第一篇：關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

【內(nèi)容提要】 社區(qū)矯正工作在東臺(tái)市試行以來(lái)，監(jiān)外執(zhí)行罪犯接受社區(qū)矯正的執(zhí)行率逐年提高，但由于銜接、監(jiān)管等方面存在的問(wèn)題，導(dǎo)致了矯正對(duì)象的脫管漏管。本文就脫管漏管問(wèn)題，結(jié)合近年來(lái)工作實(shí)踐，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗淺的建議。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)矯正 脫管 漏管

東臺(tái)市作為省級(jí)社區(qū)矯正試點(diǎn)示范區(qū)，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的探索實(shí)踐，社區(qū)矯正工作取得了一定的成效，多項(xiàng)有效的做法得到上級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)肯定。在矯正對(duì)象的脫管漏管問(wèn)題上，2008年下半年開(kāi)始，實(shí)行脫管漏管對(duì)象書(shū)面警告制度，對(duì)脫管漏管現(xiàn)象，有一定程度的遏制，但始終沒(méi)有根治，脫管漏管仍時(shí)有發(fā)生。為有效控制和減少脫管漏管，切實(shí)提高社區(qū)矯正執(zhí)行率，筆者結(jié)合近年來(lái)的工作實(shí)踐，對(duì)脫管漏管問(wèn)題進(jìn)行剖析、思考，并提出一些粗淺建議。

一、社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題存在的原因

2005年7月至2009年11月，東臺(tái)市共接收并列管矯正對(duì)象2289人，因?yàn)槌C正對(duì)象本人不能自覺(jué)報(bào)到，決定機(jī)關(guān)又沒(méi)有將相關(guān)的法律文書(shū)及時(shí)傳送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率達(dá)3.2%；因?yàn)椴蛔杂X(jué)遵守社區(qū)矯正規(guī)定，脫離社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)教育、監(jiān)督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脫管率超過(guò)2%。從幾年來(lái)，我市對(duì)脫管漏管對(duì)象進(jìn)行追查、了解掌握的情況看，主要原因在以下幾個(gè)方面：

（一）法律文書(shū)送達(dá)不及時(shí)、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、監(jiān)所送達(dá)司法行政機(jī)關(guān)的法律文書(shū)，是司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)施社區(qū)矯正的法律依據(jù)。漏管都是由于沒(méi)有收到或沒(méi)有及時(shí)收到法律文書(shū)而造成的，因?yàn)橹灰盏椒晌臅?shū)，即使矯正對(duì)象不報(bào)到，也可通過(guò)多種途徑查找，將其列管。2007年有一名從南京某監(jiān)獄釋放，剝權(quán)一年的矯正對(duì)象的法律文書(shū)，從釋放之日到接收到法律文書(shū)是11個(gè)月。而在此期間本人又沒(méi)有報(bào)到，漏管長(zhǎng)達(dá)11個(gè)月之久。還有個(gè)別漏管對(duì)象，與檢察機(jī)關(guān)核對(duì)名單查出列管后，至逾期解矯，也沒(méi)有收到法律文書(shū)。作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不能及時(shí)收到或收不到相關(guān)的法律文書(shū)，靠什么依據(jù)對(duì)漏管對(duì)象實(shí)施查找，并將其列入社區(qū)矯正，更談不上對(duì)其教育、監(jiān)督和管理。近年來(lái)，法律文書(shū)送到不及時(shí)的，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)超過(guò)80%，即便是當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q的，滯后也占多半。

（二）不按規(guī)定及時(shí)報(bào)到，是造成漏管的主要原因。從近年對(duì)漏管對(duì)象核查情況看，矯正對(duì)象不按規(guī)定及時(shí)報(bào)到，有以下幾種情況：第一，故意回避社區(qū)矯正。矯正對(duì)象本人不執(zhí)行規(guī)定，有意逃脫社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的教育、監(jiān)管。這類漏管對(duì)象不愿接受社區(qū)矯正的約束，被查獲后，聲稱：在監(jiān)所改造表現(xiàn)好才假釋的，還用你們管什么；在監(jiān)獄服過(guò)刑，還剝什么權(quán)；判緩刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社區(qū)矯正。是指在決定機(jī)關(guān)作出監(jiān)外執(zhí)行的決定后，沒(méi)有向其本人作出明確的要求，致使罪犯誤認(rèn)為被決定監(jiān)外執(zhí)行，就是放他回家，改造結(jié)束。今年，我市查出的部分漏管對(duì)象，找到本人后，問(wèn)其為什么不到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報(bào)到，接受教育、監(jiān)管時(shí)，罪犯回答他不知道，法院沒(méi)有告知他，而且回答說(shuō)，負(fù)責(zé)此案的審判員講的，判好就沒(méi)事，你回家吧。后經(jīng)我們查實(shí)獲悉，法院判決后，兩個(gè)多月沒(méi)有將判決書(shū)送達(dá)罪犯本人，更不要說(shuō)責(zé)令其接受社區(qū)矯正了。還有些監(jiān)所釋放的矯正對(duì)象，假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁定書(shū)一到監(jiān)所，監(jiān)所就忙于給罪犯辦理出監(jiān)手續(xù)，根本就顧不上對(duì)罪犯作相應(yīng)的教育，提相關(guān)要求。加之，有些罪犯思親返鄉(xiāng)心切，在辦理出監(jiān)手續(xù)簽字時(shí)，急于簽字，不知其然。有些罪犯在出監(jiān)時(shí)簽了接受社區(qū)矯正保證書(shū)，可就是不知道保證什么。更有甚者，有些監(jiān)所罪犯接受社區(qū)矯正的保證書(shū)，不是罪犯本人的簽字，是事后為了完善卷宗補(bǔ)辦的。

（三）教育監(jiān)管不力，是造成脫管的重要原因。社區(qū)矯正工作主體是司法所，而我市司法所的人員力量、人員素質(zhì)和執(zhí)法職能，筆者認(rèn)為都不具備規(guī)范化教育監(jiān)管的能力，更談不上執(zhí)法處罰的能力。從力量上看，司法所在鎮(zhèn)的編制序列內(nèi)，人員編配職數(shù)太少，我市一般的鎮(zhèn)司法所編制只有2人，中心鎮(zhèn)編制3-4人，且有部分人員是兼職。雖然，司法所都聘用了一名專職社工，但是，司法所圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，擔(dān)負(fù)著基層人民調(diào)解、法律授助、法制宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正等多項(xiàng)工作職能，且每項(xiàng)工作職能都直接服務(wù)于基層群眾，力量編配顯然不足。聘用的專職人員只能從事一些日常事務(wù)性的工作，他們不能代表司法干警去行使職能。從素質(zhì)上看，司法所工作人員普遍缺少刑事執(zhí)法、社區(qū)矯正工作的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，難以適應(yīng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯在社區(qū)矯正這項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的要求。從執(zhí)法職能上看，司法所對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)施矯正，對(duì)違規(guī)矯正對(duì)象沒(méi)有直接實(shí)施強(qiáng)制性硬性處罰的權(quán)力，需要協(xié)調(diào)公安等有關(guān)部門才得以實(shí)施。而在具體的實(shí)施過(guò)程中，又要看協(xié)作部門的情況。因此，對(duì)違規(guī)對(duì)象處罰，不能做到及時(shí)到位。如2008年7月，我市擬對(duì)脫管的5名矯正對(duì)象進(jìn)行治安處罰，出于種種原因，只有2人到位。脫管得不到相應(yīng)的處罰，影響社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性和處罰的威懾力。

（四）目無(wú)法紀(jì)、認(rèn)識(shí)不到位，是造成脫管的直接原因。不參加學(xué)習(xí)教育，不接受監(jiān)督管理的直接原因在矯正對(duì)象本人。其中一部分脫管對(duì)象是目無(wú)法紀(jì)，我行我素，認(rèn)為學(xué)好學(xué)壞是自己的事，將監(jiān)外執(zhí)行這種寬容，當(dāng)作法律對(duì)他懈怠。2007年和2008年，我市在組織重點(diǎn)社區(qū)矯正對(duì)象集中訓(xùn)誡，有些因?yàn)槊摴芏涣袨橹攸c(diǎn)的矯正對(duì)象，參加訓(xùn)誡活動(dòng)結(jié)束的當(dāng)月，就不參加司法所組織的學(xué)習(xí)教育，也不向司法所匯報(bào)自己的活動(dòng)情況，直到市矯正辦向他發(fā)出書(shū)面警告，才回到了矯正監(jiān)管之中。另一部分是犯罪認(rèn)識(shí)不到位。認(rèn)為自己犯的罪沒(méi)有什么大不了的，對(duì)社會(huì)、對(duì)他人沒(méi)有造成多大危害，更有甚者不認(rèn)為自己是犯罪。參加社區(qū)矯正占用時(shí)間，影響自己的生產(chǎn)、生活。這類脫管對(duì)象，因交通肇事被決定監(jiān)外執(zhí)行的占多數(shù)，犯罪本人認(rèn)為，自己不是故意，是運(yùn)氣不好、倒霉，該賠償?shù)囊操r償了，讓他負(fù)刑事責(zé)任，接受社區(qū)矯正覺(jué)得很冤。去年，我市處罰的5名脫管對(duì)象中，有2名就是犯交通肇事的。還有一種是監(jiān)護(hù)人及家庭成員認(rèn)識(shí)不到位，這種情況主要表現(xiàn)在未成年矯正脫管人員中，有不少的未成年脫管對(duì)象的監(jiān)護(hù)人護(hù)短，直接致使未成年矯正對(duì)象不能正常接收教育監(jiān)管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脫管漏管的根本原因。2005年7月在我市開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，主要的法規(guī)依據(jù)是“兩院”、“兩部”《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》和司法部印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》，以及《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》。尚沒(méi)有一部規(guī)范的、科學(xué)的法律進(jìn)行保障，按照現(xiàn)行的《刑法》規(guī)定，監(jiān)外執(zhí)行工作仍屬公安部門的職能，其規(guī)范與司法行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)行社區(qū)矯正工作新的執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)不相適應(yīng)，這使司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正執(zhí)行過(guò)程中，缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，執(zhí)行的底氣不足，往往給脫管漏管對(duì)象鉆空子。雖然說(shuō)目前的社區(qū)矯正工作的一些《暫行辦法》和《試行辦法》中，明確了司法行政機(jī)關(guān)是工作主體，但是執(zhí)法主體還是公安機(jī)關(guān)，義務(wù)與權(quán)力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、對(duì)脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

