對派駐監(jiān)督存在問題及改革途徑的思考

當前，習近平總書記在黨的十九大報告中提出全面推動國家監(jiān)察體制改革。根據(jù)改革的目標任務，涉及對象主要是檢察院反貪、反瀆、預防部門人員的整體轉隸，并沒有涉及紀委系統(tǒng)派駐紀檢監(jiān)察組的調(diào)整。但筆者認為，為了進一步加強紀檢監(jiān)察工作，保障紀檢監(jiān)察全覆蓋，提高紀檢監(jiān)察工作效率，有必要在國家監(jiān)察體制改革中統(tǒng)籌考慮調(diào)整派駐監(jiān)督，改革完善派駐監(jiān)察，構建協(xié)調(diào)統(tǒng)一高效的紀檢監(jiān)察系統(tǒng)。

一、派駐監(jiān)督的由來和發(fā)展

派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。派駐監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)來源于《黨章》第四十三條：“……黨的中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組和紀律檢查員?！?/p>

我們黨從上世紀五六十年代就開始了派駐監(jiān)督的探索，“文化大革命”期間，紀檢機關陷于癱瘓，派駐機構也不復存在，黨的十二大后，派駐機構得到了恢復和發(fā)展。19**年*月中紀委監(jiān)察部下發(fā)《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢監(jiān)察機構設置的意見》，明確了派駐機構“雙重領導，一個為主”的管理模式。20**年*月中紀委、中組部、中編辦、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關于加強中央紀委監(jiān)察部派駐紀檢監(jiān)察機構管理的意見》，進一步明確了“雙重領導，一個為主”的管理模式。然而在實踐中，這種管理模式變成了以駐在部門黨組領導為主的局面，造成了派駐機構監(jiān)督乏力，派駐紀檢組長進入駐在部門黨委（組）班子，在班子里只是一票，根本沒能有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。而且，黨委工作部門一直沒有實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，一些行使公務管理的事業(yè)單位也未能落實派駐監(jiān)督。

按照現(xiàn)在對派駐監(jiān)督的解讀，派駐監(jiān)督具有“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢?！芭伞钡臋嗤桥神v監(jiān)督發(fā)揮作用的組織優(yōu)勢。派駐機構由紀委領導，對紀委負責并請示報告工作。這一組織優(yōu)勢使派駐機構監(jiān)督具有相應的獨立性和權威性，有利于解決對領導干部特別是一把手監(jiān)督難的問題?！榜v”的優(yōu)勢體現(xiàn)在可以就近監(jiān)督、深入監(jiān)督等方面。派駐機構長期在駐在部門工作，有熟悉駐在部門或單位人員、工作情況等便利條件，有利于解決監(jiān)督太遠的難題，增強監(jiān)督的針對性，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮不可替代的作用。但是，在派駐監(jiān)督實踐中，由于受到派駐紀檢監(jiān)察干部身份、工作職責職權等客觀條件的制約，“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢都沒能很好地發(fā)揮作用。

二、當前派駐監(jiān)督存在的突出問題

根據(jù)網(wǎng)絡公開資料和筆者了解的情況，對當前派駐監(jiān)督存在問題的探討基本集中為：一是對派駐監(jiān)督認識不到位；二是派駐監(jiān)督職責不清；三是派駐監(jiān)督行使監(jiān)督不力；四是派駐監(jiān)督和駐在部門關系工作關系未理順等。結合工作實際，在這些已由領導、學者探討和發(fā)現(xiàn)問題的基礎上，進一步闡述當前派駐監(jiān)督亟需解決的突出問題。

（一）派駐監(jiān)督未能發(fā)揮有效作用。

一些派駐紀檢監(jiān)察組在駐在單位直接或過多參與、負責業(yè)務及其他工作，“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢都沒有體現(xiàn)在監(jiān)督上，原本有利于發(fā)揮監(jiān)督職能，從而駐在部門可以熟悉單位實際情況的設想，卻成為派駐機構礙于情面、影響監(jiān)督的制約因素。

（二）未能理順與駐在部門的工作關系。

一些派駐機構承擔了大量駐在部門黨風廉政建設日常工作，一些派駐干部在“受誰領導、對誰負責”的問題上產(chǎn)生糾結，沒有理清派駐紀檢組與駐在部門之間的工作關系，不能清晰地把握派駐紀檢組與駐在部門之間是

