第一篇：2011.1.5試論檢察工作一體化機制在立案監(jiān)督工作中的適用1

論檢察工作一體化機制在立案監(jiān)督工作中的適用

（新疆生產建設兵團人民檢察院農十二師檢察分院 海繼鋒）

檢察工作一體化機制源于檢察一體化。①長期以來，在我國社會主義檢察制度中一直存在著檢察一體制不健全的問題。這既有政治體制方面的原因，也有對檢察工作的性質和規(guī)律認識不足等方面的原因。隨著依法治國進程的推進和檢察事業(yè)的發(fā)展，通過建立檢察工作一體制化機制推動檢察一體化建設已成為檢察改革的焦點之一。檢察工作一體化就是使檢察組織體系、檢察官等各種層次的關系形成上命下從、相互協(xié)調、關系密切的統(tǒng)一有機整體，實現“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)

②作、內部整合”的要求和檢察權的功能優(yōu)化。本文針對人民檢察院的立案監(jiān)督工作中缺乏足夠的權威性和獨立性,缺乏科學的運行機制和強制性的約束手段等問題，擬在檢察工作一體化機制框架內，通過創(chuàng)新立案監(jiān)督工作的方法與手段，尋求解決問題的途徑。

一、立案監(jiān)督一體化工作機制觀點的提出

《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》確立了對公安機關的刑事案件和人民檢察院的自偵案件的立案監(jiān)督權是檢察機關法律監(jiān)督職能的重要組成部分,然而一個不容忽視的事實是,人民檢察院的立案監(jiān)督缺乏足夠的權威性和獨立性,缺乏科學的運行機制和強制性的約束手段,立案機關可以隨意地將監(jiān)督機關的監(jiān)督活動拋在一邊，刑事訴訟法卻對立案監(jiān)督的責任問題只字未提，既沒

③有程序性制裁措施，也沒有實體性制裁措施，監(jiān)督的效果就可想而知了。為解決這一問題，檢察學界進行了廣泛的研究與探討，有學者提出，應該賦予檢察機關立案監(jiān)督方面一定的處分權。還有學者提出，改變實踐中立案監(jiān)督的被動狀況“應從立法上授予檢察機關對通過立案監(jiān)督程序立案的案件的偵查權!即檢察機關對立案監(jiān)督的案件可監(jiān)督公安機關進行偵查”在公安機關不予偵查的情況下“可自行偵查!這也被稱為代位偵查權④。

我們認為，第一種觀點忽視了法律監(jiān)督的特點。檢察機關的法律監(jiān)督權力，只具有作出某項程序性的決定，通過啟動司法程序解決問題的功能，它本身不具有實體處分權。法律監(jiān)督只是一種權力制約另一種權力的權力，而不是對另一種權力給以實際處置的權力，這種法定程序的制約，只是對違法行為的糾正起到一種敦促和啟動作用，它自身并不具有直接處置其他權力的功能。這一功能特點，是檢察權與行政權和審判權的根本區(qū)別，也是檢察機關法律監(jiān)督權的本質特征。另外，無隸屬關系的部門之間的監(jiān)督和有隸屬關系的部門之間的監(jiān)督以及部門的自我監(jiān)督不一樣，有隸屬關系的部門之間的監(jiān)督由于存在領導和被領導的關系，對于下級部門的違法行為可以直接糾正，并且有權直接追究責任人的行政責任，但對于無隸屬關系的部門“只是監(jiān)督和被監(jiān)督的關系”發(fā)現監(jiān)督對象的違法行為，只能提出建議無權直接糾正，也無權直接追究責任人的行政責任，因為這是權力 ① 胡盛儀：《檢察一體化工作機制研究》，載張智輝主編：《中國檢察》(第4卷)，中國檢察出版社2004年版第326頁。② 周理松、王磊：《試論和諧檢察中的檢察工作一體化機制建設》載張智輝主編：《中國檢察》(第15卷)，中國檢察出版社2007年版第339頁。③黃宇宇：《我國刑事立案監(jiān)督制度的反思與重構》載《中國檢察官》2006年第3期 ④ 參見周洪波、單民：《關于刑事立案監(jiān)督的幾個問題》載《人民檢察》2004年第4期。配置和制衡的基本原則，監(jiān)督只是啟動糾錯程序”而不是直接糾正錯誤。第二種觀點將導致以偵查職能代替監(jiān)督職能。通知立案是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的方式之一,而偵查職能則是為查明案件事實,收集證據材料、查獲犯罪人而進行的專門調查工作,兩者的功能是特定的, 不可隨意超越、代替。就目前憲法和相關法律所規(guī)定的公安機關和檢察機關的關系來看不宜規(guī)定檢察機關的代位偵查權，因為監(jiān)督的本意在于以第三者的立場察看如果發(fā)現監(jiān)督對象應該而未做或不應該做而做了作為監(jiān)督者就應該提醒督促它改正或糾正，對方不接受監(jiān)督意見只能采取其他方法“而不能越俎代庖親自去做。因此，擺脫立案監(jiān)督工作的困境，如果僅限于在擴大權力上研究問題,實際上是在一定程度上回避了立案監(jiān)督問題的特殊性。因為擴權的辦法幾乎可以適用于所有涉及警檢體制的法律監(jiān)督難題。因為“擴權”是“萬能”的解決方案, 所以也是針對性不強的解決方案。同時也要看到,檢察權的擴張就是限制公安機關的權力, 作出這種立法變動涉及政體問題,無疑需要謹慎研究, 難度相對較大。因此，如果立足于現行刑事訴訟體制，在遵守憲法和法律的前提下，用好已有的法律監(jiān)督方法，有意識有目的地創(chuàng)新法律監(jiān)督的方法與途徑，或許研究的視角會更為廣闊些、解決問題的實效性更強一些。

正是基于以上認識與分析，筆者提出，在檢察工作一體化機制建設的框架內創(chuàng)新立案監(jiān)督工作方式與途徑，以檢察一體化理論為依托的，遵循憲法與相關法律的規(guī)定，在立案監(jiān)督工作層面要貫徹檢察機關整體性、統(tǒng)一性原則，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能，使法律監(jiān)督更具剛性。形成多角度、全方位的“大監(jiān)督”格局，針對立案監(jiān)督工作當前普遍存在的不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督、監(jiān)督不力的現象，有針對性地開展工作。加強各業(yè)務部門之間的聯(lián)系、溝通和配合協(xié)作，形成立案監(jiān)督的整體合力，實現辦案信息和資源的共享，有效破解實踐難題，提升立案監(jiān)督工作的能力，提高法律監(jiān)督水平。

二、對立案監(jiān)督工作中實行檢察工作一體化機制的理性分析

創(chuàng)新體制機制是深入學習貫徹科學發(fā)展觀活動的重要目標要求之一。在立案監(jiān)督工作中，實現檢察工作一體化，有助于解決當前立案監(jiān)督工作中的一些突出問題，克服機制性障礙，加強工作協(xié)作，發(fā)揮職能優(yōu)勢，提高整體效能，樹立法律監(jiān)督權威。

（一）是立案監(jiān)督工作創(chuàng)新與發(fā)展的需要

立案監(jiān)督的行使是法律監(jiān)督的必然內容和重要手段，案監(jiān)督權行使得如何，直接關系到檢察機關的法律監(jiān)督職能是否能得到統(tǒng)一正確實施，關系到檢察職能的統(tǒng)一和效能是否能實現。毋庸置疑的是，法律監(jiān)督方法與途徑的創(chuàng)新能夠對立案監(jiān)工作產生最迅捷的作用力。強有力的法律監(jiān)督方法與途徑是提高與夯實立案監(jiān)督能力，實現立案監(jiān)督功能的充分條件，進而創(chuàng)新法律監(jiān)督方法與途徑將是拓寬和健全監(jiān)督渠道，把權力運行置于有效的制約和監(jiān)督之下，保障檢察權行使的整體性與統(tǒng)一性、增強法律監(jiān)督實效與合力、糾正和防止檢察權運行地方化與行政化。而檢察工作一體化機制正是檢察機關內部的工作方式改革，立足于檢察工作機制創(chuàng)新，著眼于增強檢察機關法律監(jiān)督的整體合力，在內部要處理好上下級關系、橫向關系、內部各組織之間的關系以及整體關系，實行檢察工作一體化機制可使檢察系統(tǒng)內部保持整體性、一致性，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能，使法律監(jiān)督更具剛性。檢察工作一體化機制強調檢察系統(tǒng)內部的上下統(tǒng)一、橫向合作，在行使檢察職能時注入系統(tǒng)論、控制論的管理因素，有利于統(tǒng)一行使檢察職能、提高了檢察工作效率。實踐中，在反貪、法紀檢察等自偵業(yè)務系統(tǒng)已有過一些大 的“一體化”動作和規(guī)定，如加強跨地區(qū)偵查指揮、統(tǒng)一調配偵查骨干、加強地區(qū)間協(xié)作等，公訴業(yè)務也有類似措施、制度出臺。但立案監(jiān)督方面卻很少有動作，立案監(jiān)督權是法律監(jiān)督權下的一項具有明顯司法性的權力。它是基于對特定事實的審查所作出的判斷，代表國家確定一個人是否需要啟動偵查程序追究其刑事責任，這本身就是適用法律并對案件進行某種實體意義處理的“司法行為。在立案監(jiān)督工作中適用檢察工作一體化工作機制，其精神實質是通過上級檢察機關的統(tǒng)籌指導，保證下級檢察院依法、獨立、公正、有效辦案，解決資源的統(tǒng)一調配使用，整合資源，提高質量和效率，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的效能。保證檢察機關的立案監(jiān)督活動的獨立性和一體化，只服從于法律、只服務于根本利益。以實現其超然性、公正性、效率性與有效性。