（一）遵守規(guī)定，恪盡職守，確保法律文書(shū)及時(shí)傳送到位。司法部印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》（2004年5月9日，司發(fā)通[2004]88號(hào)）和《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》中，對(duì)法律文書(shū)送達(dá)，都在送達(dá)的時(shí)間和具體要求上作了明確規(guī)定。而實(shí)際銜接工作中，法律文書(shū)普遍不能做到及時(shí)送達(dá)。如果罪犯本人不按規(guī)定報(bào)到登記，漏管必然發(fā)生。這反映了法院、監(jiān)所等原決定機(jī)關(guān)不遵守規(guī)定，其工作人員不能做到恪盡職守，導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯不能依法矯正。要解決此類漏管問(wèn)題，筆者認(rèn)為：首先，司法行政部門內(nèi)部要遵守規(guī)定，落實(shí)責(zé)任，維護(hù)《規(guī)定》、《辦法》的嚴(yán)肅性。監(jiān)獄在法律文書(shū)的傳送上存在的不及時(shí)、不傳送的問(wèn)題，是司法行政部門自家的事，要爭(zhēng)得成員單位支持、配合自己首先要做好，給成員單位放好樣子，對(duì)制度落實(shí)不好（或不落實(shí)）的監(jiān)獄要切實(shí)進(jìn)行清查，落實(shí)責(zé)任追究，并以此促成規(guī)范。其次，成員單位要協(xié)調(diào)到位，形成銜接工作的合力。社區(qū)矯正工作是司法行政機(jī)關(guān)牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的一項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)，特別是政法各部門，在成員單位中是主要的角色，公安機(jī)關(guān)在做好社區(qū)矯正執(zhí)法工作的同時(shí)，要協(xié)調(diào)他們加強(qiáng)看守所關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行工作的督查，以保證出所罪犯及時(shí)銜接；人民法院要對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯判決生效后的法律文書(shū)及時(shí)傳送，并做好回訪工作；檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)社區(qū)矯正工作經(jīng)常性督查檢察的力度，要與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)逐月核對(duì)在冊(cè)社區(qū)矯正對(duì)象人頭，發(fā)現(xiàn)法律文書(shū)不到位的，要通報(bào)原決定機(jī)關(guān)查找原因，進(jìn)行補(bǔ)送。只有建立互為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的銜接格局，才能解決因法律文書(shū)不到位而造成漏管的問(wèn)題。第三，工作人員要加強(qiáng)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)做好監(jiān)外執(zhí)行銜接工作的責(zé)任。建議政法各部門有可能涉及監(jiān)外執(zhí)行工作的人員，都應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，并做到依法履職。據(jù)筆者間接了解，有些法院的刑事審判和監(jiān)所的工作人員，根本就不熟悉社區(qū)矯正工作的相關(guān)規(guī)定和要求，有法官審判結(jié)束，罪犯回家了，也就不再過(guò)問(wèn)了；有的監(jiān)所，罪犯出了監(jiān)所，就了事，法律文書(shū)送了沒(méi)有，送到了沒(méi)有，罪犯回鄉(xiāng)后到司法所報(bào)到?jīng)]有，均不再過(guò)問(wèn)。因此，需要學(xué)習(xí)、掌握法規(guī)，正確運(yùn)用法規(guī)，減少銜接中法律文書(shū)送達(dá)不及時(shí)、不到位問(wèn)題的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)教育，強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，確保用規(guī)范的思想行為回避脫管漏管。要使矯正對(duì)象按規(guī)定報(bào)到，接受教育管理，自覺(jué)執(zhí)行規(guī)定，做到遵紀(jì)守法，關(guān)鍵解決他們思想行為上的偏差。這就要加強(qiáng)對(duì)矯正對(duì)象的學(xué)習(xí)教育，將接受社區(qū)矯正變?yōu)樗麄兊淖杂X(jué)行動(dòng)，達(dá)到矯正對(duì)象本人回避脫管漏管之目的。教育注重抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是庭審和出監(jiān)（所）教育。向他們宣傳監(jiān)外執(zhí)行的相關(guān)政策法規(guī)，通過(guò)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，讓他們認(rèn)清社區(qū)矯正這種改造形式的優(yōu)越性。向他們講清在監(jiān)外服刑，不接受監(jiān)管、違法違紀(jì)、重新犯罪將會(huì)收監(jiān)，實(shí)施監(jiān)禁改造。同時(shí)，司法所在受委托審前調(diào)查時(shí)，也應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，做好相關(guān)的宣傳教育工作。通過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)的教育，提高他們按規(guī)定及時(shí)報(bào)到的自覺(jué)性。二是入矯教育。向監(jiān)外執(zhí)行罪犯明確什么是社區(qū)矯正，社區(qū)矯正的對(duì)象是哪些；向他們講述其所犯罪行及犯罪行為的社會(huì)危害性，提高認(rèn)罪服法意識(shí)，明確為什么要接受社區(qū)矯正；向他們明確社區(qū)矯正的制度和相關(guān)政策法規(guī)的要求，弄清如何接受社區(qū)矯正。通過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)的教育，使他們熟悉掌握接受社區(qū)矯正的權(quán)利和義務(wù)，使接受社區(qū)矯正成為自覺(jué)行動(dòng)。三是個(gè)別談話教育。在矯正實(shí)施的不同時(shí)段，開(kāi)展好對(duì)矯正對(duì)象的個(gè)別談話教育，個(gè)別談話教育的最佳時(shí)機(jī)是在對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行季度評(píng)審前，社區(qū)矯正工作人員可以根據(jù)矯正對(duì)象一個(gè)季度以來(lái)，接受社區(qū)矯正的表現(xiàn)情況，開(kāi)展個(gè)別談話教育，對(duì)好的方面要進(jìn)行表?yè)P(yáng)、鼓勵(lì)，對(duì)存在問(wèn)題要進(jìn)行點(diǎn)評(píng)、教育，并限期改正。對(duì)違反規(guī)定的要即時(shí)開(kāi)展個(gè)別談話教育，嚴(yán)重的要進(jìn)行訓(xùn)誡，并提出警告。通過(guò)個(gè)別談話教育的方式個(gè)別糾正問(wèn)題，使矯正對(duì)象不脫離矯正監(jiān)管。

（三）擴(kuò)編人員，提高素質(zhì)，確保脫管、漏管現(xiàn)象有人管，有能力抓。司法所人員力量和人員素質(zhì)，達(dá)不到社區(qū)矯正工作任務(wù)要求的。問(wèn)題解決，筆者于2007年撰寫的《關(guān)于強(qiáng)化基層社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍建設(shè)的思考與建議》（刊載于江蘇省社區(qū)矯正工作理論與實(shí)踐文集）一文中，已經(jīng)作了詳細(xì)的闡述。簡(jiǎn)要的說(shuō)，就是要增加司法所的人員編制，落實(shí)崗位職數(shù)，為社區(qū)矯正工作提供一線人力保障。從現(xiàn)有工作量來(lái)看，司法所要增編專門從事社區(qū)矯正的工作人員，一般的司法所增編1-2人，中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)要增編2-3人。使一般的司法所落實(shí)編制職數(shù)達(dá)到3-4人，中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)5人以上。且要改變其隸屬關(guān)系，將司法所及其工作人員納入縣級(jí)司法局的編制序列，解決目前司法所隸屬于鎮(zhèn)，工作人員兼職、空掛、專職不專用的問(wèn)題。社區(qū)矯正工作有足夠人力來(lái)做，漏管的對(duì)象才有人力去查，脫管的問(wèn)題才有人力去抓。關(guān)于工作人員素質(zhì)，筆者認(rèn)為，除具有一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的基本素質(zhì)外，還應(yīng)具備下列素質(zhì)：①掌握熟悉社區(qū)矯正工作的內(nèi)容和要求；②把握對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行改造的特點(diǎn)和規(guī)律，有一定的刑事執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)；③具有從事社區(qū)矯正工作的方法和能力，善于與矯正對(duì)象溝通交流，熟悉轄區(qū)社情、民風(fēng)，掌握矯正對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況，依法處理社區(qū)矯正工作的突發(fā)事件等；④熟悉運(yùn)用與社區(qū)矯正相配套的法學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)和社會(huì)行為學(xué)等理論知識(shí)；⑤對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象認(rèn)真負(fù)責(zé)，能切實(shí)協(xié)調(diào)、幫助他們解決工作、生活中的實(shí)際問(wèn)題；⑥有不斷開(kāi)拓、探索創(chuàng)新的潛能。要具備這些素質(zhì)，要加強(qiáng)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立規(guī)范培訓(xùn)制度，設(shè)立規(guī)定的學(xué)習(xí)內(nèi)容。學(xué)習(xí)培訓(xùn)要注重理論知識(shí)學(xué)習(xí)，要突出方法、技能培訓(xùn)，要抓好職業(yè)道德、思想品德和工作責(zé)任感的教育，這樣的工作人員才有能力控制脫管漏管。

（四）注重配合，各行其職，確保對(duì)脫管漏管控管形成互為支撐的網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)矯正對(duì)象出現(xiàn)脫管漏管，從目前體制和制度來(lái)看，不是哪一個(gè)部門的事，因此要解決這個(gè)問(wèn)題，政法各部門在立足各行其職的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化部門之間的協(xié)作與配合，做到信息互通、職能互補(bǔ)，形成互為支撐的管控網(wǎng)絡(luò)。

法院，要保證將作出的判決、裁定宣告到罪犯本人，要責(zé)令對(duì)象按規(guī)定及時(shí)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報(bào)到；要保證矯正對(duì)象的法律文書(shū)及時(shí)送達(dá)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)；要積極配合社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)脫管漏管對(duì)象的查找。

監(jiān)所，要對(duì)擬監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，進(jìn)行戶籍地與居住地的核實(shí)，以避免釋放后，法律文書(shū)傳送不到位帶來(lái)的不便；同時(shí)，要搞好出監(jiān)（所）前教育，明確規(guī)定和要求。裁定出監(jiān)（所）（或刑滿釋放），要發(fā)給監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象《社區(qū)矯正告知書(shū)》，責(zé)令其做出接受社區(qū)矯正、服從社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)教育監(jiān)管的書(shū)面保證，告知其自出監(jiān)（所）之日起，7日內(nèi)持相關(guān)法律文書(shū)到居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)（司法所）報(bào)到，其法律文書(shū)應(yīng)以最快方式傳到居住地縣級(jí)司法局。并根據(jù)縣級(jí)司法局的反饋信息，對(duì)沒(méi)有按時(shí)報(bào)到（或未報(bào)到）的對(duì)象和出現(xiàn)法律文書(shū)沒(méi)有送達(dá)的現(xiàn)象，要積極配合查找，確保人、檔到位，以防出現(xiàn)漏管。對(duì)矯正過(guò)程中，出現(xiàn)的不遵守規(guī)定、不服教育監(jiān)管的脫管對(duì)象，依據(jù)縣級(jí)司法局的通報(bào)，及時(shí)核準(zhǔn)收監(jiān)。

