第一篇：朝陽區(qū)農民工法律援助現(xiàn)狀及對策

朝陽區(qū)農民工法律援助現(xiàn)狀及對策

朝陽區(qū)司法局

鮑春明

朝陽區(qū)的建筑工地占全市工地面積的50％左右，是本市工地最多、面積最大的區(qū)縣，已成為一個勞務輸入大區(qū)，農民工維權問題相對比較突出。據不完全統(tǒng)計，近年來在全區(qū)每年承辦的法律援助案件中，大概60%左右為農民工維權案件。當然，在具體工作中存在的困難和問題也不少，有待進一步引起重視，加以改進?，F(xiàn)筆者試就目前農民工的一些狀況進行調查分析后，對農民工維權問題進行探討。

一、案件類型及需求狀況分析

農民工作為社會的弱勢群體，在現(xiàn)實生活中合法權益隨時面臨各種各樣的威脅，因此在維權過程中涉及的法律問題呈現(xiàn)多樣性的特點。農民工法律援助案件包括刑事、民事、行政等類型，刑事方面主要是農民工犯罪的刑事辯護問題，行政方面主要是就業(yè)、工傷等引發(fā)的同相關部門的行政訴訟或國家賠償問題。民事方面涉及內容最多，涵蓋了追索勞務報酬、工傷索賠、交通及醫(yī)療事故索賠、人身損害賠償、合同糾紛等問題。

作為輸入務工人員相對較多的區(qū)，農民工在法律援助方面的需求是旺盛的，其中大多數(shù)人生活在社會底層，打不起官司，是潛在的受援對象。需要解決的法律問題，具有多樣性的特點，同時，又由于農民工對法律援助不是很了解，找到法律援助中心尋求幫助的并不是很多，而找到了法律援助中心的，受案件范圍、條件、程序等方面的限制，真正能夠得到援助的少之又少。例如，2005年全區(qū)為農民工的維權案件提供法律援助的僅431件。調 查結果顯示，近兩年全北京市農民工權益受到侵害的案件每年在2000件以上，由此可見，我區(qū)在農民工法律援助方面的壓力和挑戰(zhàn)是不言而喻的。

近年來，隨著國家對農民工問題的重視，出臺了一系列政策，如適當擴大范圍，放寬條件、簡化程序等，情況有所好轉，但未從根本上解決問題。因此，我區(qū)援助機構受理的案件，除部分為刑事、行政案件的外，在民事方面主要限于追索勞動報酬，工傷索賠、人身損害賠償?shù)确矫妫秶鋵嵤呛苷摹?/p>

二、主要工作和采取的措施

近些年來，我區(qū)認真貫徹落實《法律援助條例》，從維護農民工合法權益和促進社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，在農民工法律援助方面做了大量工作。主要體現(xiàn)在：

（一）不斷提高對農民工法律援助工作的認識

近些年來，農民工問題日益成為社會關注的焦點。朝陽區(qū)政府區(qū)從機構、經費、制度、業(yè)務等各方面加強法律援助工作的力度，通過法律手段切實維護農民工的合法權益，同時，加強了《法律援助條例》的宣傳，加強了同各相關部門的合作，采取相應措施，切實為農民工排憂解難。

（二）建立健全機構，完善農民工法律維權網絡

我區(qū)設有法律援助機構，同時在42個街道、地區(qū)和5個社團建立了一批工作站點，并逐步向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，形成了以區(qū)法律援助中心為主導，以區(qū)建委法律援助工作室為依托，各法律援助工作站全力協(xié)作、區(qū)域律師事務所積極參與地覆蓋全區(qū)的農民工法律援助工作網絡格局。對在咨詢接待中掌握的農民工重大侵權事件，立即反饋至區(qū)法律援助中心，確保為農民工提供及時的法律援助工作。

（三）積極開展各種專項活動，切實為農民工排憂解難。每年兩節(jié)期間，朝陽區(qū)法律援助中心積極開展“農民工法律援助專項服務月活動”。一是優(yōu)先受理。中心接待室優(yōu)先受理農民工咨詢、投訴，對符合法律援助條件的涉及農民工權益的案件做到快指派、快辦理；二是在區(qū)建委設立農民工法律援助工作室。組織20家律師事務所43名律師名律師到建委設立農民工法律咨詢站，對發(fā)生在本區(qū)行政區(qū)域內關于訂立、解除勞動合同；請求支付勞動報酬、失業(yè)、養(yǎng)老社會保險待遇；勞動安全生產、工傷認定、工傷賠償?shù)壬婕皠趧雨P系的法律事項的農民工提供法律咨詢、法律意見；對咨詢來訪者中符合法律援助條件的，提供代書、律師代理訴訟和非訴訟等法律服務；三是建立了嚴格的值班接待和報告、反饋制度。要求工作人員和律師對在咨詢接待中掌握的農民工重大侵權事件，立即反饋至區(qū)法律援助中心，確?；顒尤〉贸尚А７e極用法律援助的訴訟和非訴訟手段，切實解決拖欠、克扣農民工工資、工傷以及其他侵犯農民工合法權益的問題，為構建和諧朝陽作出了應有的貢獻。

（四）認真承辦法律援助案件，努力維護農民工的合法權益。在日常工作中，始終堅持從維護人民群眾根本利益的大局出發(fā)，采取各種有效措施，擴大范圍，放寬條件，簡化程序，快速辦理農民工法律援助案件。例如，法律援助中心免費發(fā)放法律援助愛心卡，為持有該卡的農民工提供方便的法律援助。對行動不便的農民工采取電話預約的辦法，提供上門服務。近幾年來，朝陽區(qū)法律援助中心，充分發(fā)揚扶弱救貧、無私奉獻的精神，克服各種想象不到的困難，想方設法為農民工排憂解難，涌現(xiàn)出許多可歌可泣的事跡。其中，比較典型的有王根等99名打工者與十八里店某工地追索勞動報酬案，王根等99名名打工者無故被拖 欠工資，追討無門，后在區(qū)法律援助中心的援助下，被告支付拖欠的工資13萬余元并全部執(zhí)行到位；馬駿工傷索賠一案，原告馬駿在某工地打工，不幸因工致殘，得不到及時的治療，法律援助律師幾次頂著酷暑與對方協(xié)商，最終對方同意支付各種費用67.8萬元；李靜工傷致殘索賠案，李靜從山東來京打工，工作期間被機器截去右上肢前部，就后續(xù)治療費和損害賠償費多次與廠方協(xié)商未果，區(qū)中心批派律師多方調查，先后采取協(xié)商、調解、仲裁、訴訟等方式尋求問題的解決，最終當事人獲賠72萬余元。這些典型案件，通過報刊、電臺、電視、網絡等媒體的宣傳，在社會上產生了良好的反響，凸現(xiàn)了法律援助機構在農民工法律維權中的地位，為開展工作創(chuàng)造了良好的社會氛圍。同時，擴大了法律援助機構的知名度，使許多農民工在遇到困難時，能夠想到通過法律援助來解決問題。

我區(qū)自開展法律援助工作以來，特別是近幾年來，在農民工法律援助方面，盡管做了大量工作，但也要看到面臨的困難和問題也不少。主要是反映出政府行政執(zhí)法不力和監(jiān)管不到位，農民工權益保障問題存在以下幾個方面：

一是勞動合同難以依法簽訂。一些用人單位不與勞動者簽訂勞動合同，有的采取欺詐或者威脅等手段簽訂合同。用人單位不依法簽訂合同的目的，往往是為自己日后不履行合同時給勞動者設臵通過仲裁和訴訟解決糾紛的障礙。

二是勞動報酬得不到保障。用人單位以各種名目惡意拖欠和克扣工資現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)用人單位支付勞動者的工資低于最低工資標準。

三是勞動保險權益被剝奪。不少用人單位不按照法律規(guī)定的范圍為農民工辦理養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險、醫(yī)療保險、工傷保險等社會保險，非法剝奪了農民工依法享有的勞動保險權益。

四是人身安全得不到保障。一些高風險和高污染企業(yè)勞動安全保護措施簡陋、陳舊，甚至根本沒有勞動安全保護措施。一些用人單位不對農民工進行應有的安全教育和必要的勞動技能培訓，導致工傷事故和職業(yè)病時有發(fā)生，對農民工人身安全構成了嚴重的威脅。

五是勞動休息權得不到落實。在農民工比較集中的建筑施工企業(yè)和來料加工業(yè)，往往需要趕工期、趕定單，超時加班、強求加班現(xiàn)象比較嚴重，且大多不進行調整補休或支付加班工資。

