第一篇：我國企業(yè)業(yè)績評價體系的回顧與展望[模版]

【摘要】2008年是我國改革開放30年，也是財務 會計 改革 發(fā)展 的30年，30年中我國 企業(yè) 的業(yè)績評價經歷了不斷發(fā)展完善的過程。文章通過對我國企業(yè)業(yè)績評價演變過程的回顧，指出了當前存在的問題并進行了展望。

【關鍵詞】企業(yè)業(yè)績；評價體系；發(fā)展階段；回顧與展望

從1978年黨的十一屆三中全會開始，中國 的改革開放已經歷經了30年的時間。我國的 經濟 體制從高度集中的計劃經濟到有計劃的商品經濟、計劃經濟為主市場經濟為輔、計劃經濟與市場經濟相結合，直到今天的社會主義市場經濟，基本完成了從計劃經濟向市場經濟的轉換。與此相適應，財務會計改革也經歷了與國際會計準則的接軌、協調、趨同到等效的發(fā)展過程。作為財務會計重要組成部分的企業(yè)業(yè)績評價也歷經了不同的演變過程。本文從我國企業(yè)業(yè)績評價的發(fā)展階段、現行企業(yè)業(yè)績評價體系存在的問題及未來趨勢的展望三個方面進行闡述。

一、我國企業(yè)業(yè)績評價的發(fā)展階段

我國對企業(yè)業(yè)績評價的研究探索經歷了曲折的發(fā)展進程，隨著經濟體制的變化及國有企業(yè)的改革而逐漸走向成熟，大致經歷了以下幾個階段。

（一）實物量考核階段（20世紀70年代）

此階段屬于計劃經濟時期，企業(yè)以實物量考核為核心。國有企業(yè)基本沒有經營自主權，只是作為國家經濟管理部門的派生機構而存在的經濟單位。在此情況下，政府評價考核企業(yè)業(yè)績采用的方法是對照指令性生產計劃，以“產品產量”、“企業(yè)產值”為核心內容。這一評價方法在當時對提高企業(yè)產品生產能力、緩解物資供應緊張局面、建立較為完善的 工業(yè) 體系和鞏固國有經濟的主導地位等方面起了極大的推動作用。但這種以實物產量為主的企業(yè)考核方式，導致國有企業(yè)嚴重缺乏效率，許多企業(yè)為了提高本企業(yè)的地位，擴大經營者本人的業(yè)績，都有一種總量擴張的沖動，千方百計地爭資金、爭項目、爭資源，不計成本、重復建設，技術創(chuàng)新更是無從談起。

（二）產值和利潤為主的評價階段（20世紀80年代）

此階段國有企業(yè)改革經歷了1979—1982年的放權讓利，1983—1986年的利改稅，1986—1991年的承包經營責任制。改革開放后的放權讓利時期，國有企業(yè)考核評價以產值和利潤考核為主要內容。改革開放以后，國有企業(yè)自主權擴大，市場化程度提高，初步擁有了獨立的商品生產者地位。這一時期對國有企業(yè)經營業(yè)績的考核管理還沒有完全擯棄行政管理和計劃控制，但已開始認識到企業(yè)經營和發(fā)展是諸多因素所決定的，單一指標考核方法已不再適應轉軌過程中的國有企業(yè)管理，綜合考核指標體系開始為各方面所接受。1982年國家經貿委、國家計委等六部委制定了主要包括總產值和增長率、上繳利潤和增長率、產值利稅率和增長率、產品質量穩(wěn)定提高率、銷售收入利潤率和增長率等在內的16項主要經濟效益指標，作為考核企業(yè)的主要依據，同時規(guī)定從中選擇10項指標進行考核。具體考核辦法為綜合記分卡，即通過報告期指標與基期指標逐一對比，判斷企業(yè)經營改善、持平與退步情況，然后進行打分，計算 企業(yè)經濟效益的動態(tài)發(fā)展指數。這種方法避免了單一指標的片面性，并解決了從總體上評價反映經濟效益的各方面因素的問題。但這種方法也存在明顯的缺點：一是沒有將考核指標按照重要性程度進行劃分；二是只是簡單地進行 歷史 對比，容易導致“鞭打快?！钡默F象，越是基礎差的企業(yè)越是容易得高分。所以，這種方法到20世紀80年代后期被淘汰。

