問題進(jìn)行誡勉談話，達(dá)到預(yù)警效果。

（三）建立考核評價機(jī)制，提高用權(quán)績效

從本質(zhì)上講，共產(chǎn)黨手中的權(quán)力是人民群眾賦予的，權(quán)力運(yùn)用的根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，就是要實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。因此，必須加強(qiáng)“三個結(jié)合”，建立與科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀相適應(yīng)的考核評價機(jī)制，提高權(quán)力運(yùn)用的質(zhì)量和效益。一是領(lǐng)導(dǎo)評價與群眾評價相結(jié)合。干部權(quán)力運(yùn)用是好是壞、政績是高是低，不能單獨(dú)由上級領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)論，必須充分尊重群眾意見，高度重視群眾評價。要切實保障群眾在干部考核評價中的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)，把上級評價和群眾評價擺在同等重要的位置，一同納入干部評先評優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)，通過建立健全上級滿意、群眾稱道的雙重評價標(biāo)準(zhǔn)，形成正確的用權(quán)導(dǎo)向。二是集中考核與日?？己讼嘟Y(jié)合。建立權(quán)力運(yùn)行臺賬或監(jiān)督卡，對各級各部門領(lǐng)導(dǎo)干部履行崗位職責(zé)、興辦實事、解決突出問題等與運(yùn)用權(quán)力有關(guān)的情況，同時，既到現(xiàn)工作單位考察，又到曾經(jīng)工作過的單位和住所考察，找知情人了解情況，認(rèn)真記載，深入調(diào)查核實，實行集中考核結(jié)果與日?？荚u結(jié)果綜合運(yùn)用，既加強(qiáng)過程監(jiān)督，又加強(qiáng)結(jié)果監(jiān)督，改變以往重結(jié)果，輕過程的作法，及時糾偏防誤，杜絕權(quán)力“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生，盡量降低權(quán)力運(yùn)行的成本。三是定量考核與定性考核相結(jié)合。把權(quán)利運(yùn)行產(chǎn)生的現(xiàn)實利益和長遠(yuǎn)利益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益統(tǒng)籌起來考慮，既充分肯定用數(shù)字反映出來的顯而易見的政績，又科學(xué)評價打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)的工作以及由此而產(chǎn)生的潛在政績，還要客觀評價，因條件具備，不努力作為而錯失機(jī)遇，影響當(dāng)時和此后一個時期發(fā)展的負(fù)面政績。同時，建立健全干部考核責(zé)任追究制，確保考核評價的客觀公正性。

（四）建立責(zé)任追究機(jī)制，治理用權(quán)失誤

權(quán)力運(yùn)行是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實踐中探索前進(jìn)的，不可避免地會發(fā)生各種失誤。必須區(qū)別不同情況、不同性質(zhì)，建立責(zé)任追究機(jī)制，對各種失誤進(jìn)行有效治理，確保權(quán)力運(yùn)行始終朝著健康有序的方向發(fā)展。對由于疏忽大意或水平不高、用權(quán)不當(dāng)造成失誤并勇于承擔(dān)責(zé)任的，要采取批評教育方式，引導(dǎo)權(quán)力人從個人能力、個人作風(fēng)、個人德行等方面找原因，責(zé)令其限期改正，盡量把損失降低到最小程度；對濫用權(quán)力造成失誤，不從主觀上找原因，故意推卸責(zé)任或相互推諉責(zé)任，或制造假相欺騙組織和群眾的，要采取組織措施、紀(jì)律措施嚴(yán)肅處理，對損害國家、集體和人民群眾利益的各種“瀆職”行為，觸犯法律的，要依法追究法律責(zé)任。