針對上述侵權問題，農民工申請法律援助后，法律援助律師在具體辦案過程中，主要遇到以下問題：

一、取證難。一是農民工不知道侵害主體?！睹袷略V訟法》規(guī)定，原告人負舉證責任，在權益糾紛發(fā)生后，很多農民工特別是外來打工的都是通過所謂的工頭介紹，勞動報酬也是通過工頭給予結算，有的甚至經過幾道程序轉包再轉包，工人連老板是誰都不知道。這種情況一旦發(fā)生糾紛法律關系理不順，有的就把勞動關系變成了勞務關系，或是變成了工頭與工人之間的民事糾紛，此類人員幾乎都是外來打工的流動人員，這些人員全國各地都去，沒有固定場所，如果發(fā)生糾紛可能連人都找不到，合法權益如何能得到維護。二是權利義務不明確。由于不少農民工務工時沒有簽訂《勞動合同》，無法得到法院的支持。還有的農民工在權益受到侵害后，已經 “私了”或者已將矛盾激化，增加了訴訟及執(zhí)行的難度；還有一些農民工由于自身違反勞動紀律及操作規(guī)程、違反交通法規(guī)而出現(xiàn)了工傷、交通事故，在要求傷害賠償時處于不利地位。

二、律師積極性不高。主要是農民工維權成本高，難度大。農民工作為原告，他們不知道侵害者姓名、地址、到法律援助機構申請援助時，法律援助承辦律師要花費很大的精力去調查取證，有的案件為農民工追回幾千元錢，律師所花的費用要大大超過其訴訟標的。由于辦理農民工法律援助案件比辦理其他案件所花的精力、物力要多得多，個別律師對農民工的法律援助案件積極性不高。

三、法定訴訟程序繁雜。盡管仲裁機構與各級法院采取了各種措施降低仲裁和訴訟門檻，但對大多數(shù)農民工而言，維權時效與訴訟成本仍然較高，使其仍難以承受，農民工即便勝訴，支付的成本與收益之間也嚴重失衡。由于維權成本高，用人單位拖欠農民工工資、工傷事故拒絕賠償?shù)惹謾嗍录l(fā)生后，通過勞動爭議仲裁或民事訴訟的比例很低。一些因工傷、交通事故的案件要經過多個部門的事故認定，傷殘鑒定后才能作為審判的依據，而農民工維權往往是火燒眉毛急需用錢。農民工大多經濟條件較差，主要依靠打工的工資為生，遇到用人單位克扣、拖欠工資，通過仲裁、訴訟程序解決問題，緩不濟急。再加上有些援助案件即便勝訴，執(zhí)行起來也很困難。因此，部分農民工不愿意通過法律援助解決問題，而是無奈地選擇放棄，有些甚至采取非正常方式解決。大量的非訴案件，農民工或無奈放棄，或用非正常方式去謀求解決。

四、索賠難。許多案件的對方當事人為單位，背景復雜，辦案阻力大；農民工因貧困交不起訴訟費、仲裁費、鑒定費等費用，案件難以進入訴訟程序；國家相關法律、法規(guī)的滯后，使得很多案子找不到相關的法律依據，造成有權無法可依；用工制度不健全，造成調查難、取證難；還有一些法律制度不完善、程序設臵 不合理，訴訟程序繁瑣、時限長也是農民打官司難的重要原因。等等。這些問題的存在，使得農民工維權案件立案難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)象非常突出。以民工討薪為例，按所有法律程序進行完畢，共要21個月時間。如果民工遇到工傷糾紛，程序更加煩瑣，全部程序走下來要29個月。期間需耗費大量時間、精力、金錢，如果官司打不贏，那是“賠了夫人又折兵”，無異于雪上加霜。

五、執(zhí)行難。對于農民群眾來說，贏了官司贏了理，是莫大的欣慰。但在很多情況下，不少當事人卻是“贏了官司輸了錢”，“討回說法空歡喜”，費盡千辛萬苦得到的只是一張“法律白條”。對于經濟條件較弱、法律知識貧乏、社會關系單一的農民來講，則是天大的難題。

三、對策和建議

做好農民工法律援助工作，應著力解決以下一些問題：

（一）進一步提高認識

農民工法律援助工作，關系到經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，關系到黨和政府在人民群眾心目中的地位，因此應當進一步抓緊抓好，抓出成效。要克服觀望、畏難、推諉等消極思想，增強工作的積極性、主動性。特別是要充分認識到，農民工法律援助既向我們提出了挑戰(zhàn)，也為我們帶來了良好的機遇，機不可失，時不再來。

（二）完善維權網絡，加大資金支持力度

要采取各種行之有效的措施，延伸法律援助的觸角，方便農民工就近、快捷地得到援助。比如，同有關部門聯(lián)合成立專門工作站點，在農民工集中的地方設立聯(lián)系點等等。同時，要積極爭取財政對法律援助工作的支持，或者向社會募集必要的資金，條 7 件具備的可以設立專項資金，從財力上保證法律援助維權工作的順利開展。

（三）建立健全相關制度，進一步暢通維權綠色通道 農民工法律維權如何與法律援助銜接是個值得研究的問題，否則影響工作的開展。要對農民工法律援助的受案范圍、條件、程序等做出明確具體的規(guī)定，盡可能保證所有打不起官司的農民工都能獲得快捷、高效的法律援助。

（四）加快建立援助機構間的協(xié)作機制

農民工案件，涉及到輸入地、輸出地兩個地方。在案件辦理過程中，申請人和辦案人員兩地奔波，疲于奔命的現(xiàn)象非常突出。這不僅大大增加了辦案成本，也在一定程序上影響了辦案質量。因此，有必要建立和完善援助機構間特別是省際援助機構間的辦案協(xié)作機制，在案件申請、材料審查、案件辦理、調查取證、文書送達、執(zhí)行、回訪等方面提供協(xié)助，以降低援助成本，資源共享。

（五）進一步加大宣傳工作

要采取各種行之有效的方式，結合典型案例，加大對《勞動法》、《法律援助條例》等法律、法規(guī)的宣傳，一方面使農民工知道法律援助的范圍、條件、程序等規(guī)定，提高法律維權意識。另一方面，又使農民工知道就業(yè)、用工等方面的基本法律知識，增強自我保護能力。同時，還可以擴大法律援助工作的影響，為工作開展營造良好的氛圍。

（六）突出重點，不斷提高農民工法律援助工作水平要從管理和辦案的各個環(huán)節(jié)入手，建立相應的制度，努力做好農民工維權工作。一是要加強農民工維權信息統(tǒng)計工作，及時掌握工作動態(tài)。二是要加強調查研究工作，及時總結經驗和發(fā)現(xiàn) 問題，提出進一步做好工作的意見和措施。三是要加強對農民工法律援助問題的理論研究，探討法律維權的有效途徑，加強業(yè)務培訓，努力提高辦案人員的辦案水平和能力。四是要建立完善案件討論、跟蹤檢查等相關制度，提高辦案質量。

（七）加強同有關部門的聯(lián)系

農民工法律維權問題，是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，不是哪個部門能單獨完成的。因此，在工作中要加強同有關部門的聯(lián)系，建立起有效的聯(lián)動機制。可在有關部門設立工作聯(lián)系點，條件具備的可建立多部門參加的聯(lián)合辦事機構。平時則要多聯(lián)系，多協(xié)商，相互幫助，相互支持，共同做好農民工法律維權工作。

（八）加大對農村的教育投入，加強對農民工職業(yè)技能培訓，不斷提高農民工的綜合素質。

農民工的前身是農民，農民在我國長期二元化的社會中存在著諸多明顯的先天不足或者缺陷。其中，最大的不足就是教育投入的不足。教育投入不足，導致農民接受教育的機會遠遠少于城市居民，最直接的后果是農民的文化程度和技術能力普遍較低。較低素質的農村勞動力在實現(xiàn)由農村向城市轉移的過程中自然會遇到這樣或者那樣的阻力和困難，缺乏就業(yè)優(yōu)勢，往往在就業(yè)競爭中處于非常不利的地位。只有全面提高農民工的整體素質，才能適應現(xiàn)代社會生產的要求，這也是維護農民工自身權益的實際需要。當然，冰凍三尺，非一日之寒。要解決這一問題，從長遠來看，要調整和改善我國教育資源結構，加大對農村教育的投入，國家財政支出要向農村教育傾斜。全面推行義務教育必須從農村開始實行九年義務教育完全免費制，讓農村所有適齡兒童有接受九年義務教育的機會，從而提高全體農民的受教育水平。從近期來看，必須大力實施農民工的職業(yè)技能培訓工程。農民工的 職業(yè)技能培訓是一項巨大的也是十分緊迫的系統(tǒng)工程，在指導思想上，我們要堅持以就業(yè)為導向，就業(yè)引導培訓。在培訓方式內容上，要采用多種方式，堅持以技能培訓為主，提高農村勞動力的實際操作能力。在培訓經費上，要推行政府出錢購買培訓成果的做法，同時綜合運用財政扶持政策和激勵手段，進一步調動農民工個人、用人單位、教育培訓機構的積極性，多渠道、多層次、多形式地開展農民工培訓工作。在具體實施過程中，要將農民工技能培訓同國家職業(yè)資格證書相銜接，提高他們的就業(yè)競爭能力和從業(yè)水平。同時，還要加強農民工基本權益維護、法律知識、職業(yè)道德和文明常識，以提高農民工的自我保護意識和保護能力。