“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的關系，派駐紀檢組實際上只對派出機構負責，對駐在部門重點應該是監(jiān)督，而不是參與。

（三）在駐在部門未能發(fā)揮監(jiān)督的獨立性。

派駐紀檢組在駐在部門有可能具有各項工作的參與權、知情權，但不能很好地發(fā)揮監(jiān)督權的獨立性。首先，表現(xiàn)在派駐監(jiān)督?jīng)]有立案權，發(fā)現(xiàn)問題線索需要向駐在部門黨組（委）請示和協(xié)調(diào)立案，缺乏辦案的獨立性。其次，派駐紀檢監(jiān)察組一般是等待信訪舉報，沒有系統(tǒng)的監(jiān)督審核手段，監(jiān)督作用不明顯，監(jiān)督效果不突出。第三，沒有很好地解決“一把手”監(jiān)督難和派駐紀檢組被動監(jiān)督的突出問題，派駐紀檢組長兼任駐在單位的黨委（組）成員，在參與單位黨委（組）決策時不能長期提出否認意見，忽視了監(jiān)督的主業(yè)主責，一些應向上級紀委報告的事項沒有及時主動請示報告。

（四）派駐部門監(jiān)督的體量不均衡。

比如，筆者所在派駐監(jiān)督單位是統(tǒng)計部門，長期沒有舉報信件和轉辦案件，派駐監(jiān)督人員工作輕松，監(jiān)督事項較少和無案可查，純屬浪費資源及人力物力。而在監(jiān)督體量較大的部門，比如國資委，監(jiān)督延伸到市屬企業(yè)，黨員干部隊伍龐大，三五人的派駐監(jiān)督隊伍根本忙不過來。

（五）單獨派駐監(jiān)督容易形成部門保護。

比如公檢法司部門，從公開通報來看，違紀違規(guī)案件并不多，但社會群眾對這些部門的一些執(zhí)法行為意見長期居高不下，這里面是否存在違規(guī)違紀的問題有待查證，這些部門的派駐監(jiān)督工作明顯存在缺位的可能。

（六）派駐監(jiān)督設置缺乏統(tǒng)一標準。

目前，各地派駐監(jiān)督的設置標準不統(tǒng)一，有單獨派駐，有綜合派駐。綜合派駐在分組上也不盡相同，類型較多。在地區(qū)與地區(qū)的派駐監(jiān)督交流和協(xié)同辦案上存在較多麻煩，許多時候需要做大量的解釋和協(xié)調(diào)工作，影響了派駐監(jiān)督工作的有效開展。

（七）派駐監(jiān)督干部身份和待遇存在矛盾。

目前，派駐監(jiān)督干部編制、人事關系和組織關系等都在駐在部門，派駐監(jiān)督干部缺乏監(jiān)督的勇氣和定力。這樣的安排，當初是為了讓派駐監(jiān)督干部能沉下心來，和駐在部門融合，攜手共同抓好監(jiān)督工作。但從實踐來看，成效較差，監(jiān)督效果不突出，監(jiān)督干部在行使監(jiān)督權時反而更加受限。究其原因，是因為派駐監(jiān)督干部的待遇、利益和駐在部門趨向一致，這樣就客觀制約了派駐監(jiān)督發(fā)揮作用，出現(xiàn)了不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的狀況。即將開展的國家監(jiān)察體制改革，從試點省市公開報道來看，和派駐監(jiān)督干部無關。今后，轉隸干部與派駐監(jiān)督干部的待遇差異，又將造成新的矛盾。

三、推動派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的改革途徑

通過對上述存在突出問題的綜合分析，按照全面從嚴治黨的要求，應該從以下幾個方面來謀劃進一步推動派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的改革途徑。

