城市精細化管理視角下

流動攤販占道經(jīng)營治理研究

一、流動攤販占道經(jīng)營的現(xiàn)狀

流動攤販主體大部分是無業(yè)、下崗、待業(yè)人員、退休人員或本地農(nóng)民，主要以搭建臨時鋪面或采取三輪車、小推車、擔(dān)筐子、挎籃子等方式，長期在廣場、學(xué)校、醫(yī)院、車站、公園等人員密集區(qū)域從事早點、燒烤、熟食、蔬菜水果等經(jīng)營活動，具有活動范圍大、流動性強的特點。以L區(qū)為例，現(xiàn)有流動攤點200余個，從業(yè)人員近千人，特別是夜晚流動攤販占道經(jīng)營的問題更加突出。筆者實地走訪100余名流動攤主，從人員來源看，來自周邊農(nóng)民和外來無業(yè)人員人數(shù)最大，占到了60%以上;從年齡情況看，大部分是中老年，四十至六十歲的占到了70%以上;從文化程度上看，受教育程度普遍較低，其中小學(xué)文憑占到近50%;從經(jīng)營范圍來看，以經(jīng)營蔬菜水果以及各類小吃為主，占比達80%。其主要集中在學(xué)校、廣場以及小區(qū)周邊占道經(jīng)營，經(jīng)營中時常采取“城管來我就走、城管走我就來”的迂回戰(zhàn)術(shù)，加大了城管執(zhí)法的難度，致使流動攤販從業(yè)人數(shù)難以下降，而城管執(zhí)法人員與流動攤販的矛盾事件也時有發(fā)生，城管執(zhí)法常常會陷入尷尬和困境之中。

二、流動攤販占道經(jīng)營的主要危害

（一）存在安全隱患，極易導(dǎo)致社會沖突。

首先，流動攤販占道經(jīng)營項目繁多，有食品類、小吃類、蔬菜類、服裝類以及小孩的各類玩具等等，很多沒有經(jīng)過備案的臨時攤點物品魚龍混雜，質(zhì)量參差不齊，存在食品安全隱患。比如一些熟食攤點使用的原材料，為了求取更高利潤，常使用三無產(chǎn)品，即無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證、無生產(chǎn)廠家，同時經(jīng)營者既無健康證又無衛(wèi)生許可證，缺乏必要的食品衛(wèi)生知識和健康保護措施，有的甚至制售假冒偽劣、銷售過期或腐食品、濫用添加劑、使用“地溝油”“口水油”等。這些食品根本不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，人們?nèi)罕娞貏e是中小學(xué)生使用后極易給身體健康造成危害。其次，有些攤販在經(jīng)營過程中短斤缺兩的不良行為也時常存在，導(dǎo)致消費者的合法權(quán)益無法得到有效保障，嚴(yán)重者產(chǎn)生社會矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定。

（二）妨礙交通秩序，影響市民出行。

流動攤販一般沒有固定的經(jīng)營場所，往往為了方便和更好的銷售物，賺取更多利潤，常常走街串巷，在學(xué)校、廣場或小區(qū)周邊占道擺攤設(shè)點，一般迎著高峰期經(jīng)營，比如學(xué)校周邊小吃一般集中在學(xué)生上學(xué)或放學(xué)階段出現(xiàn)，廣場的攤點一般隨著傍晚群眾飯后休閑散步時營業(yè)，這些地方的道路常因人流量較大本身就比較擁擠，再加上流動攤販的混亂和隨機分布，很可能造成交通擁堵，阻礙車輛和行人的安全通行，造成安全隱患嚴(yán)重者引起交通事故。

（三）產(chǎn)生各類垃圾，影響市容市貌。

一些生鮮攤點和小吃攤點因經(jīng)營物品的特殊性，極易產(chǎn)生垃圾，比如小吃店，在經(jīng)營過程中油煙飛揚、烏煙瘴氣、污水橫流，垃圾隨地亂扔，加劇了城市的白色污染、水污染及大氣污染，嚴(yán)重影響了城區(qū)環(huán)境干凈整潔，降低了城市的品位。

