第一篇：淺析權(quán)力清單制度的路徑選擇

淺析權(quán)力清單制度的路徑選擇

摘 要：深化行政體制的改革關(guān)鍵在于建立和完善行政權(quán)力清單制度，權(quán)力清單制度能夠及時(shí)監(jiān)督政府的工作，將政府行為界定變的更加的清晰。權(quán)力清單制度成功打造出了一個(gè)透明和陽光的政府，在推進(jìn)權(quán)力清單制度執(zhí)行的過程中，需要建立行政機(jī)關(guān)權(quán)力清單的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，保證權(quán)力清單的可持續(xù)性，這樣以來最大程度上促進(jìn)了權(quán)力清單制度的深入貫徹落實(shí)。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單;政府權(quán)力;意義;路徑選擇;執(zhí)行建議

權(quán)力清單，是指我國政府以及地方政府使用清單的方式將政府所行使的各項(xiàng)職能以及相應(yīng)的權(quán)限，以多樣的方式向公眾展示出來，讓社大眾知道;各級(jí)政府和政府必須完成清單上所展示出的職能，完成自己的職責(zé)，清單上沒有展示的權(quán)力和職能不能行使。權(quán)力清單的主要公開步驟包括：首先，進(jìn)行整合各級(jí)政府、政府部門和行政人員所掌握的公共資源和權(quán)力，其次，要確保行政機(jī)關(guān)執(zhí)行過程的規(guī)范化;最后需要公開政府職責(zé)權(quán)力、權(quán)限、執(zhí)行流程和運(yùn)行結(jié)果等一切有關(guān)政府的各個(gè)方面。

一、行政權(quán)力清單的意義

建立和完善權(quán)力清單制度，能夠使政府權(quán)力的實(shí)施變得更加的制度化，使政府的權(quán)力限定變得更加的透明，建立和完善行政權(quán)力清單制度是深化行政體制改革的關(guān)鍵性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

1.建設(shè)法治政府。法制政府是我國所追求的重要一項(xiàng)任務(wù)，法制政府的構(gòu)建需要建立在嚴(yán)格的法律體系基礎(chǔ)上，將政府的權(quán)力限制在法律允許的范圍內(nèi)，政府需要依據(jù)法律的要求行使各項(xiàng)權(quán)力，杜絕權(quán)力的濫用。我們所理解的法制政府的涵義包括兩個(gè)方面：一是法律規(guī)定和限制權(quán)力的主體;二是行政權(quán)力的執(zhí)行需要符合法律的要求。行政權(quán)力清單使政府和社會(huì)、政府和市場之間的界限變得明確，使政府行政人員明確自己的權(quán)力執(zhí)行范圍。清單是行政權(quán)力清單制度一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，以清單的方式及時(shí)將政府權(quán)力的范圍向大眾公布。

2.建設(shè)廉潔政府。我國的貪污受賄情況十分的嚴(yán)重，一些違法亂紀(jì)的行為正處于潛伏期。其原因主要有三點(diǎn)，一，社會(huì)監(jiān)督和舉報(bào)制度的不完善，出現(xiàn)的一些違法行為很難被紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)，簡單的來說就是違法者和檢查者之間的關(guān)系是模糊的;二，違紀(jì)的官員很好的處理了人際關(guān)系，其行為很難被揭發(fā);三;紀(jì)律檢查部門在執(zhí)法的過程中受到了權(quán)力人物的阻礙。

3.建設(shè)陽光政府。政府權(quán)力執(zhí)行的變得透明其實(shí)就是為了提升政府為人們服務(wù)的能力，這是建設(shè)陽光政府的需要，也是和諧政府和人民關(guān)系的要求。行政權(quán)力清單要求政府的權(quán)力范圍向人們公開，其優(yōu)點(diǎn)有兩個(gè)：第一，人民可以根據(jù)權(quán)力清單來了解政府的詳細(xì)權(quán)力，權(quán)力清單除了公開行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之外，其他的都需要以權(quán)力流程表的方式進(jìn)行公布，清楚的顯示出政府部門所負(fù)責(zé)的職責(zé)、運(yùn)行流程、辦理流程和時(shí)間等，以具體的行動(dòng)向社會(huì)服務(wù)。第二，人民能更好的監(jiān)督政府的權(quán)力行使。

二、權(quán)力清單的路徑選擇及實(shí)踐過程

1.行政權(quán)力流程情況分析。以北京西城區(qū)的權(quán)力流程圖為例，西城區(qū)的政府在公開權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，制作出了兩千多張的行政權(quán)力流程圖，非常細(xì)致的繪制出各項(xiàng)的具體信息。

圖一 行政處罰權(quán)力流程圖

制定標(biāo)準(zhǔn)的流程圖使各項(xiàng)權(quán)力變得更加的詳細(xì)，降低了執(zhí)法人員的自由空間，使行政處罰變得更加的透明和合理。

2.權(quán)責(zé)制度的建立。將每一位行政人員的權(quán)力都做到了最細(xì)化，并且將每一位行政人員的權(quán)力都公布給社會(huì)大眾。在法律的基礎(chǔ)上明確分化每一位人員的權(quán)力和職責(zé)，甚至需要細(xì)化到對(duì)每一位人員的選拔、調(diào)動(dòng)、獎(jiǎng)勵(lì)和晉升等，建立起權(quán)責(zé)制度。