（二）是法律監(jiān)督職能具有程序性特點所決定的

根據刑事訴訟法律的規(guī)定，人民檢察院雖然在刑事訴訟活動的不同階段和環(huán)節(jié)擁有和行使不同的監(jiān)督權，但監(jiān)督的連續(xù)性卻是不容置疑的，不能因為程序的設置而割裂，只有保證連續(xù)性，才能確保法律監(jiān)督的實效性和權威。立案監(jiān)督權作為法律監(jiān)督權下的一項具有明顯司法性的權力。它是基于對特定事實的審查所作出的判斷，代表國家確定一個人是否需要啟動偵查程序追究其刑事責任，是一種必然引起一定的程序，被監(jiān)督者必須作出法律規(guī)定的反應的權力，而不是對被監(jiān)督者產生一般影響的權力，且這種反應應當是對違法行為的制止或對違法者所負責任的查究。檢察機關通過正確運用法律賦予的訴訟監(jiān)督權力，對公安機關立案權力不正確行使及時提出糾正意見后，被監(jiān)督者應有的反應就是將該行為扭轉到法律規(guī)定的軌道上來，如果出現監(jiān)督不能引起一定的程序、被監(jiān)督者沒有作出法律規(guī)定的反應的情況，立案監(jiān)督就失去了應有的效力。檢察機關亦失去了它應有的權威，那么不是監(jiān)督工作不到位，就是法律監(jiān)督機制本身存在缺陷，必須予以修補和完善。從這個意義上講，立案監(jiān)督效力必須具有整體的連續(xù)性。按照控制論的觀點，如果一個局部環(huán)節(jié)失控，整體控制的目標就難以實現。如果公安機關拒不執(zhí)行檢察機關立案的通知，卻沒有下文，最后一個環(huán)節(jié)失控，監(jiān)督效力沒有連續(xù)性，最終效力為零。這充分說明，只有每個監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督效力形成鎖鏈，具有整體連續(xù)性，監(jiān)督效力才能最終落到實處，不至于半途而廢。因此，應把每個監(jiān)督環(huán)節(jié)之間監(jiān)督效力的接續(xù)作為確保和鞏固監(jiān)督效力的一個重要選擇。檢察機關對立案監(jiān)督案件如果僅僅停留在對立案活動的監(jiān)督上，而不及時對立案后的偵查活動實施監(jiān)督，立案監(jiān)督就必然沒有取得實際效果。法律監(jiān)督的程序性特點⑤，又要求檢察機關嚴守法律監(jiān)督者的身份地位，不能脫離程序性的限制，盲目要求增加實體處分權。通過檢察工作一體化機制，使立案監(jiān)督與其他形式的法律監(jiān)督密切相連”共同形成一個完整的法律監(jiān)督體系。把法律監(jiān)督的其它職能如偵查監(jiān)督、審查批捕等作為立案監(jiān)督的后續(xù)手段，把查辦有案不立和不應當立案而立案背后的職務犯罪作為強化法律監(jiān)督的有力手段。通過一體化的工作機制，真正發(fā)揮立案監(jiān)督的作用，更有效的行使檢察機關的監(jiān)督權力，根本上保證法律監(jiān)督的權威性，確保法律監(jiān)督的效力和法制統(tǒng)一原則的真正實現。

（三）是立案監(jiān)督條件與立案條件相統(tǒng)一的必然結果

就立案監(jiān)督的條件，檢察學界一直存在不同的認識。一種觀點認為，通知立案的條件就是立案條件，只要“有犯罪事實發(fā)生，應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任”，通知立案就是正確的。另一種觀點認為，通知立案的條件如果僅僅達到立案的標準，立案監(jiān)督的作用就難以發(fā)揮，也難以收到好的效果，通知立案應當達 ⑤周理松：《論檢察監(jiān)督的程序性與實效性》載《人民檢察》2001年第6期。到“能捕、能訴、能判”的標準。⑥我們認為，這兩種觀點都有失偏頗。將通知立案條件等同于立案條件的觀點。犯了立案監(jiān)督擴大化的錯誤。一方面，由于案件本身的證據問題，造成立案監(jiān)督審查后，又不了了之，使申訴人大失所望，喪失信心，有損檢察機關的威信。另一方面，立案監(jiān)督的大部分案件屬于比較輕的刑事犯罪, 雙方當事人私下自愿達成的協(xié)議,有些罪刑較輕的還可能是在基層組織參與或主持下達成的協(xié)議, 犯罪人在案發(fā)前已向受害人進行了真誠的道歉并賠償了損失,受害人得到了精神上的撫慰和物質上的補償，對此，檢察機關如果將通知立案條件等同于立案條件，嚴格地依律行事使案件進入刑事訴訟程序。將使本來已經恢復的社會關系,重新進入破損狀態(tài)；但是如果將通知立案條件等同于立案條件，嚴格地依律行事使案件進入刑事訴訟程序。在客觀上又混淆了立案與起訴和審判標準的界限，違背了在偵查中獲取證據的基本原則，造成有罪的先入為主。因為立案只是一種程序性的訴訟活動。其本身并不具有證明犯罪，確認犯罪的實質功能。因此，在立案監(jiān)督的通知條件與立案條件之間，必須尋找一個結合點，實現兩者的有機統(tǒng)一。我們認為，立案監(jiān)督標準問題是一個客觀問題, 而對標準的認識卻無疑是一個主觀問題，檢察一體工作機制在立案監(jiān)督工作中的實行，意味者上級檢察院加強對下級檢察院的監(jiān)督制約，必將制定適用范圍更廣的立案監(jiān)督政策，而立案監(jiān)督政策的一體化顯然更有利于統(tǒng)一執(zhí)法標準，實現立案監(jiān)督的通知條件與立案條件的有機統(tǒng)一。在一體化工作機制下，通知立案監(jiān)督條件與立案條件，應統(tǒng)一于辦案人員對“確有立案”必要的判斷上，而考量的依據則是檢察機關立案監(jiān)督政策與辦案人員對后續(xù)證據收集的高度蓋然性的把握。

三、立案監(jiān)督一體化工作機制的具體構想

按照“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內部整合” 的要求，立案監(jiān)督一體化工作機制的運行打破了既往由偵查監(jiān)督部門單兵作戰(zhàn)的格局,縱向方面突破了級別管轄的梯度空間,橫向方面超越了檢察機關內部職能分立的界限，因此，對于立案監(jiān)督一體化工作機制的構想，應當從以下幾個方面進行把握：

(一)優(yōu)化外部執(zhí)法環(huán)境，是立案監(jiān)督一體化工作機制運作的前提 1.建立立案監(jiān)督工作專題會商制度

檢察工作一體化機制要求各地檢察機關作為不可分割的有機整體進行活動。對外是統(tǒng)一的執(zhí)法主體，我國的檢察機關通常都是按行政區(qū)域進行劃分設立的，省院、地市(分)院、基層院聯(lián)系往往比較緊密。幾年來的實踐已證明, 凡是與公安機關協(xié)調配合比較好的檢察機關,立案監(jiān)督工作開展就順利,反之工作就難以開展,打不開局面。檢察機關的監(jiān)督需要在配合中開展，監(jiān)督措施也往往需要偵查⑦機關配合才能落實。在這種情況下,為了使立案監(jiān)督工作取得效果,檢察機關應加強與公安機關的協(xié)調與配合,正確處理好監(jiān)督與被監(jiān)督關系。因此，建立省級院與同級公安部門立案監(jiān)督共同協(xié)商制度，就成為立案監(jiān)督工作在一體化工作機制下發(fā)展與創(chuàng)新的基礎與前提。

在會商制度的確立中，一是可采用具體規(guī)定形式，明確召開的具體時間，如遇重大、緊急情況或需聯(lián)合部署重要工作，也可以臨時召開聯(lián)席會議；二是強化會商制度的實質性，會商的目有是消除公安機關與檢察機關之間關于刑事立案工作中存的一些綜合性、交叉性的問題，以便形成執(zhí)法合力；三是針對立案監(jiān)督工作中諸如檢察機關對立案情況的掌握，立案監(jiān)督后，偵查機關消極立案等帶有共性的問題，通過省一級協(xié)調會商達成共識,形成若干工作規(guī)則。使得基層檢察機 ⑥⑦ 王建明、張相軍：《偵查工作機制研究》載《中國檢察》（第一卷）中國檢察出版社2003年版，第308頁。

