第一篇：傳論我國農(nóng)村社會保障體系的建立與完善

論我國農(nóng)村社會保障體系的建立與完善

摘要：長期以來農(nóng)民為中國的社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加，因此，無論是基于權(quán)利與公平的觀點，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發(fā)，都沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會保障，養(yǎng)老保險

一、中國農(nóng)村社會保障制度的變遷與現(xiàn)狀

農(nóng)村自古以來就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來自家庭，至多擴展到家族的互助。集體制時期，則在生產(chǎn)隊、大隊、公社的范圍內(nèi)實行“集體保障”，其中比較突出的是對“五保戶”的照顧和“合作醫(yī)療”，雖然因錢物有限而力度不大，但在當時的經(jīng)濟條件下，卻也能解決一些實際問題。實行聯(lián)產(chǎn)承包制以后。生產(chǎn)隊、公社解散，“合作醫(yī)療”也隨之消解，中國農(nóng)民又退回“家庭保障”。隨著醫(yī)療制度的改變，“以藥養(yǎng)醫(yī)”的政策導致醫(yī)療改革的徹底失敗，醫(yī)院不再把患者當病人。而是當“提款機”用，普通農(nóng)民小病硬挺、大病等死的情況又重現(xiàn)。至于農(nóng)村養(yǎng)老，全由子女負擔，只有極少數(shù)仍保持集體企業(yè)的村莊還有社會保障。特別是以“農(nóng)民”身份外出打工的農(nóng)民工，因是“農(nóng)民”身份。享受不到城里人的各種社會保障，甚至沒有享受他們的必要勞動應享有的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等各種社會保險的權(quán)利。

從1996年開始，農(nóng)村實行了最低生活保障試點制度。1997年全國已有1660個縣市區(qū)建立了農(nóng)村居民的最低生活保障制度，占全國總數(shù)的67%。有306萬農(nóng)村人口得到了最低生活補助，1999年用于農(nóng)村最低生活保障資金達3.66億，其中各級財政投入61%。村級投入39%。通過近10年的建設，目前我國農(nóng)村社會保障項目主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助（貧困人口社會救濟、災民救濟）等，初步具備了社會保障體系應有的項目類別。但農(nóng)村社會保障項目設置的供給量與農(nóng)民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項目設置、保障水平上存在較大的差距。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險壓力巨大

由于體制性原因，我國現(xiàn)代意義上的農(nóng)村養(yǎng)老保險到1992年才建立起來，到目前為止保障范圍相當狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)6173萬人，僅占農(nóng)村人口的7.8%。農(nóng)村養(yǎng)老保險年末基金滾存節(jié)余195.5億元，全年領(lǐng)取保險金的人數(shù)97.8萬人。當年保險金支出71600萬元，其中養(yǎng)老金支出40869萬元，人均領(lǐng)取保險金418元/年。

雖然我國人口老化趨勢明顯，但人口老化的高峰還遠未到來，據(jù)預測，我國人口老化的高峰將發(fā)生在2030-2040年前后。據(jù)我國第五次人口普查顯示：我國農(nóng)村65歲以上人口已占總?cè)丝诘?.96%，比1990年上升了1.39百分點。據(jù)預測。2010年我國65歲以上人口將上升到1.14億人，占總?cè)丝诘?.4%。2030年將達到2.31億人，占總?cè)丝诘?5.3%。由此可見，我國農(nóng)村將面臨著空前的養(yǎng)老壓力。就目前農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展情況來看，農(nóng)村養(yǎng)老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內(nèi)。農(nóng)村養(yǎng)老保險要想化解養(yǎng)老壓力、發(fā)揮作用，還需要較長時期的發(fā)展過程。

（二）農(nóng)村合作醫(yī)療取得較快進展，但存在較大的地區(qū)差異

在農(nóng)村社會醫(yī)療衛(wèi)生體系建設方面，從80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，原有的集體的農(nóng)村健康保障制度已經(jīng)崩 潰，新的醫(yī)療保障還沒有完全建立起來。據(jù)統(tǒng)計，到1997年全國只有18%的行政村實行了合作醫(yī)療，覆蓋全國農(nóng)村人口只有10%，90%的農(nóng)民仍要自費看病。加上在1998年國務院機構(gòu)改革后，原來由衛(wèi)生部主管的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事務移交給了勞動與社會保障部，從而導致了相關(guān)的財政投入不足等一系列問題，導致了農(nóng)村醫(yī)療保障工作實際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。2003年首批啟動試點縣（市、區(qū)）有304個，2004年增加到333個，至2005年6月底，全國已有641個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，1.63億農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療。2005年9月召開的“全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作會議”決定：2006年將試點縣、市、區(qū)由目前占全國的21%擴大到40%左右，到2008年建立基本覆蓋全國農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持。農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主。以小病補償為輔，體現(xiàn)互助共濟的農(nóng)民醫(yī)療保障制度。它是中國農(nóng)村社會通過集體和個人集資，用以為農(nóng)村居民提供低費的醫(yī)療保健服務的一種互助互濟制度，也是中國農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國部分省市開始試點以來，經(jīng)過4年的運行，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度的保障，對解決“三農(nóng)”問題，以及我國小農(nóng)經(jīng)濟改造目標的全面實現(xiàn)起到推動的作用。但是回顧4年來的工作，我們可以發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在具體實施中仍然存在一些問題，主要是籌集資金困難、管理費用過高、補償水平低和醫(yī)療服務質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大的地區(qū)差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對農(nóng)村流動人口的醫(yī)療保障還沒有制度安排，人們所期待的農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。

（三）農(nóng)村社會救助區(qū)域不平衡，存在較大的應保未保人員

農(nóng)村社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農(nóng)村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。近年來，國家加大了對農(nóng)村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬元，比上年增長26.3%；2001年第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬人。比1999年增長17.9%。但是，就目前的實際情況來看，農(nóng)村社會救助制度很難起到最后一道“安全線”的作用。首先我國的農(nóng)村社會救濟覆蓋面窄，被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學無法得到救濟保障。并且救濟補貼標準極低，被救助對象的基本生活也難以保證。其次我國的農(nóng)村社會救助水平低。2000年，國家投入定期定量救濟費用15163萬元，人均救濟302元，其中農(nóng)村人均得到生活補助84元，農(nóng)村救助制度根本無法滿足農(nóng)民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會保障的資金主要依賴地方財政，因此，東部地區(qū)救助水平遠遠要高于西部欠發(fā)達地區(qū)。

二、構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的主要措施

農(nóng)村社會保障體系建設是長期的社會系統(tǒng)工程，需要解決的問題還很多。必須從戰(zhàn)略和全局的高度，加快構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。

（一）發(fā)揮政府的主導作用，加強制度建設

農(nóng)村社會保障制度的建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后的安全平穩(wěn)運行也需要政府相關(guān)政策的引導。所以說建立、健全農(nóng)村社會保障制度離不開政府引導、協(xié)調(diào)。在農(nóng)村社會保障建立初期，農(nóng)民對其認同感不強的情況下，政府應制定合理的農(nóng)村社會保障制度實施原則。加大對社保工作的宣傳力度，增強農(nóng)民的認同感，使 其積極參與其中。另外在社會保障工作的運行過程中。政府應當利用其強制權(quán)為社會保障提供一個相對完備的法律環(huán)境。在農(nóng)村社會保障的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責任、義務等方面，做出明確的規(guī)范。應盡快頒布和實施國家的社會保障法案，促使《社會保障法》及各項子法的出臺，使農(nóng)村社會保障工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。

（二）擴大農(nóng)村社會保障項目的實施范圍，加大覆蓋面

由于我國農(nóng)村各種保障項目還是在部分地區(qū)進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項社會保障的資金則主要由個人和集體負擔。由于長久以來我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民收入增長緩慢，很多農(nóng)民沒有經(jīng)濟能力參保，導致農(nóng)村的各種保障項目覆蓋面窄。因此我們應該從我國的實際情況出發(fā)，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導原則，著眼于各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況的地區(qū)差異。充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合本地區(qū)實際的社會保障項目和水平，在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善的社會保障體系。將農(nóng)村絕大部分的居民納入社會保障體系。

（三）多元化籌集社會保障資金。提高農(nóng)村社會保障能力

資金來源是社會保障的核心內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，從社會保障資金的來源來看，通常是個人、集體、國家各投人一部分，并且國家的投入應占最大的比例。當前我國財政對農(nóng)村基本社會保障投入嚴重不足是制約我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的根本性因素。所以就我國目前的實際狀況而言，必須建立起適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金來推進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。例如，國家可以采取開征有關(guān)的稅收或通過完善有關(guān)的稅收制度保障農(nóng)村社保資金的來源。目前有必要開征社會保障稅，克服現(xiàn)行社會統(tǒng)籌方式的弊端。另外要確保社會保障基金營運增值。社會保障基金要按照市場化和穩(wěn)妥化原則進行資本運營和管理，進行多元化投資，嚴防資金流失和貶值，盡可能地通過資本運營使資金保值增值，（四）加快立法，為農(nóng)村社會保障體系的健康發(fā)展提供法律支持

要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化軌道，必須制定一系列適合我國農(nóng)村實際的法律、法規(guī)。全國人大應盡快制定一部系統(tǒng)全面的《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應遵循的原則、主要內(nèi)容和形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障的項目標準、社會保障的監(jiān)管、法律責任等做出明確規(guī)定。國務院應根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求。及時制定相關(guān)條例，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》等，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，各地應制定相應的地方性法規(guī)。這樣，形成全國人大制定的《農(nóng)村社會保障法》為總領(lǐng)的，以國務院針對農(nóng)村社保問題制定的專門條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規(guī)約束。

作者：劉志洋 王憲明 高宇 來源：《北方經(jīng)濟》 2009年第10期

結(jié)合實際談談，建立和完善農(nóng)村社會保障體系的對策和措施。

我國農(nóng)村開展社會養(yǎng)老保險已有10多年，到目前為止，在部分地區(qū)已經(jīng)為農(nóng)村老年人口提供了一定的保障，但受經(jīng)濟發(fā)展水平以及相應的管理制度不健全的影響，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還存在不少問題，需要逐步完善。一是缺乏“社會性”。按照1995年制定的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的籌集 堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予扶持”的原則。目前來看，在經(jīng)濟較為發(fā)達，農(nóng)民收入較高，集體經(jīng)濟實力也較強的農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險已經(jīng)開展得不錯。但畢竟我國仍有許多地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達，集體無力對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)參保農(nóng)民的保費都基本或完全是由農(nóng)民自己繳納的。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏社會保險應有的社會性和福利性，基本上是一種強制性儲蓄，社會養(yǎng)老保險有名無實。

二是覆蓋面窄，發(fā)展不均衡。我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面仍比較窄，目前參保農(nóng)民還只占農(nóng)村適齡人口的25%，還有很大發(fā)展空間。另外，各地區(qū)發(fā)展不均衡。如山東省煙臺市開展縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險試點比較早，到目前已有98%的適齡農(nóng)民參保，參保農(nóng)民每年交一次費，從最初20—30元到現(xiàn)在幾百元，目前該市的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金積累已達到16個億，已經(jīng)有10多萬農(nóng)民在領(lǐng)取養(yǎng)老金，人均每月80多元。對農(nóng)民來說，口糧基本自給，如果每月有80元零花錢，農(nóng)村老人生活基本沒有問題。但在一些經(jīng)濟相對落后地區(qū)，情況恰恰相反。如平陰縣的農(nóng)民多數(shù)都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取計算表》計算，農(nóng)民繳費10年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調(diào)或通貨膨脹等因素，農(nóng)民領(lǐng)取的錢可能會更少，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老的需要。

三是養(yǎng)老基金管理不規(guī)范，投資渠道單一，缺乏適當?shù)谋Ｖ翟鲋荡胧，F(xiàn)有基金管理辦法是在1996年以前的金融政策、基金運營環(huán)境下制定的，保險基金以縣為單位管理，沒有合法的運營主渠道，管理層次低且分散，缺乏專業(yè)人才和嚴格的管理制度。加之將社會保障基金征繳、管理、使用集于一身，有悖于國際上將征、管、用分離的通行做法，致使社會保障基金的安全性、流動性與收益性難以得到保障，難以達到保值增值要求。目前我國社會養(yǎng)老保險基金的增值渠道主要是存入銀行或購買政府債券，但收益率都非常低。在物價不斷上漲的情況下，如果不能實現(xiàn)當初農(nóng)民投保時國家承諾的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金12.9%的利率，則養(yǎng)老金不僅不能保值和增值，反而會貶值。四是法律制度不健全。目前，具有國家社會養(yǎng)老保險效力的法規(guī)，只有民政部門在1991年2月印發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金基本法案(試行)》和農(nóng)業(yè)部印發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法》等極少數(shù)法規(guī)，對不同地區(qū)無針對性，可操作性不強。至今尚無相關(guān)的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險工作在實施過程中處理具體問題時缺乏法律依據(jù)。