3.行政權(quán)力與廉政風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合。在完成行政權(quán)力清單之后，還需要進(jìn)一步建立了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控等級(jí)制度。在網(wǎng)絡(luò)上所公布的行政人員的具體權(quán)力之后好需要公布此項(xiàng)權(quán)力的廉政風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。詳細(xì)的廉政風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為三個(gè)等級(jí)：一級(jí)是指廉政風(fēng)險(xiǎn)最大，很容易產(chǎn)生腐敗的權(quán)力類別;二級(jí)沒有一級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)大，但是也是相對(duì)于比較容易產(chǎn)生腐敗的權(quán)力類別;三級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)是最小的，不是很容易產(chǎn)生腐敗權(quán)力的類別。

三、權(quán)力清單的執(zhí)行建議

1.明確權(quán)力制度要求。權(quán)力清單的公布需要的不是享有權(quán)力的政府而是根據(jù)法律規(guī)定的范圍作為公開的內(nèi)容，權(quán)力清單需要以法律為基準(zhǔn)，追求權(quán)力的公正和合理。權(quán)力清單制度的主要工作內(nèi)容需要有嚴(yán)格的清單內(nèi)容制作出的流程和步驟，由于行政權(quán)力的范圍很廣，所以需要具體區(qū)別于不同的等級(jí)，需要嚴(yán)格遵守自上到下、先易后難的順序推進(jìn)。清單是一項(xiàng)新的制度，公開權(quán)利清單雖然比較簡單，但是其中的要有求很多，很多細(xì)節(jié)性的問題需要明確的指出。

2.監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。建立權(quán)力清單制度之后，需要建立起科學(xué)的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，其機(jī)制的主要內(nèi)容包括：第一，行政機(jī)關(guān)是不是重視這項(xiàng)機(jī)制;第二，行政機(jī)關(guān)是不是嚴(yán)格遵守這項(xiàng)機(jī)制，確定出自己權(quán)力的范圍;第三，行政機(jī)關(guān)是不是出現(xiàn)隱瞞這項(xiàng)機(jī)制的情況。

3.保證監(jiān)督持續(xù)性。行政權(quán)力清單制度是需要長時(shí)間的進(jìn)行，不是一項(xiàng)短期內(nèi)和一次性完成的工作，必須確保其監(jiān)督的持續(xù)性。這主要是因?yàn)檎畽?quán)力是不斷變化的。行政權(quán)力并不是一直保持不變，而是隨著社會(huì)的發(fā)展和人民的需要不斷的變革，行政權(quán)力一直表現(xiàn)出的是容易變化的特點(diǎn)。這也就說明權(quán)力清單也是處于不斷變化之中的，權(quán)力清單隨著行政權(quán)力的變化，而不斷作出適應(yīng)的挑戰(zhàn)和改變。通過很多次的試點(diǎn)方案可以知道，一次的清單公布是很簡單的，一直保持權(quán)力清單的完整性和即時(shí)性是很艱難的。所以，行政權(quán)力清單制度必須要時(shí)刻保持動(dòng)態(tài)化和持續(xù)性的特點(diǎn)。（作者單位：湘潭大學(xué)）

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第二篇：權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子

李 強(qiáng)

2014年02月19日08:28

來源：《求是》

面對(duì)浙江民營經(jīng)濟(jì)早發(fā)先發(fā)、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅(jiān)持政府自身改革先行、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)激情與創(chuàng)新活力，既是浙江的成功經(jīng)驗(yàn)，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實(shí)踐探索中，我們逐漸認(rèn)識(shí)到，處理政府與市場關(guān)系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

行政權(quán)力與其他權(quán)力一樣，天然具有擴(kuò)張性，在運(yùn)行中一旦偏離設(shè)置權(quán)力的本來目的，就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機(jī)制不能充分發(fā)揮作用。十八屆三中全會(huì)做出推行權(quán)力清單制度的決定，就是為了給行政權(quán)力打造一個(gè)制度的籠子，使之科學(xué)有效運(yùn)行。這個(gè)籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽光下接受監(jiān)督。

依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念。從本質(zhì)上講，一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)力是人民讓渡給行政機(jī)關(guān)代為行使的那部分權(quán)力。因此，一切行政權(quán)力必須源于法律法規(guī)的授權(quán)。法律法規(guī)沒有授權(quán)、現(xiàn)實(shí)中卻在行使的行政權(quán)力，概屬違法。明確權(quán)力清單，就是明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯(cuò)位。而對(duì)于市場來說，則要明確負(fù)面清單，也就是明確非禁止即準(zhǔn)入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權(quán)力清單與負(fù)面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)一環(huán)。

陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點(diǎn)。既然一切權(quán)力都源于法律法規(guī)的授權(quán)，為什么還要實(shí)行權(quán)力清單制度呢？這個(gè)制度安排的關(guān)鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項(xiàng)權(quán)力的依據(jù)、流程和時(shí)限。這樣就杜絕了信息不對(duì)稱造成的權(quán)力異化空間，便于群眾監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行。

權(quán)責(zé)一致是權(quán)力清單制度的基本原則。權(quán)力意味著責(zé)任，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯(cuò)之有責(zé)。公布政府部門的權(quán)力清單，也就同時(shí)公布了其責(zé)任清單。為保證權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等性，還要建立對(duì)違規(guī)用權(quán)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，以防止行政權(quán)力肆意膨脹、為所欲為，出現(xiàn)異化。

推行權(quán)力清單制度，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就要做實(shí)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。開展政府部門職責(zé)清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關(guān)系，積極推動(dòng)新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權(quán)、形放實(shí)不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評(píng)估、確定政府部門現(xiàn)有行政權(quán)力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權(quán)力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權(quán)力清單制度，開展政府部門職責(zé)清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權(quán)力清單制度，實(shí)行減政放權(quán)，可以最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，把行政權(quán)力納入法制的軌道公開運(yùn)行，接受群眾監(jiān)督。把這項(xiàng)工作做好了，建立科學(xué)有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，把行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里就邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。