檢察機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)檢察監(jiān)督，定期與司法局核對(duì)矯正對(duì)象人數(shù)，檢查矯正實(shí)施效果。對(duì)出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)提出檢察建議；對(duì)失去社區(qū)矯正條件的脫管漏管對(duì)象，要建議相關(guān)部門收監(jiān)執(zhí)行；對(duì)符合行政處罰的脫管漏管對(duì)象，要與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)共同建議相關(guān)部門，對(duì)其行政處罰。

公安機(jī)關(guān)，要積極擔(dān)當(dāng)起執(zhí)法的主體責(zé)任，與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)互通情況，加大對(duì)脫管漏管對(duì)象的處罰力度，及時(shí)對(duì)脫管漏管對(duì)象實(shí)施有效的處罰。對(duì)處罰不到位，要會(huì)同社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)展開(kāi)查找，必要時(shí)可實(shí)行公安網(wǎng)上登記追逃，查獲后依法進(jìn)行處置。

司法行政機(jī)關(guān)，要積極擔(dān)當(dāng)起工作的主體責(zé)任，對(duì)出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)告知，爭(zhēng)得他們配合支持；要責(zé)令司法所主動(dòng)采取措施，并通過(guò)脫管漏管對(duì)象的親朋和單位，向其發(fā)出書(shū)面警告，責(zé)令其回到矯正的管理教育之中。2008年下半年，我市對(duì)脫管漏管對(duì)象實(shí)行書(shū)面警告制，使十多名脫管漏管對(duì)象按要求回到司法所接受矯正。對(duì)無(wú)法查找、警告書(shū)發(fā)出無(wú)人接受的對(duì)象，要協(xié)調(diào)相關(guān)法院和監(jiān)所查找，2009年我市有2名從彭城監(jiān)獄和鹽城監(jiān)獄釋放的漏管對(duì)象，就是協(xié)調(diào)監(jiān)獄查找到位的。對(duì)查找到位的，要及時(shí)進(jìn)行教育、訓(xùn)誡、警告，該實(shí)施重點(diǎn)幫教的要落實(shí)重點(diǎn)管控，該治安處罰和實(shí)施收監(jiān)的，要依法提出建議。同時(shí)，要依據(jù)個(gè)案，認(rèn)真分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（五）盡快立法，強(qiáng)化制度，確保脫管漏管現(xiàn)象控制的制度化、規(guī)范化。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)。懲罰和改造罪犯，必然要有法作為執(zhí)行的依據(jù)。目前，由于立法的遲后，全國(guó)各地的做法不盡一致，對(duì)矯正對(duì)象的銜接要求存在差異，對(duì)脫管漏管責(zé)任區(qū)分不明，工作主體（司法所）對(duì)脫管漏管處罰缺乏硬件手段，加之行政法規(guī)不配套，對(duì)脫管漏管的查處率不高，責(zé)任追究無(wú)法到位。今年10月起，社區(qū)矯正工作在全國(guó)試行，要依法規(guī)范運(yùn)行，需要法律保障。如果沒(méi)有法律支撐，實(shí)際工作中存在的象脫管漏管這樣的具體問(wèn)題，就得不到根本解決。司法所工作人員，對(duì)矯正對(duì)象只有說(shuō)服教育義務(wù)，沒(méi)有執(zhí)法的權(quán)力，對(duì)矯正對(duì)象沒(méi)有威懾力，管理措施如何到位。工作的主體缺乏對(duì)工作對(duì)象威懾，相關(guān)責(zé)任又明確不清，脫管漏管將成為必然。因此，必須盡快立法，用法律來(lái)強(qiáng)化制度，規(guī)范程序，明確責(zé)任，依法實(shí)施處罰，脫管漏管現(xiàn)象才能得到根本的控制。

第二篇：關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

關(guān)于社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

【內(nèi)容提要】 社區(qū)矯正工作在東臺(tái)市試行以來(lái)，監(jiān)外執(zhí)行罪犯接受社區(qū)矯正的執(zhí)行率逐年提高，但由于銜接、監(jiān)管等方面存在的問(wèn)題，導(dǎo)致了矯正對(duì)象的脫管漏管。本文就脫管漏管問(wèn)題，結(jié)合近年來(lái)工作實(shí)踐，作一剖析和理性的思考，并提出一些粗淺的建議。

【關(guān)鍵詞】 社區(qū)矯正脫管漏管

東臺(tái)市作為省級(jí)社區(qū)矯正試點(diǎn)示范區(qū)，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的探索實(shí)踐，社區(qū)矯正工作取得了一定的成效，多項(xiàng)有效的做法得到上級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)肯定。在矯正對(duì)象的脫管漏管問(wèn)題上，2008年下半年開(kāi)始，實(shí)行脫管漏管對(duì)象書(shū)面警告制度，對(duì)脫管漏管現(xiàn)象，有一定程度的遏制，但始終沒(méi)有根治，脫管漏管仍時(shí)有發(fā)生。為有效控制和減少脫管漏管，切實(shí)提高社區(qū)矯正執(zhí)行率，筆者結(jié)合近年來(lái)的工作實(shí)踐，對(duì)脫管漏管問(wèn)題進(jìn)行剖析、思考，并提出一些粗淺建議。

一、社區(qū)矯正對(duì)象脫管漏管問(wèn)題存在的原因

2005年7月至2009年11月，東臺(tái)市共接收并列管矯正對(duì)象2289人，因?yàn)槌C正對(duì)象本人不能自覺(jué)報(bào)到，決定機(jī)關(guān)又沒(méi)有將相關(guān)的法律文書(shū)及時(shí)傳送到位，而造成漏管的72人（其中2006年25人、2007年24人、2008年12人、2009年11人），漏管率達(dá)3.2%；因?yàn)椴蛔杂X(jué)遵守社區(qū)矯正規(guī)定，脫離社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)教育、監(jiān)督和管理的46人（其中2006年14人，2007年16人，2008年11人，2009年5人），脫管率超過(guò)2%。從幾年來(lái)，我市對(duì)脫管漏管對(duì)象進(jìn)行追查、了解掌握的情況看，主要原因在以下幾個(gè)方面：

（一）法律文書(shū)送達(dá)不及時(shí)、不到位，是造成漏管的重要原因。法院、監(jiān)所送達(dá)司法行政機(jī)關(guān)的法律文書(shū)，是司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)施社區(qū)矯正的法律依據(jù)。漏管都是由于沒(méi)有收到或沒(méi)有及時(shí)收到法律文書(shū)而造成的，因?yàn)橹灰盏椒晌臅?shū)，即使矯正對(duì)象不報(bào)到，也可通過(guò)多種途徑查找，將其列管。2007年有一名從南京某監(jiān)獄釋放，剝權(quán)一年的矯正對(duì)象的法律文書(shū)，從釋放之日到接收到法律文書(shū)是11個(gè)月。而在此期間本人又沒(méi)有報(bào)到，漏管長(zhǎng)達(dá)11個(gè)月之久。還有個(gè)別漏管對(duì)象，與檢察機(jī)關(guān)核對(duì)名單查出列管后，至逾期解矯，也沒(méi)有收到法律文書(shū)。作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不能及時(shí)收到或收不到相關(guān)的法律文書(shū)，靠什么依據(jù)對(duì)漏管對(duì)象實(shí)施查找，并將其列入社區(qū)矯正，更談不上對(duì)其教育、監(jiān)督和管理。近年來(lái)，法律文書(shū)送到不及時(shí)的，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)超過(guò)80%，即便是當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q的，滯后也占多半。

（二）不按規(guī)定及時(shí)報(bào)到，是造成漏管的主要原因。從近年對(duì)漏管對(duì)象核查情況看，矯正對(duì)象不按規(guī)定及時(shí)報(bào)到，有以下幾種情況：第一，故意回避社區(qū)矯正。矯正對(duì)象本人不執(zhí)行規(guī)定，有意逃脫社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的教育、監(jiān)管。這類漏管對(duì)象不愿接受社區(qū)矯正的約束，被查獲后，聲稱：在監(jiān)所改造表現(xiàn)好才假釋的，還用你們管什么；在監(jiān)獄服過(guò)刑，還剝什么權(quán)；判緩刑，犯罪危害不大，等等。第二，不知道接受社區(qū)矯正。是指在決定機(jī)關(guān)作出監(jiān)外執(zhí)行的決定后，沒(méi)有向其本人作出明確的要求，致使罪犯誤認(rèn)為被決定監(jiān)外執(zhí)行，就是放他回家，改造結(jié)束。今年，我市查出的部分漏管對(duì)象，找到本人后，問(wèn)其為什么不到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報(bào)到，接受教育、監(jiān)管時(shí)，罪犯回答他不知道，法院沒(méi)有告知他，而且回答說(shuō)，負(fù)責(zé)此案的審判員講的，判好就沒(méi)事，你回家吧。后經(jīng)我們查實(shí)獲悉，法院判決后，兩個(gè)多月沒(méi)有將判決書(shū)送達(dá)罪犯本人，更不要說(shuō)責(zé)令其接受社區(qū)矯正了。還有些監(jiān)所釋放的矯正對(duì)象，假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行裁定書(shū)一到監(jiān)所，監(jiān)所就忙于給罪犯辦理出監(jiān)手續(xù)，根本就顧不上對(duì)罪犯作相應(yīng)的教育，提相關(guān)要求。加之，有些罪犯思親返鄉(xiāng)心切，在辦理出監(jiān)手續(xù)簽字時(shí)，急于簽字，不知其然。有些罪犯在出監(jiān)時(shí)簽了接受社區(qū)矯正保證書(shū)，可就是不知道保證什么。更有甚者，有些監(jiān)所罪犯接受社區(qū)矯正的保證書(shū)，不是罪犯本人的簽字，是事后為了完善卷宗補(bǔ)辦的。