（九）調整城市管理理念與政策設計，倡導城市文明新風，創(chuàng)造平等融洽的社會氛圍。

2004年中共中央1號文件明確指出，“進城就業(yè)的農村勞動力已經成為產業(yè)工人的重要組成部分”。這一論斷不僅承認了農民工的工人階級屬性，而且確定了農民工在工人階級中的重要地位，同時也從根本上徹底消除了農民工融入城市社會的各種障礙。然而，要真正確立農民工的產業(yè)工人地位，特別是要讓農民工并入城市市民社會生活中，確實需要一個漸進的過程。從政府實施行政管理的角度來看，政府需要轉變城市管理理念，再也不能將農民工這一規(guī)模越來越大、影響越來越強的社會群體當作一種邊緣群體來對待，他們已經不是城市的過客，而是新型產業(yè)工人，是城市居民的新成員，是充滿活力不斷成長的新市民。對農村勞動力向城市的轉移，以及農民工的管理，應該按照市場經濟的規(guī)律進行調控，政府要做的工作就是引導和服務。對于過去制訂的一切不合理的歧視性政策，必須在清除的前提下，努力減少 直至消滅其影響。同時認真調整政策設計，并積極創(chuàng)造條件，加強農民工與城市居民的溝通與融合。一方面要引導市民正確對待農民工在城市經濟社會生活中的角色變化，以及對原有利益的影響，倡導寬容的城市文明新風。另一方面，要引導農民工對所在城市的認同和歸屬，培養(yǎng)他們的公民意識和平等意識，樹立城市文明所需要的現(xiàn)代思維和價值觀念，提高適應現(xiàn)代社會要求的道德修養(yǎng)和內在素質，練就良好的文明的生活方式和生活習慣，自信、自立、自尊、自愛，奮發(fā)進取，自強不息。要讓廣大農民工參與城市化、現(xiàn)代化進程，同時給予他們與城市居民同等的政治權利、國民待遇和公共社會服務，從而煥發(fā)其主人翁的精神和創(chuàng)業(yè)熱情。只有這樣，農民工與城市居民才能相互理解，相互溝通，相互包容，和睦相處，農民工才能真正融入城市社會之中，一個平等、自由、美麗的和諧社會也才能得以構建和實現(xiàn)。應采取以下法律措施：

1、制訂《勞動合同法》立法。由于農民工有其特殊性,用工單位和農民工一般不簽勞動合同，是導致頻頻發(fā)生拖欠農民工工資無法受到法律的保護的原因。我國現(xiàn)有法律、法規(guī)對不簽訂書面勞動合同的法律責任，未作明確有效的規(guī)定。因此，勞動監(jiān)察部門在實際執(zhí)法工作中由于沒有勞動合同依據，查處難度較大。為規(guī)范用工行為，嚴格勞動合同管理，全國人大常委會應制定《勞動合同法》，明確規(guī)定用工單位與農民工必須依法簽訂書面勞動合同，并具體規(guī)定勞動合同的簽訂應具備勞動報酬及支付標準、支付形 式、支付時間、違反勞動合同的責任等相關條款。

2、修訂《建筑法》的法律條文。解決建筑業(yè)拖欠農民工工資頑癥需要涉及修訂《建筑法》。重點增加和修改以下條款：（1）制定“建設單位開工前向勞動保障行政部門交納工資保障金”條 款。規(guī)定在建設項目開工前，建設單位必須按工程中標價一定比例繳納農民工工資保障金，由建設行政主管部門負責管理，勞動保障行政部門監(jiān)督使用。建設單位無法按時足額支付農民工工資，建設行政主管部門有權從工資保障金中劃支，用于墊付拖欠的農民工工資。對于拒絕繳納保障金的建設單位，主管部門不批準其開工建設；已開工的項目，有權責令其暫停施工。制定在房地產開發(fā)項目中施行工資支付保障金條款，是解決企業(yè)拖欠工資問題的有效法律保障。（2）規(guī)定“開發(fā)商與承包商承擔連帶擔保責任”條款。制訂以發(fā)包人工程擔保制度重點的擔保條款，要求開發(fā)商與承包商共同提供履約擔保函，雙方在拖欠民工工資范圍內共同承擔連帶責任。（3）制定“工程建設項目立項和審批聯(lián)動”條款。凡存在拖欠行為的單位在申請辦理立項、規(guī)劃、施工許可等手續(xù)時，欠款單位必須先結清欠款后，審批部門才給予辦理相關手續(xù)。對已完成開發(fā)建設項目有拖欠工程款的,不批準其新開發(fā)建設項目。并在資質年檢中予以降級,情節(jié)嚴重的注銷資質證書。（4）加大和細化法律責任處罰力度?，F(xiàn)行的法律法規(guī)對拖欠工程款的行為缺乏處罰條款，難以有效制約拖欠行為。為加大對用人單位拖欠農民工工資的經濟處罰力度，加重用人單位因拖欠工資應承擔的法律責任，應在《建筑法》中法律責任部分增加對拖欠農民工工資行為的最高可處30萬元的罰款的規(guī)定。

3、制定《工資支付條例》。按照國家的有關法律規(guī)定，工資至少每月支付一次，實行周、日、小時工資制的可按周、日、小時支付。根據這一規(guī)定，為“周薪制”的推行奠定了法律基礎。制定《工資支付條例》可以規(guī)定對農民民工工資改“月薪制”采取“周薪制”。并且，還應規(guī)定用人單位出現(xiàn)無故拖欠勞動者的 工資，侵犯勞動者合法權益的情形時，給予嚴重懲罰性法律責任。制定《工資支付條例》是解決拖欠農民工工資的有效法律措施。

4、《刑法》將惡意拖欠工資確定為犯罪行為。對拖欠民工工資部分人認為是一個經濟現(xiàn)象，是屬于民事法律調整的范疇。但由于惡意欠薪現(xiàn)象屢屢發(fā)生，為打擊惡意欠薪，可以采用刑法手段，對企業(yè)惡意欠薪的問題作犯罪處理。在《刑法》中增加一條“惡意欠債罪”，規(guī)定企業(yè)惡意拖欠勞動者工資，數(shù)額巨大、后果嚴重或者有其他嚴重情形的，對重大、惡性欠薪企業(yè)主管人員和其他直接責任人員追究刑事責任，嚴懲包括拖欠農民工工資在內的相關拖欠行為。如果認為目前制定新的罪名沒有必要，可以考慮將《刑法》中原有的侵占罪進行合理的修改，在修改侵占罪時也可以考慮并處罰金。通過《刑法》將惡意拖欠行為明確規(guī)定為犯罪行為，這對打擊遏制惡意欠薪現(xiàn)象起到很好的作用。

5、加大地方性法規(guī)的立法力度。我國《立法法》第六十三條規(guī)定：“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。”因此，符合規(guī)定的各地人民代表大會及其常務委員會可以根據本地區(qū)情況制定地方性法律法規(guī)。制定建立企業(yè)欠薪報告或欠薪預警制度的具體辦法，將企業(yè)支付農民工工資情況作為評價企業(yè)勞動保障誠信等級的主要依據之一，配合建設行政主管部門建立建筑施工企業(yè)和從業(yè)人員失信懲戒機制，對少數(shù)嚴重或惡意拖欠農民工工資的建筑施工企業(yè)，采取了清出當?shù)亟ㄖ袌龅拇胧?。制定相關的配套法律、法規(guī)，使工商行政管理部門在工商登記、企業(yè)年檢等方面對用人單位拖欠工資的行為進行有效的制約，對長期拖欠工資 的用人單位，可以暫緩企業(yè)年檢直至吊銷其營業(yè)執(zhí)照。在施工企業(yè)和房地產開發(fā)企業(yè)資質年檢時，將是否拖欠農民工工資作為年檢條件之一。

（十）建立保障農民工權益的一種長效機制。執(zhí)法部門應依法開展勞動用工和拖欠農民工工資執(zhí)法專項大檢查，在執(zhí)法中還應建立和完善農民工工資支付、監(jiān)控、保障等制度，及時糾正和查處在拖欠農民工工資違法違紀問題，確保有關工資支付法規(guī)政策得到全面貫徹執(zhí)行。建委依法采取將取消惡意欠薪并造成惡劣影響的建筑企業(yè)經營資質、逐出建筑市場等保障措施。各行政執(zhí)法部門對欠薪者的處罰應不只是經濟上的，還應包括企業(yè)信用、行業(yè)準入等一系列的降級限制措施，因此，充分利用法律手段加強執(zhí)法，是依法維護農民工合法權益的重要保障措施。