全面清權(quán)。行政權(quán)力的根本依據(jù)是法律法規(guī)，基本依托是政府部門的職能。因此，清權(quán)要對(duì)照法律法規(guī)及“三定”方案，結(jié)合工作實(shí)際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認(rèn)真梳理各部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要職能及行政權(quán)力。在清權(quán)過程中，既要摸清權(quán)力的總體情況，也要摸清每一項(xiàng)權(quán)力的情況；既要看權(quán)力是否合法合規(guī)，也要看權(quán)力是否合時(shí)合需；既要看權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)容，也要看權(quán)力運(yùn)行的程序；既要看權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，也要看權(quán)力運(yùn)行的效率；既要看權(quán)力行使，也要看責(zé)任承擔(dān)。從而全面梳理出各項(xiàng)行政權(quán)力，掌握其法律依據(jù)、運(yùn)行程序、行使效率及對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

減權(quán)放權(quán)。對(duì)梳理出來的行政權(quán)力，要具體分析。沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，直接取消；雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合改革精神和發(fā)展實(shí)際的行政權(quán)力，予以嚴(yán)格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會(huì)組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移；各部門之間相互交叉的行政權(quán)力，要統(tǒng)籌調(diào)整，理順關(guān)系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權(quán)力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權(quán)堅(jiān)決減到位、放到位。同時(shí)，各部門歸并整合相同或相近的職責(zé)，明確應(yīng)該保留、必須保留的權(quán)力，保證該管的事管住管好。

標(biāo)準(zhǔn)配權(quán)。對(duì)市、縣政府的行政權(quán)力應(yīng)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化配置，這樣有利于建立統(tǒng)一市場。根據(jù)浙江的經(jīng)驗(yàn)，副省級(jí)城市，行政權(quán)力相對(duì)多些，為一檔；地級(jí)市，行政權(quán)力相對(duì)少些，為一檔；縣一級(jí)層面，可根據(jù)情況配置經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、經(jīng)濟(jì)一般的縣、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、實(shí)行特殊財(cái)政體制的區(qū)5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)模板。通過標(biāo)準(zhǔn)化配置行政權(quán)力，使各市、縣、區(qū)有一個(gè)基本統(tǒng)一的、權(quán)責(zé)一致的行政權(quán)力架構(gòu)。

按圖行權(quán)。對(duì)保留的行政權(quán)力，按照規(guī)范運(yùn)行和便民高效的原則，著力減少運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確和強(qiáng)化責(zé)任，研究確定運(yùn)行程序、辦理期限和承辦機(jī)構(gòu)，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責(zé)類別編制，但同類職責(zé)中存在關(guān)鍵性差異的項(xiàng)目單獨(dú)編制。法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點(diǎn)，是通過標(biāo)準(zhǔn)化管理的“剛性效應(yīng)”，規(guī)范自由裁量權(quán)，防止制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣。

公開曬權(quán)。除了公開每項(xiàng)權(quán)力的授予依據(jù)、名稱編號(hào)、辦事流程、責(zé)任單位、監(jiān)督電話等權(quán)力清單中的靜態(tài)信息，還要實(shí)行行政權(quán)力公開運(yùn)行。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力公開運(yùn)行平臺(tái)。平臺(tái)具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監(jiān)察等功能，實(shí)現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。

建立健全配套制度，監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行。權(quán)力清單明確了行政權(quán)力的法定權(quán)限和運(yùn)行程序，為保證其科學(xué)有效運(yùn)行創(chuàng)造了條件，但是防止行政權(quán)力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權(quán)力制約和監(jiān)督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

完善事中事后監(jiān)管。大量減權(quán)放權(quán)后，政府更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”，監(jiān)管的任務(wù)非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機(jī)關(guān)看材料，鑒別把關(guān)；事中事后監(jiān)管是自己走下去，到現(xiàn)場主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。要通過優(yōu)化流程、創(chuàng)新方法、建立長效機(jī)制，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。

健全行政問責(zé)制度。要完善問責(zé)程序，公開問責(zé)過程，明確問責(zé)主體和對(duì)象，切實(shí)增強(qiáng)行政問責(zé)的可操作性。根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則確定問責(zé)事由，把行政不作為和濫用職權(quán)、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責(zé)范圍。加強(qiáng)機(jī)關(guān)問責(zé)文化建設(shè)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部營造有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?shù)臐夂穹諊?/p>

整合各類監(jiān)督資源。監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行光靠政府自身力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，各級(jí)政府部門要主動(dòng)接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督，把各類監(jiān)督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對(duì)權(quán)力清單中確認(rèn)的行政權(quán)力，要全面查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控。通過建立數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)的全程監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)控。

建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。權(quán)力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項(xiàng)目，行使清單之外的權(quán)力，否則就是違法，將被追責(zé)。同時(shí)，也要根據(jù)法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權(quán)力清單科學(xué)有效、與時(shí)俱進(jìn)。

改革開放35年，浙江從一個(gè)資源小省發(fā)展為經(jīng)濟(jì)大省，我們的優(yōu)勢(shì)始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對(duì)市場時(shí)始終秉持的自律與自警，是對(duì)健全行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的執(zhí)著探索。1999年7月，浙江啟動(dòng)省級(jí)政府部門審批制度改革試點(diǎn)；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務(wù)中心；2002年12月，溫州啟動(dòng)政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命?，F(xiàn)在，推行權(quán)力清單制度則是這種探索的延續(xù)和深化。這項(xiàng)新的探索涉及面廣、情況復(fù)雜，不可能一蹴而就，需要我們從實(shí)際出發(fā)，在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新，不斷完善，最終形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運(yùn)行體系，打造“有限、有為、有效”的現(xiàn)代政府，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