（三）教育監(jiān)管不力，是造成脫管的重要原因。社區(qū)矯正工作主體是司法所，而我市司法所的人員力量、人員素質(zhì)和執(zhí)法職能，筆者認(rèn)為都不具備規(guī)范化教育監(jiān)管的能力，更談不上

執(zhí)法處罰的能力。從力量上看，司法所在鎮(zhèn)的編制序列內(nèi)，人員編配職數(shù)太少，我市一般的鎮(zhèn)司法所編制只有2人，中心鎮(zhèn)編制3-4人，且有部分人員是兼職。雖然，司法所都聘用了一名專職社工，但是，司法所圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心，擔(dān)負(fù)著基層人民調(diào)解、法律授助、法制宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正等多項(xiàng)工作職能，且每項(xiàng)工作職能都直接服務(wù)于基層群眾，力量編配顯然不足。聘用的專職人員只能從事一些日常事務(wù)性的工作，他們不能代表司法干警去行使職能。從素質(zhì)上看，司法所工作人員普遍缺少刑事執(zhí)法、社區(qū)矯正工作的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，難以適應(yīng)監(jiān)外執(zhí)行罪犯在社區(qū)矯正這項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)的要求。從執(zhí)法職能上看，司法所對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)施矯正，對(duì)違規(guī)矯正對(duì)象沒(méi)有直接實(shí)施強(qiáng)制性硬性處罰的權(quán)力，需要協(xié)調(diào)公安等有關(guān)部門才得以實(shí)施。而在具體的實(shí)施過(guò)程中，又要看協(xié)作部門的情況。因此，對(duì)違規(guī)對(duì)象處罰，不能做到及時(shí)到位。如2008年7月，我市擬對(duì)脫管的5名矯正對(duì)象進(jìn)行治安處罰，出于種種原因，只有2人到位。脫管得不到相應(yīng)的處罰，影響社區(qū)矯正工作的嚴(yán)肅性和處罰的威懾力。

（四）目無(wú)法紀(jì)、認(rèn)識(shí)不到位，是造成脫管的直接原因。不參加學(xué)習(xí)教育，不接受監(jiān)督管理的直接原因在矯正對(duì)象本人。其中一部分脫管對(duì)象是目無(wú)法紀(jì)，我行我素，認(rèn)為學(xué)好學(xué)壞是自己的事，將監(jiān)外執(zhí)行這種寬容，當(dāng)作法律對(duì)他懈怠。2007年和2008年，我市在組織重點(diǎn)社區(qū)矯正對(duì)象集中訓(xùn)誡，有些因?yàn)槊摴芏涣袨橹攸c(diǎn)的矯正對(duì)象，參加訓(xùn)誡活動(dòng)結(jié)束的當(dāng)月，就不參加司法所組織的學(xué)習(xí)教育，也不向司法所匯報(bào)自己的活動(dòng)情況，直到市矯正辦向他發(fā)出書(shū)面警告，才回到了矯正監(jiān)管之中。另一部分是犯罪認(rèn)識(shí)不到位。認(rèn)為自己犯的罪沒(méi)有什么大不了的，對(duì)社會(huì)、對(duì)他人沒(méi)有造成多大危害，更有甚者不認(rèn)為自己是犯罪。參加社區(qū)矯正占用時(shí)間，影響自己的生產(chǎn)、生活。這類脫管對(duì)象，因交通肇事被決定監(jiān)外執(zhí)行的占多數(shù)，犯罪本人認(rèn)為，自己不是故意，是運(yùn)氣不好、倒霉，該賠償?shù)囊操r償了，讓他負(fù)刑事責(zé)任，接受社區(qū)矯正覺(jué)得很冤。去年，我市處罰的5名脫管對(duì)象中，有2名就是犯交通肇事的。還有一種是監(jiān)護(hù)人及家庭成員認(rèn)識(shí)不到位，這種情況主要表現(xiàn)在未成年矯正脫管人員中，有不少的未成年脫管對(duì)象的監(jiān)護(hù)人護(hù)短，直接致使未成年矯正對(duì)象不能正常接收教育監(jiān)管。

（五）制度不完善、法律不健全，是造成脫管漏管的根本原因。2005年7月在我市開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，主要的法規(guī)依據(jù)是“兩院”、“兩部”《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》和司法部印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》，以及《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》。尚沒(méi)有一部規(guī)范的、科學(xué)的法律進(jìn)行保障，按照現(xiàn)行的《刑法》規(guī)定，監(jiān)外執(zhí)行工作仍屬公安部門的職能，其規(guī)范與司法行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)行社區(qū)矯正工作新的執(zhí)法活動(dòng)已經(jīng)不相適應(yīng)，這使司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正執(zhí)行過(guò)程中，缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，執(zhí)行的底氣不足，往往給脫管漏管對(duì)象鉆空子。雖然說(shuō)目前的社區(qū)矯正工作的一些《暫行辦法》和《試行辦法》中，明確了司法行政機(jī)關(guān)是工作主體，但是執(zhí)法主體還是公安機(jī)關(guān)，義務(wù)與權(quán)力不相配套。因此，法律保障不足是根本原因。

二、對(duì)脫管漏管問(wèn)題的思考與建議

（一）遵守規(guī)定，恪盡職守，確保法律文書(shū)及時(shí)傳送到位。司法部印發(fā)的《司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正工作暫行辦法》（2004年5月9日，司發(fā)通[2004]88號(hào)）和《江蘇省社區(qū)矯正工作辦法》中，對(duì)法律文書(shū)送達(dá)，都在送達(dá)的時(shí)間和具體要求上作了明確規(guī)定。而實(shí)際銜接工作中，法律文書(shū)普遍不能做到及時(shí)送達(dá)。如果罪犯本人不按規(guī)定報(bào)到登記，漏管必然發(fā)生。這反映了法院、監(jiān)所等原決定機(jī)關(guān)不遵守規(guī)定，其工作人員不能做到恪盡職守，導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯不能依法矯正。要解決此類漏管問(wèn)題，筆者認(rèn)為：首先，司法行政部門內(nèi)部要遵守規(guī)定，落實(shí)責(zé)任，維護(hù)《規(guī)定》、《辦法》的嚴(yán)肅性。監(jiān)獄在法律文書(shū)的傳送上存在的不及時(shí)、不傳送的問(wèn)題，是司法行政部門自家的事，要爭(zhēng)得成員單位支持、配合自己首先要做好，給成員單位放好樣子，對(duì)制度落實(shí)不好（或不落實(shí)）的監(jiān)獄要切實(shí)進(jìn)行清查，落實(shí)責(zé)任追究，并以此促成規(guī)范。其次，成員單位要協(xié)調(diào)到位，形成銜接工作的合力。社區(qū)矯正工作是司法行政

機(jī)關(guān)牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的一項(xiàng)刑罰執(zhí)行活動(dòng)，特別是政法各部門，在成員單位中是主要的角色，公安機(jī)關(guān)在做好社區(qū)矯正執(zhí)法工作的同時(shí)，要協(xié)調(diào)他們加強(qiáng)看守所關(guān)于監(jiān)外執(zhí)行工作的督查，以保證出所罪犯及時(shí)銜接；人民法院要對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯判決生效后的法律文書(shū)及時(shí)傳送，并做好回訪工作；檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)社區(qū)矯正工作經(jīng)常性督查檢察的力度，要與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)逐月核對(duì)在冊(cè)社區(qū)矯正對(duì)象人頭，發(fā)現(xiàn)法律文書(shū)不到位的，要通報(bào)原決定機(jī)關(guān)查找原因，進(jìn)行補(bǔ)送。只有建立互為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的銜接格局，才能解決因法律文書(shū)不到位而造成漏管的問(wèn)題。第三，工作人員要加強(qiáng)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)做好監(jiān)外執(zhí)行銜接工作的責(zé)任。建議政法各部門有可能涉及監(jiān)外執(zhí)行工作的人員，都應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，并做到依法履職。據(jù)筆者間接了解，有些法院的刑事審判和監(jiān)所的工作人員，根本就不熟悉社區(qū)矯正工作的相關(guān)規(guī)定和要求，有法官審判結(jié)束，罪犯回家了，也就不再過(guò)問(wèn)了；有的監(jiān)所，罪犯出了監(jiān)所，就了事，法律文書(shū)送了沒(méi)有，送到了沒(méi)有，罪犯回鄉(xiāng)后到司法所報(bào)到?jīng)]有，均不再過(guò)問(wèn)。因此，需要學(xué)習(xí)、掌握法規(guī)，正確運(yùn)用法規(guī)，減少銜接中法律文書(shū)送達(dá)不及時(shí)、不到位問(wèn)題的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)教育，強(qiáng)化認(rèn)識(shí)，確保用規(guī)范的思想行為回避脫管漏管。要使矯正對(duì)象按規(guī)定報(bào)到，接受教育管理，自覺(jué)執(zhí)行規(guī)定，做到遵紀(jì)守法，關(guān)鍵解決他們思想行為上的偏差。這就要加強(qiáng)對(duì)矯正對(duì)象的學(xué)習(xí)教育，將接受社區(qū)矯正變?yōu)樗麄兊淖杂X(jué)行動(dòng)，達(dá)到矯正對(duì)象本人回避脫管漏管之目的。教育注重抓好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是庭審和出監(jiān)（所）教育。向他們宣傳監(jiān)外執(zhí)行的相關(guān)政策法規(guī)，通過(guò)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，讓他們認(rèn)清社區(qū)矯正這種改造形式的優(yōu)越性。向他們講清在監(jiān)外服刑，不接受監(jiān)管、違法違紀(jì)、重新犯罪將會(huì)收監(jiān)，實(shí)施監(jiān)禁改造。同時(shí)，司法所在受委托審前調(diào)查時(shí)，也應(yīng)該抓住時(shí)機(jī)，做好相關(guān)的宣傳教育工作。通過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)的教育，提高他們按規(guī)定及時(shí)報(bào)到的自覺(jué)性。二是入矯教育。向監(jiān)外執(zhí)行罪犯明確什么是社區(qū)矯正，社區(qū)矯正的對(duì)象是哪些；向他們講述其所犯罪行及犯罪行為的社會(huì)危害性，提高認(rèn)罪服法意識(shí)，明確為什么要接受社區(qū)矯正；向他們明確社區(qū)矯正的制度和相關(guān)政策法規(guī)的要求，弄清如何接受社區(qū)矯正。通過(guò)這個(gè)環(huán)節(jié)的教育，使他們熟悉掌握接受社區(qū)矯正的權(quán)利和義務(wù)，使接受社區(qū)矯正成為自覺(jué)行動(dòng)。三是個(gè)別談話教育。在矯正實(shí)施的不同時(shí)段，開(kāi)展好對(duì)矯正對(duì)象的個(gè)別談話教育，個(gè)別談話教育的最佳時(shí)機(jī)是在對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行季度評(píng)審前，社區(qū)矯正工作人員可以根據(jù)矯正對(duì)象一個(gè)季度以來(lái)，接受社區(qū)矯正的表現(xiàn)情況，開(kāi)展個(gè)別談話教育，對(duì)好的方面要進(jìn)行表?yè)P(yáng)、鼓勵(lì)，對(duì)存在問(wèn)題要進(jìn)行點(diǎn)評(píng)、教育，并限期改正。對(duì)違反規(guī)定的要即時(shí)開(kāi)展個(gè)別談話教育，嚴(yán)重的要進(jìn)行訓(xùn)誡，并提出警告。通過(guò)個(gè)別談話教育的方式個(gè)別糾正問(wèn)題，使矯正對(duì)象不脫離矯正監(jiān)管。