目前，我國人口年齡結(jié)構(gòu)正在從成年型轉(zhuǎn)向老年型，而且將向高度老年型發(fā)展，廣大農(nóng)村尤其如此。而且，隨著農(nóng)村耕地面積的減少，加之農(nóng)村青壯勞力大批外出務工，農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能趨于弱化，在農(nóng)村建立完善的養(yǎng)老保險制度顯得尤為迫切。因此，提出以下建議：

1.加大政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的支持力度，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立起農(nóng)民、集體和政府共同投入、風險共擔的機制。從政府的角度來講，財政補貼政策是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施成功的關(guān)鍵因素，因此，應選擇“個人繳費、集體補助、財政支持”的三方共同繳費的農(nóng)村保障模式，而且，目前采取該模式已具備了條件。首先，按照目前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展規(guī)劃，一部分市縣已經(jīng)具備了組織農(nóng)民參保的經(jīng)濟條件，未來5年大部分市縣也都將具備相應條件。根據(jù)有些專家對歐洲13個國家的調(diào)查和研究，他們把養(yǎng)老保險覆蓋到農(nóng)村時，農(nóng)業(yè)的GDP占15%以下，現(xiàn)在我國早已達到，并已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的新階段，雖然在全國普遍開展農(nóng)村養(yǎng)老保險有一定困難，但不少地方已經(jīng)具備這些條件。其次，從目前和今后一個時期我國縣市財政收入水平看，政府完全有能力對農(nóng)民的養(yǎng)老保險進行補貼。以一個60萬人口、財政收入5億元的中等規(guī)?？h為例，適齡參保對象約為 30萬人，仍按每人年繳費600元的標準，財政投入每人補貼10%，共需補貼資金1800萬元，僅占財政收入的3.6%。2.突出重點，在首先保障被征地農(nóng)民的基礎上逐步做到全面覆蓋。按照國際慣例，建立社會養(yǎng)老保險制度也要遵循“優(yōu)先次序”。一般先推出面向城市企業(yè)勞動者的社會保險制度，之后在工業(yè)化發(fā)展高級階段、城市人口占絕對多數(shù)、農(nóng)業(yè)人口所占比例極低的情況下，國家不僅不需要吸收農(nóng)業(yè)積累發(fā)展，而且可以利用工業(yè)積累以財政等方式支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展與改善農(nóng)民生活，這時才推出真正意義的面向農(nóng)業(yè)從業(yè)者的社會保險制度與推進“國民皆保障”。實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是工業(yè)剩余反哺農(nóng)業(yè)高級階段的主要措施，而且優(yōu)先在農(nóng)業(yè)雇傭勞動者中建立，然后才擴展到全體農(nóng)民。

3.提高養(yǎng)老基金運作效率，實現(xiàn)保值增值。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理運作可采用投資運作與行政管理相分離的模式，由政府管轄的農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)負責基金的行政管理，保證政策的執(zhí)行力度；由商業(yè)投資機構(gòu)進行投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。同時，對基金實行專業(yè)化管理，逐步進入市場；提高基金投資運營層次，設立全國統(tǒng)一的基金專業(yè)管理機構(gòu)；建立市場機制與政府調(diào)控相結(jié)合的管理體制。

4.盡快確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位?，F(xiàn)行制度的不穩(wěn)定性帶來制度風險的增大會影響到農(nóng)民購買養(yǎng)老保險的信心。長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調(diào)農(nóng)民自愿原則，政策并不具備法律效力。因此，應盡快在民政部、農(nóng)業(yè)部原有法規(guī)的基礎上制定出針對各省具體情況的省級法規(guī)，從法律上明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)、對象和標準；規(guī)范參保者的權(quán)利、義務和管理者的職任。

論新型農(nóng)村社會保障體系的建立和完善

社會保障, 農(nóng)村

一、建立基本的農(nóng)村最低生活保障制度

2007年，國務院印發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（以下簡稱《通知》），決定2007年在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，目標是“通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題?！边@“是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內(nèi)容?！?《通知》明確規(guī)定：所需保障資金以地方為主、適當補助為輔。而現(xiàn)實情況是，許多經(jīng)濟落后地區(qū)的財政收支一般都很緊張，而貧困人口基數(shù)大，所以資金很難落實，以至于影響到低保工作的順利開展。為此，對于困難地區(qū)，中央應加大財政支付力度，應實施各級財政和村集體合理分擔，同時鼓勵社會力量進行社會捐贈和資助的方式多方籌措，并做到?？顚Ｓ谩Ｔ诖_定保障對象、保障方式上，各地主管部門也應該結(jié)合當?shù)剞r(nóng)村實際，制定靈活有效、操作便捷的實施措施，如通過民主評議確定發(fā)放對象，對保障對象實施動態(tài)監(jiān)管等，切實將有限的保障金真正用到急需救助者身上，幫助困難農(nóng)民度過難關(guān)，真正做到“應保盡?！?。盡最大可能地發(fā)揮保障金的作用。

二、不斷完善農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度

農(nóng)村醫(yī)療保障制度是指以農(nóng)村居民為對象，由集體和個人共同籌集醫(yī)療預防保健基金并按一定比例補償?shù)母鞣N形式的醫(yī)療保健制度，其中合作醫(yī)療是主要形式。它的主要目的是保障農(nóng)民的基本醫(yī)療需求、改善農(nóng)民的健康狀況，規(guī)避農(nóng)民因病致貧等風險問題。自新中國建立以來，我國農(nóng)村醫(yī)療經(jīng)歷了人民公社時的合作醫(yī)療，個體診所大量出現(xiàn)，公立（私立）醫(yī)院涌現(xiàn)等幾個主要階段，醫(yī)療條件在發(fā)送，但高收費、收紅包等社會問題卻日趨泛濫，看病難、看不起病成了一個關(guān)乎民生的社會熱點問題。

黨和政府深刻認識到了現(xiàn)階段農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要性，于2002年就出臺了制度，開始實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（新農(nóng)合）。2003年在部分地區(qū)試點，2008年全國農(nóng)村基本實現(xiàn)。

新農(nóng)合實施近10年來已初見成效，減輕了農(nóng)民看病的負擔，受到大多數(shù)農(nóng)民的歡迎。但卻仍然存在資金管理不規(guī)范，對新農(nóng)合定點醫(yī)院監(jiān)督約束不到位，一些縣鄉(xiāng)級醫(yī)院基礎設施建設差，醫(yī)生的專業(yè)技術(shù)水平低，不能很好地滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療需求問題。為有效解決新農(nóng)合在實施過程中存在的問題，真正發(fā)揮其作用，各級有關(guān)部門應加大宣傳力度；盡可能提高籌資標準；改革醫(yī)療保障享受條件；控制藥價，提高報銷額度，尤其大病報銷額度；建立醫(yī)療費用控制機制，緩解醫(yī)療基金的壓力；有計劃的改善醫(yī)院的硬件條件，加強對醫(yī)務工作者的業(yè)務培訓，不斷提高醫(yī)療服務水平；健全管理經(jīng)辦體系；加強農(nóng)民健康信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)農(nóng)民醫(yī)療信息共享；不斷提高醫(yī)療基金的統(tǒng)籌層次，逐步將農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)大病統(tǒng)籌保險接軌乃至合并；要積極支持和鼓勵各地探索出適合本地實際的組織模式和管理辦法的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，不斷滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療保健需求。

三、探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村老齡化問題尤為突出，加之隨著城市化進程的推進，農(nóng)民賴以生存的土地在正日益減少，喪失了土地對他們的保障、我國計劃生育政策實施以來形成的倒“金字塔”人口結(jié)構(gòu)造成贍養(yǎng)老人負擔重和農(nóng)村青壯年外出務工致空巢老人多等情況，農(nóng)村養(yǎng)老保障正逐步成為基本的公共需求。

我國農(nóng)民20世紀80年代之前沒有養(yǎng)老保險，2002年中共十六大提出了“在有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，促進了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展。然而，由于養(yǎng)老保險基金缺乏財政支持，多數(shù)地方事實上只是農(nóng)民單方籌資，所以，保障標準很低，保障范圍相當狹小，保障效果也不明顯，造成的供求落差很大。

因此，針對農(nóng)村出現(xiàn)的這些新問題，黨的十七屆三中全會《決定》指出要“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！?009年9月，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。新農(nóng)保試點堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”原則，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農(nóng)村居民老年基本生活。新農(nóng)保最大的兩個亮點是籌資模式有了重大改變、養(yǎng)老金待遇有了重大調(diào)整。

隨著新農(nóng)保試點的逐步推開，廣大農(nóng)民以后將可以像城里人一樣每月領(lǐng)取養(yǎng)老金，一樣享有基本社會保障，沿襲幾千年的依賴土地和子女養(yǎng)老的模式將逐漸被具有基本性、公平性、普惠性的新農(nóng)保制度所取代。新農(nóng)保制度的建立，是我國社會福利制度的一項重大改革，是貫徹落實科學發(fā)展觀、加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障均等化、一體化的重大決策，它能加快實現(xiàn)社會公平正義的步伐，是促進農(nóng)村老有所養(yǎng)、家庭和諧、增加農(nóng)民收入的重大惠農(nóng)政策。

我國農(nóng)村社會保障體系的建立和完善，要緊緊圍繞落實十七大和十七屆三中全會精神，按照廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則，“以解決制度缺失問題為重點，繼續(xù)健全和規(guī)范各項保障制度，逐步擴大覆蓋面，不斷提高保障水平，著力從體系層面進行銜接配套，增強推進合力”，各地要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的具體狀況，因地制宜，循序漸進，建立起符合各地區(qū)實際的、層次不同、標準有別的農(nóng)村社會保障體系，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，互助共濟，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的良好局面。

（作者簡介：葛榮霞，1964年生，河北定興人，河北大學圖書館副教授。研究方向：社會學與思想政治教育。郭文玲，1964年生，河北定興人，保定職業(yè)技術(shù)學院教授。研究方向：社會學與思想政治教育。胡金敏，1963年生，河北定興人，河北大學質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督學院副教授。研究方向：教育學）

論我國農(nóng)村社會保障體系的建立與完善 發(fā)布日期:2009-08-11

摘要：長期以來農(nóng)民為中國的社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的犧牲和貢獻，面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民的收入水平相對較低而且面臨的風險日益增加。本文分析指出，無論是基于權(quán)利與公平的觀點，還是從發(fā)展市場經(jīng)濟和健全整個國家社會保障體系的需求角度出發(fā)，都沒有理由將農(nóng)民排斥在社會保障體系之外。

一、中國農(nóng)村社會保障制度的變遷與現(xiàn)狀

農(nóng)村自古以來就以家庭為生活單位，其生老病死的保障均來自家庭，至多擴展到家族的互助。集體制時期，則在生產(chǎn)隊、大隊、公社的范圍內(nèi)實行“集體保障”，其中比較突出的是對“五保戶”的照顧和“合作醫(yī)療”，雖然因錢物有限而力度不大，但在當時的經(jīng)濟條件下，卻也能解決一些實際問題。實行聯(lián)產(chǎn)承包制以后。生產(chǎn)隊、公社解散，“合作醫(yī)療”也隨之消解，中國農(nóng)民又退回“家庭保障”。隨著醫(yī)療制度的改變，“以藥養(yǎng)醫(yī)”的政策導致醫(yī)療改革的徹底失敗，醫(yī)院不再把患者當病人。而是當“提款機”用，普通農(nóng)民小病硬挺、大病等死的情況又重現(xiàn)。至于農(nóng)村養(yǎng)老，全由子女負擔，只有極少數(shù)仍保持集體企業(yè)的村莊還有社會保障。特別是以“農(nóng)民”身份外出打工的農(nóng)民工，因是“農(nóng)民”身份。享受不到城里人的各種社會保障，甚至沒有享受他們的必要勞動應享有的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等各種社會保險的權(quán)利。

從1996年開始，農(nóng)村實行了最低生活保障試點制度。1997年全國已有1660個縣市區(qū)建立了農(nóng)村居民的最低生活保障制度，占全國總數(shù)的67%。有306萬農(nóng)村人口得到了最低生活補助，1999年用于農(nóng)村最低生活保障資金達3.66億，其中各級財政投入6l%。村級投入39%。通過近10年的建設，目前我國農(nóng)村社會保障項目主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救助（貧困人口社會救濟、災民救濟）等，初步具備了社會保障體系應有的項目類別。但農(nóng)村社會保障項目設置的供給量與農(nóng)民對社會保障的實際需求量之間還存在巨大的差距：就是與城市相比，在保障項目設置、保障水平上存在較大的差距。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險壓力巨大