20世紀80年代后期，承包制成為深化國有企業(yè)改革的主要形式，但這種嘗試并沒有解決國家作為所有者在充分信息條件下，對國有企業(yè)經營者的業(yè)績進行全面考核評價的問題，反而是企業(yè)經營者利用經營自主權不斷侵犯所有者的權益。為克服承包制的弊端，1988年國家統(tǒng)計局、國家計委、財政部和中國人民銀行曾聯合發(fā)布了勞動生產率、銷售利潤率、資金利稅率等八項考核指標，但由于沒有制定綜合評價方法，這8項指標并沒有在企業(yè)考核工作中得到貫徹執(zhí)行，因為對絕大多數實行承包制的企業(yè)主要還是考核企業(yè)承包計劃的完成情況。與此同時，這一時期所采用的單純以實現利潤或上繳利稅為考核內容的考核方法，客觀上誘導了國有企業(yè)經營行為的短期化。企業(yè)為完成業(yè)績即實現利潤或上繳利稅，不惜將大量損失和壞賬長期掛賬，使得國有企業(yè)不良資產比例連年上升，經營潛虧逐年擴大。這種不健全的考核方法是導致20世紀80年代后期絕大多數國有企業(yè)包袱越背越重，不同程度地陷入經營困境的重要原因。

（三）以投資報酬率為核心的企業(yè)業(yè)績評價階段（20世紀90年代）

20世紀90年代以后是 現代 企業(yè)制度建設時期。此階段以財政部頒布的《企業(yè)財務通則》為起點，中國開始探索建立以投資報酬率為核心的企業(yè)業(yè)績評價方法體系。在 總結 了承包制的經驗與教訓后，中央提出要將經濟工作的重點轉移到調整結構和提高經濟效益上來，在工業(yè)企業(yè)的考核上要淡化產量指標，強化效益指標。1992年，國家計委等有關部門提出了工業(yè)企業(yè)經濟效益考核指標體系，具體包括產品銷售率、資金利稅率、成本費用利潤率、全員勞動生產率、流動資金周轉率、凈產值率6項指標。1993年黨的十四屆三中全會明確提出中國經濟體制改革目標是建立和完善社會主義市場經濟體制，國有企業(yè)改革方向是建立現代企業(yè)制度。為適應現代企業(yè)制度建設的需要，推動政企分開，1995年財政部公布了一套包括銷售利潤率、總資產報酬率、資本收益率、保值增值率、資產負債率、流動比率、應收賬款周轉率、存貨周轉率、社會貢獻率、社會積累率10項指標的企業(yè)經濟效益評價指標體系，并給每項指標賦予不同的權重，以行業(yè)評分值為標準進行評分。1997年國家統(tǒng)計局會同國家計委、國家經貿委根據新的形勢，對1992年頒布的工業(yè)經濟效益評價體系進行了調整，將原來的6項指標調整為總資產貢獻率、資本保值增值率、資產負債率、流動資產周轉率、成本費用利潤率、全員勞動生產率和產品銷售率等7項指標，指標權數也進行了重新分配，評價標準按照前四年的全國平均值確定。

這兩套系統(tǒng)都是企業(yè)經營業(yè)績考核評價辦法的巨大進步，對糾正片面追求發(fā)展速度、忽視經濟效益的現象具有十分重要的意義。但是它們也存在著相似的局限性：一是評價體系缺乏反映企業(yè)成長性的指標，不能引導企業(yè)避免短期行為；二是評價標準劃分太粗，降低了評價實踐的適應性，這導致了兩套體系在實踐中都沒有得到廣泛的應用。