（三）擴(kuò)編人員，提高素質(zhì)，確保脫管、漏管現(xiàn)象有人管，有能力抓。司法所人員力量和人員素質(zhì)，達(dá)不到社區(qū)矯正工作任務(wù)要求的。問(wèn)題解決，筆者于2007年撰寫的《關(guān)于強(qiáng)化基層社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍建設(shè)的思考與建議》（刊載于江蘇省社區(qū)矯正工作理論與實(shí)踐文集）一文中，已經(jīng)作了詳細(xì)的闡述。簡(jiǎn)要的說(shuō)，就是要增加司法所的人員編制，落實(shí)崗位職數(shù)，為社區(qū)矯正工作提供一線人力保障。從現(xiàn)有工作量來(lái)看，司法所要增編專門從事社區(qū)矯正的工作人員，一般的司法所增編1-2人，中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)要增編2-3人。使一般的司法所落實(shí)編制職數(shù)達(dá)到3-4人，中心鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)5人以上。且要改變其隸屬關(guān)系，將司法所及其工作人員納入縣級(jí)司法局的編制序列，解決目前司法所隸屬于鎮(zhèn)，工作人員兼職、空掛、專職不專用的問(wèn)題。社區(qū)矯正工作有足夠人力來(lái)做，漏管的對(duì)象才有人力去查，脫管的問(wèn)題才有人力去抓。關(guān)于工作人員素質(zhì)，筆者認(rèn)為，除具有一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的基本素質(zhì)外，還應(yīng)具備下列素質(zhì)：①掌握熟悉社區(qū)矯正工作的內(nèi)容和要求；②把握對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行改造的特點(diǎn)和規(guī)律，有一定的刑事執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)；③具有從事社區(qū)矯正工作的方法和能力，善于與矯正對(duì)象溝通交流，熟悉轄區(qū)社情、民風(fēng)，掌握矯正對(duì)象的動(dòng)態(tài)情況，依法處理社區(qū)矯正工作的突發(fā)事件等；④熟悉運(yùn)用與社區(qū)矯正相配套的法學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)和社會(huì)行為學(xué)等理

論知識(shí)；⑤對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象認(rèn)真負(fù)責(zé)，能切實(shí)協(xié)調(diào)、幫助他們解決工作、生活中的實(shí)際問(wèn)題；⑥有不斷開(kāi)拓、探索創(chuàng)新的潛能。要具備這些素質(zhì)，要加強(qiáng)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，建立規(guī)范培訓(xùn)制度，設(shè)立規(guī)定的學(xué)習(xí)內(nèi)容。學(xué)習(xí)培訓(xùn)要注重理論知識(shí)學(xué)習(xí)，要突出方法、技能培訓(xùn)，要抓好職業(yè)道德、思想品德和工作責(zé)任感的教育，這樣的工作人員才有能力控制脫管漏管。

（四）注重配合，各行其職，確保對(duì)脫管漏管控管形成互為支撐的網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)矯正對(duì)象出現(xiàn)脫管漏管，從目前體制和制度來(lái)看，不是哪一個(gè)部門的事，因此要解決這個(gè)問(wèn)題，政法各部門在立足各行其職的基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化部門之間的協(xié)作與配合，做到信息互通、職能互補(bǔ)，形成互為支撐的管控網(wǎng)絡(luò)。

法院，要保證將作出的判決、裁定宣告到罪犯本人，要責(zé)令對(duì)象按規(guī)定及時(shí)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)報(bào)到；要保證矯正對(duì)象的法律文書(shū)及時(shí)送達(dá)到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)；要積極配合社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)脫管漏管對(duì)象的查找。

監(jiān)所，要對(duì)擬監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，進(jìn)行戶籍地與居住地的核實(shí)，以避免釋放后，法律文書(shū)傳送不到位帶來(lái)的不便；同時(shí)，要搞好出監(jiān)（所）前教育，明確規(guī)定和要求。裁定出監(jiān)（所）（或刑滿釋放），要發(fā)給監(jiān)外執(zhí)行對(duì)象《社區(qū)矯正告知書(shū)》，責(zé)令其做出接受社區(qū)矯正、服從社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)教育監(jiān)管的書(shū)面保證，告知其自出監(jiān)（所）之日起，7日內(nèi)持相關(guān)法律文書(shū)到居住地社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)（司法所）報(bào)到，其法律文書(shū)應(yīng)以最快方式傳到居住地縣級(jí)司法局。并根據(jù)縣級(jí)司法局的反饋信息，對(duì)沒(méi)有按時(shí)報(bào)到（或未報(bào)到）的對(duì)象和出現(xiàn)法律文書(shū)沒(méi)有送達(dá)的現(xiàn)象，要積極配合查找，確保人、檔到位，以防出現(xiàn)漏管。對(duì)矯正過(guò)程中，出現(xiàn)的不遵守規(guī)定、不服教育監(jiān)管的脫管對(duì)象，依據(jù)縣級(jí)司法局的通報(bào)，及時(shí)核準(zhǔn)收監(jiān)。

檢察機(jī)關(guān)，要加強(qiáng)檢察監(jiān)督，定期與司法局核對(duì)矯正對(duì)象人數(shù)，檢查矯正實(shí)施效果。對(duì)出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)提出檢察建議；對(duì)失去社區(qū)矯正條件的脫管漏管對(duì)象，要建議相關(guān)部門收監(jiān)執(zhí)行；對(duì)符合行政處罰的脫管漏管對(duì)象，要與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)共同建議相關(guān)部門，對(duì)其行政處罰。

公安機(jī)關(guān)，要積極擔(dān)當(dāng)起執(zhí)法的主體責(zé)任，與社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)互通情況，加大對(duì)脫管漏管對(duì)象的處罰力度，及時(shí)對(duì)脫管漏管對(duì)象實(shí)施有效的處罰。對(duì)處罰不到位，要會(huì)同社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)展開(kāi)查找，必要時(shí)可實(shí)行公安網(wǎng)上登記追逃，查獲后依法進(jìn)行處置。

司法行政機(jī)關(guān)，要積極擔(dān)當(dāng)起工作的主體責(zé)任，對(duì)出現(xiàn)的脫管漏管現(xiàn)象，及時(shí)向相關(guān)部門通報(bào)告知，爭(zhēng)得他們配合支持；要責(zé)令司法所主動(dòng)采取措施，并通過(guò)脫管漏管對(duì)象的親朋和單位，向其發(fā)出書(shū)面警告，責(zé)令其回到矯正的管理教育之中。2008年下半年，我市對(duì)脫管漏管對(duì)象實(shí)行書(shū)面警告制，使十多名脫管漏管對(duì)象按要求回到司法所接受矯正。對(duì)無(wú)法查找、警告書(shū)發(fā)出無(wú)人接受的對(duì)象，要協(xié)調(diào)相關(guān)法院和監(jiān)所查找，2009年我市有2名從彭城監(jiān)獄和鹽城監(jiān)獄釋放的漏管對(duì)象，就是協(xié)調(diào)監(jiān)獄查找到位的。對(duì)查找到位的，要及時(shí)進(jìn)行教育、訓(xùn)誡、警告，該實(shí)施重點(diǎn)幫教的要落實(shí)重點(diǎn)管控，該治安處罰和實(shí)施收監(jiān)的，要依法提出建議。同時(shí)，要依據(jù)個(gè)案，認(rèn)真分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（五）盡快立法，強(qiáng)化制度，確保脫管漏管現(xiàn)象控制的制度化、規(guī)范化。社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)。懲罰和改造罪犯，必然要有法作為執(zhí)行的依據(jù)。目前，由于立法的遲后，全國(guó)各地的做法不盡一致，對(duì)矯正對(duì)象的銜接要求存在差異，對(duì)脫管漏管責(zé)任區(qū)分不明，工作主體（司法所）對(duì)脫管漏管處罰缺乏硬件手段，加之行政法規(guī)不配套，對(duì)脫管漏管的查處率不高，責(zé)任追究無(wú)法到位。今年10月起，社區(qū)矯正工作在全國(guó)試行，要依法規(guī)范運(yùn)行，需要法律保障。如果沒(méi)有法律支撐，實(shí)際工作中存在的象脫管漏管這樣的具體問(wèn)題，就得不到根本解決。司法所工作人員，對(duì)矯正對(duì)象只有說(shuō)服教育義務(wù)，沒(méi)有執(zhí)法的權(quán)力，對(duì)矯正對(duì)象沒(méi)有威懾力，管理措施如何到位。工作的主體缺乏對(duì)工作對(duì)象威懾，相關(guān)責(zé)任又明確不清，脫管漏管將成為必然。因此，必須盡快立法，用法律來(lái)強(qiáng)化制度，規(guī)范程序，明確責(zé)任，依法實(shí)施處罰，脫管漏管現(xiàn)象才能得到根本的控制。

第三篇：社區(qū)矯正對(duì)象漏管后

社區(qū)矯正對(duì)象漏管后

李強(qiáng)，女，42歲，漢族，初中文化程度，無(wú)業(yè)，原住北京市居民樓的單元房，因犯罪被有期徒刑收監(jiān)執(zhí)行，于今年3月假釋交街道司法所進(jìn)行社區(qū)矯正，其假釋考驗(yàn)期應(yīng)至今年11月16日止。