由于體制性原因，我國現(xiàn)代意義上的農(nóng)村養(yǎng)老保險到1992年才建立起來，到目前為止保障范圍相當狹小，保障水平也不高。到2000年底，全國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)6173萬人，僅占農(nóng)村人口的7.8%。農(nóng)村養(yǎng)老保險年末基金滾存節(jié)余195.5億元，全年領(lǐng)取保險金的人數(shù)97.8萬人。當年保險金支出71600萬元，其中養(yǎng)老金支出40869 萬元，人均領(lǐng)取保險金418元/年。

雖然我國人口老化趨勢明顯，但人口老化的高峰還遠未到來，據(jù)預測，我國人口老化的高峰將發(fā)生在2030-2040年前后。據(jù)我國第五次人口普查顯示：我國農(nóng)村65歲以上人口已占總?cè)丝诘?.96%，比1990年上升了1.39百分點。據(jù)預測。2010年我國65歲以上人口將上升到1.14億人，占總?cè)丝诘?.4%。2030年將達到2.31億人，占總?cè)丝诘?5.3%。由此可見，我國農(nóng)村將面臨著空前的養(yǎng)老壓力。就目前農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展情況來看，農(nóng)村養(yǎng)老保障成為基本的公共需求，但由于政府的缺位，造成巨大的供求落差，在今后幾十年內(nèi)。農(nóng)村養(yǎng)老保險要想化解養(yǎng)老壓力、發(fā)揮作用，還需要較長時期的發(fā)展過程。

（二）農(nóng)村合作醫(yī)療取得較快進展，但存在較大的地區(qū)差異

在農(nóng)村社會醫(yī)療衛(wèi)生體系建設方面，從80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后，原有的集體的農(nóng)村健康保障制度已經(jīng)崩潰，新的醫(yī)療保障還沒有完全建立起來。據(jù)統(tǒng)計，到1997年全國只有18%的行政村實行了合作醫(yī)療，覆蓋全國農(nóng)村人口只有10%，90%的農(nóng)民仍要自費看病。加上在1998年國務院機構(gòu)改革后，原來由衛(wèi)生部主管的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事務移交給了勞動與社會保障部，從而導致了相關(guān)的財政投入不足等一系列問題，導致了農(nóng)村醫(yī)療保障工作實際上處于“真空地帶”。2002年10月，《中共中央、國務院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：“要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。2003年首批啟動試點縣（市、區(qū)）有304個，2004年增加到333個，至2005年6月底，全國已有641個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，1.63億農(nóng)民參加了新型合作醫(yī)療。2005年9月召開的“全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作會議”決定：2006年將試點縣、市、區(qū)由目前占全國的21%擴大到40%左右，到2008年建立基本覆蓋全國農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持。農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主。以小病補償為輔，體現(xiàn)互助共濟的農(nóng)民醫(yī)療保障制度。它是中國農(nóng)村社會通過集體和個人集資，用以為農(nóng)村居民提供低費的醫(yī)療保健服務的一種互助互濟制度，也是中國農(nóng)村社會保障體系的重要內(nèi)容。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療在全國部分省市開始試點以來，經(jīng)過4年的運行，新型農(nóng)村合作醫(yī)療規(guī)模的不斷擴大，農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求得到了一定程度的保障，對解決“三農(nóng)”問題，以及我國小農(nóng)經(jīng)濟改造目標的全面實現(xiàn)起到推動的作用。但是回顧4年來的工作，我們可以發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療在具體實施中仍然存在一些問題，主要是籌集資金困難、管理費用過高、補償水平低和醫(yī)療服務質(zhì)量差。另外農(nóng)村合作醫(yī)療還存在著很大的地區(qū)差異，富裕省份與貧困省份之間差距較大。特別是針對農(nóng)村流動人口的醫(yī)療保障還沒有制度安排，人們所期待的農(nóng)村醫(yī)療保障制度還未發(fā)揮巨大作用。

（三）農(nóng)村社會救助區(qū)域不平衡，存在較大的應保未保人員

農(nóng)村社會救助是現(xiàn)代社會保障體系的有機組成部分和基本手段之一，被稱為農(nóng)村居民生活的最后一道“安全線”，它起著最基礎的社會保障作用。近年來，國家加大了對農(nóng)村貧困人口的生活保障力度，2000年地方政府用于最低生活保障的資金37572萬元，比上年增長26.3%；2001年第3季度農(nóng)村低保人口為313.3萬人。比1999年增長17.9%。但是，就目前的實際情況來看，農(nóng)村社會救助制度很難起到最后一道“安全線”的作用。首先我國的農(nóng)村社會救濟覆蓋面窄，被救濟的對象僅僅局限于無勞動能力、無工作的極少數(shù)人。大量貧困農(nóng)民的生活、醫(yī)療、子女就學無法得到救濟保障。并且救濟補貼標準極低，被救助對象的基本生活也難以保證。其次我國的農(nóng)村社會救助水平低。2000年，國家投入定期定量救濟費用15163萬元，人均救濟302元，其中農(nóng)村人均得到生活補助84元，農(nóng) 村救助制度根本無法滿足農(nóng)民的基本生活所需，保障水平是極其低的。由于最低社會保障的資金主要依賴地方財政，因此，東部地區(qū)救助水平遠遠要高于西部欠發(fā)達地區(qū)。

二、構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的主要措施

農(nóng)村社會保障體系建設是長期的社會系統(tǒng)工程，需要解決的問題還很多。必須從戰(zhàn)略和全局的高度，加快構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。

（一）發(fā)揮政府的主導作用，加強制度建設

農(nóng)村社會保障制度的建立需要由政府來主導，社會保障制度建立起來后的安全平穩(wěn)運行也需要政府相關(guān)政策的引導。所以說建立、健全農(nóng)村社會保障制度離不開政府引導、協(xié)調(diào)。在農(nóng)村社會保障建立初期，農(nóng)民對其認同感不強的情況下，政府應制定合理的農(nóng)村社會保障制度實施原則。加大對社保工作的宣傳力度，增強農(nóng)民的認同感，使其積極參與其中。另外在社會保障工作的運行過程中。政府應當利用其強制權(quán)為社會保障提供一個相對完備的法律環(huán)境。在農(nóng)村社會保障的實施主體、對象、標準、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責任、義務等方面，做出明確的規(guī)范。應盡快頒布和實施國家的社會保障法案，促使《社會保障法》及各項子法的出臺，使農(nóng)村社會保障工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。

（二）擴大農(nóng)村社會保障項目的實施范圍，加大覆蓋面

由于我國農(nóng)村各種保障項目還是在部分地區(qū)進行試點工作。各項社會保障制度還很不健全和穩(wěn)定，農(nóng)村各項社會保障的資金則主要由個人和集體負擔。由于長久以來我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，農(nóng)民收入增長緩慢，很多農(nóng)民沒有經(jīng)濟能力參保，導致農(nóng)村的各種保障項目覆蓋面窄。因此我們應該從我國的實際情況出發(fā)，本著“低水平、廣覆蓋、多元化”的指導原則，著眼于各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟、文化發(fā)展狀況的地區(qū)差異。充分考慮各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平，確立適合本地區(qū)實際的社會保障項目和水平，在農(nóng)村建立起系統(tǒng)、完善的社會保障體系。將農(nóng)村絕大部分的居民納入社會保障體系。

（三）多元化籌集社會保障資金。提高農(nóng)村社會保障能力

資金來源是社會保障的核心內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，從社會保障資金的來源來看，通常是個人、集體、國家各投人一部分，并且國家的投入應占最大的比例。當前我國財政對農(nóng)村基本社會保障投入嚴重不足是制約我國農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的根本性因素。所以就我國目前的實際狀況而言，必須建立起適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金來推進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。例如，國家可以采取開征有關(guān)的稅收或通過完善有關(guān)的稅收制度保障農(nóng)村社保資金的來源。目前有必要開征社會保障稅，克服現(xiàn)行社會統(tǒng)籌方式的弊端。另外要確保社會保障基金營運增值。社會保障基金要按照市場化和穩(wěn)妥化原則進行資本運營和管理，進行多元化投資，嚴防資金流失和貶值，盡可能地通過資本運營使資金保值增值，（四）加快立法，為農(nóng)村社會保障體系的健康發(fā)展提供法律支持

要使農(nóng)村社會保障工作走上規(guī)范化軌道，必須制定一系列適合我國農(nóng)村實際的法律、法規(guī)。全國人大應盡快制定一部系統(tǒng)全面的《農(nóng)村社會保障法》，就農(nóng)村社會保障應遵循的原則、主要內(nèi)容和形式、管理體制、資金來源與發(fā)放、保障的項目標準、社會保障的監(jiān)管、法律責任等做出明確規(guī)定。國務院應根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求。及時制定相關(guān)條例，如《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》等，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，各地應 制定相應的地方性法規(guī)。這樣，形成全國人大制定的《農(nóng)村社會保障法》為總領(lǐng)的，以國務院針對農(nóng)村社保問題制定的專門條例為主體的，并配以地方人大和地方政府的法規(guī)約束。（摘自：北方經(jīng)濟，作者：劉志洋，王憲明，高宇

以科學發(fā)展觀為指導加快建立和完善我區(qū)社會保障體系

武進區(qū)民政局二〇〇八年八月一日

胡錦濤總書記在十七大報告中說：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！眳^(qū)委、區(qū)政府也一直把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，保障農(nóng)民利益”作為我區(qū)工業(yè)化、城市化進程中的重要內(nèi)容，努力使農(nóng)民成為工業(yè)化推進的受益者，城市化成果的共享者。為此，如何進一步完善我區(qū)農(nóng)村社會保障體系，提高保障標準，我們進行了如下調(diào)研：

一、我區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與分析

根據(jù)統(tǒng)計年鑒，截至2008年，我區(qū)總?cè)丝跒?7.24萬人，其中，農(nóng)業(yè)總?cè)丝跒?5.31萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?7.4％。隨著我區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是改革開放以來，我區(qū)的農(nóng)村社會保障事業(yè)也有了一定的發(fā)展，以農(nóng)村最低生活保障為基礎，社會救濟和社會福利為補充的農(nóng)村社會保障體系框架已具雛形，對農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定起到了不可替代的作用。但是，由于受各種條件的制約，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度尚有缺陷，與經(jīng)濟、社會發(fā)展速度還不能適應，離全面建設小康社會的要求還有較大差距，問題和矛盾依然比較突出。

（一）我區(qū)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

１．我區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老保障以傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)和土地保障為主。

當前，我區(qū)農(nóng)村中60周歲以上老人約為14.12萬人，約占農(nóng)業(yè)人口的18.75％。據(jù)不完全統(tǒng)計，絕大部分老人養(yǎng)老費來源于家庭贍養(yǎng)和自己從事土地勞動收入，只有少部分老人是通過各類社會養(yǎng)老保險、商業(yè)保險和村老保等方式來獲取養(yǎng)老金。由此可見，我區(qū)農(nóng)民的養(yǎng)老仍是以傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，這與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同。

２．農(nóng)村合作醫(yī)療不斷完善

新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險是目前我區(qū)農(nóng)村醫(yī)療保障的主要形式。至今，全區(qū)所有鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)都已參與了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，約有98%的農(nóng)民參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，目前，以大病統(tǒng)籌為主，醫(yī)療救助為補充的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度正在全區(qū)范圍內(nèi)有效的實行，農(nóng)村群眾的醫(yī)療保障正得到不斷的改善。３．農(nóng)村最低生活保障制度已成為農(nóng)村社會救助工作的主要形式

我區(qū)農(nóng)村社會救濟制度改革已有實質(zhì)性進展。從1998年起，開始推行農(nóng)村最低生活保障制度，經(jīng)過不斷探索和完善，現(xiàn)已覆蓋到全區(qū)農(nóng)村，改變了農(nóng)村長期以來以臨時救濟為主的社會救濟模式，初步實現(xiàn)了“應保盡?！?。至2008年第三季度末，全區(qū)享受農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為16194人，共支付保障金1268.084萬元，人均年救助額為783元（前三季度）。（下表：我區(qū)歷年農(nóng)村低保情況匯總）4．各類臨時救濟、慈善救助成為農(nóng)村社會保障的重要補充。我區(qū)地處長三角腹地，屬于自然災害多發(fā)地區(qū)，每年都會遭受臺風、暴雨、低溫等自然災害的侵襲，為此民政部門都會對遭受自然災害造成生活困難的群眾進行臨時生活補助。2004年還在全區(qū)開展了草危房改造工作，投入989萬元為695戶、1182名草危房住戶解決了住房困難，2005、2007、2008年還分別撥款40萬元、66萬元、89萬元用于因災住房困難戶的住房恢復重建工作，有效的維護了社會的穩(wěn)定。伴隨著我區(qū)慈善事業(yè)的從無到有，從小到大，慈善救助的規(guī)模和力度也不斷加大，受惠的群眾也不斷增多。2002年以來慈善總會共計救助13808戶困難群眾，發(fā)放救助資金達4614萬元。5．五保供養(yǎng)得到了較好落實。