第三篇：地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

【摘要】推行權(quán)力清單制度是職權(quán)法定的必然要求，是建設(shè)法治政府、透明政府的重要舉措。行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求為形式合法和實(shí)質(zhì)合法。構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實(shí)現(xiàn)路徑，要明確權(quán)力清單不等于依清單行政，統(tǒng)一行政權(quán)力事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一法律依據(jù)，建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，重點(diǎn)推進(jìn)鎮(zhèn)、街的行政職權(quán)清理。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 法治政府 事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn) 動(dòng)態(tài)管理

【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十八屆三中全會(huì)《決定》提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。建立權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于簡政放權(quán)、深化行政體制改革、促進(jìn)依法行政具有重要意義。

地方政府推行權(quán)力清單制度的實(shí)踐及價(jià)值分析

地方推行政府權(quán)力清單的實(shí)踐梳理。有關(guān)權(quán)力清單的內(nèi)涵目前尚無統(tǒng)一的含義。有學(xué)者指出，權(quán)力清單是“把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督”①?！蛾P(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》中將權(quán)力清單制度界定為：“將各級(jí)政府工作部門行使的各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程、對(duì)應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督”②。權(quán)力清單內(nèi)涵的表述方式各異，但其蘊(yùn)含的基本要素是一致的。其一，清單為權(quán)力清單的表現(xiàn)形式和載體。即行政權(quán)力在梳理、科學(xué)歸類后以清單為載體，列單明細(xì)，對(duì)外公布。其二，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)包括行政職權(quán)、行使依據(jù)、主體及辦理流程等。

從實(shí)踐層面看，地方政府推行權(quán)力清單制度的試點(diǎn)、實(shí)踐早在2005年業(yè)已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權(quán)力清單，明確市長擁有93項(xiàng)法定權(quán)力。③這一舉措對(duì)全國推行權(quán)力清單具有示范意義。2013年西城區(qū)作為北京市唯一的區(qū)（縣）委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)單位，開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行網(wǎng)”，對(duì)區(qū)縣一級(jí)政府部門的行政權(quán)力展開清理工作。十八屆三中全會(huì)以后，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），為全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度提供了統(tǒng)一模板和具體操作方式。

地方政府推行權(quán)力清單制度的價(jià)值。第一，職權(quán)法定的必然要求。法治政府要求行政權(quán)力在法治的軌道內(nèi)運(yùn)行，包括行政權(quán)力的來源法定、行政權(quán)力的運(yùn)行法定、行政權(quán)力的救濟(jì)法定。其中，職權(quán)法定是運(yùn)行法定和救濟(jì)法定的前提和基礎(chǔ)。實(shí)踐中，許多行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)所擁有、掌握的行政權(quán)力及其行使依據(jù)并不清楚。行政權(quán)力邊界的模糊導(dǎo)致出現(xiàn)各行政機(jī)關(guān)職權(quán)交叉、互相推諉的局面，嚴(yán)重影響行政權(quán)力運(yùn)行的效能。通過行政職權(quán)清理和權(quán)力清單制定，梳理、厘清各行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)力，便于今后行政機(jī)關(guān)對(duì)照權(quán)力清單，秉持“法無授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”的原則依法行政。此外，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力清單中對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任也有規(guī)定。如果行政機(jī)關(guān)違法行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度之籠。權(quán)力清單制度將行政權(quán)力及權(quán)力運(yùn)行流程圖向社會(huì)公開，通過“曬權(quán)力家底”的方式，公開行政權(quán)力的名稱、編碼、類型、法律依據(jù)、實(shí)施主體、辦理程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容。權(quán)力清單一般通過網(wǎng)絡(luò)形式向社會(huì)公眾公開，實(shí)行權(quán)力公開透明運(yùn)行，接受公眾監(jiān)督。權(quán)力清單制度集中體現(xiàn)了陽光政府、透明政府的要求，成功實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)了透明的制度籠子中，為權(quán)力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權(quán)力清單，對(duì)權(quán)力進(jìn)行削減、下放、整合，是簡政放權(quán)的必然要求。權(quán)力清單的制定過程要求遵循“職權(quán)法定”原則，對(duì)沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力予以取消；對(duì)宜于由下級(jí)政府和部門進(jìn)行管理的事項(xiàng)，原則上應(yīng)當(dāng)將權(quán)力下放；權(quán)力清單制度為行政審批制度等多項(xiàng)改革的深入推進(jìn)提供了新的契機(jī)，有效實(shí)現(xiàn)以政府權(quán)力的“減”換取市場活力的“增”。權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單“三單”構(gòu)成一個(gè)整體，共同為激發(fā)市場活力保駕護(hù)航。負(fù)面清單的主要目的在于明確企業(yè)不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權(quán)力清單和責(zé)任清單共同為政府權(quán)力扎籬笆，通過明確政府職責(zé)和相關(guān)責(zé)任主體，推進(jìn)政府簡政放權(quán)以及政府職能轉(zhuǎn)變④。概言之，行政職權(quán)清理工作有利于簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會(huì)關(guān)系的良方。

有關(guān)行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求

形式不合法。適用法律、法規(guī)正確是行政行為合法要件之一。如果在權(quán)力清單清理中行政行為適用法律、法規(guī)不正確，未來行政機(jī)關(guān)做出行政行為時(shí)援引了錯(cuò)誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現(xiàn)形式主要有法的名稱表述錯(cuò)誤、法條表述錯(cuò)誤等情形。

第一，法的名稱表述錯(cuò)誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯(cuò)誤的情形。如將《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實(shí)驗(yàn)室安全管理?xiàng)l例》；將《勞務(wù)派遣行政許可實(shí)施辦法》誤寫為《勞動(dòng)派遣行政許可實(shí)施辦法》。