司法所為與矯正對(duì)象建立矯正關(guān)系，在向當(dāng)?shù)嘏沙鏊熬游瘯?huì)聯(lián)系，核實(shí)矯正對(duì)象下落時(shí)的知，李得知在他服刑期間因其租住的公房長(zhǎng)期未給房租，房管所已將該房收回另組他人的消息后，根本就沒(méi)到派出所和司法所報(bào)到。派出所和居委會(huì)對(duì)這種無(wú)確切地址、無(wú)任何線索的情況也感到非常棘手。

經(jīng)分析上述情況，司法助理員希望能從李當(dāng)?shù)氐挠H朋中了解一些線索，便找到了他的前夫，可他告訴，他與李離婚并斷絕關(guān)系很長(zhǎng)時(shí)間了，李假釋后的情況他根本不知道。確實(shí)難以查找李的下落的情況迅速上報(bào)到市社區(qū)矯正辦公室，司法所，派出所，居委會(huì)再次共同進(jìn)行更廣泛的查找。

終于從當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)居民口中得知李最近常去臨村小飯館吃飯，而飯館的老板是李的

司法助理員很快找到了老板詢問(wèn)有關(guān)情況。據(jù)飯館的老板講，李假釋回來(lái)后確實(shí)在這個(gè)小飯館住過(guò)，可今天不知去哪里了。

司法助理員猜測(cè)李一定還會(huì)會(huì)這個(gè)小飯館。于是司法所長(zhǎng)帶領(lǐng)一名司法助理在這利蹲守。當(dāng)日中午12點(diǎn)左右，李果然又會(huì)到了這里。司法助理說(shuō)完省份和來(lái)意后，把他帶到了司法所進(jìn)行了教育談話。首先批評(píng)他假釋后未報(bào)到的幾乎托管的行為，責(zé)令他寫出近期的書(shū)面匯報(bào)。然后向他宣讀了《社區(qū)矯正告知書(shū)》、《矯正對(duì)象徐州》等規(guī)范制度，李既承認(rèn)了自己脫管的錯(cuò)誤，也表示接受矯正管理，爭(zhēng)取在矯正期間改造悔罪的決心。一塊懸在司法助理員心上的石頭終于落了地。

第四篇：監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管的原因及對(duì)策

監(jiān)外執(zhí)行罪犯雖然為數(shù)不多，但分布面廣、居住分散，監(jiān)管工作甚難，一旦監(jiān)管不力，就有可能導(dǎo)致脫管、漏管、失控甚至重新犯罪，將會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成極大危害。為了全面調(diào)查了解監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督管理情況，今年，我院以開(kāi)展監(jiān)外服刑罪犯脫管，漏管專項(xiàng)檢察活動(dòng)為契機(jī)，組織專門力量，對(duì)全縣16個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、區(qū))的53名監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行情況進(jìn)行了一次專項(xiàng)

檢察，從中發(fā)現(xiàn)脫管、漏管現(xiàn)象普遍存在，存在的原因主要有以下幾個(gè)方面：

1、執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，對(duì)監(jiān)外罪犯管理漏洞較多。突出表現(xiàn)在：公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)外罪犯的基數(shù)掌握不準(zhǔn)，全縣16個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、區(qū))17個(gè)派出所都不同程度地存在此種現(xiàn)象；監(jiān)外罪犯所在單位或基層組織配合公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)督考察不夠，有的還推諉扯皮；對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)法力度不夠，對(duì)個(gè)別應(yīng)當(dāng)建議撤銷監(jiān)外執(zhí)行的沒(méi)有提出建議，打擊不力；對(duì)被判處緩刑的罪犯，基層公安機(jī)關(guān)沒(méi)有很好履行其職責(zé)，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)外罪犯外出請(qǐng)假審批等制度，管理失控，通過(guò)這次檢察，發(fā)現(xiàn)有38名監(jiān)外執(zhí)行罪犯外出都未向當(dāng)?shù)嘏沙鏊?qǐng)過(guò)假。

2、執(zhí)法部門配合不力，監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督考察工作出現(xiàn)脫節(jié)。審判機(jī)關(guān)對(duì)罪犯宣告監(jiān)外執(zhí)行后，法律文書(shū)有時(shí)送達(dá)不及時(shí)或出現(xiàn)漏送等情況，造成見(jiàn)人不見(jiàn)檔、見(jiàn)檔不見(jiàn)人，甚至人檔都不見(jiàn)的情況，致使審判機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行交接出現(xiàn)相互脫節(jié)。另外，罪犯被宣告監(jiān)外執(zhí)行前在看守所羈押，判決后審判機(jī)關(guān)雖然將有關(guān)的法律文書(shū)送達(dá)看守所，但是看守所在釋放監(jiān)外執(zhí)行罪犯后，有的不及時(shí)或者根本不把判決書(shū)等向監(jiān)外執(zhí)行罪犯的轄區(qū)派出所送達(dá)，致使部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行脫節(jié)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律賦予監(jiān)所檢察機(jī)關(guān)檢察部門對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督考察的權(quán)力，但審判機(jī)關(guān)在對(duì)罪犯宣告監(jiān)外執(zhí)行后，判決書(shū)往往不向監(jiān)所檢察部門送達(dá)，看守所有時(shí)也不及時(shí)報(bào)告，致使監(jiān)所檢察部門很難掌握轄區(qū)內(nèi)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的實(shí)有人數(shù)。

3、監(jiān)外執(zhí)行罪犯對(duì)監(jiān)外服刑認(rèn)識(shí)不夠，逃避監(jiān)管現(xiàn)象突出。按照規(guī)定，罪犯被判監(jiān)外執(zhí)行后，要到其戶籍所在地的派出所報(bào)到，一部分有固定職業(yè)或固定住所的罪犯基本能夠做到，但是，一些無(wú)固定職業(yè)、戶口空掛或無(wú)固定住所的監(jiān)外執(zhí)行罪犯，往往都沒(méi)及時(shí)到轄區(qū)派出所報(bào)到，特別是有的由于在判監(jiān)外執(zhí)行時(shí)并判有承擔(dān)民事賠償責(zé)任的，他們?yōu)榱藘斶€債務(wù)，忙于外出打工掙錢，根本就沒(méi)想到要到派出所報(bào)到，按要求定期向派出所報(bào)一份思想、工作、學(xué)習(xí)情況的匯報(bào)更無(wú)從談起。有的基層派出所也沒(méi)有按照有關(guān)法律規(guī)定積極尋找或者通知有關(guān)單位負(fù)責(zé)尋找，造成脫管、漏管。通過(guò)檢察發(fā)現(xiàn)90%以上的判緩刑監(jiān)外執(zhí)行罪犯未主動(dòng)向當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶇R報(bào)過(guò)思想、工作、學(xué)習(xí)情況。

4、監(jiān)督管理停留于表面，考察活動(dòng)流于形式。基層派出所一般警力都不足，且任務(wù)繁重，加之在對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理方式上沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)章制度和措施，導(dǎo)致對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作的具體操作上無(wú)章可循，個(gè)別派出所對(duì)已經(jīng)掌握的監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理也僅僅停留于重新犯罪進(jìn)行打擊，沒(méi)有真正履行監(jiān)督管理職能，監(jiān)督考察成了一紙空文。在檢察中發(fā)現(xiàn)，有的派出所對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯考察是通過(guò)村委會(huì)或監(jiān)外執(zhí)行罪犯的親朋問(wèn)問(wèn)，有的是在辦案或辦事中順便問(wèn)問(wèn)，考察記錄不規(guī)范、不完整，甚至根本無(wú)記錄。

針對(duì)上述存在的問(wèn)題和原因，要加大對(duì)監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督力度，規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理，建議從以下幾個(gè)方面對(duì)監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督管理工作進(jìn)行整改和完善：

1、進(jìn)一步提高對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作重要性認(rèn)識(shí)。政法各機(jī)關(guān)應(yīng)建立聯(lián)席會(huì)議制度，各職能部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)檢查、指導(dǎo)和督促，政法委應(yīng)組織審判、檢察、公安機(jī)關(guān)每年不定期組織1至2次專門的聯(lián)合檢查，對(duì)監(jiān)外執(zhí)行刑事判決、裁定中取得的成績(jī)或經(jīng)驗(yàn)應(yīng)及時(shí)給予推廣，對(duì)存在的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)依法糾正或處理。統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督管理工作，把此項(xiàng)工作納入各職能部門全年工作目標(biāo)及社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)考核，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、責(zé)任落實(shí)、制度健全、措施得力、各部門齊抓共管的格局。

2、強(qiáng)化監(jiān)外罪犯監(jiān)管責(zé)任。要認(rèn)真貫徹落實(shí)高檢、高法、公安部、司法部《關(guān)于依法加強(qiáng)對(duì)管制、剝奪政治權(quán)利、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)督考察工作的通知》等規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理。執(zhí)行地派出所要統(tǒng)籌安排，采取有效措施，切實(shí)掌握本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的基本情況，建立監(jiān)外執(zhí)行罪犯考察檔案和統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳，要求法律文書(shū)、幫教組織、幫教措施、責(zé)任人、保證書(shū)齊全，要有專(兼)職人員具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。派出所要切實(shí)履行對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理考察職責(zé)，依靠基層組織、單位保衛(wèi)部門、治保會(huì)等加強(qiáng)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行經(jīng)常性的幫教，對(duì)不服管理幫教的，要根據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行查處。檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所檢察部門應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律和法規(guī)，督促執(zhí)行機(jī)關(guān)規(guī)范對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理：一是要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行中違法行為的查處，尤其要著重查

辦牽涉其中的職務(wù)犯罪案件；二是要積極配合相關(guān)部門對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯重新犯罪進(jìn)行打擊，及時(shí)審查批捕，依法提起公訴；三是加大對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯執(zhí)行的監(jiān)督考察力度，每半年組織當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所召開(kāi)一次座談會(huì)，對(duì)本轄區(qū)的監(jiān)外服刑罪犯的思想情況、遵紀(jì)守法情況進(jìn)行一次工作小結(jié)，促使執(zhí)行機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。審判機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行最高人民法院“判

決生效后，還應(yīng)送達(dá)被告人的所在單位或者原戶籍所在地的公安機(jī)關(guān)”的規(guī)定，杜絕在法律文書(shū)送達(dá)、罪犯轉(zhuǎn)移等環(huán)節(jié)發(fā)生漏管、脫管，同時(shí)判決書(shū)還應(yīng)向同級(jí)監(jiān)所檢察部門報(bào)送一份。