（十一）農民權益保護的司法救助機制

人民法院在受理拖欠農民工工資的案件受理時，對經濟確有困難的當事人訴訟費應作出減、緩、免的決定；受理案件后盡量縮短審理時間，多適用簡易程序，依法快立案、快審判、快執(zhí)行；對符合條件可以采取先予執(zhí)行等措施；在判決時，應當將農民工訴訟的誤工費，請律師費，旅差費，證人出庭費用等直接損失列入賠償范圍。判決生效后對一些故意拖欠不履行判決給付義務的，執(zhí)行中應按銀行同期貸款利率的二倍標準支付遲延履行金。

總而言之，依法徹底治理拖欠農民工工資，需要把立法、執(zhí)法和法律援助機制有機地結合起來，從源頭上預防和制止拖欠農民工工資，才能真正堵住拖欠農民工工資的漏洞，農民工最基本的權益將得到更好地維護，對促進社會和諧和經濟健康發(fā)展，具有非常重大的現(xiàn)實意義。

第二篇：淺論農村法律援助的現(xiàn)狀及對策

開放教育試點法學專科畢業(yè)論文

淺論農村法律援助的現(xiàn)狀與對策

姓 名 梁永前

學 號 ***12 指導教師 張 震 日 期 2015年5月8日

淺論農村法律援助的現(xiàn)狀與對策

內容摘要：法律援助是一項扶助貧弱、保障社會弱勢群體合法權益的社會公益事業(yè)，同時也是中國實踐依法治國方略，全面建設小康社會的重要舉措。我國是一個農業(yè)人口大國，建設中國特色社會主義法治，抓好農村法治是關鍵。搞好農村法治，抓好農村的法律援助工作是重要途徑。由于封建傳統(tǒng)思想在農民心中根深蒂固，加上政治、經濟、文化等因素，我國農村的法律援助工作舉步維艱。而切實加強和改進農村的法律援助工作，對于建設社會主義新農村有重要的現(xiàn)實意義。隨著社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，當前農村正處于一個社會變革和經濟轉型的關鍵時期。許多不可避免的矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。這促使農村中法治供給與法治需求的矛盾日益加劇。本文以此為背景從公平正義、和諧社會、依法治國等角度淺論法律援助在農村中的現(xiàn)狀并提出法律援助可行性的意見與對策。本文從以下幾個方面對農村法律的現(xiàn)狀與對策進行分析和研究：一法律援助的概念；二我國農村法律援助的現(xiàn)狀；三針對農村法律援助相關問題的對策。

關鍵詞：農村法律援助 現(xiàn)狀 問題 對策

一、法律援助的概念

法律援助是指由政府設立的法律援助機構組織法律援助的律師，為經濟困難或特殊案件的人無償提供法律服務的一項法律保障制度。特殊案件是指依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第三十四條的規(guī)定，刑事案件的被告人是盲、聾、啞或者未成年人沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，應當獲得法律援助。

二、我國農村法律援助的現(xiàn)狀

1.“無法可依”，即缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的法律規(guī)制。

我國關于法律援助的法律規(guī)定主要分布于《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國律師法》及《法律援助條例》中。由此可見，我國關于法律援助的法律規(guī)定雖然不少，但是規(guī)定較為分散，仍然缺乏系統(tǒng)性，如對其性質、職能、設置等各項內容、工作制度規(guī)定不詳細等。這在一定程度上導致法律援助難以在現(xiàn)實中充分實行。此外，由于《法律援助條例》第五條與第十條分別規(guī)定：“直轄市、設區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構”與“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定”，因此，各地區(qū)對法律援助的規(guī)定有較大的“自主決定性”。從全國范圍來說，法律援助的規(guī)定既缺乏系統(tǒng)性，又缺乏統(tǒng)一性，從而造成了各地區(qū)法律援助司法實踐具有明顯的差異性，并且容易形成“異地異援助待遇”的尷尬局面，不利于法制與實踐的統(tǒng)一。

2.法律援助資源匱乏，導致供需矛盾緊張。

資源配備是法律援助事業(yè)順利開展的重要保障，主要包括法律援助人員、法律援助經費等。在人員配備方面，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，導致我國大部分法律人才集中于東部發(fā)達地區(qū)的中心城市，而廣大中西部地區(qū)的法律人才則相對較少。農村的法律人才那就更加匱乏了。在經費配置方面，政府財政撥款是法律援助費用的主要來源，但是法律援助經費的投入遠小于其發(fā)展的需要，甚至在一定程度上影響到了法律援助工作的正常運行。

當前農村正處于一個社會變革與經濟轉型的關鍵時期，一些長年累月積聚下來的矛盾不可避免地呈現(xiàn)出來，農村對法律援助的需求越來越大。然而，由于當前農村法律援助的資源匱乏，法律援助人才與資金的緊缺，這無疑加大了法律援助的供需矛盾。

3.法律援助的覆蓋面還不夠大，即受案范圍與受援助對象過于局限。根據《法律援助條例》有關規(guī)定，我國法律援助主要采用兩個標準：經濟困難或者殘疾人等特殊對象、特殊案情的情況?！斗稍鷹l例》第二章的規(guī)定從受案范圍與受援助對象都對法律援助進行了一定程度上的限制，如：依法請求國家賠償?shù)模埱蠼o予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的，經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助等。這直接排除了很多在法律上需要幫助的弱勢群體，即部分經濟并不富裕但非貧困的農民等群體。在一定程度上使很多需要幫助的人們排除在法律援助受援范圍之外，使他們得不到應有的幫助，繼而違背了法律援助弱勢群體的初衷。

4.農村的法制狀況及歷史傳統(tǒng)的影響所帶來的問題

我國是一個農業(yè)大國，雖然經過不斷的城鎮(zhèn)化建設，農業(yè)人口仍占有很大的比例。由于社會歷史條件的制約，農民的文化素質較低，法律意識淡薄，同時由于農村宗族意識較強，個人之間的紛爭往往很容易演變?yōu)榧易宓募姞帯４送猓偌由夏壳霸谵r村的法制宣傳與教育的力度也遠遠不夠，農民對法律的認同感與信賴感不強，因此直接導致其不能很好地利用法律來維護自己的權利而更傾向于使用“人脈”、“上訪”等非正常解決矛盾的方式，甚至在有些矛盾得不到很好地解決的情況下，有的人會走向極端而違法犯罪。這一定程度上影響了我國農村的和諧發(fā)展，極大地阻礙了我國的法制建設。

5.法律援助機制與機構有待完善。

由于全國各級法律援助機構存在缺乏統(tǒng)一的運作制度、管理機制等問題。同時，法律援助不同級別、不同地區(qū)的機關之間、法律援助與其他司法相關部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制。這些問題嚴重影響與制約著法律援助工作的開展與發(fā)展，此外，當前我國的法律援助機構基本上是四級組織框架，即分別在國家司法部、省或自治區(qū)、地市(含副省級)地方、具備條件的旗縣或區(qū)級地方各設立一級法律援助中心。但是這些法律援助機構的最低一級也設立在旗縣或區(qū)級地方而并沒有真正深入農村，加上農村的法律援助的宣傳也遠遠不夠，致使農村廣大人民對法律援助的知曉率不高、認同感不強，因而給農民獲得法律援助帶來諸多不便，使法律援助在農村收效甚微。

三、針對農村法律援助相關問題的對策

1.完善相關立法。

目前，沒有統(tǒng)一可行的立法是阻礙法律援助在農村發(fā)展的重要因素。因此，要想使法律援助工作能在農村順利開展，促進農村的法治建設就必須制定法律援助的專門法，對法律援助的性質、職能、機構設置、管理體制、各部門協(xié)調機制等相關方面從立法上予以明確，使法律援勘在各個環(huán)節(jié)上都具有可操作性，做到“有法可依”。必要時，還可以把公民獲得法律援助的權利寫入憲法。此外，在全國施行統(tǒng)一的《法律援助法》的情況下，還可以賦予地方一定的靈活性，即地方根據本地實際情況制定相應的實施細則，使法律援助達到全方位、網狀式的法律保障。