第二，法條表述錯(cuò)誤。在法律已進(jìn)行部分修改的情形下，行政機(jī)關(guān)因未及時(shí)更新，會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款?！秳趧?dòng)保障監(jiān)察條例》第二十八條第一款未標(biāo)明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實(shí)質(zhì)不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規(guī)和規(guī)章?？v向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權(quán)清理過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的相關(guān)法律依據(jù)為例，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》為行政法規(guī)，《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》為部門規(guī)章，下位階的部門規(guī)章不得與上位階的地方性法規(guī)相沖突。按照《條例》第五十七條的規(guī)定，工程監(jiān)理單位未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據(jù)《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第十九條，工程監(jiān)理單位違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執(zhí)法過程中法律適用的困惑。該問題在區(qū)住建委進(jìn)行職權(quán)清理時(shí)無法得到解決，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)程序遞交有權(quán)機(jī)關(guān)予以處理。

二是同一位階的法規(guī)之間存在沖突。同樣以上述兩部法規(guī)為例，二者處于同一法律位階，但二者針對(duì)建設(shè)單位未組織竣工驗(yàn)收，擅自交付使用的事項(xiàng)的法律依據(jù)存在明顯的抵觸：若依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十三條，要“處工程合同價(jià)款2%以上4%以下的罰款”；而依據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規(guī)之間存在沖突，將造成行政執(zhí)法實(shí)踐中法律適用的難題。

第二，將未對(duì)外公布的規(guī)范性文件作為行政權(quán)力的依據(jù)。行政權(quán)力的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)對(duì)外公布。規(guī)范性文件制定后應(yīng)當(dāng)采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對(duì)外公布的規(guī)范性文件不得作為行政權(quán)力行使的依據(jù)。如某市印發(fā)的《房改房售房備案工作規(guī)范（試行）》和《房改房權(quán)屬登記工作規(guī)范（試行）的通知》因未對(duì)外公布，故不能作為行政職權(quán)的依據(jù)。

第三，規(guī)范性文件違法為相對(duì)人增設(shè)義務(wù)。規(guī)范性文件不得在沒有上位法的依據(jù)時(shí)，為相對(duì)人增設(shè)義務(wù)或者剝奪其權(quán)益。以行政征收為例，為確保相對(duì)人合法權(quán)益不受違法行政征收行為的侵害，應(yīng)遵循征收法定原則。沒有法律依據(jù)，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實(shí)現(xiàn)路徑

明確權(quán)力清單不等于依清單行政。有學(xué)者提出“清單之外無權(quán)力”的觀點(diǎn)，即“權(quán)力清單意味著不在清單之上的權(quán)力不能行使，即凡未列入清單的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)均不得行使”⑤。該觀點(diǎn)將權(quán)力清單與依清單行政等同，筆者對(duì)此不敢茍同。誠然，權(quán)力清單對(duì)于防止行政權(quán)力的濫用具有一定的意義。凡是列入權(quán)力清單的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律依據(jù)、法定程序來行使該職權(quán)。但這并不意味著在權(quán)力清單之外就沒有行政權(quán)力。主要理由如下：一是權(quán)力清單的制定和實(shí)施過程尚無法律層面的依據(jù)；二是權(quán)力清單不具有強(qiáng)制力；三是“清單之外無權(quán)力”無法反映出服務(wù)行政理念。

統(tǒng)一行政權(quán)力事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)力清單是行政權(quán)力的表現(xiàn)形式，是將作為整體的行政權(quán)力進(jìn)行分解、歸類，細(xì)化為單一的行政職權(quán)事項(xiàng)。權(quán)力清理工作應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。然而目前權(quán)力清單的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致同一區(qū)域內(nèi)同一層級(jí)政府部門的權(quán)力事項(xiàng)千差萬別。這種差異會(huì)使公眾對(duì)權(quán)力清單的合法性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響其公信力。各省、市以及上、下級(jí)政府應(yīng)保持統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。建議已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門按照此要求進(jìn)行清理或修改，以保證法治的統(tǒng)一性。在理論上，要進(jìn)一步研究行政行為類型化，為權(quán)力清單清理提供理論支撐。

統(tǒng)一法律依據(jù)，明確給付行政的法律依據(jù)應(yīng)包括規(guī)范性文件。權(quán)力清單制定過程中，同一行政權(quán)力事項(xiàng)的法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)相同，此乃法治政府的基本要求。而在實(shí)踐過程中，各地有關(guān)法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章作為法律依據(jù)；而有的地方，規(guī)范性文件也可以作為法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，有明確法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經(jīng)明確規(guī)定其設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)，應(yīng)當(dāng)從其法律規(guī)定。如果法律沒有明確規(guī)定該行政行為，則應(yīng)當(dāng)從行政行為的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行分析。侵益性行為是剝奪相對(duì)人權(quán)益或者對(duì)相對(duì)人苛以義務(wù)的行為，須有法律的授權(quán)，規(guī)范性文件不能設(shè)定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對(duì)應(yīng)，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對(duì)人獲得某種利益”⑥。有學(xué)者認(rèn)為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對(duì)此，筆者持不同觀點(diǎn)。伴隨著服務(wù)行政的發(fā)展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財(cái)政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區(qū)差異。例如北京市與甘肅省對(duì)同一行為的行政獎(jiǎng)勵(lì)的金額不同。在我國現(xiàn)階段，給付行政尚無法實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格遵循法律保留原則。規(guī)范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認(rèn)為，在行政職權(quán)清理的實(shí)際操作過程中，給付行政的法律依據(jù)除了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章外，可以包括規(guī)范性文件。