（五）理順監(jiān)督機(jī)制，切實保障各監(jiān)督主體充分協(xié)調(diào)發(fā)揮作用

目前，普遍存在的“監(jiān)督無力”現(xiàn)象，與我們擁有形式多樣的各種監(jiān)督是極不相稱的。究其原因，監(jiān)督者不能實施有效監(jiān)督，并非監(jiān)督者主觀上的不想監(jiān)督，而是客觀上的無法進(jìn)行監(jiān)督。其根本原因之一就在于監(jiān)督者缺乏監(jiān)督所需要的權(quán)力，這也就是我們所說的監(jiān)督者與被監(jiān)督者權(quán)力的對等程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力對比程度越高，監(jiān)督越有效；程度越低，監(jiān)督越無效。而實現(xiàn)權(quán)力的對等就必須改革權(quán)力架構(gòu)理順監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督者享有充分的權(quán)力，避免其權(quán)力被已經(jīng)濫用了的權(quán)力所左右或架空。

首先，必須增強(qiáng)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)——紀(jì)檢監(jiān)察部門的權(quán)威性，改革權(quán)力架構(gòu)，通過立法的形式來保障其監(jiān)督的抗干擾能力和獨(dú)立性，必須明確規(guī)定紀(jì)委履行職責(zé)所必須有的規(guī)范、干部職權(quán)、執(zhí)紀(jì)權(quán)限，明確上級紀(jì)委對下級紀(jì)委任免干部、部署工作、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，使上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)具體化、制度化，具有權(quán)威性。其次，必須大力推進(jìn)司法體制改革，保證司法機(jī)關(guān)——社會公正的最后一道屏障真正依法獨(dú)立公正地行使司法監(jiān)督。第三，要切實保障公民的檢舉權(quán)、控告權(quán)和申述權(quán)，保護(hù)群眾參與監(jiān)督的積極性。第四，要重視和支持新聞輿論監(jiān)督，盡快制定“新聞法”，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。第五，要進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督。加強(qiáng)和改進(jìn)人大對“一府兩 院”的監(jiān)督，把權(quán)力運(yùn)作和廉政情況的審議、監(jiān)督作為審議工作報告時的重點(diǎn)內(nèi)容。各級人民代表大會可以建立廉政委員會。同時，暢通社會協(xié)商對話渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派和無黨派民主人士對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行的民主監(jiān)督作用。第六，要進(jìn)一步強(qiáng)化對監(jiān)督者的監(jiān)督。監(jiān)督權(quán)的異化，即監(jiān)督者自身權(quán)力運(yùn)行的不正當(dāng)，是當(dāng)前監(jiān)督工作中出現(xiàn)的一個危害極大的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重影響監(jiān)督工作的權(quán)威和有效性。必須加大對有監(jiān)督職權(quán)的部門，特別是紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、法院等監(jiān)督職能部門的監(jiān)督力度，嚴(yán)格查處這些部門監(jiān)督不公或濫用監(jiān)督權(quán)力謀取單位和個人利益的不良行為，促使監(jiān)督部門盡職盡責(zé)公道正派地行使監(jiān)督權(quán)力?？傊覀儽仨毑粩嗟赝ㄟ^體制創(chuàng)新，通過加快立法，使各個監(jiān)督主體、各種監(jiān)督形式充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，使廣大黨政機(jī)關(guān)工作人員樹立“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的觀念，確保權(quán)力的正確行使。

（六）加快權(quán)力運(yùn)行的法制建設(shè)

懲治腐敗，建設(shè)廉政是綜合治理的系統(tǒng)工程，需要運(yùn)用教育的、行政的、法律的多種手段，而在這諸多的手段中，法律無疑是最為有效的手段。為此，必須加強(qiáng)廉政法制化建設(shè)，樹立法律權(quán)威，把廉政建設(shè)的立足點(diǎn)放在不以個人品質(zhì)和意志為轉(zhuǎn)移，從而保證社會控制、廉政建設(shè)的制度化、經(jīng)?；陀行蚧?。