2007年底全區(qū)農(nóng)村無法定贍養(yǎng)人，無勞動能力、無生活來源的老人1197人，其中949人實施集中供養(yǎng)，248人分散供養(yǎng)，集中供養(yǎng)率達到了80%。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，為解決五保供養(yǎng)經(jīng)費的來源問題，從2007年起，我區(qū)采取區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政共同負擔的形式，由區(qū)財政對五保供養(yǎng)對象進行財政補貼，余下部分由各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)承擔，確保供養(yǎng)標準不低于當?shù)剞r(nóng)村人均年收入的50%，使農(nóng)村五保供養(yǎng)的總體水平有了較大提高。2007年五保供養(yǎng)共支出282.3萬元。集中供養(yǎng)年人均標準達到4799元，分散供養(yǎng)年人均標準達到3232元。

（二）農(nóng)村社會保障現(xiàn)狀分析

我區(qū)現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度的形成是有其歷史原因的。一是長期以來，二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)導致重城鎮(zhèn)社會保障體系建設，輕農(nóng)村社會保障體系建設，客觀上形成了城鄉(xiāng)社會保障畸重畸輕的局面；二是農(nóng)村人口眾多，社會經(jīng)濟水平相對較低，政府財力承擔的能力有限；三是對農(nóng)村經(jīng)濟體制改革帶來的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多元化，利益主體多極化和市場競爭的激烈化對農(nóng)村保障體制所帶來的沖擊有充分的認識，未能及時系統(tǒng)地建立新制度彌補舊制度缺陷。所以，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度就不可避免地存在著許多不足和問題，主要是： １．覆蓋面狹窄

目前享受農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)為16194人，每年民政部門臨時救助的農(nóng)村群眾約為5000人，慈善救助的人數(shù)約為6000多人，三類人員相加約為2.7萬人約占總?cè)丝诘?.8%。２．保障水平低、差異大

根據(jù)統(tǒng)計，在低收入農(nóng)戶家庭中，家庭收入中的40%用于醫(yī)療費用的支出，而目前新型合作醫(yī)療保險中，占醫(yī)療費用比重最大的住院費用部分，最高報銷額在50000元左右，不能滿足農(nóng)民對醫(yī)療保障的需求；農(nóng)村最低生活保障2008年月人均補助87元，與城鎮(zhèn)低保月人均158元相差甚遠，而目前由于經(jīng)濟社會的變化和發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化趨勢已經(jīng)越來越明顯，這樣的差距顯然不利于保障好農(nóng)村低保群體的生活。３．政府投入與實際需要間缺口大

2008年，我區(qū)財政預算中社會保障資金支出為1.23億元，占當年財政預算的2％左右，其中農(nóng)村社保資金約為4200萬元，僅占整個財政預算的0.67%，社保資金的1/3，主要用于最低生活保障、臨時生活救濟、敬老院補助和農(nóng)村醫(yī)療補助，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險尚無投入，醫(yī)療補助也十分有限，而我區(qū)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋壤秊?7.4%，城鄉(xiāng)反差巨大，農(nóng)村資金缺口明顯。

二、農(nóng)村社會保障面臨的新形勢

現(xiàn)在，我區(qū)正處于社會發(fā)展的快速推進時期，今后的幾年是全面建設小康社會的關(guān)鍵之年，這必將帶動我區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng) 濟社會的全面發(fā)展。在這樣一個時代背景下，農(nóng)村社會保障也必將要面臨許多新情況、新問題和新要求。

（一）全面建設小康社會，對農(nóng)村社會保障提出了更高要求

沒有農(nóng)民的小康，就沒有全國人民的小康。小康社會是一個包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會成員的衣食住行和生老病死有保障的社會，社會保障的重點和難點在農(nóng)村，如何盡快建立完善適合我國農(nóng)村實際的社會保障制度，直接關(guān)系到我國全面建設小康社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

武進地處經(jīng)濟發(fā)達的長三角腹地，應提前實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，所以，建立完善我區(qū)農(nóng)村社會保障制度是當前面臨的一項十分緊迫的任務。

（二）經(jīng)濟社會的快速發(fā)展要求建立現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度

工業(yè)化、城市化快速推進給農(nóng)村的社會經(jīng)濟帶來了一系列變化和影響。一是大量的農(nóng)村勞動力“走出田頭，離崗轉(zhuǎn)業(yè)”，使農(nóng)村的從業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變化。據(jù)調(diào)查，我區(qū)農(nóng)村勞動力已經(jīng)有了相當大的比例從第一產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，成為二、三產(chǎn)業(yè)所需勞動力的主要來源。二是城市化進程中，大量土地被征用，失地農(nóng)民的人數(shù)大量增加，據(jù)最新統(tǒng)計，全區(qū)失地農(nóng)民總數(shù)已達17.71萬人，失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和就業(yè)方式面臨著向城市居民轉(zhuǎn)換；三是由于經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，各鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)之間的保障能力也有不同。如何適應這些變化，迫切需要同城市一樣建立起一套完整的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度。

（三）農(nóng)村人口老齡化趨勢需要有相應的社會保障

我區(qū)早于1987年就進入了老齡化城市行列，此后老年人口每年以２％至３％的速度遞增，截至2007年底，全區(qū)老年人口已占總?cè)丝诘?3.95％，預計到2025年，我區(qū)60歲以上老人比例將達到25％。由于受工業(yè)化、城市化的影響，大批農(nóng)村青壯年向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村人口出現(xiàn)遷移性結(jié)構(gòu)失衡，在一定程度上又加速了農(nóng)村人口老齡化。伴隨著老齡化趨勢，農(nóng)村家庭小型化也在發(fā)展，家庭“四二一”人口結(jié)構(gòu)的形成，老年人與子女分居的趨勢，使傳統(tǒng)家庭保障功能受到嚴重削弱，越來越多的老人將逐步轉(zhuǎn)移到依靠社會保障為主。所以，建立完善農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)村人口老齡化的必然要求。

（四）農(nóng)村貧富差距加大要求通過農(nóng)村社會保障制度調(diào)節(jié)兼顧公平

在市場經(jīng)濟條件下，客觀上會造成不小的貧富差距，這也是不可回避的現(xiàn)實，貧富差距的拉大，導致相對貧困人口的增加，即便同一地區(qū)同樣存在貧富懸殊，這要求通過發(fā)揮農(nóng)村社會保障制度的再分配功能來兼顧社會公平，把最需要提供保障的低收入和貧困農(nóng)民納入社會保障的范圍，促進社會穩(wěn)定。

三、我區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設的目標

我區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設的總體目標是通過對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度的不斷改革、完善和整合，建立起保障項目齊全、保障水平適度、法制完備的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障體系，最終與城市接軌，形成城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)代社會保障體系。

四、我區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設的工作重點

（一）工作重點

為了加快我區(qū)農(nóng)村社會保障體系的建設步伐，通過調(diào)查和分析，我們認為，當前應著重做好以下工作： １．建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險體系，通過建立被征地人員養(yǎng)老保障和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等保險制度，建立起能滿足農(nóng)村不 同對象需求、多層次、多標準、廣覆蓋，適合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會養(yǎng)老保險體系，使廣大農(nóng)民都可以享有不同形式的社會養(yǎng)老保障。

對于失地農(nóng)民，特別是大齡的失地農(nóng)民要鼓勵其參加被征地人員養(yǎng)老保障，切實解決失地農(nóng)民的后顧之憂。目前，要在堅持全部參保的基礎上，切實提高保障的標準，有效的保障實地農(nóng)民的生活保障問題。

生產(chǎn)生活在農(nóng)村的農(nóng)民，要通盡快建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，增加政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金投入，提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的保障水平。逐步改變農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，提高我區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的總體水平。2．提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平

進一步加大財政投入，降低報銷門檻，提高報銷比例，重點解決農(nóng)村群眾因患大病引起的因病致貧、返貧問題。加強農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡建設。按照政府指導、統(tǒng)籌布局、民辦公助、注重服務原則，完善農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，逐步完成鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院的社區(qū)衛(wèi)生服務中心和村衛(wèi)生室的社區(qū)衛(wèi)生服務站改建，健全農(nóng)村衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，形成結(jié)構(gòu)較合理、設置較規(guī)范、功能較完善的農(nóng)村衛(wèi)生服務體系。3．健全農(nóng)村居民困難救助體系

①加快城鄉(xiāng)低保一體化進程，在此基礎上，參照城鎮(zhèn)居民困難救助的一些作法，進一步豐富救助內(nèi)容，逐步把農(nóng)村困難居民的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等納入救助范圍，以提高我區(qū)農(nóng)村社會救助水平。

②加快農(nóng)村社會福利事業(yè)發(fā)展。重點是繼續(xù)落實好農(nóng)村“五保”老人的供養(yǎng)標準的自然增長機制和敬老院的提升工程，加大對五保供養(yǎng)工作的各級資金投入。鼓勵社會力量創(chuàng)辦敬老院等農(nóng)村福利設施。

③加大各類臨救力度。在我區(qū)綜合實力不斷增長，財政收入不斷增加的基礎上，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展和變化，及時和有效的采取各類臨救措施，確保困難群眾的生活不因這些變化而失去基本的保障。

④慈善資金作為政府保障體制外的一種有效補充，作為一種救大急、幫大難的有效手段也將要不斷的開展和深入下去。救助范圍要進一步擴大，救助標準要進一步提高。

為了保證我區(qū)農(nóng)村社會保障體系的不斷完善和提高，我們還需要認真做到以下幾個方面： １．進一步統(tǒng)一思想認識

農(nóng)村社會保障體系建設是一項涉及面廣、難度大、任務重的長期戰(zhàn)略目標，要實現(xiàn)這個目標，首先必須端正認識，充分認識農(nóng)村社會保障體系建設的緊迫性和艱巨性，引起各級黨委政府的高度重視，把這項工作擺到議事日程，早規(guī)劃、早著手、早起步，并做好長期艱苦努力的思想準備，防止和克服那種“慢慢來或一步到位”的思想，使全區(qū)上下在思想上達成共識，營造起有利于農(nóng)村社會保障體系建設推進的氛圍。２．進一步強化政府職能

政府是社會保障制度的制定者、組織者和執(zhí)行者，在推進農(nóng)村社會保障體系建設過程中，需要政府進一步加強指導和監(jiān)督。農(nóng)村社會保障制度建設面向廣大農(nóng)村，區(qū)政府特別是相關(guān)職能部門應深入基層，了解掌握情況，加強指導，及時幫助解決各地在實施過程中遇到的困難和問題，以保證農(nóng)村社會保障體系建設順利推進。將社會保障工作納入鎮(zhèn)級政府年度考核目標，以加強對社會保障工作的監(jiān)督。３．進一步加大資金投入 政府要調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，逐年按一定比例增加對農(nóng)村社會保障事業(yè)的資金投入。資金來源可以從做大社會保障資金“蛋糕”做起，通過土地出讓收益、財政預算安排和其他收入等多渠道籌集。為減輕經(jīng)濟欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會保障資金壓力，要采取轉(zhuǎn)移支付等方法和形式，向經(jīng)濟比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，幫助建立農(nóng)村社會保障制度。4．進一步促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)

解決農(nóng)村的社會保障問題，關(guān)鍵還取決于如何把農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，促使其就業(yè)，提高農(nóng)民的收入。為此，我們要著力解決農(nóng)村剩余勞力的就業(yè)問題，通過大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，加強農(nóng)民的文化技能培訓，提高農(nóng)民的市場競爭就業(yè)能力，積極為農(nóng)民提供就業(yè)信息、職業(yè)指導、職業(yè)介紹和勞動事務代理等多項就業(yè)服務，為農(nóng)民實現(xiàn)就業(yè)提供有效幫助，從根本上為推進農(nóng)村社會保障體系建設奠定基礎。

建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農(nóng)民富、天下足、農(nóng)民安、天下穩(wěn)”，我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的穩(wěn)定和與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，事關(guān)國家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和富強，事關(guān)我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結(jié)合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以-期求能促進我國農(nóng)村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的必要性

=、我國農(nóng)村需要社會保障的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國、全國大部分人口都生活在農(nóng)村。長期以來，由于歷史原因，城鄉(xiāng)差別很大，農(nóng)村發(fā)展遠遠落后于城市發(fā)展，農(nóng)民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農(nóng)村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農(nóng)村社會保障制度的建立，又主要依賴于農(nóng)村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。我國已經(jīng)步入人口老齡化國家的行列，根據(jù)最新統(tǒng)計，我國農(nóng)村==歲以上人口已接近=億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?=；且每年正以=.=的速度遞增。傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已發(fā)生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養(yǎng)，現(xiàn)在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養(yǎng)，同時還要負擔一個子女的培養(yǎng)，且隨著工業(yè)化發(fā)展，耕地面積的大量減少，農(nóng)村生產(chǎn)力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養(yǎng)老功能，另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策極不完善，覆蓋面不到==，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農(nóng)民看不起病的現(xiàn)實，迫切要求我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民看病已失去了集體經(jīng)濟的依托，完全依靠個人進行醫(yī)療保障，加之，農(nóng)村衛(wèi)生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院勉強維持生存，三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入不敷出，同時，醫(yī)藥費用增長大大超過農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農(nóng)民因病返貧、因病致貧，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農(nóng)村醫(yī)療社會保障政策。