朱孝清：《強化法律監(jiān)督，維護公平正義》載《人民檢察》2005年第6期(下)，第7頁。關能夠依托一體化工作機制的平臺，上下統(tǒng)一的依據這些規(guī)則開展刑事立案監(jiān)督工作,在配合中監(jiān)督,通過監(jiān)督更好地配合。

2.完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

一是建立長效的“一體化”工作機制，行政執(zhí)法機關、公安機關與人民檢察院定期召開聯(lián)席會議,針對行政執(zhí)法與刑事司法銜接過程中遇到的矛盾和問題進行研討和交流, 對于加強相互之間的工作聯(lián)系與協(xié)調配合, 切實解決涉嫌犯罪案件移送存在的突出問題, 使行政執(zhí)法和刑事司法有效銜接；二是暢通信息交流機制，建立數據平臺、技術資源等方面緊密的信息共享機制, 逐步實現各行政執(zhí)法機關信息管理系統(tǒng)與公安機關、人民檢察院的信息聯(lián)網共享。在行政執(zhí)法過程中,行政執(zhí)法部門應當將相關執(zhí)法情況及時向公安、檢察和相關行政執(zhí)法部門通報。另一方面,公安機關、檢察機關也要與各行政執(zhí)法機關建立充分的情況信息通報制度, 即公安機關要定期向行政執(zhí)法機關通報移送案件的受理、立案、查處情況，檢察機關要定期向行政執(zhí)法機關通報立案監(jiān)督、批捕、起訴有關行政犯罪案件方面的情況，(二)構建上下級檢察機關統(tǒng)一的立案監(jiān)督體系，是立案監(jiān)督一體化工作機制的核心

1.實行統(tǒng)一的立案監(jiān)督政策

刑法在個案中的實現，主要依靠辦案人員在訴訟程序中認定案件事實性質的判斷和適用法律，因此，刑事政策在立案監(jiān)督案件中會產生重大影響，這一點主要體現在，寬嚴相濟的刑事司法政策對立案監(jiān)督案件的司法精神、辦案技巧、案件處理方式的選擇之上。但在實踐中，各個檢察院都除了執(zhí)行上級以“文件精神”“司法解釋”為體現的立案監(jiān)督政策外，還制定自己的立案監(jiān)督政策。從各地紛紛推出的改革可見一斑。或者，雖然沒有明文的立案監(jiān)督政策，卻形成了“習慣性”政策，立案一體化工作機制的重要內容就是要統(tǒng)一刑事政策在立案監(jiān)督工作的適用。

對監(jiān)督的案件進行必要審查,分清以下情況：(1)如果確實是受害人投告無門,有冤難伸的,檢察機關應該主持正義，堅決要求公安機關立案偵查,監(jiān)督案件進入刑事訴訟程序追究被告人的刑事責任；(2)如果是罪行較輕的案件,當事人雙方通過溝通交流,能夠使破壞的社會關系得到恢復,檢察機關未必也一定進行立案監(jiān)督工作,如果雙方在有關方面參與下愿意達成恢復性協(xié)議,可以不立案監(jiān)督；(3)對罪行較輕的案件,如果當事人雙方已經進行了溝通和交流,犯罪人向受害方真誠道歉并賠償了受害人的損失,受害人也原諒了犯罪人的過錯,因犯罪行為破壞的社會關系已經得到修復,檢察機關不宜對這種案件再啟動立案監(jiān)督程序,避免使修復的社會關系重新破損。從而使被刑事追究，不因地域的不同而受到不同的法律待遇。

2.實行省級區(qū)域立案監(jiān)督案例指導 我國雖不是判例法國家，但是判例在我國司法實踐中的巨大作用是不容忽視的，建立辦案分析指導制度，保障偵查監(jiān)督干警辦案的有據可查、有例可依的一大良方。一是上級院偵查監(jiān)督部門應對下級院每月上報的傾向性問題進行研究，及時提出具體指導意見，必要時與上級對口公安部門溝通，達成一致后采取聯(lián)合發(fā)文的形式固定下來，進一步提升業(yè)務指導的作用。二是針對個案進行分析指導，全程跟蹤特別重大疑難案件，定期召開辦案經驗交流會、疑難案件研討會。每半年或一年召開一次偵查監(jiān)督系統(tǒng)疑難案件研討會，研究具體辦案中的實際案例，為公訴部門辦理疑難案件提供參考。通過討論不斷提升理論水平，形成提高辦案人員整體素質的長效機制。3.建立疑難案件提請立案監(jiān)督制度

國家的檢察權是統(tǒng)一的國家權力的一個方面，具有較大的集中性。各級檢察機關應當在本行政區(qū)域暢通無阻地行使的權力。下級人民檢察院在辦理重大案件中，如果遇到特別復雜的情況和特殊困難而難以行使權力時，上級人民檢察院可以及時給予指示和支持，必要的時候也可以把案件調上來辦理。⑧因此，基于強化立案監(jiān)督權威的需要，“上提一級”提請立案監(jiān)督，就成為保證立案監(jiān)督權行使一種現實的選擇。

(1)提請監(jiān)督案件范圍 一是不該立而立的案件，一律提請上級檢察機關立案監(jiān)督。這類案件主要包括：第一，越權插手經濟糾紛；第二，對不構成犯罪的正當防衛(wèi)行為予以立案偵查；第三，對應當予以行政處罰的案件立案偵查；第四，超越地域管轄權立案偵查等等。由于對不該立案而立案的監(jiān)督，既可以通過審查批捕、審查起訴來糾正，也可以提出糾正違法意見，在何種情況下采取何種手段，法律沒有明文規(guī)定，為了保證準確性，基層檢察機關只做基礎性工作，提請上級檢察機關立案監(jiān)督，由上一級人民檢察院審查后決定是否通知公安機關糾正。認為不應當立案的，應當通知同級公安機關，由同級公安機關督促下級公安機關糾正。認為應當立案的，書面通知下一級人民檢察院，終止立案監(jiān)督程序；

二是對于案件定性，基層檢察機關難以把握的案件。如是合同詐騙案件、侵犯知識產權、特別是一些與地方和部門的保護主義相交織在一起經濟犯罪案件；

三是當地政府重要政府官員實施的交通肇事、過失殺人等造成嚴重社會影響，社會公眾、新聞媒體反映強烈、要求追究刑事責任的涉嫌犯罪案件；

四是立案監(jiān)督案件背后可涉及個別公安民警索賄、受賄或者徇情枉法、徇私枉法線索的；

五是當地官員特別是政法機關的工作人員充當黑惡勢力“保護傘”，違法行為涉及金額巨大、波及范圍較廣、影響惡劣的涉嫌犯罪案件；

六是涉及重大公共利益的食品安全、生產安全、環(huán)境污染等涉嫌犯罪案件； 七是在聯(lián)合執(zhí)法的事故調查中，發(fā)現與事故責任有關的國家機關工作人員涉嫌貪污、挪用等職務犯罪行為之一的案件。

(2)初審、提請程序 對于提請監(jiān)督的案件，仍應由基層檢察院向公安機關發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》，公安機關回復后，對公安機關不立案理由進行初步審查后，認為案件所涉及問題應由上級檢察機關立案監(jiān)督，經主管檢察長同意，報請上級（省、地市）檢察機關立案監(jiān)督。

提請上級檢察機關立案監(jiān)督，既克服了案件請示報告的單一性，又使上下級檢察機關的責任得到了明確的劃分，避免以往定而不審，審而不定的情形發(fā)生，增強了檢察官的辦案質量意識和負責精神，從而提高了立案監(jiān)督案件質量，適應了刑事訴訟制度改革強化訴訟監(jiān)督職能的司法需求。

(3)審查監(jiān)督程序

省、地市級檢察院偵查監(jiān)督部門收到提請監(jiān)督材料后，經審查后，認為需要通知公安機關立案監(jiān)督的，通知同級公安機關立案，并建議對案件實行異地公安機關偵查管轄。

在司法實踐中，大量立案監(jiān)督案件是基層檢察機關發(fā)現、辦理，由于現行立案監(jiān)督與審查批捕均偵查監(jiān)督部門行使，經常會出現一些疑難復雜案件，檢察機 ⑧黃火青：《為維護社會主義法制而斗爭》，載《人民日報》1979年8月17日。關通知立案后，公安機關即移送報捕的情形，使審查批捕陷入左右為難的境地。這一措施的實施將徹底改變了被動局面，促進立案監(jiān)督工作的良性發(fā)展。

(4)跟蹤監(jiān)督程序

將案件指定異地公安機關偵查管轄后，為使立案監(jiān)督案件取得良好的效果，需要對立案監(jiān)督的案件采取特殊的、強有力的監(jiān)督手段，以督促偵查機關及時迅速地偵查案件，可從三個方面加強對立案監(jiān)督案件的立案后監(jiān)督。一是及時介入偵查權。立案監(jiān)督案件因人民檢察院進行了調查，對案情掌握程度較深，故人民檢察院派員介入偵查，可及時地提出相關偵查建議，同時也可直接監(jiān)督偵查機關對案件的偵查，保證案件的偵查順利進行。二是對于立案監(jiān)督案件和偵查機關建立偵查情況通報制度。對立案監(jiān)督案件，偵查機關采取搜查、扣押等重大偵查措施，應及時反饋給人民檢察院，是人民檢察院掌握偵查情況，及時根據具體情況進行監(jiān)督。三是符合逮捕條件的，要建議公安機關提請逮捕；對有意阻撓查處的，要建議有關部門嚴肅查處，追究有關人員的責任；對犯罪嫌疑人在逃的，要結合公安機關開展的破大案追逃犯等專項斗爭，督促公安機關加大追逃力度。