（四）不繳稅納稅，影響經(jīng)營的公平性。

由于流動攤販沒有固定的經(jīng)營場所，很多攤點沒有在相關(guān)部門備案或者辦理營業(yè)執(zhí)照，經(jīng)營收入更沒有向國家繳稅納稅，基本上屬于純收入，且以地域和價格優(yōu)勢大量擠占正常商戶的商品銷售份額，這對辦理了營業(yè)執(zhí)照采取正規(guī)渠道經(jīng)商的群體來說不公平，這種不正當(dāng)?shù)母偁庩P(guān)系，不僅侵犯了其他合法經(jīng)營者的公平競爭權(quán)利，更是擾亂了市場經(jīng)營秩序，極易引起一些群眾的不滿情緒。

三、流動攤販占道經(jīng)營治理的策略研究

黨的十九大報告提出，提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理。明確要以人民為中心，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。因此，化解流動攤販占道經(jīng)營，提升城市品質(zhì)，保障人民群眾幸福生活，需要以人為本、疏堵結(jié)合、多元治理的方法解決問題。

（一）建立健全法律法規(guī)有效管控流動攤販

1.建立健全城市管理法律法規(guī)。各城市結(jié)合本市實際，對流動攤販經(jīng)營行為進行規(guī)范立法，明確定義流動攤販肆意占道經(jīng)營為違法行為和其必須承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任，減低相關(guān)人員進出該行業(yè)的隨意性。比如重慶市出臺了《重慶市食品攤販備案管理辦法》，下發(fā)了《關(guān)于進一步做好食品攤販管理工作的通知》，對各區(qū)縣城管部門做好食品攤販監(jiān)管工作提供了依據(jù)，進一步規(guī)范攤販合法經(jīng)營。

2.靈活多樣加強法律宣傳。采取多樣化、多層次的宣傳方式，宣傳流動攤點的違法性、危害性和治理的必要性。一方面通過走上街頭、深入攤點，以口頭講解說明，發(fā)放宣傳單、通知書、提倡議等形式宣傳城市管理的法律法規(guī)，讓流動攤販了解違章占道經(jīng)營帶來的不利影響和嚴(yán)重后果，教育引導(dǎo)他們進入正規(guī)市場合法經(jīng)營。另一方面借助新型媒體，比如手機、電視等平臺深入報道流動攤販占道經(jīng)營的違法性和危害性，獲取更多群眾的認(rèn)同和支持，樹立正確的社會價值觀和輿論導(dǎo)向，凝聚起齊抓共管的合力，從源頭上減少流動攤販占道經(jīng)營的空間和土壤。

3.做到嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管。一是嚴(yán)格按照食品攤販備案管理辦法，從收入、年齡、家庭狀況、生活技能等多方面進行嚴(yán)格審核，嚴(yán)格控制流動攤販備案申請的門檻條件，其準(zhǔn)入條件不能過低或者過高，要符合城市無業(yè)或低收入家庭的實際需要，對申請人進行審批和授權(quán)，有效管控流動攤販整體數(shù)量。二是加強集中整治。對于治理-反彈-再治理-再反彈的區(qū)域，要綜合市政、公安、工商、食藥監(jiān)、環(huán)保等部門，開展綜合執(zhí)法，在城區(qū)主要道路和重點地段等加強巡查，堅持發(fā)現(xiàn)一攤，取締一攤，決不手軟，對屢教不改者，從重處罰，確保城區(qū)主要道路、重點地段沒有流動攤點。三是落實日常管理。明確執(zhí)法人員工作職責(zé)，劃定權(quán)責(zé)范圍，定人、定崗、定時、定標(biāo)準(zhǔn)，實行全方位、全天候、錯時無縫隙管理。通過一系列措施防止流動攤販占道經(jīng)營回潮和反彈，形成長效管理機制。