首先，要大力加強(qiáng)和完善廉政立法。要以法律形式明確界定是非，用客觀標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)廉政、腐敗的內(nèi)含和處延，用法律法規(guī)衡量國家公務(wù)人員是否違背人民的意志，是否有違法亂紀(jì)、徇私舞弊等腐敗行為。廉政立法的目的在于規(guī)范國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的行為，這是將廉政建設(shè)納入法制化軌道的前提條件和重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，我國建立了一百多個法律、法規(guī)性文件及政策性文件。這些法律法規(guī)和政策，就總體而言，屬于法律規(guī)定的不多，政策性規(guī)定占據(jù)主要地位；缺乏整體性和配套性；應(yīng)急性多，穩(wěn)定性少；懲罰性規(guī)定較多，預(yù)防性規(guī)定較少；原則性強(qiáng)，操作性差。因此，從總體上看，我國的廉政法律體系還不夠完善，不能適應(yīng)反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。為了完善廉政立法，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的國情，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，盡快制定《廉政法》、《反貪污賄賂法》、《公職人員財產(chǎn)申報法》、《經(jīng)濟(jì)活動實名法》等，以便把廉政以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能、權(quán)力用法律的形式固定下來，明確哪些是可以做的，哪些是禁止做的，違反了就要受到什么樣的處罰，是公職人員必須遵守的具體規(guī)范，對權(quán)力進(jìn)行有效的制衡。除了重視制定有關(guān)事后懲戒性的法規(guī)外，更要加強(qiáng)預(yù)防性法規(guī)的制定，逐步建立起一套嚴(yán)密的嚴(yán)格的廉政法律體系。

其次，要嚴(yán)格執(zhí)法。制定法律的目的是為了運(yùn)用它來規(guī)范人們的行為，調(diào)整社會關(guān)系，維護(hù)和發(fā)展正常的社會關(guān)系和社會秩序。因此，再好的法律，如果不能在現(xiàn)實生活中得到實現(xiàn)也會失去存在的價值。一般意義上的法的實施，一方面要求一切國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員必須守法。另一方面要求國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員嚴(yán)格執(zhí)行法律，適應(yīng)法律，從而保證法的實現(xiàn)。這就要求我們破除“教育從嚴(yán)，處理從寬”的傳統(tǒng)意識，堅持教育懲處并重，把懲處腐敗分子作為從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治政，從嚴(yán)治“長”的重要措施來抓。在懲治腐敗的過程中，我們要嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，絕不允許存在“空檔”、“特區(qū)”，不能搞上下有別，內(nèi)外有別。對于違反黨紀(jì)的，不管是什么人，都要執(zhí)行紀(jì)律，做到功過分明，賞罰分明，伸張正氣，打擊邪氣。同樣，對于違反法律的，也不管是什么人，一律嚴(yán)懲。既要實行法紀(jì)、黨紀(jì)、政紀(jì)嚴(yán)懲，又要實行經(jīng)濟(jì)制裁，使其財、位、權(quán)三空，夠不上紀(jì)律處分的，要變動其崗位，改變其謀私的條件和環(huán)境，借以有效地警戒后人，使人望貪卻步。

第五篇：建立和完善執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的若干建議探討與研究

淺談建立和完善執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的若干建議

張曉良

民事執(zhí)行權(quán)是指依據(jù)執(zhí)行名義采取民事執(zhí)行措施的一項權(quán)能。其內(nèi)容主要為經(jīng)權(quán)利人的申請，法院依據(jù)法定程序和方式對義務(wù)人的財產(chǎn)采取查封、變賣、拍賣、交付等措施或者通過其他方法，強(qiáng)制義務(wù)人履行義務(wù)。由于我國憲法沒有對執(zhí)行權(quán)明確界定，所以在理論界和實踐中對執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)和定位亦莫衷一是。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)的一種，或者執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)派生的一種權(quán)力;另一種觀點(diǎn)已意識到執(zhí)行權(quán)不同于審判權(quán)，但又認(rèn)為執(zhí)行權(quán)“是人民法院實現(xiàn)審判職能的一種輔助性權(quán)力”——具有行政權(quán)的性質(zhì)，還有學(xué)者稱執(zhí)行行為是以保證人民法院實現(xiàn)司法職能為基本任務(wù)的行政行為。對于執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)定位的不同，直接關(guān)系到執(zhí)行權(quán)的管理運(yùn)行和監(jiān)督制約方式的不同，特別是在“執(zhí)行難”已成為困擾人民法院工作，影響國家改革開放和建設(shè)的突出問題的情況下，加大執(zhí)行力度，強(qiáng)化執(zhí)行措施，想方設(shè)法推動執(zhí)行工作已成為主流聲音，各地法院亦以探索的方式推出了系列執(zhí)行舉措，可謂各顯神通，但是值得注意的是，在猛藥治重癥，執(zhí)行權(quán)日益膨脹的情況下，對執(zhí)行權(quán)監(jiān)督制約機(jī)制卻未能引起足夠關(guān)注。所以在廣泛注意執(zhí)行力強(qiáng)度的同時，規(guī)范或者控制強(qiáng)制執(zhí)行的運(yùn)行顯得至關(guān)重要，以免從“執(zhí)行難”滑至“執(zhí)行亂”，因為經(jīng)驗和理性告訴我們，無規(guī)則的強(qiáng)制執(zhí)行無論出自何人或組織之手，亦無論是合理的或不合理的，都會因盛氣凌人或霸氣沖天而帶來對社會的傷害。筆者在此對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督機(jī)制作一番探討，以求教于同仁。

