耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)問題

耕地占補(bǔ)平衡是指由于非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。耕地占補(bǔ)平衡制度是《土地管理法》確立的占用耕地補(bǔ)償制度，實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度的根本目的是保護(hù)耕地，控制非農(nóng)建設(shè)占用，是堅(jiān)守18億畝耕地紅線的重要舉措。天津市地處東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，以二、三產(chǎn)業(yè)為主，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程較快，需要占用大量的耕地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。為確保天津市域內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，就需要在占用耕地建設(shè)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的同時(shí)，補(bǔ)充數(shù)量相同、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，從而保證達(dá)到耕地占補(bǔ)平衡。

一、耕地占補(bǔ)平衡工作歷程

耕地占補(bǔ)平衡是指在一定時(shí)間、區(qū)域范圍內(nèi)，耕地在微觀、局部不斷被占用、補(bǔ)充及其他變化情況下，在對(duì)其數(shù)量、質(zhì)量和開發(fā)利用的可持續(xù)調(diào)控基礎(chǔ)上，為滿足區(qū)域?qū)Z食等基本農(nóng)產(chǎn)品的需求，而做到的耕地生產(chǎn)力供求動(dòng)態(tài)平衡。其內(nèi)涵包括以下幾個(gè)方面：第一，“占”指的是非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的行為，“補(bǔ)”指的是通過土地整治，包括土地開發(fā)、土地復(fù)墾以及土地整理來增加耕地以補(bǔ)充因占用減少耕地的行為。“占”、“補(bǔ)”是互為因果的行為，因?yàn)楦匦枰弧罢肌?，為了總量平衡，所以必須要“補(bǔ)”；而因?yàn)橐?guī)定要“以補(bǔ)定占”，所以被“補(bǔ)”的耕地質(zhì)量和數(shù)量又決定了被“占”耕地的數(shù)量和質(zhì)量。第二，“平衡”包括兩方面的平衡：一是指耕地的數(shù)量平衡，即在保持現(xiàn)有耕地面積不減少的前提下，努力做到隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長，耕地總量不減少。

這種數(shù)量平衡與不同地區(qū)耕地潛力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度、人口構(gòu)成等密切相連；二是指耕地的質(zhì)量平衡，即在實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡的前提下，保證新增耕地的生產(chǎn)能力等于或優(yōu)于被占用耕地的生產(chǎn)能力，防止耕地質(zhì)量衰退，確保耕地的總體生產(chǎn)能力。因此，耕地占補(bǔ)平衡應(yīng)該是耕地自然生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力綜合平衡基礎(chǔ)上的“質(zhì)”“量”平衡。

在此基礎(chǔ)上，一些專家提出了耕地的生態(tài)平衡，目前處于理論研究階段。耕地占補(bǔ)平衡工作在實(shí)踐中開展是一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程。2005年以前耕地占補(bǔ)平衡僅為耕地?cái)?shù)量上的平衡，確保耕地紅線，實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”。2005年國土資源部發(fā)出的《關(guān)于開展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕128號(hào)），要求補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算，即利用農(nóng)用地分等定級(jí)成果確定被占用耕地的等級(jí)，補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量按等級(jí)進(jìn)行折算，實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量上的平衡，但是由于各種原因未實(shí)行。

日前，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號(hào)），就嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線、確保實(shí)有耕地面積穩(wěn)定、實(shí)行耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)并重等提出了新要求，其中包括強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量占補(bǔ)平衡，再一次提出耕地占補(bǔ)平衡工作要達(dá)到數(shù)量和質(zhì)量均平衡的目標(biāo)。

二、耕地占補(bǔ)平衡存在的問題

1.耕地占補(bǔ)平衡面臨沉重壓力隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，天津市各類建設(shè)項(xiàng)目占用耕地現(xiàn)象逐年增多。近年來，每年建設(shè)項(xiàng)目需要占用的耕地大約在2500-4500公頃之間。由于城市化的迅速推進(jìn)，建設(shè)項(xiàng)目占用了

大量耕地，耕地后備資源的開發(fā)儲(chǔ)備速度難以跟上城市化建設(shè)的步伐。并且建設(shè)項(xiàng)目一般位于城市周邊，占用的一般是周圍水利條件較好、土質(zhì)較肥沃、地勢(shì)平坦、交通便利的高等級(jí)耕地，隨著耕地占補(bǔ)平衡內(nèi)涵的擴(kuò)大，要求實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量雙平衡，耕地占補(bǔ)平衡壓力進(jìn)一步加大。