(二）分門別類合理合法疏導(dǎo)流動攤販

流動攤販中多為下崗、失業(yè)、無業(yè)人員等弱勢群體，如果只是簡單的驅(qū)趕或取締，不僅不能從根本上解決問題，反而斷了他們的生活來源，容易激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，治理中，應(yīng)當(dāng)采取疏堵結(jié)合，以疏導(dǎo)幫扶為主的方式。首先是分地段管理。根據(jù)城市主次干道實際情況和片區(qū)功能要求，將城區(qū)道路分為嚴(yán)禁街道、控制街道、開放街道。如公共服務(wù)配套設(shè)施完善的區(qū)域應(yīng)為嚴(yán)管部分，不得擺設(shè)攤點;對于指導(dǎo)性疏導(dǎo)路段，本著“不影響交通、不影響市容、方便群眾生活”的原則，充分考慮市民的生活需求和弱勢群體的基本生存，進行交通分流引導(dǎo)和開辟臨時市場，規(guī)劃攤位劃分，實行統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域、統(tǒng)一經(jīng)營設(shè)施、統(tǒng)一攤點設(shè)置、統(tǒng)一經(jīng)營時間、統(tǒng)一垃圾存放清理，并由相關(guān)部門發(fā)放臨時營業(yè)執(zhí)照，就近引導(dǎo)零散、無序的流動攤點規(guī)范經(jīng)營。其次要分經(jīng)營項目管理。對于流動攤販經(jīng)營的主要內(nèi)容分門別類進行管理，比如熟食小吃類的攤點，要求辦理營業(yè)執(zhí)照和經(jīng)營者健康體檢，確保食品安全衛(wèi)生。而經(jīng)營服裝或者玩具類的攤點則針對經(jīng)營的數(shù)量歸入相應(yīng)區(qū)域進行有效管理。

（三）調(diào)動社會主體實現(xiàn)多元化治理流動攤販

黨的十九大報告關(guān)于“加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”。城市治理的過程需要多元主體的共同參與合作，因此，在流動攤販占道經(jīng)營治理過程中，可以通過政府統(tǒng)籌、社會參與、市民監(jiān)督三大主體有效融入，提高各方參與城市社會治理的積極性。

1.建立行業(yè)協(xié)會。行業(yè)協(xié)會可由社會知名人士、志愿者、社工以及鼓勵并支持流動攤販以個人身份加入其中，強化自治意識，實現(xiàn)自主化管理。同時流動商販進入公共場所經(jīng)營之前，需要到指定的行業(yè)協(xié)會先注冊登記，獲得行業(yè)協(xié)會會員資格和標(biāo)記，明確該會員主要流動經(jīng)營的公共場所，以此控制所管轄范圍的流動攤販數(shù)量，明確其流動經(jīng)營的區(qū)域邊界，實施動態(tài)監(jiān)管。

2.政府統(tǒng)籌管控。政府部門特別是城管執(zhí)法單位要轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，變管理為服務(wù)，切實為流動攤販的經(jīng)營和生存問題做好服務(wù);同時對已成立的行業(yè)協(xié)會要督促其作出承諾，遵守法規(guī)與對他人實施監(jiān)督。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染、違規(guī)經(jīng)營、消費者利益受損等現(xiàn)象時，相關(guān)政府部門要對經(jīng)營者作出相應(yīng)處罰。

3.發(fā)揮社工職能職責(zé)。利用其專業(yè)知識進行正面宣傳并疏散流動攤販占道經(jīng)營，對行業(yè)協(xié)會進行監(jiān)督，同時在城管與流動攤販發(fā)生矛盾和沖突時，也可充分發(fā)揮調(diào)解作用，防止矛盾激化。

4.構(gòu)建立體監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。由居民委員會、攤販代表、志愿者等多方參與，共同監(jiān)管違規(guī)占道經(jīng)營。

（四）健全“退出幫扶”機制降低治理反彈率

1.建立“退出機制”，清退違規(guī)行為主體。對于經(jīng)濟條件較好、有固定商鋪和攤位以及有一技之長的違規(guī)違法流動攤販，集中認(rèn)真清查，堅決清退。

2.完善幫扶機制，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移就業(yè)。由于大部分流動攤販人員資金少、年齡偏大、知識匱乏，對于尋找就業(yè)的能力和機會不理想，因此，一方面政府部門尋求流動攤販與現(xiàn)有電子商務(wù)模式的最佳結(jié)合點，強化培訓(xùn)指導(dǎo)，引導(dǎo)扶持年輕攤販通過開拓電商平臺轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，銷售產(chǎn)品，增加收入;另一方面當(dāng)?shù)卣M一步完善行政部門職責(zé)并確保一定資金投入，積極提供基礎(chǔ)就業(yè)培訓(xùn)，合理安排就業(yè)渠道和崗位，幫助流動攤販人員實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，有效保障行業(yè)退出人員基本生活的共贏效果，防止治理反彈。