建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。權(quán)力清單僅為行政權(quán)力的形式載體，是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，權(quán)力清單的公布，解決的是行政權(quán)力“列單明細(xì)”的問題。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)隨著行政權(quán)變遷而不斷變化，建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制實(shí)有必要。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)隨著法律的立、改、廢或者行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整而相應(yīng)變化。一是因法律的立、改、廢，權(quán)力清單需要相應(yīng)調(diào)整。在該部門在進(jìn)行職權(quán)清理時(shí)，某部法律合法有效，但是在權(quán)力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時(shí)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整。二是因機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整而需對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整。行政機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產(chǎn)物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因?qū)嵤┲黧w職能調(diào)整，需要增加或者減少行政權(quán)力的，應(yīng)依據(jù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。三是行政權(quán)力取消。新公共管理運(yùn)動(dòng)要充分調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)的積極性，有些行政權(quán)力將隨著時(shí)代的發(fā)展變遷而逐漸取消，演變成社會(huì)權(quán)力。這時(shí)，權(quán)力清單的內(nèi)容亦應(yīng)隨著調(diào)整。四是上級(jí)人民政府下放行政權(quán)力，需要對(duì)應(yīng)承接。這時(shí)上級(jí)政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、下放給下級(jí)政府，兩級(jí)政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)做出調(diào)整。綜上所述，權(quán)力清單工作并非一勞永逸，應(yīng)當(dāng)建立動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，及時(shí)更新，查漏補(bǔ)缺。

重點(diǎn)推進(jìn)鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)。我國實(shí)行條塊分割的管理體制，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派出機(jī)關(guān)的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的權(quán)力清理是清單制度建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)乎該制度建設(shè)的成敗。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，省、市、縣三級(jí)權(quán)力清理的速度遠(yuǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要快。其主要原因在于：一是權(quán)力清單制度主要倚賴自上而下的推動(dòng)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)尚未全面鋪開啟動(dòng)該項(xiàng)工作；二是鎮(zhèn)、街的權(quán)力形式更為復(fù)雜，既有行政權(quán)力又有公共服務(wù)項(xiàng)目，很多行政職權(quán)的性質(zhì)亟待予以統(tǒng)一界定。如發(fā)放獨(dú)生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發(fā)放獨(dú)生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項(xiàng)都掌握在鎮(zhèn)、街手中。這些事項(xiàng)的初審結(jié)果與相對(duì)人的權(quán)益休戚相關(guān)。該初審權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為便民服務(wù)事項(xiàng)還是行政許可的初審權(quán)，各地區(qū)做法不一。筆者認(rèn)為，該行為如何定性，取決于鎮(zhèn)、街的初審權(quán)是實(shí)質(zhì)的審核還是僅負(fù)責(zé)材料的轉(zhuǎn)移遞交。如果鎮(zhèn)、街僅負(fù)責(zé)將行政相對(duì)人的材料移交給相關(guān)部門，并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，則該項(xiàng)權(quán)力系受委托行使職權(quán)，其責(zé)任歸屬為受委托部門；如果相對(duì)人對(duì)其初審決定不服，應(yīng)當(dāng)以具有該項(xiàng)職能的工作部門為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或者行政訴訟被告。如果鎮(zhèn)、街進(jìn)行實(shí)質(zhì)審核，則屬于行政許可權(quán)的組成部分。此種情形中，鎮(zhèn)、街的審核行為直接影響到相對(duì)人權(quán)益，應(yīng)以鎮(zhèn)、街作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人或者被告。未來，應(yīng)當(dāng)將鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理工作作為重點(diǎn)內(nèi)容予以推薦。

綜上所述，權(quán)力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權(quán)的重要措施，是國家治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，對(duì)規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)依法行政具有重要意義。未來，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員、河北大學(xué)政法學(xué)院講師、中國政法大學(xué)博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實(shí)現(xiàn)路徑研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠”，《光明日?qǐng)?bào)》，2014年1月17日。

②參見新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.③“反思巨貪案：國內(nèi)首份市長‘權(quán)力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強(qiáng)詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權(quán)力清單”，人民網(wǎng)，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權(quán)力清單制度的意義和落實(shí)”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學(xué)賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學(xué)刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)工作”，2015年7月3日。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）

第四篇：＊＊學(xué)校權(quán)力清單制度

田家寨學(xué)校權(quán)力清單制度

一、制度概述

所謂權(quán)力清單，就是把各級(jí)政府及其所屬工作部門掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

學(xué)校清單制度即將學(xué)校各部門掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。它著眼于依法優(yōu)化和公開權(quán)力運(yùn)行流程，致力于形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、監(jiān)督有效的權(quán)力公開透明運(yùn)行機(jī)制，以切實(shí)有效地解決權(quán)力運(yùn)行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問題。

二、制度關(guān)鍵

清理

強(qiáng)調(diào)清理，是因?yàn)楦骷?jí)政府所掌握的權(quán)力種類繁多、數(shù)量龐大。中央一再推動(dòng)簡政放權(quán)，就是要將地方政府手中不必要的權(quán)力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務(wù)。

透明

沒有透明度，權(quán)力就會(huì)處在混沌狀態(tài)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督也無從談起。權(quán)力的公開當(dāng)為普遍原則，不公開應(yīng)是例外。凡是不涉及國家機(jī)密的公共權(quán)力，理應(yīng)都在強(qiáng)制公開之列，接受民眾監(jiān)督。

執(zhí)行

當(dāng)權(quán)力清單制度逐步建立，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任逐漸規(guī)范，這個(gè)時(shí)候，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)可執(zhí)行、可問責(zé)。執(zhí)行到位與否，關(guān)乎權(quán)力清單制度最終的成效。