2.耕地后備資源嚴(yán)重匱乏近些年為了保障耕地占補(bǔ)平衡，天津市深入挖潛耕地后備資源。在第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上組織各涉農(nóng)區(qū)縣，對(duì)全市域內(nèi)耕地后備資源地塊逐個(gè)進(jìn)行審核，對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃以及現(xiàn)狀適宜開發(fā)、群眾基礎(chǔ)較好的地塊，均已設(shè)立土地整治項(xiàng)目進(jìn)行整治，未開發(fā)的后備資源也由于自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)限制、施工難度過大、投資過高、地塊分布零散且單個(gè)地塊面積較小等種種原因無法進(jìn)行整治。天津市耕地后備資源嚴(yán)重匱乏，已接近枯竭。

3.補(bǔ)充耕地指標(biāo)數(shù)量有限，質(zhì)量有待提高據(jù)了解，目前天津市儲(chǔ)存的補(bǔ)充耕地指標(biāo)在數(shù)量上十分緊缺。環(huán)城四區(qū)以及濱海新區(qū)城市化進(jìn)程較快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，自身儲(chǔ)存的補(bǔ)充耕地指標(biāo)有限，很多都需要其他區(qū)縣提供，很難實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的自我平衡；遠(yuǎn)郊五個(gè)區(qū)縣儲(chǔ)存有一些指標(biāo)，除了要滿足自身占補(bǔ)平衡，還要為國家、市重點(diǎn)項(xiàng)目以及其他區(qū)縣的一些建設(shè)項(xiàng)目提供占補(bǔ)指標(biāo)。補(bǔ)充耕地的主要途徑是未利用土地的開發(fā)利用、耕地整理以及廢棄地復(fù)墾利用等，但這些土地多處于低洼易澇、土壤、水熱、地形條件相對(duì)較差的地區(qū)，區(qū)位和耕種條件較差，整治后按照《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》初步測(cè)算，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等級(jí)在國家質(zhì)量等的7等至11等之間，其中以9等地為主，中等耕地居多，總體上與被占用高等級(jí)耕地也存在著差距。

4.補(bǔ)充耕地的方式單一我國提倡“積極推進(jìn)土地整理，加大土地復(fù)墾力度，適度開發(fā)未利用地”的方針，但相比土地整理和復(fù)墾而言，土地開發(fā)周期較短，新增耕地率高，新增耕地成本相對(duì)較低。2010年以前在補(bǔ)充耕地土地整治工作開展中大多為土地開發(fā)，對(duì)土地整理的積極性低。隨著耕地后備資源的逐漸枯竭，2010年以后逐步向土地整理轉(zhuǎn)變，但是由于土地整理項(xiàng)目新增耕地率低，大約在3%到10%之間，土地整理折算到新增耕地上成本很高，推進(jìn)土地整理難度很大。

三、對(duì)策建議

1.源頭控制，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目選址一方面是全面推進(jìn)各類建設(shè)集約節(jié)約用地，積極引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目選址，優(yōu)先考慮利用荒地、劣地、山地和空地，盡可能不占或者少占耕地，從源頭嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地，嚴(yán)防侵占優(yōu)質(zhì)耕地。另一方面在建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審階段嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)于不符合耕地占補(bǔ)平衡要求的建設(shè)項(xiàng)目不得通過審查。

2.加大投入，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量提高建設(shè)單位補(bǔ)充耕地的成本，要求支付足額的耕地開墾資金用于土地整治，補(bǔ)充高等級(jí)耕地，嚴(yán)防資金閑置滯留和挪用；在土地整治項(xiàng)目實(shí)施中，應(yīng)充分結(jié)合《農(nóng)用地分等定級(jí)規(guī)程》確定項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，并嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施和驗(yàn)收；實(shí)施占用耕地的耕作層剝離和再利用，將占用耕地的耕作層土壤用于新開墾耕地、低等級(jí)耕地或者其他耕地的土壤改良，利用耕作層提高耕地質(zhì)量；加強(qiáng)對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)，從數(shù)量和質(zhì)量兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)防弄虛作假、占優(yōu)補(bǔ)劣等現(xiàn)象。3.京津冀一體化，統(tǒng)籌補(bǔ)充耕

地指標(biāo)加強(qiáng)環(huán)渤海及京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略。為了解決土地資源稀缺和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，更好地執(zhí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，充分利用天津市的耕地開墾資金，大力整改和提升一體化區(qū)域內(nèi)的耕地，以保證整體生產(chǎn)力的提高，達(dá)到京津冀一體化范圍內(nèi)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。