2.建立多元化的資金與人事保障機制。

資金保障方面，由于法律援助是國家行為或者政府行為，因而我們仍然需要堅持國家投入為主，并且根據現(xiàn)實需要不斷加大國家對法律援助的投入力度，各級政府應當把法律援助的投入資金作為財政預算中的專項資金，以保證國家財政對法律援助的強有力支持。此外，還應當采取各項鼓勵措施，積極動員社會各種力量參與到建設法律援助事業(yè)中去，增設多種法律援助捐助渠道，如鼓勵捐款與動員有關法律從業(yè)者作為志愿者等。隨著社會的不斷進步，人們的法律素養(yǎng)不斷提高，法律意識也不斷增強，在條件允許的情況下，還可以把法律援助納入到公民社會保障制度中去，結合社會保障其他方面制度，使公民獲得從人身安全、財產安全到法律安全的全方位保障。

人事保障方面，在國家及社會加大資金投入的情況下也要積極吸引優(yōu)秀法律人才到法律援助工作中來，并加強對農村基層法律服務人員的培訓，提升法律援助工作者的法律素質與工作能力。同時也應當鼓勵律師參加到法律援助工作中去，讓他們積極履行有關法律規(guī)定的法律援助的義務，發(fā)揮其主力軍的作用。此外，還應當充分利用高校法學專業(yè)學生這一重要的后備力量，鼓勵高校成立法律援助服務中心并積極開展法律援助服務活動。

3..加大法律援助的覆蓋面。

農村仍屬于中國法治的薄弱環(huán)節(jié)，農民仍是這個社會的弱勢群體，要不斷提高農民的權利意識，提升其法律素養(yǎng)，促進農村的法治建設。從法律援助的受案范圍上看，由于農村的經濟與法制狀況與城市有很大的差異，因而在農村中發(fā)生的糾紛種類也有其特殊性。隨著我國城市化的不斷推進，城市的面積不斷擴大，越來越多的農村土地被征用，因此農村的土地因征地而發(fā)生的糾紛越來越多。此外，隨著社會的發(fā)展，農民法律意識的不斷增強，村委會選舉不公、村務不公開、子女贍養(yǎng)、家庭暴力、離婚以及人身損害賠償?shù)纫l(fā)法律糾紛事件也日益增多。因此法律援助受案范圍的限制性規(guī)定應當被取消。這樣才能與時俱進，符合社會的發(fā)展。

4.加強各部門的聯(lián)動機制并設立“司法所”來完善法律援助制度。法律援助是一項系統(tǒng)而又復雜的工程。它并不是某一機構能憑借一己之力能夠單獨完成的。因而要加強法律援助不同級別、不同地區(qū)機關之間、法律援助與其他相關部門之間協(xié)調與合作，完善各部門、各單位的銜接機制，從而積極有效地保障公民的合法權益，提高辦案效率、降低辦案成本，使人民真正從中獲得好處。

在法律援助的機構設置上，我國采取的是中央、省、市、縣四級設立方式，然而由于這些機構與遠在農村的農民有一定的距離并且導致農民對這些機構并沒有清楚的認識，致使很多農民雖然有維權意識，但仍然不知向何處申訴或如何申訴。因此我們應當在已有法律援助機制的基礎上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立司法所，派遣專門人員負責鄉(xiāng)村的法律援助工作，使法律援助深入農村，把法律援助帶到農村的每個角落。

參考文獻：

[1]耿瑞珍.農村法律援助面臨的困境及改進建議——以河南省為例.河南商業(yè)高等?？茖W校學報，2010.6.[2]龍愛華.淺談農村法律援助.中共伊犁州委黨校學報，2005.4.[3]葉顯偉.論農村法律援助的實踐問題.中南財經政法大學研究生學報，2006.3.

第三篇：加強農民工法律援助工作現(xiàn)狀與對策

加強農民工法律援助工作現(xiàn)狀與對策

近幾年來，農村法律援助工作在各級黨委政府的大力支持和法律援助機關的共同努力下，從維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，積極探索新形勢下法律援助工作新的模式，不斷加大針對農民工法律援助工作力度，努力適應農民工法律援助需要，為構建和XX發(fā)揮了不可或缺的作用，但農村農民工的法律現(xiàn)狀仍不容樂觀。農民工法律知識淡薄仍是制約農民工依法維權的“瓶勁”。

一、農村農民工的法律援助工作現(xiàn)狀

就湖北省XX縣而言，農民工生活和工作較為分散且流動性大等特點，法律援助機構根據各自區(qū)域特點，雖然著力從健全農民工維權網絡入手，采取多種形式構建農民工專項法律援助通道，也形成了以法律援助中心為主導，專項維權通道為補充，內外相結合農民工維權工作網絡。但是加強全縣法律援助機構自身建設，提高農民工法律援助工作和接待能力還須進一步加強。二是流動人口管理不是很規(guī)范，如外來民工聚集地較為分散，從而給當?shù)胤稍鷻C關就近就地開展維權工作也帶來了很多不便。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然相繼開設外來務工人員法律援助工作站。但是真正開展法律援助工作也是力不從心。三是在建筑、制造、加工企業(yè)較為集中地區(qū)和外來務工農民較多的企業(yè)農民工大部分都不懂法律知識，他們根本不知道用法律的手段來保護自己的合法權益。四是農民工受傷后在勞動仲裁和工傷認定部門認定工傷并不是一凡風順，有勞動爭議的農民工辦理勞動爭議申訴，仍是一件難事。更不用說協(xié)助民工解決工傷問題了。五是法律援助經費嚴重不足，遇到法援案件援助對象雖然受益，但辦案人經費無著落。等等以上問題應引起各級各部門的高度重視。也是制約法律援助工作在該縣順利開展的主要因素。

二、應完善工作措施扎實提高農民工法律援助工作對策

農民工維權是法律援助工作中比較難做的工作之一，針對農民工法律援助工作面臨的困難和問題，應著力從建立健全農民工法律援助工作長效機制入手，認真總結和研究農民工維權主要根結，通過探索和創(chuàng)新工作機制，完善工作措施來解決農民工維權工作遇到的困難。制定和加強農民工維權工作措施，確保農民工維權工作取得實效。

一是要降低法律援助門檻，不斷放寬農民工受援條件。要認真落實《對困難群體實行法律援助實施細則》，將經濟困難條件放寬到低保線以下，并將索要工傷待遇和解除勞動關系請求支付經濟補償金等列入了援助范圍。加強法律援助與社會救助體系銜接，再次放寬農民工的受援條件，對涉及追討工資和工傷賠償?shù)壬暾?，免于經濟狀況的審查，優(yōu)先快速辦理，讓更多的農民工體會到法律援助的溫暖。

二是要增加人員投入，保證援助需求及時得到滿足。針對農民工追討拖欠工資時間集中、民工集中、工地分散等問題，在每年清欠工作集中的時間段，要加強律師值班力量并向其他清欠部門派駐律師參與接待，保證求援民工隨時給予援助，在一些重點地區(qū)，還應設有周六接待制度，方便民工咨詢和投訴。對可能發(fā)生的緊急情況和群體性事件，還應設有應急機制，必要時啟動民工維權律師團，及時調處和解決重大事項和群體性事件。

三是要堅持以人為本，靈活處理農民工突出的困難。對于因長期工資被拖欠或突發(fā)事故使生活陷入困境的外地民工，采取先行辦理制度，打破地域和管轄限制，以首問負責形式讓律師直接介入實施法律援助，幫扶和解救民工出危難后，再補辦相應的法律援助手續(xù)。

四是要完善工作制度，解決實際工作中遇到的問題。針對建筑領域轉分包工的現(xiàn)象和民工頭申請法律援助多等特點還應建立起以“協(xié)議受理民工口頭申請制度”為代表的農民工法律援助“五項制度”，有效解決了建筑行業(yè)大量存在的農民工與“包工頭”因不規(guī)范用工所產生的連環(huán)拖欠問題。

五是要延伸服務到執(zhí)行，突出法律援助實際作用。為了不讓農民工拿到的都是冷冰冰一紙判決書，及時解決他們的實際困難。對外來務工農民因長期拖欠工資或因突發(fā)事故身體造成嚴重殘疾致使家庭經濟陷入困境的法律援助案件，要推行農民工案件協(xié)助執(zhí)行制度，在案件辦結后，承辦律師協(xié)助受援農民工申請執(zhí)行，通過積極協(xié)調執(zhí)行機構，幫助查找被執(zhí)行人及財產，保證案件得到及時有效執(zhí)行。

六是加大調解辦案力度，提高農民工案件辦理成效。通過加強對基層法律援助工作站的業(yè)務指導，發(fā)揮基層調解組織職能，解決與審判機關在案件調解工作上銜接，鼓勵運用非訴訟途徑解決農民工訴訟難和勝訴難問題，滿足民工們希望盡快出成效的愿望。

七是要加強輿論宣傳，全面提高農民工法律援助的社會知曉率。為加強法律援助的宣傳，提高法律援助的社會知曉率，要聯(lián)合法制宣傳部門，在推進法律“六進”活動中，重點加強了對法律進農村、進社區(qū)、進工廠等一系列大型法制宣傳活動，要整合社會法律資源，依托社會力量，通過組織社會律師、法律工作者以及法律援助志愿者開展法律援助“進工廠、進工地、進工棚“的“三進活動”，宣傳法律援助，開展法律援助服務，同時也提高了他們依法維權的能力，擴大了法律援助在農民工中知曉率。