二、制度意義

權(quán)力清單有利于推進(jìn)法治建設(shè)，是建設(shè)法治國家、法治政府與法治社會(huì)的題中應(yīng)有之義。清單對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的邊界進(jìn)行了明確的規(guī)定，對(duì)權(quán)力越界行為有了規(guī)范、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的標(biāo)準(zhǔn)，有效減少了各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，也給各種社會(huì)行為留下了足夠活動(dòng)空間，權(quán)力清單以制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行流程的規(guī)范性，有利于提高行政管理水平與效率。

權(quán)力清單可以對(duì)各職能部門和不同崗位的職權(quán)與責(zé)任進(jìn)行明確界定，對(duì)政務(wù)流程進(jìn)行合理的標(biāo)準(zhǔn)化，有助于構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、清晰具體、密切協(xié)同且無交叉的權(quán)責(zé)體系和程序化、法制化的權(quán)力運(yùn)行流程，提高行政管理的水平與效率。

權(quán)力清單致力于制度性授權(quán)，有利于提高政府工作效能。權(quán)力清單是一種制度性授權(quán)，對(duì)事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施等做出了非常具體的規(guī)定，可以改變我國政府部門內(nèi)部管理財(cái)政控制加權(quán)威影響的粗放式模式，加強(qiáng)對(duì)實(shí)際工作的規(guī)劃和指導(dǎo)，促使公職人員的工作作風(fēng)和政府工作效能產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

權(quán)力清單有利于加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，遏制濫用職權(quán)行為。我國法律法規(guī)和規(guī)章制度抽象化、不具體，使制度機(jī)制形同虛設(shè)，相關(guān)的監(jiān)督主體無處著力。推出權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，將會(huì)使監(jiān)督主體有了明確的監(jiān)督方向與具體內(nèi)容，確保權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

第五篇：權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度迎難而進(jìn)

推行權(quán)力清單制度，是為了更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現(xiàn)了法治政府對(duì)行政主體行使權(quán)力的新要求

近年來，“權(quán)力清單制度”快速進(jìn)入公眾的視野。

2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》指出，“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。”十八屆三中全會(huì)決定明確要求，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”

按照進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報(bào)告中“確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開，清單之外的，一律不得實(shí)施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項(xiàng)清單制度上作出表率。

今年3月，國務(wù)院審改辦公開了國務(wù)院60個(gè)部門的行政審批事項(xiàng)匯總清單，共計(jì)1235項(xiàng)。按照國務(wù)院要求，各部門不得在清單之外實(shí)施行政審批。

地方政府及部門權(quán)力清單制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全國率先曬出權(quán)力清單，分部門自行清理、專班審核確認(rèn)、權(quán)力流程再造、權(quán)力對(duì)外公開等階段有序推進(jìn)。今年5月21日，廣東省政府公布了該省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄以及工商登記前置審批事項(xiàng)目錄、前置改后置審批事項(xiàng)目錄。其中，各部門行政審批事項(xiàng)目錄涉及46個(gè)省直部門的694項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。

可以預(yù)計(jì)，未來地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度即將提速。在此改革進(jìn)程中，弄清“權(quán)力清單制度”的內(nèi)涵與外延，理順政府及其部門職權(quán)關(guān)系，破解難題，十分重要。

“行政權(quán)力”是法定的

行政權(quán)力是指國家管理行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分，而行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，則是國家行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)形式。它涉及的內(nèi)容，主要有兩個(gè)方面，一是政府為執(zhí)行法律的規(guī)定需要管理的事項(xiàng)；二是政府為公共行政的目的而需要進(jìn)行的事項(xiàng)。

行政權(quán)力具有雙重屬性：一方面，在維護(hù)社會(huì)秩序，增進(jìn)公共利益，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，具有積極能動(dòng)的作用；另一方面，行政權(quán)力是對(duì)社會(huì)和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對(duì)其作必要的限制和規(guī)范，則可能會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生消極作用。

我國行政權(quán)力不同于實(shí)行三權(quán)分立制的西方國家。它雖具有相對(duì)獨(dú)立性，但要受制于人民代表大會(huì)的立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；

我國實(shí)行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨對(duì)國家事務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與行政權(quán)力之間存在密切關(guān)系。

法學(xué)界通常認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，必須依法律、法規(guī)，特別是行政組織法來設(shè)定，非依法律、法規(guī)不能設(shè)定或變更，即實(shí)行行政機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)定的“法定主義”。

在我國，行政職權(quán)也必須符合法定原則，即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有法定依據(jù)，主要是憲法和組織法、其他法律、行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)法規(guī)性文件(如“三定規(guī)定”)等。

按照依法行政的基本原理，各級(jí)政府和部門實(shí)施行政管理、開展行政執(zhí)法、提供行政服務(wù)，都應(yīng)在法定范圍內(nèi)進(jìn)行。但由于行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性、復(fù)雜性，權(quán)力范圍模糊和多變性，給權(quán)力行使帶來困難，容易出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯(cuò)位等問題。

推行權(quán)力清單制度，使職權(quán)法定、邊界清晰、主體明確、運(yùn)行公開，這是為了更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現(xiàn)了法治政府對(duì)行政主體行使權(quán)力的新要求。

準(zhǔn)確理解“權(quán)力清單制度”

權(quán)力清單包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清

單方式進(jìn)行列舉和圖解，并公之于眾；行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進(jìn)行，實(shí)行“法無授權(quán)不可為”。

權(quán)力清單制度是政府及其部門以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實(shí)質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個(gè)透明的制度籠子，為行政機(jī)關(guān)依法行政規(guī)范基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。它類似于一種辦事指南、行政規(guī)程或項(xiàng)目手冊(cè)，目的在于厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，方便社會(huì)公眾。