(三)創(chuàng)建檢察機關內部的職能橫向協(xié)作、內部整合機制，是立案監(jiān)督一體化工作機制的基礎

現行檢察學界主流觀點，偵查監(jiān)督包括立案監(jiān)督、審查批捕與偵查活動監(jiān)督，在現有的法律框架內，檢察機關立案監(jiān)督力量弱化，與檢察機關內部從事偵查監(jiān)督職能的偵監(jiān)、公訴部門之間職能重疊、力量分散，沒有形成偵查監(jiān)督合力致使檢察機關的立案監(jiān)督職能大打折扣有著直接的原因，通過部門內聯(lián)合協(xié)作，最大限度地擴大對偵查機關偵查的知情渠道，1.信息資源統(tǒng)一管理

關于刑事立案監(jiān)督的案件來源問題，目前主要有檢察機關通過追訴發(fā)現、被害人控告兩種途徑來實現。有觀點提出，應明確規(guī)定檢察機關有權要求刑事立案主體移送發(fā)案登記表、報案材料、立案決定書和撤案決定書等文書材料備案審查。這對檢察機關及時掌握刑事案件的發(fā)案、立案、撤案及破案等情況, 變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督, 變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督, 切實提高立案監(jiān)督的質量和水平有著極為重要的作用。⑨對此，我們認為，公安機關移送有關刑事立案的文書材料由檢察機關備案審查作法,雖然有助于檢察機關及時掌握刑事案件的發(fā)案、立案、撤案、結案情況,變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督,變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。但是，由于在現行的刑事訴訟體制中，檢察機關與公安機關是兩個獨立的訴訟主體，不是大陸法系國家之中檢察機關對警察享有偵查指揮權，在實踐中是很難執(zhí)行。對于立案監(jiān)督案源的解決問題。應通過一體化工作機制的平臺，實行立案監(jiān)督線索統(tǒng)一管理的途徑來解決。在檢察機關內部建立以批捕、控申為主，監(jiān)所、起訴、反貪等部門積極配合的信息網絡，將從從群眾和被害人中獲取的線索，從辦理審杳批捕、審查起拆、公安干警受賄、徇私舞弊案件中發(fā)現的線索，從審查公安機關治安處罰案卷、勞動教養(yǎng)案卷，發(fā)現以罰代刑，以教代刑的線索等，統(tǒng)一備案管理，對案件類別的進行甄別、分析，找出單個信息中，所包含的規(guī)律性、普遍性問題，提高立案監(jiān)督的整體效能。

2.檢察機關內部職能的融合與聯(lián)動 一是加強與公訴部門協(xié)調與配合。一方面通過審查起訴發(fā)現立案監(jiān)督線索，；一方面為了確保檢察機關及時準確地了解公安機關立案后的偵查活動特別是追捕工作的情況，也方便公訴部門在后續(xù)審查起訴工作中了解犯罪嫌疑人的處理情 ⑨張建良：《我國刑事立案監(jiān)督立法的完善》 況，偵監(jiān)部門發(fā)出通知立案通知書后，應當將該通知 復印件移送公訴部門或者通過網絡化的案件流程向公訴部門備注，以備公訴部門在審查起訴時進行核查，確認犯罪嫌疑人的處理情況，并就核查情況及時向偵監(jiān)部門反饋，為了防止遺漏被告人，對于沒有移送起訴的案件嫌疑人，認為應當并案起訴且可以確認其下落的，可以直接啟動追訴程序。

二是加強與反貪部門的聯(lián)系，邀請反貪部門的人員直接介入立案監(jiān)督案件的辦理，參與調查與立案監(jiān)督線索的評估，特別是針對公安機關捕后又撤案有無違法、違規(guī)的行為，以及背后是否存在偵查人員貪污受賄、玩忽職守等職務犯罪。

三是加強監(jiān)所部門的聯(lián)系，通過監(jiān)所檢察發(fā)現以下案件，(1)公安機關刑事立案后轉治安處罰，勞動教養(yǎng)等行政處罰的。實踐中，對于公安機關刑事立案后作治安處罰或者勞動教養(yǎng)處理的案件；檢察機關經審查認為公安機關作治安處罰或勞動教養(yǎng)不當，應當追究犯罪嫌疑人的刑事責任的，按照刑事案件立案監(jiān)督程序監(jiān)督公安機關立案，監(jiān)督公安機關重新立案。(2)對于共同犯罪案件中，部分被告人已經被判決有罪且判決已經生效的，如果檢察機關認為還應當追究其他共同犯罪嫌疑人的刑事責任，公安機關應當立案偵查而不立案偵查的，應當要求公安機關說明不立案理由，經審查認為不立案理由不成立的，通知公安機關立案；

四是強化與民行、控告申訴的聯(lián)系，建立相互配合、相互協(xié)作的工作機制，對應當由人民法院直接受理的被害人有證據證明的輕微刑事案件，因證據不足駁回自訴或人民法院認為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機關受理，公安機關應當立案偵查而不立案偵查的，適用刑事立案監(jiān)督程序，監(jiān)督公安機關立案。

（海繼鋒，新疆生產建設兵團人民檢察院農十二師檢察分院，新疆烏魯木齊市北京南路，電子郵件：xjhjf2004@163.com）

第二篇：用檢察工作一體化機制破解反瀆工作難題

淺析用檢察工作一體化機制

破解反瀆工作難題

檢察工作一體化機制，就是指檢察機關為提高執(zhí)法水平和效率，樹立法律監(jiān)督權威，保障法律統(tǒng)一正確實施，維護司法公正與社會公平正義，在各級黨委領導和人大監(jiān)督下，依據憲法和法律規(guī)定按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，實行上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內部整合、總體統(tǒng)籌的檢察工作一體化機制。檢察工作一體化機制強化上級檢察院對下級檢察院的領導關系，加強各地檢察機關之間的工作協(xié)作，充分發(fā)揮內設機構的只能作用，能促進檢察機關結成運轉高效、關系協(xié)調、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體。檢察工作一體化機制的優(yōu)勢正好為我們破解反瀆工作難題提供了很好的機會與平臺。

反瀆工作是檢察工作的重要組成部分，相對于反貪工作和刑事檢察工作而言，有其自身的特點。主要表現在：瀆職犯罪隱蔽性大，有關人員對瀆職犯罪的認知度低。認為行政行為有些偏差是可以理解的，只要沒有裝腰包，有些還是好心辦了錯事，不認為是瀆職犯罪。社會公眾對瀆職犯罪的構成要件、危害程度、舉報途徑的知曉度還不夠等，嚴重制約了瀆職犯罪案件的線索來源。瀆職犯罪往往與單位的制度、規(guī)劃、授權等有關，而這些證據具有一定的游移性，還有的瀆職行為直接與地方經濟發(fā)展的違規(guī)操作有關，存在太多的干擾因素，導致瀆職犯罪偵查取證與立案訴訟困難。反瀆工作面臨的最大難題就是阻力大。有些上級機關或領導認為瀆職案件涉案人員沒有個人貪污、受賄等行為，危害不大、民憤不大，或情有可原等，往往對瀆職案件的查辦進行干預、說情、協(xié)調等，對瀆職案件的查辦形成很大阻力。總的來說就是“獲取線索難、調查取證難、立案與訴訟難、辦案阻力大”（參見韓惠軍 反瀆工作析難解困之初探）。那么，基層檢察機關如何解決這些反瀆工作難題呢？我認為，現階段推行的檢察工作一體化機制為提我們供了一個很好的機會與平臺。我們應該充分利用檢察工作一體化機制，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，實行上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內部整合、總體統(tǒng)籌的檢察工作一體化格局，實現檢察機關結成高效運轉、關系協(xié)調、規(guī)范有序的統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮檢察工作一體化機制的作用來破解反瀆工作難題。

一、充分發(fā)揮上級檢察院的領導優(yōu)勢，上下聯(lián)動獲支持 充分發(fā)揮檢察工作一體化機制下上級檢察院對下級檢察院的領導作用，利用上級院對下級院的領導關系，從各個方面獲得上級院的支持，改善基層院查辦瀆職犯罪案件的執(zhí)法環(huán)境，解決基層院查辦瀆職犯罪案件的實際困難和問題。