（一）規(guī)范派駐監(jiān)督職責職權。

當前派駐監(jiān)督主要是監(jiān)督駐在單位的黨員干部和單位三重一大事項等，監(jiān)督職責職權界定不清晰，一些職責范圍不具體，職權行使得不到保障。進一步規(guī)范派駐監(jiān)督職責職權是當務之急，只有職責職權明確具體，在實際工作中才能保證監(jiān)督到位，監(jiān)督有效。要界定清晰派駐監(jiān)督機構和駐在部門黨委（組）的關系，不應該是“領導”與“被領導”的關系，而應該是“被監(jiān)督”和“監(jiān)督”的關系。派駐紀檢組長不進入駐在部門黨委（組），作為監(jiān)督員參加部門黨委（組）會議，并具有獨立意見權。駐在部門黨委（組）對派駐監(jiān)督機構工作無權干涉和安排，派駐機構辦理案件可以在初步核實后再報駐在部門黨委（組）進行研究處理。

（二）科學整合派駐監(jiān)督力量。

借國家監(jiān)察體制改革的契機，進一步完善和整合派駐監(jiān)督力量。建議運用管理科學原理，科學有效地搭配組合派駐紀檢監(jiān)察組，取消單獨派駐，整合綜合派駐，包括公檢法司系統(tǒng)，不能形成獨立行業(yè)派駐監(jiān)督，要提高綜合派駐監(jiān)督的廣度和深度，進一步規(guī)范綜合派駐監(jiān)督布局，形成科學合理、分組協(xié)調(diào)、管理有效、監(jiān)督到位的綜合派駐格局。同時，也要合理安排和保障派駐監(jiān)督的適期流轉性和綜合協(xié)調(diào)性，可以根據(jù)工作需要和社會發(fā)展靈活調(diào)整和安排。

（三）理順派駐監(jiān)督干部身份和待遇。

建議由紀委監(jiān)察委統(tǒng)一管理派駐監(jiān)督干部，將分散的派駐監(jiān)督干部編制收回紀委統(tǒng)一管理，派駐監(jiān)督干部人事關系和組織關系等均納入紀委監(jiān)察委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，派駐監(jiān)督干部人、財、物均由紀委監(jiān)察委統(tǒng)一調(diào)配。國家監(jiān)察委建立后，勢必要面臨如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一轉隸干部和紀委監(jiān)察干部待遇差異的問題，在考慮解決這個問題的同時，應該考慮到一并解決派駐監(jiān)督干部的待遇，否則會產(chǎn)生新的不平衡。要積極謀劃建立派駐監(jiān)督干部定期交流制度、待遇保障制度、職級考核升遷制度等，保障派駐監(jiān)督干部隊伍穩(wěn)定和有凝聚力、戰(zhàn)斗力。

（四）保障派駐監(jiān)督行使職權和具備條件。

一要賦予派駐紀檢監(jiān)察組辦案權和獨立調(diào)查權，以保障案件辦理的權威性和保密性。修訂案件向黨委（組）報告程序，確保案件在前期調(diào)查核實中不跑風漏氣。二是理順紀委監(jiān)察委和派駐紀檢監(jiān)察組的案件辦理范圍，建立層級案件處理制度，比如，市級紀委監(jiān)察委辦理縣處級干部違紀違規(guī)案件，那科級以下干部違紀違規(guī)案件可以由派駐紀檢監(jiān)察組辦理。三是派駐紀檢監(jiān)察組也需要完善監(jiān)督及辦案條件，比如設立談話訊問室，配備一定的偵聽檢查技術手段，在辦案審批手續(xù)上也明確一定的權限等。

四、國家監(jiān)察體制改革中會不會整合派駐監(jiān)督的思考

目前，國家監(jiān)察法還沒有出臺，派駐監(jiān)督中如何明確派駐監(jiān)察的法律地位和職責職權還不得而知。從法治的角度出發(fā)，應從新明確和界定派駐監(jiān)察的法律地位和職責職權范圍。如果不明確，派駐監(jiān)督就和以前一樣發(fā)揮作用有限，浪費人力物力資源，甚至是形同虛設。

（一）在國家監(jiān)察體制改革中會不會整合派駐監(jiān)督？

新形勢下加強派駐監(jiān)督機構建設，是全面從嚴治黨、深化黨的紀律檢查體制改革的重要舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白的重要體現(xiàn)。在國家監(jiān)察體制改革中，會不會整合現(xiàn)有的派駐監(jiān)督機構？從具體工作來說，有必要在全國推行監(jiān)察體制改革的同時，整合推進派駐監(jiān)督改革，加強派駐機構建設，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，把現(xiàn)有的派駐監(jiān)督機構收歸紀委監(jiān)察委管理；按照全面派駐、分類設置、職能明確、權責一致的原則，改革完善派駐機構領導體制和工作機制，增強派駐監(jiān)督的權威性和有效性，使黨風廉政建設和反腐敗工作得到切實加強。