三、新形勢下農村和農民工法律援助工作的意見、建議

（一）、進一步加強基層司法行政工作人員的培訓力度，使其吃透法律援助的各項政策。在有條件的情況下要組織一批基層司法行政工作人員進行必的培訓，讓他們更好的服務于基層法律援助工作，也使基層法律援助工作站真正發(fā)揮其作用。

（二）、加大法律援助經費的保障，要把法律援助經費全部列入財政預算，并發(fā)放到基層司法所，確?；鶎铀痉ㄋ写賶虻姆稍k公經費，同時還應對基層法律援助機構配備交通工具，使其更好的服務弱勢群體。

（三）、繼續(xù)加大法制宣傳力度，提高廣大農民的法律知曉率,讓廣大農民群眾積極學法、懂法、用法、并能用法律武器來保護自己的合法權益。

第四篇：農民工法律援助實施方案（推薦）

路南區(qū)司法局

農民工法律援助實施方案

為了切實維護農民工合法權益，努力實現(xiàn)社會公平正義，進一步強化社會主義和諧勞動關系，特別是針對春節(jié)前農民工討薪、工傷賠付等勞動爭議問題，路南區(qū)司法局充分發(fā)揮法律援助的職能作用，最大限度地為農民工提供法律援助服務。特制定如下方案：

一、指導思想

以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，深入推進三項重點工作，以關注民生、保障民生、改善民生為目標，堅持“公平正義”的社會主義法治理念，保障農民工平等地享有司法保護權，進一步密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，積極引導廣大農民工理性維權、合法維權、科學維權，學會運用法律援助方式維護自身合法權益，在全社會形成理解、關心、尊重和保護農民工合法權益的良好氛圍。

二、組織機構

路南區(qū)司法局專門成立了農民工法律援助領導小組。局黨組書記、局長陳秀山同志任組長；黨組副書記、副局長劉亞東同志任副組長；其他成員有王燕東、趙斌、張祥琦、郭靜、吳東。工作機構設在區(qū)法律援助中心，由法律援助中心組織開展對農民工的法律援助工作。

三、工作要求

（一）開展法制宣傳，營造良好氛圍。深入宣傳維護農民工勞動保障權益等有關政策法規(guī)，集中宣傳農民工法律援助的工作成效與成功經驗，宣傳報道在農民工維權工作中涌現(xiàn)出的典型事件和感人事跡。

（二）開展咨詢活動，解決實際問題。設立法律援助咨詢點，組織律師、基層法律服務工作者現(xiàn)場解答農民工提出的法律咨詢，教會他們如何依法維護自身合法權益，確保全區(qū)社會穩(wěn)定。

（三）確?！?48”法律服務熱線暢通，引導農民工合理合法表達訴求。安排專人值班，確保法律服務熱線暢通。接待熱線要有登記，有處理結果，對通過專線反映問題的農民工，要耐心做好咨詢解答，積極引導其通過合法方式解決問題，遇有群體性、突發(fā)性事件要逐級及時上報。

（四）建立“綠色通道”，實行“三優(yōu)服務”。建立農民工法律援助“綠色通道”，降低門檻，凡申請支付報酬和工傷賠償?shù)模袑嵶龅絻?yōu)先受理、優(yōu)先指派、優(yōu)先辦理，簡化程序，快接、快辦、快結。

（五）堅持調解優(yōu)先，減少農民工訴累。充分發(fā)揮調解優(yōu)勢，采取受理—調解（和解）—援助的方式，減少農民工訴訟成本和訴累，控制減少“民轉刑”案件。

第五篇：論農民工子女教育現(xiàn)狀及解決對策

論XXXXXXXXXXXXXXXXXXX策

學 生：XXXXX 指導老師：XXXXXX(湖南農業(yè)大學信息科學技術學院，長沙 410128)

【摘 要】：隨著我國經濟的發(fā)展和工業(yè)化、城市化的進程，大批農村勞動力流向城市和東部經濟發(fā)展較快的沿海地區(qū)，成為城市里的“農民工”。許多年齡處于義務教育階段的農民工子女，也隨其父母進入城市沿海和地區(qū)。城市中廣大農民工子女如何接受義務教育，逐漸成為當前社會關注的一個熱點問題。本文在分析城市農民工子女教育現(xiàn)狀的基礎上對城市農民工子女教育問題出現(xiàn)的原因進行了分析，并針對這些問題提出了相關對策。

【關鍵詞】： 農民工子女； 教育問題 ； 對策；

一、前言

農民工子女教育問題不僅僅是一個單純的教育問題，確切地說，它是一個在社會系統(tǒng)內部出現(xiàn)的問題。這一問題的產生與社會政治、經濟生活密切相關，是社會政治、經濟活動作用于教育領域的結果。20世紀90年代初期，隨著我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉軌，城市勞務市場逐步開放，戶籍管理制度出現(xiàn)松動，農村富余勞動力開始快速向城市遷移，進而導致進入城市生活的農民工子女數(shù)量日趨增多。由于我國戶籍管理制度和教育制度的雙重限制，農民工子女受教育權在城市中無法得到有效保障，由此產生了一系列社會問題。新世紀以來，隨著以人為本執(zhí)政理念的提出和踐行，政府對農民工這一社會弱勢群體日益關心，農民工子女教育問題越來越受到政府的高度重視。在各級政府和社會各界的關懷努力下，農民工子女教育問題取得了一系列重要進展。比如，保障農民工子女平等享有義務教育的法律體系已經基本建立，保障農民工子女平等享有義務教育的工作機制已經基本建立，保障農民工子女平等享有義務教育的經費保障體制已經基本建立，農民工子女在流入地平等享有義務。

二、農民工子女教育現(xiàn)狀

2.1 進城務工就業(yè)農民工子女急劇增加的態(tài)勢不適應

進城務工就業(yè)農民義務教育階段隨遷子女數(shù)量的擴張使?。ㄊ校┙逃ぷ饔龅嚼щy，教育資金上遇到壓力，教育資源短時間難以適應，一些接收進城務工就業(yè)農民工子女較多的公辦學校出現(xiàn)大班額現(xiàn)象，影響了義務教育質量。同時，由于進城務工就業(yè)農民義務教育階段隨遷子女規(guī)模的不確定性，也給教育發(fā)展規(guī)劃帶來很大困難。

2.2 一些民工子女學校辦學條件較差，教育教學質量較低

社會力量舉辦的民工子女學校在辦學校條件和教育教學質量上與公辦學校有較大差距，不少學校房屋破舊、設備簡陋，存在明顯的安全隱患。有些教學人員不具備教師資格，因是臨時聘用，責任心差，教育教學質量得不到保障。

三、農民工子女教育現(xiàn)狀產生的原因

3.1 戶籍制度

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度曾以“農業(yè)”和“非農業(yè)”戶口的形式把中國公民分成身份不同的 兩大類別，蜂擁入城的農民工居住在城市，戶籍卻仍是在農村。義務教育法規(guī)定義務教育應 由戶籍所在地負責。農民工子女在流動的同時，教育資金并沒有隨之流轉，從而致使處于流 入地的農民工子女享受不了流出地政府的教育財政補貼，也沒有資格享受流入地政府的優(yōu)待?！读鲃觾和倌昃蛯W暫行辦法》第十一條規(guī)定“招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小 學，可依國家有關規(guī)定按學期收取借讀費”，顯示國家政策賦予流入地學校收取農民工子女 的借讀費和贊助費的權利來彌補教育經費的不足。因此在流入地城市就學的農民工子女，必 須比城市孩子多支付高昂的借讀費和贊助費。農民工子女上學難問題從一定程度上來說是現(xiàn) 行戶籍制度與人口流動需求不相適應的結果。

我國義務教育階段實行的“分級辦學、分級管理”的教育體制過度分權?！读x務教育法 》第八條規(guī)定：義務教育事業(yè)，在國務院領導下，實行地方負責、分級管理；第十二條規(guī)定 ：實施義務教育所需事業(yè)費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。這個教育法則明確了流入地政府對流動人口學齡兒童的入學并沒有法律上的責任，作 為城市邊緣人口，農民工子女無法享受流出地政府帶給他們的教育補助。因此，義務教育 的過度分權是造成農民工子女上學難的主要原因。