利用上級院對重大案件、事項的督辦、參辦、提辦、交辦等多種偵查方式，發(fā)揮上下聯(lián)動一體化的整體優(yōu)勢，化解地方干擾與壓力。對大要案件或有重大影響的案件，由上級院統(tǒng)一指揮，針對案件的具體情況，合理調配本地辦案資源，集中攻堅。對涉及面廣、偵查取證困難的窩串案，實行“大兵團”作戰(zhàn)，對專業(yè)性強的行業(yè)犯罪案件，由上級院抽調偵查骨干、專業(yè)人員協(xié)助偵查，用人所長，確保案件成功率。對社會關注度高、干擾阻力大的案件，由上級院靠前指揮，統(tǒng)一調度，化解阻力。充分利用上級院業(yè)務部門的對口指導，對偵查確有困難或阻力特別大的案件，積極提請上級院采取督辦、交辦、參辦等偵查方式，利用上級院的指導、命令等，形成查辦反瀆案件的整體優(yōu)勢，排除干擾阻力，促進案件的有效查辦。

二、充分發(fā)揮兄弟檢察院的資源優(yōu)勢，橫向聯(lián)系抓協(xié)作 充分利用各地檢察機關的資源，橫向協(xié)作，破解反瀆工作獲取線索難、調查取證難。

通過各地檢察機關的橫向協(xié)作，可使各地檢察機關查辦的典型、帶有共性的瀆職犯罪案件在偵查技巧、偵查方向、方式、方法上為我所用，使反瀆工作可以“坐享其成”，大大減輕查辦瀆職案件難度。要與各地檢察機關特別是周邊地區(qū)檢察機關加強工作協(xié)作，互通情況，加強溝通，交流通報查辦瀆職案件的情況。如我們今年從孝感市院獲悉，應城市院剛剛查辦了幾起農機監(jiān)理人員玩忽職守導致國家稅款流失的瀆職犯罪案件。我們得知消息后，馬上派人到應城市院了解案件情況、學習案件查辦技巧、查辦手段、方向等，回來后，利用應城市院的查案經驗，著手收集農機稅款流失的證據，用很短的時間就查辦了漢川農機監(jiān)理人員玩忽職守導致國家稅款流失達70.27萬元的瀆職犯罪案件。

其次，橫向聯(lián)系還應表現在互相配合，相互協(xié)作上。在瀆職案件辦理過程中，互相配合調查取證，協(xié)助異地羈押犯罪嫌疑人，為檢察機關異地辦案提供幫助與支持等，形成兄弟縣市檢察院互相協(xié)作、互通情況、相互支持與配合的整體格局。

三、充分發(fā)揮內設機構的整體優(yōu)勢，內部整合強合力 建立健全檢察機關內設機構查辦瀆職犯罪案件協(xié)作、協(xié)調機制，加強偵監(jiān)、公訴、預防、反貪、技術、控申、民行部門與反瀆部門的協(xié)作配合，增強反瀆工作整體合力。

偵查監(jiān)督、公訴部門可以提前介入瀆職案件偵查活動，熟悉案情，審查證據，引導反瀆部門補充、固定和完善證據。反瀆部門也可以就證據收集等問題主動征求偵查監(jiān)督和公訴部門的意見和建議，強化證據意識，按照批捕、起訴證明標準全面、客觀的收集、審查證據，依法排除非法證據。建立反瀆、偵監(jiān)、公訴互相聽取意見和列席案件討論會制度，充分發(fā)揮偵監(jiān)、公訴、反瀆部門的力量，形成辦案的整體合力。

反瀆部門與職務犯罪預防部門協(xié)作配合，偵防一體化，標本兼治。在查辦反瀆案件的同時，積極推進職務犯罪預防工作，實行偵防一體化機制，做到“一案一分析、一案一建議、一案一教育、一案一宣傳、一案一回訪”，并將事后預防與事中、事前預防相結合，積極堵塞涉案單位規(guī)章制度、體制機制上的漏洞，在偵查中達到打擊與預防并重，做到標本兼治，使反瀆工作達到查辦一個人，預防教育一大片的效果。

實行反貪、反瀆工作資源共享、信息互通、協(xié)作互助的一體化工作格局。反貪反瀆工作你中有我、我中有你，不可能完全割裂開來，加強反貪、反瀆工作協(xié)作配合對整個職務犯罪偵查工作尤為重要。如2009年在我院反貪局立案查辦市住房公積金管理中心人員挪用公款的案件后，我們發(fā)現涉案人員挪用公款時間跨度長達4年，無人發(fā)現，住房公積金長期處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，造成國有資產流失嚴重，其中肯定涉嫌瀆職犯罪。反瀆部門立即著手調查，在反貪部門的配合下，一舉查辦了市房管局領導及工作人員等三人涉嫌玩忽職守致使國家資產損失80余萬元的案件，及時堵住了住房公積金管理上的漏洞。反貪、反瀆工作并不是二個相互獨立的個體，他們是相互聯(lián)系，不可分割的，只有整合反貪、反瀆力量，形成職務犯罪偵查工作的合力，瀆職犯罪偵查工作才會更上一個新臺階。

整合控申、民行、監(jiān)所、技術等各部門的力量，形成查辦瀆職犯罪案件的較好氛圍與合力。特別要注重檢察技術力量的運用，充分調集司法會計、司法鑒定、計算機等檢察技術力量，加強反瀆辦案工作，化解反瀆工作中線索與調查取證的難題。

四、充分發(fā)揮專項行動、媒體輿論的力量，借力打力排阻力

反瀆工作面臨的最大難題就是阻力大。有些上級機關或領導認為瀆職案件涉案人員沒有個人貪污、受賄等行為，危害不大、民憤不大，或情有可原等，往往對瀆職案件的查辦進行干預、說情、協(xié)調等，對瀆職案件的查辦形成很大阻力。如何化解這些阻力呢？我認為除了上級院協(xié)調支持外，還應主動借助中央、省市專項行動的契機，借助新聞媒體輿論的力量，借力打力，巧妙化解反瀆工作阻力。

近幾年來，中央相繼出臺了一系列查辦職務犯罪案件專項行動方案，如《查辦和預防司法不公背后職務犯罪的專項行動》、《查辦和預防民生領域職務犯罪專項行動》、《查辦和預防工程建設領域職務犯罪專項行動》、《關于清理“小金庫”專項行動》等，這些專項行動都為我們查辦瀆職犯罪案件提供了很好的“保護傘”，他們就是我們查辦瀆職案件的“尚方寶劍”。在查辦案件的過程中，我們應利用專項行動的文件精神，巧妙應對說情、干預阻力，化解反瀆工作難題，使瀆職犯罪案件偵查工作順利進行。

除借助上級專項行動精神外，我們還可以借助新聞媒體、輿論的力量巧妙化解反瀆工作阻力。如我們2009年在立案偵查一起玩忽職守致特大交通肇事案時，遇到了來自各方面的壓力，他們認為肇事司機等責任人員已經被公安機關刑事立案偵查，其他人員與這一交通肇事案沒有直接的關系，就干擾并阻止瀆職案件的偵查。為排除阻力，我們在調查取證的同時，積極收集新聞媒體、輿論對案件的報道及人民群眾要求查明事實真相嚴懲交通事故背后瀆職犯罪的呼聲等信息，向市委領導及上級院匯報，得到支持，化解了反瀆工作阻力，一舉查辦了市運管所鄒某、客運公司曹某及孝感交警陳某等三人涉嫌玩忽職守特大案件。

反瀆工作是一項系統(tǒng)、復雜的工作，光靠反瀆一個部門是做不好的，我們必須把反瀆工作置于檢察工作大局中，運用檢察工作一體化機制，上下聯(lián)動獲支持，橫向聯(lián)系抓協(xié)作，內部整合強合力，借力打力排阻力，充分發(fā)揮檢察工作一體化機制的作用，破解反瀆工作難題。

第三篇：試析基層檢察院在刑事立案監(jiān)督工作中存在的問題及對策

試析基層檢察院在刑事立案監(jiān)督工作中存在的問題及對策

關于刑事立案監(jiān)督，我國現行法律對其規(guī)定是相當的少，即是《刑事訴訟法》第八十七條中的規(guī)定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》），最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有細節(jié)規(guī)定，這些規(guī)定給基層檢察院如何開展立案監(jiān)督工作明確了工作程序，但由于這些規(guī)定還不夠細致、具體，使得在司法實踐中，立案監(jiān)督工作往往大打折扣，成效甚微。接下來，本文通過對我院近五年（2008至2012年）立案監(jiān)督工作情況進行分析，找出存在的問題并提出相應的對策。

一、刑事立案監(jiān)督工作存在的問題

2008年至2012年，我院共受理的立案監(jiān)督線索共50件，平均每年收到的線索10件，成功立案監(jiān)督5件，平均每年1件，這些線索大多說來源于受害人的控告。通過對我院近五年立案監(jiān)督工作分析來看，發(fā)現存在著如下幾方面的問題：

（一）線索來源過窄，渠道不暢

從近五年來的數據來看，立案監(jiān)督線索主要來源于受害人及家屬的申訴、以及其他信訪部門移送，平均每年只能收到10件左右的立案監(jiān)督線索，來源過窄，且質量不高，其中有相當一部分線索根本不涉及刑事而只是一些經濟糾紛的上訪上告案件，這些類型的線索根本沒有價值。導致立案監(jiān)督來源窄且質量不高的原因主要有兩個：一是民眾的法律意識不強，有的受害人在案件發(fā)生后缺乏通過法律途徑保護權益的意識，有的受害人在事情私了后不再控告、申訴。二是宣傳不夠到位，很多受害人在案件發(fā)生后，根本不知如何維護自己權益，更加不知檢察機關有立案監(jiān)督權這一回事，這兩方面的原因導致了立案監(jiān)督線索質量不高。