一、執(zhí)行權(quán)性質(zhì)模糊是執(zhí)行監(jiān)督缺失的原因所在縱觀世界上多數(shù)國家之立法，對民事執(zhí)行案件，都是經(jīng)債權(quán)人向法院提出申請，由法院的書記官作出是否執(zhí)行的決定，并交有關(guān)人員執(zhí)行，除非在執(zhí)行中發(fā)生實體權(quán)利義務(wù)事項，無需法官的參與和批準(zhǔn)，對于財產(chǎn)案件的執(zhí)行它既可能被設(shè)計成為法院司法行政工作的內(nèi)容，由法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行人員行使?如德國、日本在法院內(nèi)設(shè)計有執(zhí)行官?，也可能交行政機(jī)關(guān)直接行使?如美國?;而對于其他需要執(zhí)行的內(nèi)容，各國均交由行政機(jī)關(guān)行使，因此，從本質(zhì)上說它是一項行政權(quán)力，并不是審判權(quán)。

雖然執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)均是國家權(quán)力的表現(xiàn)形式，二者也存在某些聯(lián)系，甚至是密切的聯(lián)系，主要體現(xiàn)在執(zhí)行權(quán)對審判職能的實現(xiàn)具有輔助與保障作用，但這并不能說明執(zhí)行權(quán)是審判權(quán)的派生，更不能說明民事執(zhí)行權(quán)是審判機(jī)關(guān)行使審判權(quán)的表現(xiàn)，但由于立法者思路混亂，執(zhí)行權(quán)時而表現(xiàn)為行政權(quán)，時而表現(xiàn)為審判權(quán)。這并非是武斷的結(jié)論或臆測，我們可以從相關(guān)規(guī)定中看到這種暖昧的關(guān)系。

從三部訴訟法及相關(guān)的最高法院對三個訴訟法所做的司法解釋，大都以“執(zhí)行人員”區(qū)別于“審判人員”，以“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”或“執(zhí)行機(jī)關(guān)”區(qū)別于“審判組織”，分析立法者的本意，大概是想要表明執(zhí)行程序相對于審判程序的不同，執(zhí)行行為并非審判行為，執(zhí)行人員也就沒有“審判人員”審判的權(quán)力，“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”或“執(zhí)行機(jī)關(guān)”行使的也就有別于“審判組織”的權(quán)力，即執(zhí)行的權(quán)力并非司法權(quán)力的當(dāng)然內(nèi)容。另一方面，在一些規(guī)定中，賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)的實體審查權(quán)，如民訴法第208條規(guī)定，執(zhí)行過程中，案外人對執(zhí)行標(biāo)的提出異議的，由執(zhí)行員進(jìn)行審查，理由不成立的，予以駁回，理由成立的，由院長批準(zhǔn)中止執(zhí)行。如發(fā)現(xiàn)判決、裁定確有錯誤，按照審判監(jiān)督程序處理。此規(guī)定既賦予執(zhí)行員程序?qū)彶榈臋?quán)力，又賦予實體審查權(quán)力。又如，第217條關(guān)于執(zhí)行國內(nèi)仲裁裁決時，被申請人提出證據(jù)證明仲裁裁決具有法定不予執(zhí)行事由的，由人民法院組成合議庭審查核實，裁定不予執(zhí)行。一般認(rèn)為，這里的所謂“合議庭”是指由執(zhí)行人員組成的合議庭，而該款規(guī)定的對國內(nèi)仲裁裁決的審查內(nèi)容既有實體審查，又有程序?qū)彶椤Ｋ詧?zhí)行人員具有對國內(nèi)仲裁裁決進(jìn)行實體審查的權(quán)力。再如被執(zhí)行主體的變更和追加，此涉及判決的既判力和執(zhí)行力的擴(kuò)張，需要從實體上予以審查，應(yīng)為審判權(quán)職能解決，從訴訟法基本理論來說，涉及到新的當(dāng)