3、建立擔(dān)保人制度。鑒于目前監(jiān)外執(zhí)行罪犯監(jiān)管工作中存在的工作脫節(jié)、脫漏管現(xiàn)象頻發(fā)等問(wèn)題，建議對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯實(shí)行擔(dān)保人制度。擔(dān)保人由監(jiān)外執(zhí)行罪犯提出，具有管束能力的近親屬或者其所在單位有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。擔(dān)保人應(yīng)保證監(jiān)外執(zhí)行罪犯在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向有關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)報(bào)到及匯報(bào)有關(guān)改造情況。若因擔(dān)保人管控不力而導(dǎo)致監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管，則應(yīng)追究擔(dān)保人的相應(yīng)責(zé)任。以此督促監(jiān)督外執(zhí)行罪犯自覺(jué)遵守相關(guān)法律法規(guī)，保障監(jiān)外執(zhí)行工作順利有效地進(jìn)行。

4、積極探索和建立“社區(qū)矯正”平臺(tái)。當(dāng)前監(jiān)外執(zhí)行罪犯缺乏一種改造教育的環(huán)境和平臺(tái)，管理教育機(jī)關(guān)只管不教的現(xiàn)象大大背離了刑法執(zhí)行的宗旨。鑒于此種情況，應(yīng)積極探索和建立司法部正在試點(diǎn)開(kāi)展的“社區(qū)矯正”教育平臺(tái)，公、檢、法等部門積極與司法部門配合，采取有效措施，做好監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管工作。

第五篇：惠農(nóng)卡風(fēng)險(xiǎn)管控問(wèn)題的思考和建議

關(guān)于金穗惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的思考

惠農(nóng)卡是我行為落實(shí)面向“三農(nóng)”的市場(chǎng)定位和責(zé)任，專門為廣大農(nóng)戶研發(fā)推出的一款金融產(chǎn)品。自去年4月惠農(nóng)卡首發(fā)以來(lái)，在各級(jí)行大力推進(jìn)下，惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，取得了可喜成績(jī)，已成為我行服務(wù)“三農(nóng)”的拳頭產(chǎn)品和響亮品牌。截至9月末，全行發(fā)放惠農(nóng)卡2967萬(wàn)張，通過(guò)惠農(nóng)卡向289萬(wàn)農(nóng)戶授信718億元，并向其中216萬(wàn)農(nóng)戶發(fā)放小額貸款568億元。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)清醒地看到，在前一階段惠農(nóng)卡試點(diǎn)工作中，也存在一些不容忽視的問(wèn)題，其潛在風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。特別是隨著我行服務(wù)“三農(nóng)”工作全面推開(kāi)，惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)規(guī)模將不斷擴(kuò)大，客戶積累將大幅增加，風(fēng)險(xiǎn)隱患隨之急劇增多。能否增強(qiáng)惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力、有效防范和化解經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)，對(duì)于確?；蒉r(nóng)卡業(yè)務(wù)持續(xù)有效開(kāi)展至關(guān)重要。

一、惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)隱患

有效防控惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要全面認(rèn)識(shí)和把握這項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展中的各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有以下方面：

（一）操作風(fēng)險(xiǎn)。

從發(fā)卡環(huán)節(jié)看，主要有兩個(gè)問(wèn)題：一是惠農(nóng)卡發(fā)放給農(nóng) 戶時(shí)，必須由農(nóng)戶親自修改密碼、當(dāng)面激活，但在實(shí)際操作中較普遍地存在由銀行代設(shè)密碼、代為激活的現(xiàn)象。二是總行明確規(guī)定惠農(nóng)卡發(fā)放必須履行嚴(yán)格的簽收手續(xù)，確?；蒉r(nóng)卡發(fā)到農(nóng)戶手中，但在現(xiàn)實(shí)批量發(fā)卡中存在代領(lǐng)、代簽行為，甚至有部分卡仍滯留在合作單位（村委會(huì)）或客戶經(jīng)理手中。

從農(nóng)戶小額貸款情況看，主要有以下問(wèn)題：一是調(diào)查不到位，信息采集不全、不真。甚至出現(xiàn)私貸公用、多人貸一人用的“假農(nóng)貸”。二是有效擔(dān)保問(wèn)題。各地在實(shí)踐中探索和創(chuàng)新了多種擔(dān)保方式，但許多新的擔(dān)保方式在法律效力、可變現(xiàn)能力、抵押品監(jiān)管、價(jià)值穩(wěn)定性等方面都還有一定的缺陷，能否真正發(fā)揮第二還款來(lái)源保障的作用還有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。三是貸后管理方面。貸后管理流于形式，對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況及貸款資金用途監(jiān)管不到位。

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)戶誠(chéng)信意識(shí)不強(qiáng)，部分農(nóng)戶信用觀念差，還款意識(shí)淡薄，賴債、逃債思想較重，少數(shù)農(nóng)戶甚至從貸款開(kāi)始就無(wú)還貸念頭,貸款到期不按時(shí)歸還。而農(nóng)戶的不守信行為很容易形成連鎖反應(yīng)，可能導(dǎo)致大批量不良貸款形成。

（三）市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

由于市場(chǎng)供求變化，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)，直接影響農(nóng)戶收入，影響還貸能力。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要有以下兩方面：一是信息不對(duì)稱的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、交通閉塞、信 息來(lái)源渠道少，收集信息的困難程度相對(duì)較高，加之農(nóng)民自身素質(zhì)低，組織程度差，造成農(nóng)民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模、價(jià)格的預(yù)期與實(shí)際差距較大，無(wú)法合理安排生產(chǎn)。二是農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)變化的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)產(chǎn)品在越來(lái)越大范圍內(nèi)流通和交易，大量農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口和出口，都有可能引起某一區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，從而引起產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，農(nóng)戶不可能隨時(shí)改變種植結(jié)構(gòu)。信息不對(duì)稱、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)變化的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很容易導(dǎo)致農(nóng)民收入減少，償債能力降低，從而形成貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（四）自然風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)自然條件的依賴性強(qiáng)，抵御自然災(zāi)害的能力弱，一旦發(fā)生自然災(zāi)害、疫情等，農(nóng)戶正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)將受到很大影響，直接導(dǎo)致農(nóng)民收入減少，到期難以還貸。自然風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性的特點(diǎn)，加上貸款對(duì)象點(diǎn)多面廣，一旦遇上，農(nóng)戶小額貸款就難以清收，而且很可能是大面積、區(qū)域性、行業(yè)性的。

（五）聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

惠農(nóng)卡產(chǎn)品的初衷是為廣大農(nóng)戶提供普惠制、廣覆蓋、多功能的金融服務(wù)，需要得到廣大農(nóng)民的廣泛認(rèn)同，使農(nóng)民朋友真正感到惠農(nóng)卡實(shí)用、好用、愛(ài)用。如果達(dá)不到預(yù)期的效果，口惠而實(shí)不全，勢(shì)必?fù)p害該產(chǎn)品的品牌形象，甚至有損農(nóng)行的整體形象。目前可能對(duì)我行聲譽(yù)造成不良影響的主 要有三：一是整體推進(jìn)和大規(guī)模批量發(fā)卡中，目前存在不少“空卡”或“睡眠卡”，造成濫發(fā)卡、卡沒(méi)用的印象。二是部分農(nóng)戶認(rèn)為有卡即有貸，他們辦了卡，貸不到款就認(rèn)為被欺騙，到處上訪、投訴。三是農(nóng)村地區(qū)用卡環(huán)境相對(duì)落后，用卡不方便、取現(xiàn)難，特別是在偏遠(yuǎn)地區(qū)更難甚至是無(wú)法使用。

上文簡(jiǎn)析了惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而各種風(fēng)險(xiǎn)又是相互交織、相互轉(zhuǎn)化的。如一些違規(guī)操作容易誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和案件，從而給我行造成不良影響，形成聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)：卡片未及時(shí)發(fā)放到農(nóng)戶手中，這就為一些不法份子利用卡片編造虛假資料騙取貸款創(chuàng)造了條件，容易誘發(fā)案件，對(duì)我行聲譽(yù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。又如，自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)中交織著信用風(fēng)險(xiǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)又可能轉(zhuǎn)化為聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)：一旦發(fā)生自然災(zāi)害或是農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致農(nóng)戶收入減少，信用風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)劇增。而農(nóng)戶的信用風(fēng)險(xiǎn)又使客戶經(jīng)理產(chǎn)生惜貸、慎貸心理，任務(wù)一旦完成就不受理農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)，影響我行聲譽(yù)?？梢哉f(shuō)，各種風(fēng)險(xiǎn)最終都可能轉(zhuǎn)變?yōu)槁曌u(yù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)行產(chǎn)生極為不利的影響。

二、存在風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

上述風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的成因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有外部的、又有內(nèi)部的，既有客觀的、又有主觀的，而且相互交織。從外部看，主要有以下幾方面原因：一是農(nóng)村信用體系建設(shè)滯后，農(nóng)村 社會(huì)征信體系不健全，缺乏有效約束機(jī)制。二是農(nóng)戶認(rèn)識(shí)存在偏差。有的認(rèn)為發(fā)行惠農(nóng)卡是國(guó)家強(qiáng)制性的惠農(nóng)政策，農(nóng)行就應(yīng)該為每個(gè)農(nóng)戶提供惠農(nóng)卡和小額貸款。有的認(rèn)為農(nóng)戶小額貸款是扶貧款、救濟(jì)款，就想方設(shè)法去“爭(zhēng)取”?；鶎有性谵k理業(yè)務(wù)中曾遇到一個(gè)奇怪的鬧?。河袀€(gè)農(nóng)戶領(lǐng)到惠農(nóng)卡，認(rèn)為惠農(nóng)卡里有5萬(wàn)元扶貧支農(nóng)款，因此向網(wǎng)點(diǎn)柜員提出，要將卡里3萬(wàn)元轉(zhuǎn)存定期存款，余下2萬(wàn)元取現(xiàn)。三是農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)防范措施不健全，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展滯后，農(nóng)戶規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的手段缺乏等等。從內(nèi)部看，主要有以下幾方面原因：。