（二）立而不偵、偵而不結的現象普遍存在

2008年至2012年，近5年時間我院成功立案監(jiān)督5件案件，其中有2件案件至今尚未結案，久拖不決。對于檢察機關立案監(jiān)督的案件，有些公安機關及其辦案人員對此存在著抵觸情緒，認為檢察院的監(jiān)督行為是在同自己唱反調，從而對立案監(jiān)督的案件產生消極甚至是對立情緒，影響了監(jiān)督效果。

（三）偵查監(jiān)督部門的干警消極不作為

檢察院偵查監(jiān)督部門的干警通常在行使立案監(jiān)督職權時表現的很消極，這主要是由于他們在行使立案監(jiān)督職權時心里負擔重、顧慮多。刑事立案監(jiān)督工作主要對象是公安機關，而平時偵查監(jiān)督科的干警與公安機關的干警接觸較多，關系較為密切，因此在行使立案監(jiān)督職權時，就會錯誤的認為這樣是在扯朋友后腿，挑他們刺，因此，他們有時為了避免傷了大家和氣，睜只眼閉只眼，消極行使立案監(jiān)督權。特別是對于有領導打過招呼的案子，他們更是不愿辦、不敢辦。

（四）缺乏強制力，監(jiān)督措施難落實

根據我國《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，人民檢察院認為公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查，應當要求公安機關在七日內書面說明不立案的理由；認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案。這些規(guī)定只是明確規(guī)定了檢察機關在應該立案而不予立案時應該怎樣做，可對于公安機關不按規(guī)定辦時下一步該怎么做缺乏規(guī)定，即缺乏相應的強制措施。這種情況就和我國關于證人出庭的規(guī)定相似，只是規(guī)定了證人有出庭作證的義務，對于違法此義務后，相應的懲罰措施卻沒有。司法實務中，就有檢察機關發(fā)出說明不立案理由通知書后，公安機關卻未在規(guī)定期限內說明不立案的理由。要求公安機關立案的，公安機關也未立案。強制措施的缺乏導致立案監(jiān)督工作有效開展。

（五）立案監(jiān)督人員少，力量薄弱

從我國目前實際情況來看，相對其他業(yè)務科室來講，基層院偵查監(jiān)督部門的工作人員普遍存在人員少、力量弱的問題。就我們花都區(qū)人民檢察院而言，偵查監(jiān)督科總共有13人（包括兩名書記員、三名文員），每年批捕的案件大約有2500件，平均每個干警大約每年批捕200件案件，審查逮捕工作已經占去了部門工作人員的大部分時間和精力，他們根本沒有時間和精力去專注刑事立案監(jiān)督工作。人員力量的相對不足，從一定程度上限制了立案監(jiān)督工作的順利開展。

二、解決刑事立案監(jiān)督問題的對策

總的來說，刑事立案監(jiān)督工作存在很多問題，造成的原因是多方面，既有立法層面的原因，也有司法實踐方面的原因。但本文認為造成此困境主要還是立法層面的原因，亟需從立法角度予以完善。因此，當前完善刑事立案監(jiān)督制度的首要任務是完善立法規(guī)定。

（一）明確刑事立案監(jiān)督的對象和范圍

將人民檢察院的刑事立案監(jiān)督對象規(guī)定為“應該立案而不予立案的”以及“不應當立案偵查而立案偵查”和其他刑事立案活動中的違法行為。只有將對“應該立案而不予立案的”以及“不應立案而立案的”行為監(jiān)督有機結合起來，形成一個完整、嚴密的刑事立案監(jiān)督體系，才能確保刑事立案監(jiān)督制度的科學性和有效性。

（二）規(guī)定人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動中的相應權力

刑事立案監(jiān)督調查權、刑事立案監(jiān)督決定權、刑事立案監(jiān)督處罰建議權，具體包括：人民檢察院發(fā)現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發(fā)出《糾正違法通知書》進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權依照監(jiān)督處罰程序，建議刑事立案主體停止其職務活動，由刑事立案主體另派辦案人員，并將處理結果書面告知人民檢察院；人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。

（三）整合資源，加強聯(lián)動

首先，檢察機關應該做好與公安機關的協(xié)調工作，建議由最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文，要求公安機關將發(fā)案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料移送檢察機關審查，使得檢察機關能夠更好的做好立案監(jiān)督工作。其次加強和其他行政執(zhí)法部門的聯(lián)動，借助稅務、工商、衛(wèi)生防疫，藥監(jiān)和煙草部門等行政執(zhí)法部門查辦案件中，發(fā)現構成犯罪應當移送司法機關處理而未移送或已移送司法機關卻未立案處理的案件，展開立案監(jiān)督。這樣既擴寬了線索渠道，又節(jié)約了辦案資源。借助其他行政執(zhí)法機關行使職權搭好的“梯”子使基層檢察院的立案監(jiān)督工作更上一層“樓”。

（四）加強學習，進一步強化干警對立案監(jiān)督工作重要性的認識

刑事立案監(jiān)督工作是專業(yè)性十分強的工作，目前我國的檢察院還沒有設立一個專門處理刑事立案監(jiān)督工作的科室，刑事立案監(jiān)督工作對于在基層院干警來說業(yè)務還很生疏，因此，我們有必要認真學習相關法律知識，借鑒其他院的成功經驗，多多組織相關業(yè)務的研討會，進一步增強其責任感和使命感：一是從思想上使干警認識到立案監(jiān)督是當前也是今后工作的一個重點，是體現法律監(jiān)督的一個重要方面；二是培養(yǎng)干警立案監(jiān)督的工作意識，把立案監(jiān)督工作貫穿于整個偵查監(jiān)督工作始終。

（五）成立專門的刑事立案監(jiān)督機構

從實際情況來看，我國目前沒有一家檢察機關設立專門的刑事立案監(jiān)督機構，設立一個專門的機構，行使刑事立案監(jiān)督權，實際負責刑事立案監(jiān)督工作，這是刑事立案監(jiān)督的組織保證。在監(jiān)督工作中發(fā)現，有些案件可能存在經辦人員有索賄受賄、徇私枉法行為的，要及時將有關情況反映給本院反貪、瀆檢部門，這樣一來就可以很好的挖掘內部潛力，真正切實地維護國家和人民利益。

第四篇：試析基層檢察院在刑事立案監(jiān)督工作中存在的問題及對策（共）

試析基層檢察院在刑事立案監(jiān)督工作中存在的問題及對策

關于刑事立案監(jiān)督，我國現行法律對其規(guī)定是相當的少，即是《刑事訴訟法》第八十七條中的規(guī)定以及《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》），最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》有細節(jié)規(guī)定，這些規(guī)定給基層檢察院如何開展立案監(jiān)督工作明確了工作程序，但由于這些規(guī)定還不夠細致、具體，使得在司法實踐中，立案監(jiān)督工作往往大打折扣，成效甚微。接下來，本文通過對我院近五年（2008至2012年）立案監(jiān)督工作情況進行分析，找出存在的問題并提出相應的對策。

一、刑事立案監(jiān)督工作存在的問題

2008年至2012年，我院共受理的立案監(jiān)督線索共50件，平均每年收到的線索10件，成功立案監(jiān)督5件，平均每年1件，這些線索大多說來源于受害人的控告。通過對我院近五年立案監(jiān)督工作分析來看，發(fā)現存在著如下幾方面的問題：

（一）線索來源過窄，渠道不暢

從近五年來的數據來看，立案監(jiān)督線索主要來源于受害人及家屬的申訴、以及其他信訪部門移送，平均每年只能收到10件左右的立案監(jiān)督線索，來源過窄，且質量不高，其中有相當一部分線索根本不涉及刑事而只是一些經濟糾紛的上訪上告案件，這些類型的線索根本沒有價值。導致立案監(jiān)督來源窄且質量不高的原因主要有兩個：一是民眾的法律意識不強，有的受害人在案件發(fā)生后缺乏通過法律途徑保護權益的意識，有的受害人在事情私了后不再控告、申訴。二是宣傳不夠到位，很多受害人在案件發(fā)生后，根本不知如何維護自己權益，更加不知檢察機關有立案監(jiān)督權這一回事，這兩方面的原因導致了立案監(jiān)督線索質量不高。

（二）立而不偵、偵而不結的現象普遍存在2008年至2012年，近5年時間我院成功立案監(jiān)督5件案件，其中有2件案件至今尚未結案，久拖不決。對于檢察機關立案監(jiān)督的案件，有些公安機關及其辦案人員對此存在著抵觸情緒，認為檢察院的監(jiān)督行為是在同自己唱反調，從而對立案監(jiān)督的案件產生消極甚至是對立情緒，影響了監(jiān)督效果。