=、當前我國農(nóng)村社會保障政策的現(xiàn)狀，迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統(tǒng)一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經(jīng)濟的發(fā)展，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的特點，然而在廣大農(nóng)村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，過去建立在集體經(jīng)濟基礎上的社會保障制度已經(jīng)消失，如農(nóng)村集體（生產(chǎn)隊）養(yǎng)老制度、農(nóng)村（大隊）合作醫(yī)療制度已不復存在，所以目前農(nóng)村保障政策正處 在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經(jīng)失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農(nóng)村社會保障政策體系正處在萌芽狀態(tài)，其次，農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策信任度不高。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策為例，不少農(nóng)民對其仍持不信任態(tài)度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病農(nóng)民得到真正實患，絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區(qū)的參合率較低，一般只有==左右。再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領(lǐng)取養(yǎng)老金時也就按比例領(lǐng)取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調(diào)劑。②保障水平低。以農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農(nóng)?；疬_==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農(nóng)民，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金人均只有==元，因而農(nóng)民參保積極性不高，全省只有===萬農(nóng)民參保，占全省近====萬農(nóng)民的==.=。③有些農(nóng)保政策已經(jīng)過時，如現(xiàn)行農(nóng)保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產(chǎn)隊集體形式的消失，已無法做到。④農(nóng)保基金政策風險大，缺乏新的政策規(guī)范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==，而計入農(nóng)民個人儲蓄賬戶的利率到=.=，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現(xiàn)無基金兌現(xiàn)的風險。由此可見，建立和完善我國農(nóng)村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農(nóng)村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經(jīng)濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。根據(jù)江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農(nóng)村社會保障政策直接關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)系到先進農(nóng)村文化的前進本文章共2頁，當前在第2頁

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[1] [2] 方向，關(guān)系到最廣大農(nóng)民的切身利益。這主要表現(xiàn)三方面：第一，建立和完善農(nóng)村社會保障政策可以進一步促進我國建成統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度。這就意味著廣大農(nóng)民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質(zhì)保障，從而能維持農(nóng)民的基本生活，這樣就能維護廣大農(nóng)民的再生產(chǎn)，促進農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展。第二，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是我國-

農(nóng)村社會文明和進步的重要體現(xiàn)，它體現(xiàn)了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農(nóng)村先進文化的發(fā)展。第三，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，可以使我國農(nóng)村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險政策，就可以使廣大農(nóng)民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展現(xiàn)的需要。

二、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的可行性 =、我國穩(wěn)定增長的經(jīng)濟形勢為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了物質(zhì)基礎。近年來，我國國民生產(chǎn)總值每年都增長=以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度為國家財政積累財力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也連續(xù)多年獲得豐收。這說明，我國國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，從而為我們建立和完善更優(yōu)越的農(nóng)村社會保障政策，提供了雄厚的物質(zhì)基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=—=就基本上能解決農(nóng)村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結(jié)構(gòu)并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續(xù)增長的經(jīng)濟形勢，為我們建全和完善農(nóng)村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質(zhì)基礎。

=、比較健全的城鎮(zhèn)社會保障體系政策為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了經(jīng)驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的，適應社會主義市場經(jīng)濟基本要求的城鎮(zhèn)社會保障體系政策框架。====年，國務院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，統(tǒng)一了全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險政策。====年，為加大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理和調(diào)劑力度，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，國務院下發(fā)了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，同年，國務院又發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發(fā)布了《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發(fā)布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系的政策法規(guī)，從而為我們建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策，特別是為農(nóng)村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經(jīng)驗，使我們制定一系列農(nóng)村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農(nóng)民思想素質(zhì)的不斷提高，為建立和完善農(nóng)村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農(nóng)民思想素質(zhì)日益提高，這對我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策十分有利。首先，農(nóng)民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現(xiàn)社會保障。不少地區(qū)農(nóng)民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉(zhuǎn)變，以蘇州市為例，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民已達農(nóng)村總?cè)丝诘?=，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民為==萬，參合率為==.=，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=。其次，農(nóng)民開放意識進一步增強，廣大農(nóng)民不再閉門種田，農(nóng)忙在家種田、農(nóng)閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農(nóng)民與城鎮(zhèn)有了直接接觸，而且使農(nóng)民知識面有了進一步拓寬，了解到有關(guān)城鎮(zhèn)保障的許多政策和知識，更重要的是農(nóng)民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農(nóng)村調(diào)查研究，完善農(nóng)村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農(nóng)民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農(nóng)村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農(nóng)村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的原則

為了使我國農(nóng)村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區(qū)差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，這是制定和完善農(nóng)村社會保 障政策的經(jīng)驗總結(jié)。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此不同的地區(qū)應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉(xiāng)分治的原則。城鄉(xiāng)分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策中也應得到體現(xiàn)，因為在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮(zhèn)地區(qū)職工對土地不存在任何產(chǎn)權(quán)，其生活依賴于所在的單位，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對土地擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等，土地可以為農(nóng)民提供一定程度的保障。由于城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，因此，建立和完善農(nóng)村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮(zhèn)社會保障政策是有所區(qū)別的：城鎮(zhèn)地區(qū)的社會保障體系以政府為主體，農(nóng)村地區(qū)則可以根據(jù)具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構(gòu)，尤其是在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，所建立的社會保障體系應以農(nóng)村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續(xù)性的原則。建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面，尤其是事關(guān)農(nóng)民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發(fā)社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經(jīng)過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農(nóng)村實情，是否符合廣大農(nóng)民的意愿，是否能促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我們不管制定單項的農(nóng)村社會保障政策，還是對農(nóng)村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農(nóng)村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農(nóng)村社會保障政策，同時又要注意保持有關(guān)農(nóng)村社會保障政策的相對穩(wěn)定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”關(guān)系的原則。從發(fā)達國家社會保障制度執(zhí)行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農(nóng)村社會保障政策過程中，借鑒別國的經(jīng)驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農(nóng)村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農(nóng)村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。

四、幾項具體農(nóng)村社會保障政策的設計思路

=、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。總的政策思路是繼續(xù)保持以家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環(huán)節(jié)上予以適度補助的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有條件的地方，再逐步向農(nóng)村其他地區(qū)推進。參保對象為==—==周歲的農(nóng)民，包括進城務工人員、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村工商個體戶、專業(yè)戶、被征地農(nóng)民等。

⑵運行模式。由于我國農(nóng)村社會保障定位在基本養(yǎng)老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與 “繳費確定型”相結(jié)合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶?；攫B(yǎng)老金包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養(yǎng)老金專戶，另一部分進入個人養(yǎng)老金專戶。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額達到規(guī)定的積累總額，并劃入基礎養(yǎng)老金專戶，即可享受基礎養(yǎng)老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉(zhuǎn)基礎養(yǎng)老金規(guī)定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養(yǎng)老金專戶按年金形式發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農(nóng)民早參保、多投保。繳費基數(shù)、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農(nóng)保”政策銜接。已按原“農(nóng)保”政策參保，且已領(lǐng)取養(yǎng)老金的，仍按原政策執(zhí)行；已按原“農(nóng)保”政策參保未領(lǐng)取養(yǎng)老金的，但屬于尚未具備條件實現(xiàn)上述新政策的，暫按原政策執(zhí)行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農(nóng)?！闭邊⒈＃搭I(lǐng)取養(yǎng)老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執(zhí)行新政策。

=、農(nóng)村醫(yī)療保障制度。針對我國農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民個人家庭差別較大的實際，農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系的政策取向主要體現(xiàn)多層次特色。即由新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助、醫(yī)療保險三部分政策組成。其中：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度政策是主體，并將醫(yī)療救助納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，醫(yī)療保險則針對部分農(nóng)村人群實行。

⑴新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農(nóng)民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調(diào)農(nóng)民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統(tǒng)籌單位，建立相應的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)；⑤合作醫(yī)療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農(nóng)村醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農(nóng)村特殊困難群眾的醫(yī)療救助，納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系，由新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)負責實施的一種救助制度。救助對象包括農(nóng)村五保戶、低保對象、享受==救濟費的==年代精簡退職職工、農(nóng)村優(yōu)撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農(nóng)村居民。醫(yī)療救助形式主要有兩種，一是資助農(nóng)村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，享受合作醫(yī)療待遇；二是對因患大病，經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償后，個人負擔醫(yī)療費用過高影響家庭基本生活的上述醫(yī)療救助對象，給予適當?shù)馁Y金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農(nóng)村醫(yī)療保險。對具備經(jīng)濟條件的農(nóng)民，主要指農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶、納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系管理。其具體政策與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險政策并軌。

=、農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農(nóng)村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農(nóng)村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當?shù)鼐S持農(nóng)村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。③農(nóng)村居民最低生活保障所需資金列入各級財政年度預算，實行專戶管理、專款專用，同時廣泛動員社會各級為農(nóng)村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農(nóng)村低保對象實施動態(tài)管理，村民委員會、鎮(zhèn)人民政府每季都要對農(nóng)村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經(jīng)縣級民政部門批準，停止發(fā)放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發(fā)生變化的，按程序辦理減發(fā)，增發(fā)保障金的手續(xù)，在發(fā)放上應實行金融部門代發(fā)的社會化發(fā)放制度的政策。

=、農(nóng)村社會救濟制度。農(nóng)村社會救助制度原來由五保戶供養(yǎng)制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農(nóng)村醫(yī)療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變?yōu)樽畹蜕畋Ｕ现贫?，農(nóng)村醫(yī)療救助制度已納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，故現(xiàn)行農(nóng)村社會救濟僅剩下農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結(jié)合，生活救助與扶持生產(chǎn)相結(jié)合，定期救助與臨時救助相結(jié)合的方式和方法。具體講：

⑴農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養(yǎng)型”轉(zhuǎn)變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關(guān)愛工程”擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院供養(yǎng)規(guī)模配套政策的制定和完善，力爭三年內(nèi)使集中供養(yǎng)率由原來的==提高到==；二是加快農(nóng)村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調(diào)整農(nóng)村五保戶供養(yǎng)標準的需要；三是加快農(nóng)村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理體制、人員供給渠道、內(nèi)部管理機構(gòu)方面政策的制定和完善。

⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規(guī)范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發(fā)事件等原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭人員；雖已享受了優(yōu)撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發(fā)原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規(guī)范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經(jīng)村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示=天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示=天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據(jù)具體實際情況確定。

⑶自然災害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應著重對現(xiàn)有政策加以完善和補充。一是完善自然災害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學準確。核實災情的政策；二是完善自然災害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災資金力足受災地區(qū)自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災資金專戶或?qū)Ｙ~管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災物資政府采購，發(fā)放和強化監(jiān)督管理的政策。

第二篇：建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農(nóng)民富、天下足、農(nóng)民安、天下穩(wěn)”，我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的穩(wěn)定和與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，事關(guān)國家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和富強，事關(guān)我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結(jié)合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以期求能促進我國農(nóng)村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的必要性

=、我國農(nóng)村需要社會保障的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國、全國大部分人口都生活在農(nóng)村。長期以來，由于歷史原因，城鄉(xiāng)差別很大，農(nóng)村發(fā)展遠遠落后于城市發(fā)展，農(nóng)民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農(nóng)村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農(nóng)村社會保障制度的建立，又主要依賴于農(nóng)村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。我國已經(jīng)步入人口老齡化國家的行列，根據(jù)最新統(tǒng)計，我國農(nóng)村==歲以上人口已接近=億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?=%；且每年正以=.=%的速度遞增。傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已發(fā)生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養(yǎng)，現(xiàn)在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養(yǎng)，同時還要負擔一個子女的培養(yǎng)，且隨著工業(yè)化發(fā)展，耕地面積的大量減少，農(nóng)村生產(chǎn)力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養(yǎng)老功能，另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策極不完善，覆蓋面不到==%，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農(nóng)民看不起病的現(xiàn)實，迫切要求我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民看病已失去了集體經(jīng)濟的依托，完全依靠個人進行醫(yī)療保障，加之，農(nóng)村衛(wèi)生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院勉強維持生存，三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入不敷出，同時，醫(yī)藥費用增長大大超過農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農(nóng)民因病返貧、因病致貧，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農(nóng)村醫(yī)療社會保障政策。