在我國基本普及九年義務教育，尤其在城鄉(xiāng)實現(xiàn)免費教育以后，農民工子女教育逐漸成為中國最大的教育問題。

南都公益基金會副理事長兼秘書長徐永光17日在接受CBN記者采訪時表示，“在 2

農民工子女教育的問題上，存在著政府失靈和市場失靈的問題?！彼忉屨f，義務教育階段全面實現(xiàn)免費教育，這對于進城讀書的農民工孩子來說，意味著他們還得回鄉(xiāng)，還得變成留守兒童。

據徐永光介紹，過去，很多公立學校是通過收借讀費、贊助費等途徑，接收農民工子女入學的。實行免費教育之后，一些原來接收農民工子女學校要收費就要被查，要么干脆關門，要么抬高門檻。國家對于農民工子女教育、流動兒童教育，提出了“以流入地政府為主，以公立學校為主”的“兩為主”方針，但實際情況并不如人意。據我國最早關注流動兒童的學者、北京市社會科學院研究員韓嘉玲介紹，城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉的戶籍制度嚴重制約流動兒童受教育的權利，地方負責的義務教育財政體制制約流動兒童享受平等教育機會。“公立學校也不可能敞開大門，一定是有門檻的，而且如果一個城市公立學校的門開得很大也會出問題，就會出現(xiàn)‘洼地效應’?！毙煊拦庹f，有人提出設立“教育券”的辦法，由流出地政府給教育券。

但徐永光認為，這不是很現(xiàn)實?！柏毨У貐^(qū)的教育是什么樣子，很多人還是了解的，有的一個班是100個人上課，因為教師不夠，為什么教師不夠？因為省了教師就省了經費。農村教育經費非常有限，再讓縣政府給流出去的孩子拿錢非常難，即便拿的話，給一二百塊錢到北京有什么用？”

“這就需要第三條道路?！睋煊拦饨榻B，這“第三條道路”已經在溫州進行了嘗試。

3.2 農民工經濟收入低

在我國加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)、運輸業(yè)以及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中，農民 工占到從業(yè)人員的半數(shù)以上，人數(shù)超過一億。作為產業(yè)工人的重要組成部分，他們?yōu)榻洕?會 作出了重要的貢獻，理應得到公平、公正待遇，但農民工卻經常遭遇工資偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他們大部分居住在城市郊區(qū)，生活在城市貧困線以下，城市學校尤 其 是公辦學校昂貴的求學成本，使他們感到心有余而力不足，再加上額外的贊助費和借讀費，他們只能“望學興嘆”，這是導致他們子女上學難的直接動因。

3.3 農民工家庭的流動性大，社會交往面窄

農民工居住空間狹窄，條件較差，孩子沒有安靜的學習空間；農民工子女盡管生活在廣 闊的城市空間，他們實際卻只擁有狹隘的生活空間，這與鄉(xiāng)村社會中頻繁的互動行為形成鮮 明對比；經常隨同父母一起流動使適齡兒童的正常學習缺乏系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，甚至造成了階段性輟學，影響教育的連續(xù)性和完整性，在客觀層面上拉大了與 3

其他兒童的教育差距，進一 步加劇了農民工子女的教育弱勢地位。

四、農民工子女教育存在的問題

4.1 義務教育的管理體制問題

目前，農村義務教育管理體制改革中，有兩個問題尤為突出，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校履行職責能力不足；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育管理出現(xiàn)“真空”。

4.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校成了“雙肩挑”機構，但履行職責能力明顯不足

“以縣為主”的管理體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再設立教育行政管理機構，改設一個由縣級教育行政部門垂直管理的教育機構——鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校，由該校校長負責所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育教學業(yè)務管理。2002年國務院辦公廳下發(fā)的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》指出：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不設專門的教育管理機構，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有關教育工作由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長直接負責，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可在核定的行政編制內確定一至兩名助理或干事協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長管理具體教育事務，并接受縣級教育行政部門指導”。隨著農村經濟社會全面進步，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著相當數(shù)量的教育行政工作，根據《通知》精神，這些行政工作應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育助理具體操辦，可是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理實踐中，這些任務大多由中心學校承擔，中心學校校長事實上既是全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育行政管理者，也是教育教學業(yè)務管理責任人。因為工作量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校就變成了名副其實的集行政管理與業(yè)務指導于一身的“雙肩挑”機構。與原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校的職責范圍更廣，擔子更重?？墒?，按新體制規(guī)定中心學校履行職責的能力卻遠不如原來隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教辦，因為它既沒有人事權、財經權、資源調配權，也沒有行政機構強制執(zhí)行力和相關制度的保障，其履行職責能力明顯不足。

4.1.2 鎮(zhèn)政府教育負擔減輕，但農村教育管理“真空”隨之出現(xiàn)

實行“以縣為主”的管理體制，將教育管理重心上移之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育經費負擔和對教育管理的責任大大減輕，這對經濟基礎薄弱、管理能力相對有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說無疑是一件大好事。但新體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育責任的界定走向了另一個極端，由以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的“硬任務”急轉為沒有硬指標的“軟任務”，諸如維護校園周邊秩序，幫助改善學校辦學條件等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層教育管理體系中的地位被嚴重邊緣化。同時，伴隨“以縣為主”管理體制的實施和稅費改革的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育工作的職責范圍大幅度縮小，教育管理工作分量相對減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明顯存在教育工作方面“松口氣”的傾向。盡管在建校用地劃撥、適齡兒童入學等方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍負有相應的責任，但由于責任的剛性要求不強，其熱情與主動性明顯減弱。盡管根據省級人民政府的決定，縣級政府對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育職責也進行了規(guī)定，但是由于缺少剛性評估和常 4

規(guī)檢查，這些要求只是停留在文件上，并不能真正對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導產生觸動。

總之，在“以縣為主”的農村義務教育管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育責任大大縮減，積極性明顯降低。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著上與縣教育行政部門、下與中心學校推諉責任或相互扯皮的現(xiàn)象，甚至不再把中心學校、農村教育工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點工作的范疇；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面地認為現(xiàn)在是“以縣為主”了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必再去管教育，結果鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理出現(xiàn)了“真空”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的教育責任由過去“為主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“敲邊鼓”，由過去的“剛性”變?yōu)楝F(xiàn)在的“柔性”，由過去的清晰變?yōu)楝F(xiàn)在的模糊。這不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對教育管理的責任，也使中心學校很難與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確立清晰的責任關系和工作關系。因此，當前農村義務教育管理體制改革存在的兩個突出問題實際上是“一個矛盾的兩個方面”，就是如何明確、細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府義務教育管理職責。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的一級政權機構，義務教育政府辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是有法律責任的?！秶鴦赵恨k公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》中明確指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地方各級人民政府對農村義務教育承擔相應責任，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責組織適齡兒童少年入學，嚴格控制義務教育階段學生輟學；維護學校的治安、安全和正常教學秩序，治理校園周邊環(huán)境；按有關規(guī)定劃撥新建、擴建校舍所必需的土地。經濟條件較好的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要積極籌措經費，改善農村中小學辦學條件，支持農村義務教育發(fā)展”，“繼續(xù)發(fā)揮村民自治組織在實施農村義務教育中的作用”。由此可見，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府教育發(fā)展的意識和管理程度，落實相關責任，會直接促進縣級政府的教育工作水平不斷提高。

“以縣為主”的農村義務教育管理體制改革是在伴隨著農村稅費改革應運而生的，而當年的改革是圍繞確保基層機構組織正常運轉、確保農村義務教育必要投入這個主題，而采取了一系列配套改革措施。主要是“一調整、四改革”，即：調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃和村級規(guī)模、開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導體制改革、農村義務教育管理體制改革、地方財政體制改革。所以，上述兩個突出問題一定要放在進一步深化農村綜合改革中統(tǒng)籌解決。

作為當前全國的共性問題，農村義務教育管理體制改革的兩個突出問題同樣在銅陵縣也一定程度存在。2008年，銅陵縣出臺了《關于進一步深化農村綜合改革實施意見》，《實施意見》指出：鞏固農村義務教育管理體制改革成果。完善事權、財權、人權相統(tǒng)一的“以縣為主”教育管理體制改革，進一步明確、細化縣、鄉(xiāng)、村三級義務教育管理職責，在教育管理體制和運行機制上實現(xiàn)新突破。大力推進中小學人事制

度改革，全面推行教職工聘用（任）制度，建立教師工作績效的獎懲機制。建立對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其主要負責人教育工作的督導考核制度。這為解決當前農村義務教育管理體制改革的兩個突出問題提供了政策保障。2009年，是銅陵縣進一步深化農村綜合改革關鍵的一年，縣教育行政部門要在總結過去改革試點經驗的基礎上，積極要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按規(guī)定權限或協(xié)助縣政府部門管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的教育工作，結合本地實際，進一步解放思想，創(chuàng)新教育管理體制和運行機制，不斷推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，為銅陵縣率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化做出應有的貢獻。