（三）偵查監(jiān)督部門的干警消極不作為

檢察院偵查監(jiān)督部門的干警通常在行使立案監(jiān)督職權時表現的很消極，這主要是由于他們在行使立案監(jiān)督職權時心里負擔重、顧慮多。刑事立案監(jiān)督工作主要對象是公安機關，而平時偵查監(jiān)督科的干警與公安機關的干警接觸較多，關系較為密切，因此在行使立案監(jiān)督職權時，就會錯誤的認為這樣是在扯朋友后腿，挑他們刺，因此，他們有時為了避免傷了大家和氣，睜只眼閉只眼，消極行使立案監(jiān)督權。特別是對于有領導打過招呼的案子，他們更是不愿辦、不敢辦。

（四）缺乏強制力，監(jiān)督措施難落實

根據我國《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的規(guī)定，人民檢察院認為公安機關應當立案偵查的案件而不立案偵查，應當要求公安機關在七日內書面說明不立案的理由；認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案。這些規(guī)定只是明確規(guī)定了檢察機關在應該立案而不予立案時應該怎樣做，可對于公安機關不按規(guī)定辦時下一步該怎么做缺乏規(guī)定，即缺乏相應的強制措施。這種情況就和我國關于證人出庭的規(guī)定相似，只是規(guī)定了證人有出庭作證的義務，對于違法此義務后，相應的懲罰措施卻沒有。司法實務中，就有檢察機關發(fā)出說明不立案理由通知書后，公安機關卻未在規(guī)定期限內說明不立案的理由。要求公安機關立案的，公安機關也未立案。強制措施的缺乏導致立案監(jiān)督工作有效開展。

（五）立案監(jiān)督人員少，力量薄弱

從我國目前實際情況來看，相對其他業(yè)務科室來講，基層院偵查監(jiān)督部門的工作人員普遍存在人員少、力量弱的問題。就我們花都區(qū)人民檢察院而言，偵查監(jiān)督科總共有13人（包括兩名書記員、三名文員），每年批捕的案件大約有2500件，平均每個干警大約每年批捕200件案件，審查逮捕工作已經占去了部門工作人員的大部分時間和精力，他們根本沒有時間和精力去專注刑事立案監(jiān)督工作。人員力量的相對不足，從一定程度上限制了立案監(jiān)督工作的順利開展。

二、解決刑事立案監(jiān)督問題的對策

總的來說，刑事立案監(jiān)督工作存在很多問題，造成的原因是多方面，既有立法層面的原因，也有司法實踐方面的原因。但本文認為造成此困境主要還是立法層面的原因，亟需從立法角度予以完善。因此，當前完善刑事立案監(jiān)督制度的首要任務是完善立法規(guī)定。

（一）明確刑事立案監(jiān)督的對象和范圍

將人民檢察院的刑事立案監(jiān)督對象規(guī)定為“應該立案而不予立案的”以及“不應當立案偵查而立案偵查”和其他刑事立案活動中的違法行為。只有將對“應該立案而不予立案的”以及“不應立案而立案的”行為監(jiān)督有機結合起來，形成一個完整、嚴密的刑事立案監(jiān)督體系，才能確保刑事立案監(jiān)督制度的科學性和有效性。

（二）規(guī)定人民檢察院在刑事立案監(jiān)督活動中的相應權力刑事立案監(jiān)督調查權、刑事立案監(jiān)督決定權、刑事立案監(jiān)督處罰建議權，具體包括：人民檢察院發(fā)現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發(fā)出《糾正違法通知書》進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權依照監(jiān)督處罰程序，建議刑事立案主體停止其職務活動，由刑事立案主體另派辦案人員，并將處理結果書面告知人民檢察院；人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。

（三）整合資源，加強聯(lián)動

首先，檢察機關應該做好與公安機關的協(xié)調工作，建議由最

高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)文，要求公安機關將發(fā)案登記表、立案決定書、撤案決定書等文書材料移送檢察機關審查，使得檢察機關能夠更好的做好立案監(jiān)督工作。其次加強和其他行政執(zhí)法部門的聯(lián)動，借助稅務、工商、衛(wèi)生防疫，藥監(jiān)和煙草部門等行政執(zhí)法部門查辦案件中，發(fā)現構成犯罪應當移送司法機關處理而未移送或已移送司法機關卻未立案處理的案件，展開立案監(jiān)督。這樣既擴寬了線索渠道，又節(jié)約了辦案資源。借助其他行政執(zhí)法機關行使職權搭好的“梯”子使基層檢察院的立案監(jiān)督工作更上一層“樓”。

（四）加強學習，進一步強化干警對立案監(jiān)督工作重要性的認識

刑事立案監(jiān)督工作是專業(yè)性十分強的工作，目前我國的檢察院還沒有設立一個專門處理刑事立案監(jiān)督工作的科室，刑事立案監(jiān)督工作對于在基層院干警來說業(yè)務還很生疏，因此，我們有必要認真學習相關法律知識，借鑒其他院的成功經驗，多多組織相關業(yè)務的研討會，進一步增強其責任感和使命感：一是從思想上使干警認識到立案監(jiān)督是當前也是今后工作的一個重點，是體現法律監(jiān)督的一個重要方面；二是培養(yǎng)干警立案監(jiān)督的工作意識，把立案監(jiān)督工作貫穿于整個偵查監(jiān)督工作始終。

（五）成立專門的刑事立案監(jiān)督機構

從實際情況來看，我國目前沒有一家檢察機關設立專門的刑事立案監(jiān)督機構，設立一個專門的機構，行使刑事立案監(jiān)督權，實際負責刑事立案監(jiān)督工作，這是刑事立案監(jiān)督的組織保證。在監(jiān)督工作

中發(fā)現，有些案件可能存在經辦人員有索賄受賄、徇私枉法行為的，要及時將有關情況反映給本院反貪、瀆檢部門，這樣一來就可以很好的挖掘內部潛力，真正切實地維護國家和人民利益。

第五篇：最高人民法院關于在民事審判工作中適用《中華人民共和國工會法.

最高人民法院關于在民事審判工作中適用《中華人民共和國工會法》干問題的解釋

２００１年１０月，九屆全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國工會法〉的決定》。這次工會法修改的重要內容之一是增加了對工會組織及其工作人員合法權益的司法保護。修改后的工會法規(guī)定了三種涉及工會組織的民事案件：一是工會的獨立法人地位及其財產受到侵害時向人民法院提起的訴訟案件；二是工會組織為追繳拖欠的工會經費向人民法院申請支付令的案件；三是工會工作人員和參加工會活動的職工的權利侵害案件。為保證人民法院審理涉及工會組織的民事案件時能夠準確理解和適用工會法及相關法律的有關規(guī)定，根據工會法、民法通則、勞動法、民事訴訟法等有關法律規(guī)定，最高人民法院《關于在民事審判工作中適用〈中華人民共和國工會法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）對人民法院在審理民事案件中如何適用法律以及有關的司法程序問題作了明確規(guī)定。

一、關于工會的獨立法人資格問題

工會組織具備法人資格，即具備獨立的民事主體資格，這包含三方面的含義：一是工會組織具有相應的民事行為能力。工會組織可以獨立實施民事行為，如可以設立企業(yè)、可以參加民事訴訟活動等。人民法院在審理案件時，應當區(qū)分具有法人資格的工會組織和不具備法人資格的工會組織。對于具備法人資格的工會組織作為獨立的民事主體對待將建立工會的企業(yè)、事業(yè)單位、機關的行為與所建工會以及工會投資興辦的企業(yè)的行為區(qū)分開來，它們各自對自己的行為獨立承擔法律責任。二是工會組織財產及其他權益具有獨立性。建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機關與工會組織的財產是分別獨立的。工會組織對其財產、經費和國家撥給工會使用的不動產歸其所有或者使用。工會組織投資建立的企業(yè)的財產與權益也歸其所有，與建立工會的企業(yè)、事業(yè)單位、機關也是獨立的。三是工會組織的民事責任獨立。工會組織對外產生的經濟糾紛，以工會組織的財產對外承擔民事責任。工會組織投資的企業(yè)具有法人資格的，以投資的企業(yè)所有的財產對外承擔責任；工會組織投資的不具有法人資格的企業(yè)發(fā)生的債務，工會組織以其財產承擔連帶責任。建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機關對工會組織及工會組織設立的企業(yè)的債務不承擔責任。同樣，建立工會組織的企業(yè)、事業(yè)單位、機關對外發(fā)生的債務，也不得用工會組織及其企業(yè)的財產來承擔責任。人民法院在審理民事案件中，應當依據法律的規(guī)定確認工會組織的社團法人資格，并保護工會組織的獨立性。建立工會的企業(yè)、事業(yè)單位或者機關被起訴時，不能將工會組織一并列為被告。法院判決這些企業(yè)、事業(yè)單位、機關承擔民事責任時，不能裁判工會組織對此承擔責任，也不得對工會組織的財產、經費賬戶等采取查封、凍結、扣押、強制劃撥等強制措施。