=、當前我國農(nóng)村社會保障政策的現(xiàn)狀，迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統(tǒng)一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經(jīng)濟的發(fā)展，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的特點，然而在廣大農(nóng)村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，過去建立在集體經(jīng)濟基礎上的社會保障制度已經(jīng)消失，如農(nóng)村集體（生產(chǎn)隊）養(yǎng)老制度、農(nóng)村（大隊）合作醫(yī)療制度已不復存在，所以目前農(nóng)村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經(jīng)失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農(nóng)村社會保障政策體系正處在萌芽狀態(tài)，其次，農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策信任度不高。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策為例，不少農(nóng)民對其仍持不信任態(tài)度，普遍反映其保障水平低，只有=.=%大病農(nóng)民得到真正實患，絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區(qū)的參合率較低，一般只有==%左右。再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領(lǐng)取養(yǎng)老金時也就按比例領(lǐng)取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調(diào)劑。②保障水平低。以農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農(nóng)?；疬_==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農(nóng)民，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金人均只有==元，因而農(nóng)民參保積極性不高，全省只有===萬農(nóng)民參保，占全省近====萬農(nóng)民的==.=%。③有些農(nóng)保政策已經(jīng)過時，如現(xiàn)行農(nóng)保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產(chǎn)隊集體形式的消失，已無法做到。④農(nóng)保基金政策風險大，缺乏新的政策規(guī)范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==%，而計入農(nóng)民個人儲蓄賬戶的利率到=.=%，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現(xiàn)無基金兌現(xiàn)的風險。由此可見，建立和完善我國農(nóng)村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農(nóng)村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經(jīng)濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。根據(jù)江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農(nóng)村社會保障政策直接關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)系到先進農(nóng)村文化的前進方向，關(guān)系到最廣大農(nóng)民的切身利益。這主要表現(xiàn)三方面：第一，建立和完善農(nóng)村社會保障政策可以進一步促進我國建成統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度。這就意味著廣大農(nóng)民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質(zhì)保障，從而能維持農(nóng)民的基本生活，這樣就能維護廣大農(nóng)民的再生產(chǎn)，促進農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展。第二，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是我國農(nóng)村社會文明和進步的重要體現(xiàn)，它體現(xiàn)了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農(nóng)村先進文化的發(fā)展。第三，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，可以使我國農(nóng)村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險政策，就可以使廣大農(nóng)民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展現(xiàn)的需要。

二、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的可行性

=、我國穩(wěn)定增長的經(jīng)濟形勢為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了物質(zhì)基礎。近年來，我國國民生產(chǎn)總值每年都增長=%以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDp=—=%速度為國家財政積累財力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也連續(xù)多年獲得豐收。這說明，我國國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，從而為我們建立和完善更優(yōu)越的農(nóng)村社會保障政策，提供了雄厚的物質(zhì)基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=%—=%就基本上能解決農(nóng)村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結(jié)構(gòu)并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續(xù)增長的經(jīng)濟形勢，為我們建全和完善農(nóng)村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質(zhì)基礎。

=、比較健全的城鎮(zhèn)社會保障體系政策為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了經(jīng)驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的，適應社會主義市場經(jīng)濟基本要求的城鎮(zhèn)社會保障體系政策框架。====年，國務院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，統(tǒng)一了全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險政策。====年，為加大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理和調(diào)劑力度，確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放，國務院下發(fā)了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，同年，國務院又發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發(fā)布了《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發(fā)布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系的政策法規(guī)，從而為我們建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策，特別是為農(nóng)村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經(jīng)驗，使我們制定一系列農(nóng)村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農(nóng)民思想素質(zhì)的不斷提高，為建立和完善農(nóng)村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農(nóng)民思想素質(zhì)日益提高，這對我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策十分有利。首先，農(nóng)民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現(xiàn)社會保障。不少地區(qū)農(nóng)民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉(zhuǎn)變，以蘇州市為例，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民已達農(nóng)村總?cè)丝诘?=%，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民為==萬，參合率為==.=%，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=%。其次，農(nóng)民開放意識進一步增強，廣大農(nóng)民不再閉門種田，農(nóng)忙在家種田、農(nóng)閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農(nóng)民與城鎮(zhèn)有了直接接觸，而且使農(nóng)民知識面有了進一步拓寬，了解到有關(guān)城鎮(zhèn)保障的許多政策和知識，更重要的是農(nóng)民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農(nóng)村調(diào)查研究，完善農(nóng)村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農(nóng)民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農(nóng)村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農(nóng)村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的原則

為了使我國農(nóng)村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區(qū)差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，這是制定和完善農(nóng)村社會保障政策的經(jīng)驗總結(jié)。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此不同的地區(qū)應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉(xiāng)分治的原則。城鄉(xiāng)分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策中也應得到體現(xiàn)，因為在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮(zhèn)地區(qū)職工對土地不存在任何產(chǎn)權(quán)，其生活依賴于所在的單位，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對土地擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等，土地可以為農(nóng)民提供一定程度的保障。由于城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，因此，建立和完善農(nóng)村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮(zhèn)社會保障政策是有所區(qū)別的：城鎮(zhèn)地區(qū)的社會保障體系以政府為主體，農(nóng)村地區(qū)則可以根據(jù)具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構(gòu)，尤其是在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，所建立的社會保障體系應以農(nóng)村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保

持政策連續(xù)性的原則。建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面，尤其是事關(guān)農(nóng)民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發(fā)社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經(jīng)過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農(nóng)村實情，是否符合廣大農(nóng)民的意愿，是否能促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我們不管制定單項的農(nóng)村社會保障政策，還是對農(nóng)村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農(nóng)村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農(nóng)村社會保障政策，同時又要注意保持有關(guān)農(nóng)村社會保障政策的相對穩(wěn)定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”關(guān)系的原則。從發(fā)達國家社會保障制度執(zhí)行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農(nóng)村社會保障政策過程中，借鑒別國的經(jīng)驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農(nóng)村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農(nóng)村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。

四、幾項具體農(nóng)村社會保障政策的設計思路

=、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。總的政策思路是繼續(xù)保持以家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環(huán)節(jié)上予以適度補助的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有條件的地方，再逐步向農(nóng)村其他地區(qū)推進。參保對象為==—==周歲的農(nóng)民，包括進城務工人員、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村工商個體戶、專業(yè)戶、被征地農(nóng)民等。

⑵運行模式。由于我國農(nóng)村社會保障定位在基本養(yǎng)老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結(jié)合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養(yǎng)老金包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養(yǎng)老金專戶，另一部分進入個人養(yǎng)老金專戶。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額達到規(guī)定的積累總額，并劃入基礎養(yǎng)老金專戶，即可享受基礎養(yǎng)老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉(zhuǎn)基礎養(yǎng)老金規(guī)定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養(yǎng)老金專戶按年金形式發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農(nóng)民早參保、多投保。繳費基數(shù)、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農(nóng)保”政策銜接。已按原“農(nóng)?！闭邊⒈＃乙杨I(lǐng)取養(yǎng)老金的，仍按原政策執(zhí)行；已按原“農(nóng)?！闭邊⒈Ｎ搭I(lǐng)取養(yǎng)老金的，但屬于尚未具備條件實現(xiàn)上述新政策的，暫按原政策執(zhí)行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農(nóng)?！闭邊⒈?，未領(lǐng)取養(yǎng)老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執(zhí)行新政策。

=、農(nóng)村醫(yī)療保障制度。針對我國農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民個人家庭差別較大的實際，農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系的政策取向主要體現(xiàn)多層次特色。即由新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助、醫(yī)療保險三部分政策組成。其中：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度政策是主體，并將醫(yī)療救助納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，醫(yī)療保險則針對部分農(nóng)村人群實行。

⑴新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農(nóng)民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調(diào)農(nóng)民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統(tǒng)籌單位，建立相應的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)；⑤合作醫(yī)療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農(nóng)村醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農(nóng)村特殊困難群眾的醫(yī)療救助，納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系，由新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)負責實施的一種救助制度。救助對象包括農(nóng)村五保戶、低保對象、享受==%救濟費的==年代精簡退職職工、農(nóng)村優(yōu)撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農(nóng)村居民。醫(yī)療救助形式主要有兩種，一是資助農(nóng)村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，享受合作醫(yī)療待遇；二是對因患大病，經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償后，個人負擔醫(yī)療費用過高影響家庭基本生活的上述醫(yī)療救助對象，給予適當?shù)馁Y金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農(nóng)村醫(yī)療保險。對具備經(jīng)濟條件的農(nóng)民，主要指農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶、納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系管理。其具體政策與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險政策并軌。

=、農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農(nóng)村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人

第三篇：建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究

*市財政局社保體系建設課題組

“農(nóng)民富、天下足、農(nóng)民安、天下穩(wěn)”，我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村的穩(wěn)定和與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，事關(guān)國家的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮和富強，事關(guān)我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農(nóng)村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結(jié)合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以

期求能促進我國農(nóng)村社會保障制度的建設。

一、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的必要性

=、我國農(nóng)村需要社會保障的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農(nóng)業(yè)大國、全國大部分人口都生活在農(nóng)村。長期以來，由于歷史原因，城鄉(xiāng)差別很大，農(nóng)村發(fā)展遠遠落后于城市發(fā)展，農(nóng)民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農(nóng)村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農(nóng)村社會保障制度的建立，又主要依賴于農(nóng)村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農(nóng)村養(yǎng)老問題亟待解決的現(xiàn)實迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。我國已經(jīng)步入人口老齡化國家的行列，根據(jù)最新統(tǒng)計，我國農(nóng)村==歲以上人口已接近=億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?=；且每年正以=.=的速度遞增。傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已發(fā)生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養(yǎng)，現(xiàn)在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養(yǎng)，同時還要負擔一個子女的培養(yǎng)，且隨著工業(yè)化發(fā)展，耕地面積的大量減少，農(nóng)村生產(chǎn)力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養(yǎng)老功能，另一方面，現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策極不完善，覆蓋面不到==，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農(nóng)民看不起病的現(xiàn)實，迫切要求我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民看病已失去了集體經(jīng)濟的依托，完全依靠個人進行醫(yī)療保障，加之，農(nóng)村衛(wèi)生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院勉強維持生存，三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院入不敷出，同時，醫(yī)藥費用增長大大超過農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農(nóng)民因病返貧、因病致貧，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農(nóng)村醫(yī)療社會保障政策。

=、當前我國農(nóng)村社會保障政策的現(xiàn)狀，迫切要求建立和完善農(nóng)村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統(tǒng)一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經(jīng)濟的發(fā)展，體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的特點，然而在廣大農(nóng)村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經(jīng)濟發(fā)展的影響，過去建立在集體經(jīng)濟基礎上的社會保障制度已經(jīng)消失，如農(nóng)村集體（生產(chǎn)隊）養(yǎng)老制度、農(nóng)村（大隊）合作醫(yī)療制度已不復存在，所以目前農(nóng)村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經(jīng)失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農(nóng)村社會保障政策體系正處在萌芽狀態(tài)，其次，農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策信任度不高。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策為例，不少農(nóng)民對其仍持不信任態(tài)度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病農(nóng)民得到真正實患，絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區(qū)的參合率較低，一般只有==左右。再次，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領(lǐng)取養(yǎng)老金時也就按比例領(lǐng)取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調(diào)劑。②保障水平低。以農(nóng)村養(yǎng)老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農(nóng)?；疬_==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農(nóng)民，每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金人均只有==元，因而農(nóng)民參保積極性不高，全省只有===萬農(nóng)民參保，占全省近====萬農(nóng)民的==.=。③有些農(nóng)保政策已經(jīng)過時，如現(xiàn)行農(nóng)保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產(chǎn)隊集體形式的消失，已無法做到。④農(nóng)?；鹫唢L險大，缺乏新的政策規(guī)范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==，而計入農(nóng)民個人儲蓄賬戶的利率到=.=，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現(xiàn)無基金兌現(xiàn)的風險。由此可見，建立和完善我國農(nóng)村社會保障政策非常迫切。

=、建立和完善農(nóng)村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。江澤民同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經(jīng)濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證”。根據(jù)江澤民同志這一重要論述，我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農(nóng)村社會保障政策直接關(guān)系到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，關(guān)系到先進農(nóng)村文化的前進

方向，關(guān)系到最廣大農(nóng)民的切身利益。這主要表現(xiàn)三方面：第一，建立和完善農(nóng)村社會保障政策可以進一步促進我國建成統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障制度。這就意味著廣大農(nóng)民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質(zhì)保障，從而能維持農(nóng)民的基本生活，這樣就能維護廣大農(nóng)民的再生產(chǎn)，促進農(nóng)村先進生產(chǎn)力的發(fā)展。第二，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是我國

農(nóng)村社會文明和進步的重要體現(xiàn)，它體現(xiàn)了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農(nóng)村先進文化的發(fā)展。第三，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，可以使我國農(nóng)村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，使廣大農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險政策，就可以使廣大農(nóng)民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農(nóng)村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發(fā)展現(xiàn)的需要。