（四）國有資本金績效評價體系階段（20世紀90年代末—現在）

本階段以《國有資本金效績評價規(guī)則》和《國有資本金效績評價操作細則》的頒布為標志。隨著市場經濟體制的逐步完善，政府管理職能和企業(yè)監(jiān)管機制都發(fā)生了根本改變，為適應這種要求，財政部經過反復研究和測試，到1997年底，初步形成了以凈資產收益率為核心指標、由12項計量指標構成的企業(yè)效績評價體系框架。1998年，效績評價指標體系中又增加了定性評價因素，使指標體系由原來的12項發(fā)展為38項，形成了以基本指標為主導、以修正指標為補充與專家評議指標相結合的三個層次的立體評價指標體系。在評價方法上，根據多目標規(guī)劃和非確定性決策的原理，引入了功效系數法和綜合分析判斷法，評價反映影響企業(yè)經營業(yè)績的計量與非計量性因素，使評價結果能真實反映企業(yè)的實際水平。1999年，財政部會同國家經貿委、人事部和國家計委聯合頒布了《國有資本金效績評價規(guī)則》及其操作細則，重點評價國有企業(yè)財務效益、資產運營、償債能力和發(fā)展能力四個方面內容，全面反映企業(yè)的經濟效益和經營者的業(yè)績。由基本指標、修正指標和專家評議指標三個層次、32項指標構成，初步形成了財務指標與非財務指標相結合的企業(yè)績效評價指標體系。這標志著新型企業(yè)效績評價體系和評價制度在中國的初步建立。2002年3月，財政部等有關部門頒布了《企業(yè)效績評價操作細則（修改）》。其評價指標由反映企業(yè)財務效益、資產營運、償債能力和發(fā)展能力四方面內容的基本指標、修正指標和評議指標三個層次共28項指標構成。

第二篇：我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

2017年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國國民經濟穩(wěn)中有進、持續(xù)向好，全年國內生產總值實現82.7萬億元，比上年增長6.9%中國制造業(yè)采購經理指數(PMI)連續(xù)15個月保持在51%以上的較高水平經濟發(fā)展的穩(wěn)定性、協調性和可持續(xù)性明顯增強。

過去的一年，我國物流業(yè)全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，貫徹新發(fā)展理念，以供給側結構性改革為主線，推動結構優(yōu)化、動力轉換和質量提升，主要指標穩(wěn)中向好、提質增效，實現了平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、2017年我國物流業(yè)發(fā)展回顧

(一)總體運行平穩(wěn)健康。物流需求持續(xù)增長。全年社會物流總額252萬億元，同比增長6.7%社會物流總費用12.1萬億元，同比增長9.2%全國貨運量471億噸，同比增長9.3%。中國沿海散貨運價指數呈逐月上漲態(tài)勢，全年均值1148點，較上年上漲22%。

物流運行質量穩(wěn)步提升。社會物流總費用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進一步下降到2017年的14.6%全年物流業(yè)總收入8.8萬億元，同比增長11.5%12月份中國物流景氣指數達56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區(qū)間。

(二)結構調整趨于優(yōu)化。消費成為物流需求增長的重要推動力。單位與居民物品物流總額同比增長29.9%。消費物流中的電商物流增勢明顯，中國電商物流指數中的總業(yè)務量指數全年均值為143.4。電商物流帶動快遞業(yè)務加速擴張，12月中國快遞物流指數為106.3%全年快遞業(yè)務量達401億件，同比增長28%。冷鏈物流成為吸引社會投資的熱點，全國冷庫總容量可達4775萬噸。與消費相關的快速消費品、醫(yī)藥、汽車、服裝等細分市場增勢良好。

工業(yè)制造業(yè)物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業(yè)品物流總額235萬億元，同比增長6.6%，占社會物流總額的92.7%。工業(yè)品物流中的高技術產業(yè)、裝備制造業(yè)等物流需求增長較快，高耗能產品、大宗商品物流需求延續(xù)回落走勢。

運輸結構調整見效。多式聯運上升為國家戰(zhàn)略，交通運輸部、國家發(fā)改委先后確定了兩批、共46個示范項目。首批16家示范工程企業(yè)累計開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯運量60萬TEU。2014年以來，重點港口集裝箱鐵水聯運量年均增長16.8%?！丁笆濉辫F路集裝箱多式聯運發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發(fā)送量達29.18億噸，較上年增長10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標準化、現代化步伐加快。全國四批共209個甩掛運輸試點項目深入推進，試點企業(yè)貨運車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊等新模式試水，中物聯公路貨運分會組織“星級車隊”評選。星級車隊所有入網車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達1.1萬公里，運輸效率穩(wěn)步提升。