二、申請支付令案件

追繳工會經費的支付令案件應當適用民事訴訟法和最高人民法院于２００１年發(fā)布的法釋〔２００１〕２號《關于適用督促程序若干問題的規(guī)定》中的有關規(guī)定。此外，《解釋》對追繳工會經費的支付令案件的三個問題作了進一步規(guī)定：一是支付令案件的地域管轄問題；二是對支付令提出異議的問題；三是上級工會申請支付令問題。工會要向法院申請支付令，首先應當確定受理支付令申請的法院，即工會應當向哪一級哪一個法院申請支付令?！督忉尅访鞔_規(guī)定了支付令應當向被申請人所在地的基層人民法院申請受理。不管拖欠的工會經費數額多大，申請支付令的工會是基層工會，還是其上級工會，也不論被申請人是企業(yè)、事業(yè)單位還是機關，均由拖欠工會經費的企業(yè)、事業(yè)單位、機關所在地的基層人民法院受理。這主要考慮兩個因素：一是遵守民事訴訟原告就被告確定管轄的原則，所以《解釋》規(guī)定由被申請人所在地的人民法院管轄；二是支付令案件屬于事實清楚、爭議不大的案件，基層人民法院審理此類案件符合民事訴訟法規(guī)定的確定級別管轄的原則。

支付令異議程序在民事訴訟法中有明確規(guī)定，即在支付令發(fā)出后，債務人在收到支付令后十五天內可以對支付令提出異議，即使異議沒有說明任何理由，支付令也會自行失效，人民法院應當裁定支付令程序終結。支付令程序終結后，債權人只能依照民事訴訟法的規(guī)定，向有管轄權的人民法院起訴，進入普通訴訟程序。為避免拖欠工會經費的企業(yè)、事業(yè)單位、機關濫用對支付令的異議權，以達到拖延支付工會經費的目的，增加工會組織的訴訟負擔，影響工會組織的正常工作，損害廣大職工的利益，《解釋》在不違反法律原則的前提下，規(guī)定了較為靈活的做法：人民法院受理工會經費支付令案件后，經審查認為符合簽發(fā)支付令條件的，在簽發(fā)支付令之前，應當先詢問被申請人對申請人要求支付的工會經費事實及金額有沒有異議。這種詢問程序，是人民法院受理工會組織就拖欠工會經費申請支付令案件的必經程序。如果被申請人對拖欠經費的數額沒有異議，僅對應繳工會經費的部分金額有異議的，人民法院告知申請人后，可以僅對被申請人沒有異議的金額部分簽發(fā)支付令，而不是對申請人申請的全部金額簽發(fā)支付令；如果被申請人對債務事實及數額均沒有異議，但提出沒有清償能力或者不同意撥繳經費的，人民法院應當就申請的全部經費數額簽發(fā)支付令；如果被申請人對債務關系提出異議的，申請人不撤回申請的，人民法院應當就全部申請工會經費數額簽發(fā)支付令。特別應當注意的是，在被申請人僅對拖欠的工會經費數額有異議時，如果申請人不同意人民法院僅就沒有異議的數額簽發(fā)支付令，又不愿意撤回申請的，人民法院應當就全部數額簽發(fā)支付令。例如，工會提出應撥繳的工會經費是１２萬元，而被申請人認為實際只應撥繳１０萬元，對其他２萬元提出異議，法院即可先對１０萬元的經費金額簽發(fā)支付令。人民法院僅就被申請人沒有異議的經費數額簽發(fā)的支付令，被申請人往往不會再提出異議，能夠得到履行，可以大大提高訴訟的效率，既符合支付令程序簡便快捷的本質特征，又可有效遏制債務人濫用異議權，使當事人的權益早日得以實現。

按照工會法第四十三條的規(guī)定，上級工會可以就企業(yè)、事業(yè)單位、機關拖欠下級工會的經費向人民法院申請支付令或者提起訴訟。對這類案件，人民法院應當受理。此類案件，上級工會是案件的當事人，可以以自己的名義參加訴訟，既不是代表下級工會參加訴訟，也不是作為下級工會的代理人參加訴訟。上級工會申請支付令時，應當以自己的名義申請，不需要經下級工會的同意或者授權。上級工會可以單獨申請支付令，也可以與下級工會共同申請。對于申請支付令的上級工會沒有級別的限制，只要是上級工會即具備訴訟主體的資格，不受與下級工會組織之間級別關系的限制。

三、關于工會工作人員勞動權益的保護問題

《解釋》對工會工作人員的勞動權益保護問題作了兩方面的規(guī)定：一是關于工會特定工作人員任職期間勞動合同期限的延長問題；二是因參加工會活動或者履行工會法規(guī)定的職責而被解除勞動合同問題。

１．勞動合同期限的延長

針對工會法第十八條規(guī)定的基層工會組織的專職主席、副主席及工會委員自擔任該職務時起其勞動合同的延長問題，《解釋》對任職期間的起算時間、延長期間與任職期間的關系等問題作了規(guī)定?；鶎庸膶Ｂ氈飨?、副主席、委員的勞動合同延長的期間應當自上述人員工會職務任職期限屆滿之日起計算，延長的期限等于其工會職務任職的期間?！督忉尅芬?guī)定工會工作人員的“個人嚴重過失”，是指具有《中華人民共和國勞動法》第二十五條第（二）項、第（三）項或者第（四）項規(guī)定的情形。工會主席、副主席、委員如果有嚴重違反勞動紀律或者用人單位規(guī)章制度的行為，或者在勞動中嚴重失職，營私舞弊，對用人單位利益造成重大損害的行為，或者因違法犯罪被依法追究刑事責任時，視為有“個人嚴重過失”。依據勞動法的規(guī)定，在勞動者有上述行為時用人單位有權單方解除勞動合同，并不因勞動者擔任了工會職務而受影響。

２．用人單位違法解除勞動合同的責任

人民法院審理職工和工會工作人員因參加工會活動或者履行工會法規(guī)定的職責而被解除勞動合同的勞動爭議案件，根據當事人的請求，可以采用兩種方式給予救濟：裁判用人單位恢復其工作，并補發(fā)被解除勞動合同期間應得的報酬，或者裁判用人單位給予本人年收入二倍的賠償。職工或者工會工作人員因工會活動而被解除勞動合同時，如果已經找到其他工作，或者認為已經無法繼續(xù)在該單位工作而不要求恢復勞動關系的，請求用人單位支付其本人年收入二倍的賠償金，同時要求支付解除勞動合同的經濟補償金的，人民法院應當予以支持。經濟補償金應當參照《違反和解除勞動合同的經濟補償辦法》第八條規(guī)定的標準計算。

對于工會法第五十二條規(guī)定的用人單位給予職工或者工會工作人員本人年收入的二倍賠償金的性質，以及賠償金與勞動法規(guī)定的解除勞動合同給予的經濟補償金的關系問題。一種觀點認為，給予當事人年收入的二倍賠償與經濟補償金都屬于經濟補償，不能并用。另一種觀點認為，在用人單位非法解除勞動合同時支付的勞動者本人年收入的二倍賠償是過錯賠償責任，是對用人單位的非法行為造成職工或者工會工作人員損失的賠償，屬于違反勞動合同的違約責任。而勞動法規(guī)定的解除勞動合同時的經濟補償金是社會保障性質的，與雙方當事人的過錯無關。兩種責任形式的功能和目的不同，可以并用?！督忉尅凡杉{了后一種觀點，主要基于以下考慮：首先，解除勞動合同的經濟補償金與賠償金的性質不同。我國勞動法第二十八條規(guī)定用人單位在勞動法第二十四條、第二十六條、第二十七條規(guī)定的勞動合同解除的情形下，應當按照國家有關規(guī)定給予勞動者一定金額的經濟補償，而勞動法第二十四條、第二十六條和第二十七條規(guī)定的都是用人單位解除勞動合同沒有過錯的情形，所以解除勞動合同的經濟補償金是在用人單位沒有過錯時應當支付給勞動者的，是為了對勞動者進行救濟，而不是承擔違約責任。這一點從勞動法第二十五條的規(guī)定也可以得到清楚的證明。所以，解除勞動合同的經濟補償金在性質上屬于非因雙方過錯而產生的，與用人單位因過錯承擔的違約責任可以同時適用。如，勞動法第九十一條規(guī)定支付經濟補償與支付賠償金可以并用。勞動法第九十八條也規(guī)定用人單位對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任，與經濟補償也是區(qū)別開的。其次，此種賠償金具有一定的懲罰性，是出于對弱者的保護。工會法第五十二條規(guī)定的年收入二倍的賠償金，不以勞動者實際上遭受了損失為前提，也不要求與勞動者的實際損失一致，因而具有一定的懲罰性，但這并不影響它的合理價值。因為，勞動合同關系中的勞動者相對于雇主來說，往往是弱者。加強對社會上的弱勢群體利益的保護是現代法治社會普遍的原則，也是維護社會公平、正義的重要方法。經濟補償與賠償金的并用，恰恰是保護弱者的需要。再次，加強對職工參與工會活動、工會工作人員履行職責的法律保護，有利于保障工會法的貫徹實施，保障工會組織正常履行其職責，發(fā)揮其職能。