（二）會如何明確派駐監(jiān)督的法律地位和職責職權？

在新的國家監(jiān)察體系下，派駐監(jiān)察可以監(jiān)督部門的哪些人、那些事，新的監(jiān)察委賦予派駐監(jiān)察哪些職權？

1、可以監(jiān)察哪些人？

派駐監(jiān)督中的派駐監(jiān)察應該具有明確的法律地位和相應的職責職權，對駐在部門的干部職工（非中共黨員）行使相應的監(jiān)督管理權。同時，也應該對駐在部門下屬事業(yè)、企業(yè)單位行使公務管理權力、管理國有資產(chǎn)經(jīng)營的管理者行使監(jiān)督管理權，包括這些企、事業(yè)單位外聘的管理人員。或者只要涉及國有管理及國有資金，相關責任人都應該納入國家監(jiān)察對象，不論其是什么身份。因為，按照現(xiàn)有實際情況，目前一些國有企業(yè)的副職是社會聘用高級管理人員，不是中共黨員，但這些企業(yè)領導管理著大量的國有資金和國家項目，如果不納入監(jiān)察對象，存在較大的管理風險。

2、如何監(jiān)督“三重一大”事項？

在監(jiān)察體制改革中，應重新明確派駐監(jiān)察的調(diào)查核實權，目前，派駐監(jiān)督對駐在部門的“三重一大”事項實行備案制，沒有對這些事項進行分析和抽查，在程序上是否合理合規(guī)，派駐監(jiān)督?jīng)]有相應的檢查權和否決權。下一步，建議派駐監(jiān)察可根據(jù)工作需要，對派駐部門“三重一大”事項進行質詢和抽查，對明顯不符合程序的重大事項可以行使否決權，打破現(xiàn)在這種等待信訪舉報再調(diào)查處理的被動局面，盡量從源頭上發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，抓早抓小，科學合理地運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，從程序上解決不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

3、紀委監(jiān)察委對派駐監(jiān)督的授權如何界定？

在國家監(jiān)察體制改革中，會如何界定紀委監(jiān)察委對派駐監(jiān)督的授權范圍？應作為一個重大問題進行調(diào)研解決。目前，按照分級負責的原則，各地派駐監(jiān)督實際上是在為紀委做一些外圍工作，比如初核調(diào)查、巡查檢查等，而且審批手續(xù)繁瑣、職權有限；派駐監(jiān)督目前沒有立案權，立案得由駐在部門黨委（組）來確定等等，這些職權規(guī)定限制了派駐監(jiān)督發(fā)揮積極作用。

下一步，國家監(jiān)察體制改革中，應在指定監(jiān)督、授權監(jiān)督等方面有一個比較科學合理的職權界定，切實把派駐監(jiān)督的優(yōu)勢作用發(fā)揮出來，也有利于增強紀檢監(jiān)察合力，分擔紀委監(jiān)察委的工作壓力。

（三）如何構建全國統(tǒng)一的監(jiān)察辦案協(xié)查體系？

在目前的紀檢監(jiān)察案件辦理中，特別是派駐監(jiān)督中的案件查處，各地各自為政，條塊分割，沒有統(tǒng)一的全國協(xié)查體系，浪費人力物力。在國家監(jiān)察體制改革中，應充分考慮建立全國統(tǒng)一的監(jiān)察辦案協(xié)查體系，可以參考公安的協(xié)查方式，建立部門協(xié)查體系和異地協(xié)查體系，聯(lián)系工商、稅務、銀行、審計、住建、交通、旅游等管理部門組成成員單位。比如，現(xiàn)在要核查監(jiān)察對象在異地的房產(chǎn)，在本地房產(chǎn)產(chǎn)權處是無法查實的。所以，加強監(jiān)察核查信息的高效交換是監(jiān)察工作的一項基礎，應該建立這方面的一個聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，這樣可以大大提高監(jiān)察工作效率，保證監(jiān)察案件的順利完成。