事人承擔(dān)實體責(zé)任的時候，應(yīng)經(jīng)審判程序作出判決來確定，通過保證當(dāng)事人的訴權(quán)來有效確保其實體權(quán)利不被侵害，而現(xiàn)今執(zhí)行若干規(guī)定變更執(zhí)行主體由執(zhí)行機(jī)構(gòu)辦理，無疑剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)。

正是這種對執(zhí)行權(quán)的不確定性，導(dǎo)致執(zhí)行權(quán)的外部監(jiān)督出現(xiàn)真空。國家法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)——人民檢察院竟然無法監(jiān)督民事執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為，在法檢兩家的權(quán)力分配之爭中，1995年8月10日最高法(1995)5號文的司汪解釋干脆表明，民事執(zhí)行權(quán)不同于民事審判權(quán)，稱：“根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，人民法院為了保證已發(fā)生法律效力的判決或者其他法律文書而在執(zhí)行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍。因此，人民檢察院針對人民法院在執(zhí)行程序中作出查封財產(chǎn)裁定提出抗訴，無法無據(jù)，人民法院不予受理”。如此，本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來加以定性，卻由法院的司法解釋將執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督予以排除，出現(xiàn)了可怕的真空地帶。權(quán)力本需要制約，沒有制約的權(quán)力將導(dǎo)致腐敗，這是常理，正是因為對執(zhí)行權(quán)的模糊定性，使執(zhí)行權(quán)的外部監(jiān)督無法操作，故有學(xué)者批評這一司法解釋，稱“須再造法律監(jiān)督機(jī)制，對抗訴范圍的爭論應(yīng)由全國人大常委會裁斷”。

二、內(nèi)部監(jiān)督——自身對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的效力質(zhì)疑

我國法院的諸多審判制度都存在著明顯的行政化現(xiàn)象，這是不符合司法審判的規(guī)律和特點(diǎn)的。如備受質(zhì)疑的案件審簽制度，案件請示制度，案件督導(dǎo)制度無不帶上鮮明的行政化烙印。按照權(quán)力制約理論，權(quán)力制約必須發(fā)生于對等的國家機(jī)關(guān)之間，“以權(quán)力制約權(quán)力”是權(quán)力制約的唯一模式，這說明制約本身是相互的，如果僅有一方能夠控制另一方，兩者的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，則與制約意蘊(yùn)毫不相干。在現(xiàn)行司法審判制度與司法行政管理制度混同，以及在運(yùn)行中交叉錯位的情況下，法院內(nèi)部，院長、庭長在執(zhí)行案件中既是決策者和指揮者，又可作為法官可以參加合議庭，加入執(zhí)行活動并不干預(yù)執(zhí)行活動，院長、庭長在司法審判與司法行政兩種制度下職權(quán)交叉行使，法官在兩種制度下無所適從，因而逐漸形成了案件逐級匯報，領(lǐng)導(dǎo)審簽，在上、下級法院之間，本是審判監(jiān)督、分權(quán)審判關(guān)系，但在實際運(yùn)作中，上級法院經(jīng)常以督導(dǎo)之名義過問下級法院承辦之案件，甚至有最高院法官直接電話至執(zhí)行現(xiàn)場過問案件之情況。在上、下級法院之間，監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系同司法行政管理的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系混合在一起，法官不是案