（一）唯任務(wù)觀念普遍存在。惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款任務(wù)是指令性的，基層行普遍存在唯任務(wù)觀念，往往被動(dòng)地為完成任務(wù)而營(yíng)銷，營(yíng)銷質(zhì)量大打折扣。有的行為趕進(jìn)度，沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦理業(yè)務(wù)，任務(wù)完成了，卻嚴(yán)重違規(guī)，潛在很大風(fēng)險(xiǎn)隱患。有的行任務(wù)完成后就有意放慢進(jìn)度，甚至停辦，使農(nóng)戶對(duì)惠農(nóng)卡業(yè)務(wù)持續(xù)性產(chǎn)生質(zhì)疑，造成惠農(nóng)卡是短時(shí)間政策性業(yè)務(wù)的錯(cuò)覺(jué)。個(gè)別整體推進(jìn)地區(qū)希望短時(shí)間內(nèi)一蹴而就，盲目整體推進(jìn)，脫離了現(xiàn)有服務(wù)能力的實(shí)際，造成后續(xù)服務(wù)嚴(yán)重脫節(jié)。

（二）工作缺乏主觀能動(dòng)性，創(chuàng)新不夠。一方面，工作消極、畏難，不想辦法尋找有效項(xiàng)目、有效切入點(diǎn)，盲目發(fā)卡、盲目授信。另一方面，工作簡(jiǎn)單化、圖省事。如有的行 通過(guò)有關(guān)部門、村委會(huì)拿到農(nóng)戶清單，既不辨別清單是否過(guò)時(shí)，也不進(jìn)行逐戶核對(duì)，就批量發(fā)卡，導(dǎo)致相當(dāng)部分卡發(fā)不出去，甚至在發(fā)卡時(shí)發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)戶根本不知道自己申請(qǐng)辦卡，造成后期大量銷卡。如某支行就因此銷了近6000張卡，造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)。

（三）制度執(zhí)行力不強(qiáng)。有的是以任務(wù)重、人員不足為借口，不按規(guī)章制度辦，埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患；有的是部分員工業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好地理解執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度，不自覺(jué)地造成操作風(fēng)險(xiǎn)；有的是道德風(fēng)險(xiǎn)，蓄意違章操作。

（四）客觀上服務(wù)能力不足。隨著惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大，基層行服務(wù)能力不足問(wèn)題日益突出。一方面，目前我行鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)少，ATM、POS、轉(zhuǎn)賬電話等自助機(jī)具投放不足，尤其是偏遠(yuǎn)地方用卡環(huán)境更為落后。以現(xiàn)有的服務(wù)能力確實(shí)難以支撐短時(shí)間大規(guī)模發(fā)卡及后續(xù)激活、授信等工作，尤其是與政府惠農(nóng)政策對(duì)接的項(xiàng)目，如“新農(nóng)合”、代理涉農(nóng)補(bǔ)貼等。以泉州德化“新農(nóng)合”項(xiàng)目為例，泉州分行舉全行之力，用了1年半時(shí)間激活率才達(dá)到90%以上。如果由于我們自身營(yíng)運(yùn)能力不足，造成后續(xù)服務(wù)跟不上，影響惠農(nóng)卡正常使用，對(duì)廣大農(nóng)戶的承諾無(wú)法兌現(xiàn)，勢(shì)必引起農(nóng)戶埋怨，產(chǎn)生不良影響。另一方面，人員不足尤其是基層客戶經(jīng)理不足是當(dāng)前制約惠農(nóng)卡和農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的又一重要因素。如，許多基層網(wǎng)點(diǎn)都是網(wǎng)點(diǎn)主任兼客戶經(jīng)理，雙人調(diào)查難以落實(shí)，如要受理農(nóng)戶小額貸款，只能臨時(shí)選派客戶經(jīng)理到網(wǎng)點(diǎn)幫助工作，這勢(shì)必造成貸款受理辦結(jié)時(shí)間長(zhǎng)，引起農(nóng)戶不滿。

三、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控的措施

針對(duì)當(dāng)前業(yè)務(wù)發(fā)展過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合基層調(diào)研中的問(wèn)題反映，提出以下具體措施，以期達(dá)到規(guī)范有序管理、切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（一）思想認(rèn)識(shí)要到位。目前對(duì)惠農(nóng)卡事關(guān)農(nóng)行服務(wù)“三農(nóng)”、股改推進(jìn)的戰(zhàn)略意義的認(rèn)識(shí)，在全行上下已經(jīng)統(tǒng)一。但在業(yè)務(wù)有效發(fā)展上仍需有個(gè)新的認(rèn)識(shí)，應(yīng)切實(shí)做到“三個(gè)高度重視”：一是高度重視業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。要開(kāi)展全面“回頭看”活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、落實(shí)整改，杜絕風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是高度重視整體推進(jìn)的可行性。要從自身服務(wù)能力、農(nóng)戶實(shí)際金融服務(wù)需求、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)人文特點(diǎn)、當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境等方面去論證整體推進(jìn)的條件是否具備，籍此決定是否整體推進(jìn)，籍此選擇整體推進(jìn)的地域。三是高度重視業(yè)務(wù)發(fā)展的循序漸進(jìn)。要將惠農(nóng)卡作為常規(guī)業(yè)務(wù)來(lái)做，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、常態(tài)發(fā)展。這就要求總體目標(biāo)任務(wù)的規(guī)劃、分計(jì)劃的確定要切合實(shí)際，要符合業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)律。按目前這樣下達(dá)任務(wù)的做法，很可能影響發(fā)展質(zhì)量。

（二）做實(shí)功能要到位。總結(jié)惠農(nóng)卡推出以來(lái)的做法，要做實(shí)功能，一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)就是堅(jiān)持項(xiàng)目帶動(dòng)，以項(xiàng)目為依 托發(fā)卡。如與財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放對(duì)接、與各項(xiàng)費(fèi)用代收付對(duì)接、與醫(yī)保社保對(duì)接等等。還有，就是卡要發(fā)給有實(shí)際金融服務(wù)需求的農(nóng)戶，如農(nóng)戶自愿辦卡、卡貸合一、當(dāng)一般借記卡使用等等。唯有如此，才能真正發(fā)揮惠農(nóng)卡惠農(nóng)、利農(nóng)、便農(nóng)作用。

（三）宣傳引導(dǎo)要到位。要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)人文特點(diǎn)，采取合適的方式，針對(duì)性地進(jìn)行宣傳，消除誤解、澄清認(rèn)識(shí)，提高宣傳效果。對(duì)農(nóng)戶的質(zhì)疑及投訴要認(rèn)真對(duì)待，耐心解釋，及時(shí)回復(fù)，特別是對(duì)不符合貸款準(zhǔn)入條件的農(nóng)戶要講究藝術(shù)地做好宣傳解釋工作，盡可能避免負(fù)面報(bào)道。

（四）合規(guī)經(jīng)營(yíng)要到位。要強(qiáng)化合規(guī)意識(shí)，針對(duì)業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，督促各級(jí)行嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定，規(guī)范操作。在發(fā)卡環(huán)節(jié)，嚴(yán)格履行簽收手續(xù)，確保卡發(fā)到農(nóng)戶手中；嚴(yán)格密碼管理，確?？ㄆ赊r(nóng)戶本人改密、激活。在授信、貸款環(huán)節(jié)，關(guān)鍵是做好基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格執(zhí)行“三查”制度。農(nóng)戶小額貸款戶多、面廣、分散，貸后管理更要以系統(tǒng)為支撐，實(shí)現(xiàn)在線精細(xì)管理，如風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、短信提醒貸款到期等等。

（五）落實(shí)擔(dān)保要到位。擔(dān)保難仍是制約農(nóng)戶獲取貸款的瓶頸。雖然總行農(nóng)戶小額貸款管理辦法規(guī)定的擔(dān)保方式較多，但實(shí)際運(yùn)作中擔(dān)保方式還比較單一，主要采取多戶聯(lián)保、公職人員擔(dān)保、“公司+農(nóng)戶”擔(dān)保等方式。只有創(chuàng)新多樣化 擔(dān)保方式，落實(shí)有效擔(dān)保，才能穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)，有效降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。如通過(guò)支持農(nóng)民專業(yè)合作社，解決廣大農(nóng)戶生產(chǎn)融資問(wèn)題；積極引導(dǎo)組建農(nóng)戶擔(dān)保公司，通過(guò)擔(dān)保公司擔(dān)保解決農(nóng)戶擔(dān)保難問(wèn)題。等等。

（六）銀政合作要到位?；蒉r(nóng)卡工作能否持續(xù)有效開(kāi)展離不開(kāi)政府相關(guān)部門的大力支持和幫助。要主動(dòng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣块T溝通協(xié)商，爭(zhēng)取依托政府通過(guò)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金、擔(dān)保公司、財(cái)政貼息等多種方式，建立起農(nóng)戶小額貸款的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和有效擔(dān)保機(jī)制；依托政府在農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主導(dǎo)作用，通過(guò)推廣信用村、信用鎮(zhèn)的示范效應(yīng)，強(qiáng)化農(nóng)戶的信用觀念，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

（七）服務(wù)維護(hù)要到位。隨著發(fā)卡量不斷增加，用卡環(huán)境的瓶頸制約問(wèn)題將越來(lái)越突出，已有不少農(nóng)戶對(duì)此反映非常強(qiáng)烈。用卡環(huán)境問(wèn)題如不解決，同時(shí)還會(huì)造成農(nóng)民僅將惠農(nóng)卡當(dāng)作獲取貸款的一種工具，對(duì)其他功能臵之不理，最終導(dǎo)致卡綜合服務(wù)功能退化。因此，要高度重視服務(wù)渠道和用卡環(huán)境建設(shè)。要立足現(xiàn)有網(wǎng)點(diǎn)，加快推進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)轉(zhuǎn)型，充分挖掘服務(wù)潛能，增強(qiáng)網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)輻射能力。要加快廣布轉(zhuǎn)賬電話、POS、ATM等自助機(jī)具，有效發(fā)揮電子渠道作用。在現(xiàn)有網(wǎng)點(diǎn)難以覆蓋的區(qū)域，更要通過(guò)開(kāi)辟電子渠道、代理渠道或流動(dòng)服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)發(fā)卡適度覆蓋和用卡環(huán)境改善。要積極推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)小額現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)的試點(diǎn)開(kāi)辦，解決我行 營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)的金融服務(wù)問(wèn)題，滿足農(nóng)民的基本金融需求。最后，考慮到縣域支行客戶經(jīng)理不足問(wèn)題突出的實(shí)際情況，建議適度增加人員或積極探索新用工方式來(lái)緩解人員矛盾。

2009年11月19日