權(quán)力清單制度要求明確責(zé)任主體。根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中關(guān)于“行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)”的規(guī)定，行政職權(quán)除由行政機(jī)關(guān)行使外，還可以由法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機(jī)關(guān)授權(quán)或委托組織行使。

權(quán)力清單制度要求界定職權(quán)范圍。根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作相關(guān)問題答疑》，主要執(zhí)法職責(zé)分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等。

權(quán)力清單內(nèi)的行政職權(quán)比行政執(zhí)法權(quán)范圍更廣，主要是權(quán)力行使主體對(duì)外行使的影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的權(quán)力或活動(dòng)，大致分為行政執(zhí)法類、行政管理類、指導(dǎo)服務(wù)類和其他四類。

其中，行政執(zhí)法類包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政命令、行政檢查、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政補(bǔ)償、行政執(zhí)行、行

政征用、行政征購、行政征收、行政規(guī)劃等；行政管理類包括行政監(jiān)督、行政救助、行政給付、應(yīng)急處置、政府采購等；指導(dǎo)服務(wù)類如行政指導(dǎo)、行政合同、行政允諾等。

實(shí)踐中，有些地方政府將行政決策也列入行政權(quán)力清單，似應(yīng)歸為行政管理類。由于國務(wù)院已決定不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，因此權(quán)力清單范圍不包括“非許可行政審批”。

此外，權(quán)力清單制度還要求公布權(quán)責(zé)清單、明確運(yùn)行流程。理順政府及其部門職權(quán)關(guān)系

推行權(quán)力清單制度，需要理順各級(jí)政府、部門之間的職權(quán)關(guān)系，解決職權(quán)交叉、多頭管理、多層執(zhí)法等問題。

政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項(xiàng)等；政府部門，行使經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)和財(cái)政、民政、公安、民族、司法行政、監(jiān)察、計(jì)生等部門管理職責(zé)，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級(jí)政府請(qǐng)示或報(bào)告，由本級(jí)政府決定；涉及政府全面工作或跨部門的職權(quán)應(yīng)由本級(jí)政府負(fù)責(zé)。

同時(shí)，有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系。如環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了各級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門、政府其他有關(guān)部門在資源保護(hù)和污染防治等環(huán)境保護(hù)工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)人民政府

批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。有關(guān)法律、法規(guī)和“三定規(guī)定”界定了相關(guān)部門的職權(quán)，這為理順部門間的職權(quán)關(guān)系提供了依據(jù)。

推行權(quán)力清單制度，也涉及中央與地方政府的職權(quán)關(guān)系。地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但外交、國防、海關(guān)等涉及國家主權(quán)的事項(xiàng)，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的事項(xiàng)，以及海洋、流域管理等跨行政區(qū)域的全國性事務(wù)，由中央政府管理。

根據(jù)十八屆三中全會(huì)決定，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。

按照建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的要求，2014年國務(wù)院決定上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

按照深化行政體制改革的要求，中央與地方各級(jí)政府要根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)、范圍、管理的效率和經(jīng)濟(jì)性、公正性等因素，突出各級(jí)政府履行職能的重點(diǎn)。

推行權(quán)力清單制度，還涉及地方政府之間的職權(quán)關(guān)系。按照地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的要求，地方政府要做好國務(wù)院和上級(jí)地方政府下放權(quán)力的承接工作；市場監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)；省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭以及對(duì)下級(jí)政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。

在探索中破解難題

作為一項(xiàng)新鮮事物，各地在推行權(quán)力清單制度的過程中，肯定會(huì)遇到這樣或那樣的問題。這些問題也只有通過不斷的改革和探索才能破解。

推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。同時(shí)，推行權(quán)力清單制度，還要符合精簡、統(tǒng)一、效能的要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、體制改革的深化，行政權(quán)力應(yīng)依據(jù)職能配置的要求和精簡的原則確定。推行權(quán)力清單制度要由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮地方積極性，并服務(wù)于提高政府效能的目標(biāo)。

推行權(quán)力清單制度，首先要“清權(quán)”(梳理政府及部門職責(zé))；其次要“確權(quán)”(編制權(quán)力目錄和運(yùn)行流程圖)；其三要“配權(quán)”(對(duì)現(xiàn)有權(quán)力進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化權(quán)力流程)；其四要“曬權(quán)”(公開權(quán)力清單和流程)；其五要“制權(quán)”(建立健全事中事后監(jiān)管制度)。

地方各級(jí)政府權(quán)力清單，可由本級(jí)政府提出，經(jīng)上一級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府權(quán)力清單，還應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案。地方各級(jí)政府部門權(quán)力清單，由本級(jí)政府部門提出，經(jīng)本級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。

在推行權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，還須處理好幾個(gè)關(guān)系。

一是“定變統(tǒng)一”，即堅(jiān)持職權(quán)法定原則，將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”等作為行政職權(quán)的依據(jù)，同時(shí)完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。

二是“點(diǎn)面結(jié)合”，既全面清理又突出重點(diǎn)，特別是要把行政審批體制改革作為突破口。

三是“權(quán)責(zé)一致”，按照這一要求，在確立職權(quán)的同時(shí)要明確承擔(dān)責(zé)任的主體。

四是“動(dòng)靜平衡”，建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整行政權(quán)力事項(xiàng)、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，同時(shí)適當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定性。

五是“上下聯(lián)動(dòng)”，一方面及時(shí)出臺(tái)中央文件，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)；另一方面鼓勵(lì)基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級(jí)和較大的市在推行權(quán)力清單制度方面應(yīng)有一定的自主權(quán)。