二、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的可行性

=、我國穩(wěn)定增長的經(jīng)濟形勢為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了物質(zhì)基礎。近年來，我國國民生產(chǎn)總值每年都增長=以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度為國家財政積累財力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也連續(xù)多年獲得豐收。這說明，我國國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，從而為我們建立和完善更優(yōu)越的農(nóng)村社會保障政策，提供了雄厚的物質(zhì)基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=—=就基本上能解決農(nóng)村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結(jié)構(gòu)并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續(xù)增長的經(jīng)濟形勢，為我們建全和完善農(nóng)村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質(zhì)基礎。

=、比較健全的城鎮(zhèn)社會保障體系政策為建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策提供了經(jīng)驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內(nèi)容的，適應社會主義市場經(jīng)濟基本要求的城鎮(zhèn)社會保障體系政策框架。====年，國務院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，統(tǒng)一了全國企業(yè)基本養(yǎng)老保險政策。====年，為加大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金管理和調(diào)劑力度，確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，國務院下發(fā)了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，同年，國務院又發(fā)布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又發(fā)布了《失業(yè)保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又發(fā)布了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經(jīng)建立了比較系統(tǒng)的關(guān)于城鎮(zhèn)社會保障體系的政策法規(guī)，從而為我們建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策，特別是為農(nóng)村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經(jīng)驗，使我們制定一系列農(nóng)村社會保障政策有了成功借鑒。

=、農(nóng)民思想素質(zhì)的不斷提高，為建立和完善農(nóng)村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農(nóng)民思想素質(zhì)日益提高，這對我們建立和完善農(nóng)村社會保障政策十分有利。首先，農(nóng)民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現(xiàn)社會保障。不少地區(qū)農(nóng)民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉(zhuǎn)變，以蘇州市為例，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民已達農(nóng)村總?cè)丝诘?=，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民為==萬，參合率為==.=，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=。其次，農(nóng)民開放意識進一步增強，廣大農(nóng)民不再閉門種田，農(nóng)忙在家種田、農(nóng)閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農(nóng)民與城鎮(zhèn)有了直接接觸，而且使農(nóng)民知識面有了進一步拓寬，了解到有關(guān)城鎮(zhèn)保障的許多政策和知識，更重要的是農(nóng)民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農(nóng)村調(diào)查研究，完善農(nóng)村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農(nóng)民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農(nóng)村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農(nóng)村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。

三、建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策的原則

為了使我國農(nóng)村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。

=、堅持地區(qū)差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，這是制定和完善農(nóng)村社會保障政策的經(jīng)驗總結(jié)。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此不同的地區(qū)應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。

=、堅持城鄉(xiāng)分治的原則。城鄉(xiāng)分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策中也應得到體現(xiàn)，因為在城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮(zhèn)地區(qū)職工對土地不存在任何產(chǎn)權(quán)，其生活依賴于所在的單位，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對土地擁有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等，土地可以為農(nóng)民提供一定程度的保障。由于城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，因此，建立和完善農(nóng)村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮(zhèn)社會保障政策是有所區(qū)別的：城鎮(zhèn)地區(qū)的社會保障體系以政府為主體，農(nóng)村地區(qū)則可以根據(jù)具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構(gòu)，尤其是在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，所建立的社會保障體系應以農(nóng)村集體為主體。

=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續(xù)性的原則。建立和完善農(nóng)村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及到社會各方面，尤其是事關(guān)農(nóng)民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發(fā)社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經(jīng)過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農(nóng)村實情，是否符合廣大農(nóng)民的意愿，是否能促進農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，我們不管制定單項的農(nóng)村社會保障政策，還是對農(nóng)村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農(nóng)村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農(nóng)村社會保障政策，同時又要注意保持有關(guān)農(nóng)村社會保障政策的相對穩(wěn)定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。

=、應處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”關(guān)系的原則。從發(fā)達國家社會保障制度執(zhí)行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩(wěn)定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農(nóng)村社會保障政策過程中，借鑒別國的經(jīng)驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農(nóng)村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農(nóng)村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現(xiàn)養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。

四、幾項具體農(nóng)村社會保障政策的設計思路

=、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。總的政策思路是繼續(xù)保持以家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環(huán)節(jié)上予以適度補助的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度政策取向。具體講：

⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有條件的地方，再逐步向農(nóng)村其他地區(qū)推進。參保對象為==—==周歲的農(nóng)民，包括進城務工人員、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員、農(nóng)村工商個體戶、專業(yè)戶、被征地農(nóng)民等。

⑵運行模式。由于我國農(nóng)村社會保障定位在基本養(yǎng)老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結(jié)合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養(yǎng)老金包括基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養(yǎng)老金專戶，另一部分進入個人養(yǎng)老金專戶。到領(lǐng)取期，個人繳費賬戶存儲額達到規(guī)定的積累總額，并劃入基礎養(yǎng)老金專戶，即可享受基礎養(yǎng)老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉(zhuǎn)基礎養(yǎng)老金規(guī)定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養(yǎng)老金專戶按年金形式發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農(nóng)民早參保、多投保。繳費基數(shù)、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。

⑶要與原“農(nóng)保”政策銜接。已按原“農(nóng)?！闭邊⒈?，且已領(lǐng)取養(yǎng)老金的，仍按原政策執(zhí)行；已按原“農(nóng)?！闭邊⒈Ｎ搭I(lǐng)取養(yǎng)老金的，但屬于尚未具備條件實現(xiàn)上述新政策的，暫按原政策執(zhí)行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農(nóng)?！闭邊⒈＃搭I(lǐng)取養(yǎng)老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執(zhí)行新政策。

=、農(nóng)村醫(yī)療保障制度。針對我國農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民個人家庭差別較大的實際，農(nóng)村醫(yī)療保障制度體系的政策取向主要體現(xiàn)多層次特色。即由新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助、醫(yī)療保險三部分政策組成。其中：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度政策是主體，并將醫(yī)療救助納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，醫(yī)療保險則針對部分農(nóng)村人群實行。

⑴新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農(nóng)民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調(diào)農(nóng)民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統(tǒng)籌單位，建立相應的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)；⑤合作醫(yī)療基金實行財政專戶管理、封閉運行。

⑵農(nóng)村醫(yī)療救助制度。醫(yī)療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農(nóng)村特殊困難群眾的醫(yī)療救助，納入農(nóng)村合作醫(yī)療體系，由新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)負責實施的一種救助制度。救助對象包括農(nóng)村五保戶、低保對象、享受==救濟費的==年代精簡退職職工、農(nóng)村優(yōu)撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農(nóng)村居民。醫(yī)療救助形式主要有兩種，一是資助農(nóng)村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，享受合作醫(yī)療待遇；二是對因患大病，經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償后，個人負擔醫(yī)療費用過高影響家庭基本生活的上述醫(yī)療救助對象，給予適當?shù)馁Y金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。

⑶農(nóng)村醫(yī)療保險。對具備經(jīng)濟條件的農(nóng)民，主要指農(nóng)民工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、個體工商戶、納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系管理。其具體政策與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險政策并軌。

=、農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農(nóng)村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農(nóng)村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當?shù)鼐S持農(nóng)村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執(zhí)行。③農(nóng)村居民最低生活保障所需資金列入各級財政預算，實行專戶管理、?？顚Ｓ茫瑫r廣泛動員社會各級為農(nóng)村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農(nóng)村低保對象實施動態(tài)管理，村民委員會、鎮(zhèn)人民政府每季都要對農(nóng)村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經(jīng)縣級民政部門批準，停止發(fā)放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發(fā)生變化的，按程序辦理減發(fā)，增發(fā)保障金的手續(xù)，在發(fā)放上應實行金融部門代發(fā)的社會化發(fā)放制度的政策。

=、農(nóng)村社會救濟制度。農(nóng)村社會救助制度原來由五保戶供養(yǎng)制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農(nóng)村醫(yī)療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變?yōu)樽畹蜕畋Ｕ现贫龋r(nóng)村醫(yī)療救助制度已納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，故現(xiàn)行農(nóng)村社會救濟僅剩下農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結(jié)合，生活救助與扶持生產(chǎn)相結(jié)合，定期救助與臨時救助相結(jié)合的方式和方法。具體講：

⑴農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養(yǎng)型”轉(zhuǎn)變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關(guān)愛工程”擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院供養(yǎng)規(guī)模配套政策的制定和完善，力爭三年內(nèi)使集中供養(yǎng)率由原來的==提高到==；二是加快農(nóng)村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調(diào)整農(nóng)村五保戶供養(yǎng)標準的需要；三是加快農(nóng)村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理體制、人員供給渠道、內(nèi)部管理機構(gòu)方面政策的制定和完善。

⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規(guī)范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發(fā)事件等原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭人員；雖已享受了優(yōu)撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發(fā)原因，造成基本生活出現(xiàn)臨時困難的農(nóng)村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規(guī)范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經(jīng)村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示=天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示=天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據(jù)具體實際情況確定。

⑶自然災害救濟制度。這方面我國過去已制定了不少政策。今后應著重對現(xiàn)有政策加以完善和補充。一是完善自然災害核實政策，建立健全民政為主、財政參與、信息透明、科學準確。核實災情的政策；二是完善自然災害救濟資金管理政策。一方面建立健全救災資金力足受災地區(qū)自籌、分級負擔的政策；另一方面建立健全救災資金專戶或?qū)Ｙ~管理，實行直接支付，以及對截留、挪用救災資金處罰進行細化的政策。三是建立健全救災物資政府采購，發(fā)放和強化監(jiān)督管理的政策。

第四篇：完善農(nóng)村社會保障體系

時政熱點 完善農(nóng)村社會保障體系

一、重要論述

黨的十七大明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。2009年對于社會保障體制建設又是不平凡的一年，新年伊始，保險法草案、新醫(yī)改方案、事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革、農(nóng)村新型養(yǎng)老保險試點醞釀出臺。2009年政府工作報告進一步明確加快完善社會保障體系，推進制度建設，擴大社會保障覆蓋范圍，提高社會保障待遇。同時多渠道增加全國社會保障基金，中央財政擬投入社會保障資金2930億元，要求地方財政也要加大投入，這些都表明我國社會保障體系建設進入了關(guān)鍵時期?？梢钥隙?，隨著社會保障制度改革不斷加大力度、擴大覆蓋面，將會有越來越多的民眾從中受益，對于改善民生、擴大內(nèi)需將起到不可替代的作用。當前，在經(jīng)濟面臨困難，財政收入增長受阻，各方面又都需要巨大投入的情況下，更要注意保持社會保障事業(yè)的正常發(fā)展，因為完善社會保障體系才能穩(wěn)定居民消費預期，才能實現(xiàn)擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的目標。

溫家寶總理在2009年政府工作報告中指出，堅持把保障和改善民生作為經(jīng)濟工作的出發(fā)點和落腳點，越是困難的時候，越要關(guān)注民生，越要促進社會和諧穩(wěn)定。

二、時事鏈接

1.近日，國務院印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，決定今年在全國選擇10%的縣（市、區(qū)、旗）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，以后逐步擴大試點，全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。日前，人力資源和社會保障部副部長胡曉義在中國政府網(wǎng)接受訪問并回答了網(wǎng)友提問。

2.2009年7月2日衛(wèi)生部、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、國家中醫(yī)藥局五部門下發(fā)《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生管理司副司長聶春雷13日指出，意見共提出發(fā)展新農(nóng)合的8條要求，使參合農(nóng)民受益更多。

（1）明確目標任務，穩(wěn)步發(fā)展新農(nóng)合制度；

（2）逐步提高籌資水平，完善籌資機制；

（3）調(diào)整新農(nóng)合補償方案，使農(nóng)民群眾更多受益；

（4）加大基金監(jiān)管力度，確保基金安全運行；

（5）規(guī)范醫(yī)療服務行為，控制醫(yī)藥費用不合理增長；

（6）堅持便民的就醫(yī)和結(jié)報方式，做好流動人口參加新農(nóng)合的有關(guān)工作；

（7）健全管理經(jīng)辦體系，提高經(jīng)辦服務能力；

（8）加強新農(nóng)合與相關(guān)制度的銜接。

三、命題分析

近幾年來，我國社會保障發(fā)展迅速，在制度建設上堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，一個覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架已經(jīng)基本形成，但從制度實施及各地實踐情況看，還存在一系列問題。制度體系不健全,保障項目較少，保障范圍窄,覆蓋面小，保障標準低,總體水平不高。農(nóng)村社會保障制度體系的建立與完善是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容之一，如何積極有效地建立與完善我國農(nóng)村社會保障制度體系，是社會各界值得潛心研究的重要課題，這也是一個重要的民生問題。從近兩年的公務員考試的趨勢來看，申論材料大部分是圍繞社會關(guān)注，大家關(guān)心，政府一直努力解決的重大問題展開。因此，民生問題是一個重要的熱點，而民生問題中的農(nóng)村社會保障制度體系的完善這一重要部分，考生在備考過程中要認真對待。