4.2 農民工子女不良的生存環(huán)境問題

隨著改革開放和社會主義市場經濟的發(fā)展，大批的農民工進入城市，形成了一輪又一輪的“民工潮”，隨之而來的農民工子女這一特殊群體，他們或出生在城市，或被父母帶到城市，或成為農村留守兒童，他們的生存、生活、學習等環(huán)境相對較差，有的就讀于學習環(huán)境較差的民辦學校，有的為了能在公辦學校就學而盡其所有繳納高昂的借讀費，有的遠離父母留守農村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校就學，甚至還有大量的農民工子女輟學成為童工，農民工子女較差的生活環(huán)境不公平的受教育機會，對他們的成長是非常不利的，可能從小就埋下仇恨社會乃至反對社會的苗子，長大后若是遇到一些不順心之事或一些挫折，如遇到工作、生活、婚姻等一些問題，他們就會仇恨社會和反對社會，成為產生社會不穩(wěn)定因素。因此，農民工子女的受教育問題應該也必須引起我們的重視。

近年來，各地政府在解決農民工子女入學問題上做了大量的工作，取得了顯著進展。但也必須看到，仍有一些適齡兒童、少年無法在城市就近接受義務教育，大部分學校還在對農民工子女收繳高昂的“借讀費”、“贊助費”、“捐資助學費”、“共建費”等。隨著城市化進程的加快，數(shù)量龐大的外來人員子女的涌入，也給城市孩子的學習環(huán)境多多少少帶來了一些影響，這將成為我國九年義務教育實施過程中的難點問題和困擾社會的一大難題。4.2.1 農民工子女失學現(xiàn)象嚴重

相當一部分農民工子女被迫或主動放棄了受教育的機會，農民工子女輟學現(xiàn)象依然非常嚴重。很多農民工家庭基本上生活在城市貧困縣以下，扣除每月房租、水電、醫(yī)療保障、衣食花費等生活必須花費，所剩無幾，憑這么低的收入在城市中生活已經捉襟見肘，更何況還要支付孩子的學習費用（學費、教材費、輔導費、擇校費等）。有 6

相當一部分農民工認為讀書沒用，他們認為時下工人紛紛下崗，大學畢業(yè)找不到工作，他們的孩子即使讀了書，今后未必會在城市找到好的工作，與其花費錢財，還不如早點讓孩子學會做生意，多賺些錢，為結婚做好準備。農民工的這種想法則加劇了其子女輟學的態(tài)勢。

根據第五次人口普查結果顯示，在全國適齡流動兒童中，“未上過學”者所占比例為4%,上過學又輟學者比例為0.8%兩者相加，全國適齡流動兒童中未按要求接受義務教育的比例為4.8%，高于全國兒童的比例（3.3%）。據此推算，全國大約有42萬適齡孩童沒有按照法律的要求接受教育，此外，流動兒童在學比例（0.1%）和識字率（95.58%）也低于全國兒童的平均水平（分別為0.6%和97.2%）。

五、解決農民工子女教育問題的對策

5.1 加強戶籍.義務教育體制改革

建立與市場經濟發(fā)展相吻合的戶籍制度，逐步削弱戶籍制的身份定位功能，解除教育體制與戶籍制度掛鉤的傳統(tǒng)模式。

允許在城市有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員，根據本人意愿辦理城鎮(zhèn)戶口，盡快改變農民工身份轉換滯后于職業(yè)轉換的現(xiàn)狀，逐步實行統(tǒng)一居民身份的一元戶 籍制度，打破戶籍制度壁壘，在政策上保障農民工與城市市民在國民待遇上的一致性，降低農民工子女在城市入學的門檻，創(chuàng)造有利于農民工在勞動力市場獲得較多的向“上”流動的 機會。同時配套改革與戶籍制度直接相關的制度，淡化包括勞動就業(yè)、子女入學、住房分配、社會保障等政策規(guī)定中對戶口的特殊要求，逐步剝離在“城市戶口”這一身份標簽上附著 的一系列不合理的社會福利，實現(xiàn)農業(yè)人口和非農業(yè)人口的主體平等。

人民網3月3日電：今天下午，全國人大代表，上海華日服裝有限公司工會主席、團支部書記朱雪芹做客強國論壇，與網友進行在線交流。朱雪芹說，希望國家能夠盡快出臺相關政策來解決農民工子女的教育問題，讓更多的農民工子女都能夠享受到公平、公正的教育。

5.2 明確政府責任、完善農民供子女教育管理體制

調整現(xiàn)有義務教育格局，合理配置國有公共教育資源，完善社會捐贈機制，多渠道籌措教育經費。農村義務教育管理體制要由“縣、鄉(xiāng)、村三級辦學，縣、鄉(xiāng)兩級管理、以縣為主”調整 到“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”、“中央和省級人民政府要通過轉移支付，加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)義務教育的 7

扶持力度”的體制上來，全方位地把農民工子女教育從體制外納入到體制內。解決的渠道應該以公辦學校為主，民辦教育為輔，調整現(xiàn)有教育資源的分布，實現(xiàn)現(xiàn)有資源利用的最大化。建立健全捐贈機制，完善捐贈立法，鼓勵社會資本進入教育領域，讓有愛心的先富者，將一部分財富通過慈善事業(yè)投入教育，多渠道籌措教育資金。農民工使企業(yè)獲得利潤，政府增加了稅收，因此，還可以通過適當?shù)姆绞?，讓用工企業(yè)分擔農民工子女的部分教育費用，并安排一部分城市教育附加費 用于農民工子女教育。

5.3 合理利用社會資源、擴寬農民工子女受教育的途徑

加大公辦學校投資力度。適當放寬條件，保證農民工子女入學的廣度，農民工子女上學以流入地全日制公辦中小學為主。地方各級政府特別是教育行政部門和全日制公辦中小學，要建立完善保障進城務工就業(yè)農民子女接受義務教育的工作制度和機制。全日制公辦中小學要充分挖掘潛力，盡可能多接受進城務工就業(yè)農民子女就學。要針對這部分學生的實際，完善教學管理辦法。在評優(yōu)獎勵，入隊入團，課外活動等方面，學校要做到進城務工就業(yè)農民子女與城市學生一視同仁。

加快農民工子弟學校的建設。農民工子弟學校是一個過渡時期的產物，在一定時期內有它存在的必然性。根據當前情況應當明確農民工子弟學校審批標準，給予其合法身份和一定的優(yōu)惠措施，同時因勢利導，加強對農民工子弟學校的監(jiān)督管理，鼓勵有條件的公辦學校與其聯(lián)手辦學。從而打破民辦學校與公辦學校間的壁壘，為早日實現(xiàn)城市教育一體化奠定基礎。

六、結論

總之，農民工子女的教育問題已經成為一個復雜的社會問題，處理和解決好這一問題，不僅關系到農民工子女的健康發(fā)展，也關系到教育公平和社會公平問題，關系到中國社會的穩(wěn)定和未來的發(fā)展，各級政府必須群策群力，深化改革，真正解決這一社會性難題。

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致謝詞

時光流逝，四年的大學生涯接近尾聲，所學知識大體匯聚在這篇論文里，然而對于論文的完成，我想在這里謝謝我的指導老師——拜戰(zhàn)勝講師，如果沒有您的悉心指導這篇論文也不會這么順利的完成。

感謝xxsx老師，您的孜孜不倦的教導和無微不至的關懷同樣給了我莫大的支持;，感謝各位任課老師，你們豐厚的知識積累和敬業(yè)精神，給予了我很多的收獲。同時也要感謝我的同學們，和他們相處的四年，讓我明白團體的力量友情的可貴，從而更好地規(guī)劃自己的學業(yè)。

感謝我的家人—父母、妹妹。沒有你們，就沒有我的今天！我一直感恩，感恩于我可以擁有這么一個溫馨的家庭，你們的支持與鼓勵，永遠是支撐我的最大動力。我愛你們，愛我們的家。

一個人的成長絕對不是孤立的事，沒有別人的支持與幫助絕對不可能辦到。我感謝可以有這樣一個空間，讓所有給我有所幫助和關心的人說聲謝謝!我會繼續(xù)努力，好好學習，好好生活！

附件1.2

湖南農業(yè)大學成人高等教育本科生畢業(yè)論文（設計）

誠 信 聲 明

本人鄭重聲明：所呈交的本科畢業(yè)論文（設計）是本人在指導老師的指導下，進行研究工作所取得的成果，成果不存在知識產權爭議。除文中已經注明引用的內容外，本論文不含任何其他個人或集體已經發(fā)表或撰寫過的作品成果。對本文的研究做出重要貢獻的個人和集體在文中均作了明確的說明并表示了謝意。本人完全意識到本聲明的法律結果由本人承擔。

畢業(yè)論文（設計）作者簽名：謝 德 富 2011年4月23日