件的中心與主宰者，而成為行政管理的對象。實踐中，不少法院礙于獨(dú)立審判的原則，上、下級監(jiān)督關(guān)系亦弱化，往往發(fā)現(xiàn)下級法院的錯誤時，不敢大膽行使權(quán)力，做不到有效的監(jiān)督，而且，在監(jiān)督程序與監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面的亦規(guī)定不清。如執(zhí)行若干規(guī)定中規(guī)定的上級人民法院依法監(jiān)督下級人民法院的執(zhí)行工作，最高人民法院依法監(jiān)督各級人民法院和專門法院的執(zhí)行工作，發(fā)現(xiàn)下級法院在執(zhí)行工作中的裁定、決定或具體執(zhí)行行為不當(dāng)或有錯誤的，應(yīng)及時指令下級法院糾正，并可通知有關(guān)法院暫緩執(zhí)行，此規(guī)定至少存在以下幾個問題：(1)上級法院指令下級法院糾正執(zhí)行錯誤具體由哪一個機(jī)構(gòu)實施，是由執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是由審判庭﹖(2)上級法院以何種形式指令下級法院糾正執(zhí)行錯誤，是用裁定還是決定﹖(3)上級法院指令下級法院糾正執(zhí)行中的錯誤的具體范圍如何，是僅指程序上的錯誤，還是既包括程序上的錯誤又包括實體上的錯誤﹖如果包括實體上的錯誤，豈不是執(zhí)行監(jiān)督可改變實體裁判而有違法理﹖(4)監(jiān)督的啟動程序是由當(dāng)事人發(fā)起，抑或是上級法院個案抽查，亦規(guī)定不清，因執(zhí)行規(guī)定對當(dāng)事人申請復(fù)議制度在若干規(guī)定中未予設(shè)計。此外，行政化的封閉權(quán)力運(yùn)作體系，對長官擅權(quán)專斷，或以監(jiān)督為由恣意弄法提供了便利。封閉的監(jiān)督運(yùn)行體系要想控權(quán)，顯然不能達(dá)到目的。控制的最好辦法就是預(yù)先設(shè)定一個與之相當(dāng)或更強(qiáng)大的權(quán)力主體動用法律手段加以約束，用約翰·化道夫的話來說：“你可以在整張羊皮紙上寫滿種種限制措施，但是唯有權(quán)力才能限制權(quán)力?！薄煞杀O(jiān)督機(jī)關(guān)對執(zhí)行權(quán)進(jìn)行監(jiān)督顯得多么的重要。

三、程序的缺失——直接導(dǎo)致監(jiān)督制約機(jī)制失靈

我國民訴法審判監(jiān)督一章在立法時似并未考慮到執(zhí)行中的監(jiān)督問題，執(zhí)行監(jiān)督問題在民訴法及適用意見中并無明確的規(guī)定，任何監(jiān)督制約機(jī)制均需要一個載體，即程序的設(shè)定，因執(zhí)行監(jiān)督制約須有一個發(fā)動程序(無論是僅拘泥于原執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)定)。但是，由于我國民事執(zhí)行程序中，對當(dāng)事人權(quán)利受到侵害或無法行使時，無救濟(jì)程序，據(jù)執(zhí)行若干規(guī)定起草人員稱，原先草案中設(shè)計了對執(zhí)行中止、追加變更被執(zhí)行人等方面的申請復(fù)議制度，后均被取消，而專章以執(zhí)行監(jiān)督(內(nèi)部監(jiān)督)代之。可見，倘若遇執(zhí)行瑕疵，監(jiān)督制約機(jī)制的發(fā)動方面存在重大缺失，表現(xiàn)在以下幾方面：