四、農(nóng)民增收存在的問題、原因及對策

在國際金融危機的影響下，我國經(jīng)濟形勢也出現(xiàn)較大波動。在這種情況下，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，完善社會保障的各項制度，使社會保障制度起到經(jīng)濟“減震器”和社會“穩(wěn)定器”的作用，對于保障居民基本生活，穩(wěn)定居民消費預期，維護社會和諧穩(wěn)定，都是十分重要的。

我國當前城鄉(xiāng)居民社會保障的實際狀況和存在的問題如下：

（一）社會保障制度需要加快完善的幾個方面

我國社會保障制度的建設取得了很大成就，但應對經(jīng)濟波動的挑戰(zhàn)、人口老齡化的加劇、人口遷移流動的加快、就業(yè)形式的多樣化等，都要求我國社會保障制度加快完善。

1養(yǎng)老保險尤其是農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率亟待提高

養(yǎng)老保障一直是居民關(guān)注的熱點問題之一，隨著老齡化的加劇，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，家庭保障功能逐漸弱化，傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老模式受到很大的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)居民對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險及相關(guān)服務的需求快速提升。

2解決醫(yī)療問題依然是改善民生的重點之一

醫(yī)療作為關(guān)系民生的大事之一，一直為城鎮(zhèn)居民所關(guān)注，在2006年的同類調(diào)查中，“看病難、看病貴”是排在第一位的社會問題。盡管這兩年醫(yī)療保障和醫(yī)療服務工作取得了明顯進展和很大成績，但在2008年全國調(diào)查中，“看病難、看病貴”問題依然排在第二位，是僅次于“物價問題”的社會問題。

3失業(yè)保險的覆蓋面需要進一步擴大

從20世紀90年代中期至今，我國下崗失業(yè)問題的總?cè)藬?shù)增加，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)急劇攀升，近五年來每年都在800萬人以上。但是，目前的失業(yè)保險覆蓋面依然偏小，有相當部分的失業(yè)人員得不到失業(yè)保險的救助。

4要完善非公有制企業(yè)和非正規(guī)就業(yè)者的社會保險制度

目前社會保障的享有狀況，仍與就業(yè)單位的性質(zhì)有緊密的關(guān)聯(lián)，公有制單位比非公有制單位的社會保障程度要高很多。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在目前就業(yè)的18~60歲的人口中，就職于公有制機構(gòu)和三資企業(yè)的人員，養(yǎng)老保險的覆蓋率較高。

5參保人群的年齡老化問題需要引起注意

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民生活水平的改善和醫(yī)療技術(shù)水平的提高，居民的人均預期壽命也不斷提高，居民的年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化，社會用于老齡人口的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障以及相應的社會福利事業(yè)的負擔也因此而增加，社會保障參保人員的年齡結(jié)構(gòu)也逐漸向老齡化過渡，社會保障基金的支付壓力越來越大，必須及早對參保人員結(jié)構(gòu)老齡化問題進行研究。

（二）完善社會保障制度的措施

近幾年社會保險的覆蓋范圍迅速擴大，醫(yī)療養(yǎng)老等對居民的生活壓力有所下降，通過社會保障體系的建立，使更多的家庭具有了規(guī)避生活風險的能力。而通過進一步完善社會保障體系，逐步消除家庭正常消費的后顧之憂，才能穩(wěn)定消費預期，堅定家庭居民的消費信心，使居民放心消費，從而擴大內(nèi)需。

1進一步鞏固城鄉(xiāng)社會保險發(fā)展成果，切實提高保障能力

經(jīng)過幾年的努力，社會保險的覆蓋范圍迅速擴大，但是還需要繼續(xù)努力，鞏固這一成果。尤其是實行繳一年費保一年的險種，還需要增加吸引力，一方面提高保障水平，使參保群眾切實受益；另一方面建立連續(xù)繳費參保的激勵機制，通過擴大保險的覆蓋面，增加居民社保基金的支出能力，達到保險“大數(shù)法則”的要求，促進社會保障事業(yè)健康發(fā)展。同時還要加強宣傳，提高各項社會保障政策的知曉率。

2加快實施農(nóng)村養(yǎng)老保險,減輕居民養(yǎng)老負擔

城鎮(zhèn)社會保障體制框架基本確立之后，農(nóng)村社會保障體系建設應該擺上政策議事日程。農(nóng)民最渴望解決的養(yǎng)老、醫(yī)療問題，在農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度實施后，迫切需要建立新型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；而各地自行組織開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，也需要國家政策的有力指導和扶持。

3關(guān)注農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)者的社會保障問題

農(nóng)民工社會保險參保率較低，除其自身的保險意識較弱和缺乏主動性外，用人單位受利益驅(qū)動不愿參保，現(xiàn)行制度不太適合農(nóng)民工就業(yè)實際狀況，轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢，執(zhí)法力量薄弱也是重要原因。結(jié)合我國經(jīng)濟的發(fā)展階段和下一步目標，對城鄉(xiāng)的社會保障體系建設要統(tǒng)籌考慮，特別是要設計一套銜接城鄉(xiāng)的符合農(nóng)民工流動特點的社會保障體系，建立全國性統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障制度。

4擴大參保覆蓋面，改善參保人群的年齡結(jié)構(gòu)

參保人群的老齡化問題要求我們必須優(yōu)化參保結(jié)構(gòu)，建立多層次的社會保障體系來擴大參保人群，將參保范圍從原來的城鎮(zhèn)職工擴大到全社會，設計出不同層次的醫(yī)療保險項目來適應不同層次的人群，使更多的人可以參加社會保險，擴大在職人員和年輕人參加社會保險比例，使參保人員年齡結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，延緩參保人員結(jié)構(gòu)老齡化的進程。

第五篇：完善農(nóng)村社會保障體系

**縣地處鄂東南邊陲,是個省級貧困縣。全縣總?cè)丝?4.35萬人，其中農(nóng)業(yè)人口34.27萬人。最近，**縣委、縣政府組織相關(guān)部門對全縣農(nóng)村貧困人口狀況和貧困原因進行了一次全面調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，全縣相對貧困人口有1.16萬戶、3.49萬人（人平純收入在958元以下），絕對貧困人口有0.67萬戶、2.1萬人（人平純收入在693元

以下）。通過分析貧困人口的現(xiàn)狀和貧困成因，全縣貧困人口具有如下特征：一是從年齡情況看，貧困人口相對集中，16-60歲這個年齡段的貧困人口有2.27萬人，占農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?4.9%；二是從教育情況看，農(nóng)村勞動力素質(zhì)明顯偏低，1.16萬戶貧困戶家庭主要勞動力是文盲的有0.21萬戶、占18.4%，小學文化程度的有0.66萬戶、占56.8%，初中文化程度的有0.25萬戶、占21.6%；三是從職業(yè)分布看，家庭主要勞動力基本務農(nóng)，1.16萬貧困家庭共有勞動力1.77萬人，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有1.02萬人，占57.7%；四是從致貧原因看，勞動力殘障疾病是主要原因，因智障、疾病、身殘導致貧困的有0.83萬戶，占71.4%；五是從居住情況看，具有明顯的分散性，3萬多貧困人口分散居住在全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、185個村、3000多個自然灣。農(nóng)村貧困人口的這些特征，充分說明農(nóng)村貧困家庭的自我發(fā)展能力相當弱，依靠開發(fā)式扶貧很難解決貧困人口的脫貧問題，成為制約農(nóng)村反貧困政策效果的一個重要因素。

黨的十七大指出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。因此，要切實解決農(nóng)村貧困人口問題，必須建立和完善農(nóng)村社會保障制度。

一、完善農(nóng)村最低生活保障制度，切實解決貧困人口生活難問題。**縣于2007年7月全面建立起農(nóng)村最低生活保障制度，全縣有1.25萬人享受到低保待遇，人均月平補助30元。從整體來看，目前農(nóng)村低保補助水平低，保障范圍窄，處于絕對貧困線以下的農(nóng)村人口都沒能納入低保范圍。為此，建議進一步完善農(nóng)村低保制度：一是合理確定保障標準。為維持農(nóng)村貧困人口必需的吃飯、穿衣、用水、用電等基本生活費用，農(nóng)村最低生活保障標準不應低于絕對貧困線，確保農(nóng)村貧困人口應保盡保；二是完善資金籌措機制。要根據(jù)各地財政狀況，合理確定財政分級負擔比例，實行分類對待，對貧困地區(qū)和財政困難縣市要通過增加轉(zhuǎn)移支付或降低負擔比例等辦法給予適當傾斜。同時強化地方落實配套資金的制約措施。低保資金是貧困人群的“保命錢”，應視同干部工資、職工養(yǎng)老金一樣予以保障，全額預算安排。對低保資金可以實行省級統(tǒng)籌，專戶管理，封閉運行。省里每年根據(jù)地方負擔比例，核定好各地應負擔的配套資金，直接將資金在省級轉(zhuǎn)移支付資金中劃轉(zhuǎn)到低保資金專戶。

二、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實解決貧困人口看病難問題。**縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度于2007年元月1日正式啟動實施。2007年全縣參加合作醫(yī)療農(nóng)民27.12萬人，元至11月，共有3.25萬人次從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度中得到醫(yī)療保險基金補償746.9萬元，其中：門診補償25027人次、金額88.5元，住院補償7479人次、金額658.4萬元。但在實際運行中，還存在藥物目錄范圍偏窄、補償標準較低、基層衛(wèi)生服務滯后、農(nóng)民受益面小等問題。因而，必須進一步完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度：一是解決貧困人口的參保問題。對農(nóng)村五保戶、農(nóng)村低保戶和其他農(nóng)村困難人群，其個人繳費資金財政應給予補貼，確保這些人員全部參加合作醫(yī)療；二是改進合作醫(yī)療實施辦法，降低住院補償起付線標準、提高住院補償比例，對農(nóng)村貧困人口實行無起付點、無封頂線、減免檢查服務費用等措施，切實解決好貧困群體“看得起病、住得起院”的問題；三是定期組織農(nóng)民進行健康體檢，做到有病早發(fā)現(xiàn)、早治療，盡量避免農(nóng)民因病致貧；四是加大對農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的投入，落實工作經(jīng)費，不斷提高醫(yī)療服務水平。

三、完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，切實解決貧困人口養(yǎng)老難問題。隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能的逐步弱化，以及失地農(nóng)民的不斷增加，農(nóng)村養(yǎng)老問題越來越突出。建議政府盡快建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，保險資金可按照“個人籌資為主、集體和政府資助為輔”原則籌集。目前，應盡快出臺失地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法，切實解決好被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

四、完善農(nóng)村社會救助制度，切實解決貧困人口特殊及臨時困難問題。一是完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，建議每年按照上年農(nóng)村低保支出的5%或農(nóng)村人口每人1元的標準預算安排農(nóng)村醫(yī)療救助資金。同時，對農(nóng)村貧困人口實行無病種限制、無封項線等措施，放寬救助對象范圍，提高補助標準，切實解決好“因病致貧、因病返貧”的問題；二是完善農(nóng)村教育救助制度，全面落實國家支教助學政策，積極籌措資

金，對義務教育階段的貧困學生全免學雜費和課本費，提高寄宿生生活費補助標準。對非義務教育階段的貧困學生給予適當資助，提供貼息貸款；三是整合資金，建立救助應急機制，切實幫助農(nóng)村貧困人口等弱勢群體以及遭受自然災害的人群，解決好基本生活、子女上學、住房困難、受災受困等問題。四是因地制宜支持農(nóng)村福星工程建設，抓好農(nóng)村福利院軟硬件建設，切實提

高五保戶集中供養(yǎng)率和保障水平。

五、完善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓制度，切實解決貧困勞動力就業(yè)難問題。一是整合資金，重點抓好困難農(nóng)戶勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作。建議將針對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的“陽光工程”、“溫暖工程”、“雨露計劃”和就業(yè)培訓資金整合在一起，采取“培訓、就業(yè)、維權(quán)三位一體”的工作模式和“免費培訓、免費鑒定、免費職介”的政策，使得農(nóng)村困難家庭實現(xiàn)“五一計劃”：每一戶困難家庭，有一名勞動力，經(jīng)過一至三年的職業(yè)培訓，掌握一門實用技能，找到一份穩(wěn)定工作，從而逐步走上脫貧致富之路；二是完善小額擔保貸款制度，建議將下崗失業(yè)人員小額擔保貸款對象范圍擴大到農(nóng)村貧困家庭，對符合條件、有創(chuàng)業(yè)能力、項目可行的農(nóng)村困難家庭，給予1-2萬元的小額擔保貸款，財政給予貼息支持，鼓勵農(nóng)村困難家庭通過創(chuàng)業(yè)擺脫貧困。