?(一)執(zhí)行救濟(jì)的匱乏

1、程序上的救濟(jì)方法

我國民訴法或執(zhí)行若干規(guī)定沒有程序救濟(jì)之規(guī)定。

沒有救濟(jì)就沒權(quán)利，一種無法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利。在執(zhí)行程序中，難免發(fā)生執(zhí)行行為損害當(dāng)事人和案外人權(quán)益的情形。有損害就必須有救濟(jì)，故須在程序上確定救濟(jì)辦法。如果賦予執(zhí)行當(dāng)事人以程序上救濟(jì)辦法，則對規(guī)范執(zhí)行大有裨益。

(二)實體上之救濟(jì)的厥如

所謂實體上之救濟(jì)，是指債務(wù)人或第三人基于實體法上的法律關(guān)系，請求排除強(qiáng)制執(zhí)行的方法。檢討我國的執(zhí)行異議制度，根據(jù)民訴法208條的規(guī)定，學(xué)者多數(shù)認(rèn)為簡略疏誤，主要缺失如下：

(1)當(dāng)事人或第三人對于執(zhí)行法院程序上違法或不當(dāng)之措施有異議，未明定其處理方法。學(xué)者則認(rèn)為“他們的個人意見，不能認(rèn)為是執(zhí)行異議”。

(2)案外人提出執(zhí)行異議，依我國法律規(guī)定，執(zhí)行員如發(fā)現(xiàn)判決，裁定確有錯誤，按審判監(jiān)督程序處理，以資救濟(jì)。但一般情形，僅限于特定物交付或責(zé)令債務(wù)人為一定行為，始可適用，其處理結(jié)果，如維持原則判決、裁定，應(yīng)恢復(fù)執(zhí)行，并通知案外人駁回異議;案外人沒有聲明不服的機(jī)會，如變更原判決、裁定，應(yīng)按變更內(nèi)容執(zhí)行，案外人亦無救濟(jì)途徑，對第三人利益保護(hù)欠周。

(3)沒有規(guī)定詳盡的處理執(zhí)行異議的法律程序，所謂“由執(zhí)行員按照法定程序進(jìn)行審查”，但是法定程序事實上根本不存在。所以，我國的案外人異議制度處于一種無狀態(tài)。而且，債務(wù)人不能提起異議之訴，無法保障債務(wù)人的實體權(quán)力。

另外，我國法律規(guī)定了審判人員回避制度以確保當(dāng)事人的訴訟不受非正常因素的干擾，確保中立與公正。而關(guān)于執(zhí)行員回避告知程序，卻沒有規(guī)定。

四、執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制的改造和重建

對司法的有效監(jiān)督，是反腐倡廉，保障司法廉潔公正的重要條件。美國憲法之父麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”，加強(qiáng)對司法的監(jiān)督，加強(qiáng)對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，是保障司法廉潔公正所必需的，江澤民在1997年中紀(jì)委八次會議上指出：司法上的腐敗，是最大的腐敗。法院作為維護(hù)社會公義的最后一道防線，一旦產(chǎn)生腐敗則對社會正義和法制造成嚴(yán)重打擊，所以，加強(qiáng)法律監(jiān)督，保障司法的廉潔極為重要。因此，亟須加強(qiáng)對執(zhí)行監(jiān)督制約機(jī)制的重構(gòu)。

(一)通過保障當(dāng)事人的申訴權(quán)對司法進(jìn)行監(jiān)督，如建立執(zhí)行抗告、程序之救濟(jì)，賦予執(zhí)行當(dāng)事人程序異議權(quán)異議之訴制度等，對執(zhí)行權(quán)予以監(jiān)督。

(二)允許法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行行為實施法律監(jiān)督、人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法具有保證國家法律的統(tǒng)一實施，執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為是國家法律實施的一種重要形式，亦應(yīng)受其監(jiān)督。

(三)建立聽證制度、合議制度，防止執(zhí)行員擅權(quán)弄法。因為程序的不公開性將使執(zhí)行員在執(zhí)行過程中權(quán)力過大，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

當(dāng)然，加強(qiáng)法律程序外的社會監(jiān)督，如人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，是對執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的有效補(bǔ)充。