(三)資本和科技助推物流升級。多只物流產業(yè)基金上市，物流企業(yè)“扎堆”進入證券市場。全年有8家物流企業(yè)躋身國內主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業(yè)加大網絡建設、設備購置和基礎設施投資，增強自身實力。企業(yè)兼并重組漸趨活躍。中國遠洋海運集團收購東方海外，中國外運長航集團和招商局集團完成戰(zhàn)略重組，鐵路總公司18個鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動，普洛斯完成私有化，海航收購擴充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯網。交通運輸部組織的首批283家無車承運人試點企業(yè)平均整合運力近2000輛，平均等貨時間縮短，車月均行駛里程提高，司機收入增加，傳統(tǒng)貨運交易成本有效降低。國家發(fā)改委開展骨干物流信息平臺試點，規(guī)范和引領互聯網+高效物流發(fā)展。易流科技打造易流云平臺，推動線下物流在線化。全行業(yè)以設施互聯、人員互聯、信息互聯帶動物流互聯，互聯網+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業(yè)提質增效，做大做強?！爸袊锪髌髽I(yè)50強”主營業(yè)務收入達8300億元，進入“門檻”提至28.5億元，市場集中度進一步提高。按照國家標準評審認定的A級物流企業(yè)近5000家，一批綜合實力強、引領行業(yè)發(fā)展的標桿型物流企業(yè)不斷涌現。

(四)新舊動能加快轉換。理念創(chuàng)新引領發(fā)展。海爾集團提出“人單合一”概念，推動內部“自組織、自驅動”小微創(chuàng)業(yè)。菜鳥網絡推動“新物流”，提出大數據、智能和協同，服務新零售戰(zhàn)略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現短鏈、智慧和共生三大特征。國家發(fā)改委、商務部委托中物聯評選認定首批10家智能化倉儲物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕35號)，要求大力發(fā)展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機、無人駕駛、物流機器人等一批國際領先技術試驗應用。全球最大自動化碼頭上海洋山港四期開港試運營，京東首個全流程無人倉投入使用，順豐建設大型物流無人機總部基地，菜鳥網絡將在雄安新區(qū)建設“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設立物流領域首個國家工程實驗室。

現代供應鏈創(chuàng)新應用。2017年，國務院辦公廳發(fā)出《關于積極推進供應鏈創(chuàng)新與應用的指導意見》(國辦發(fā)〔2017〕84號)，現代供應鏈創(chuàng)新應用進入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業(yè)強化供應鏈服務寶供、南方、遠成、德利得、佳怡等物流企業(yè)向供應鏈轉型物流領域互聯網與供應鏈深度融合，服務模式正在由“鏈主主導型”，向平臺服務型、智慧供應鏈“生態(tài)圈”轉型發(fā)展。

共享眾包服務升級。繼蘇寧物流、菜鳥網絡之后，京東物流實現獨立運營，平臺開放。神華貨車馱背運輸探索多式聯運新路徑，獅橋物流“超級大車隊”集中優(yōu)質運力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運輸發(fā)展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創(chuàng)業(yè)平臺，中鐵快運聯手順豐速運推出“高鐵極速達”、“高鐵順手寄”服務產品。運滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲智運、正廣通等平臺型企業(yè)線上線下增值服務延伸。美團外賣、餓了嗎、點對點直達的閃送物流等即時生活物流服務進入千家萬戶。

(五)綜合運輸體系加速成網。“五縱五橫”綜合運輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營業(yè)里程達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級行政中心港口萬噸級以上泊位達2317個，通江達海、干支銜接的航道網絡進一步完善民航運輸機場發(fā)展到229個，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設。

物流網絡“節(jié)點”加快布局。我國各類物流園區(qū)超過1200家，園區(qū)平臺化、網絡化、智慧化初步顯現。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網”，卡行天下樞紐達到200家。由中物聯牽頭，林安物流等17家網絡化經營的物流園區(qū)發(fā)起互聯互通服務平臺“百驛網”。萬科地產、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產投入。德邦物流、安能物流、“三通一達”等服務網點不斷下沉，編織城鄉(xiāng)一體化服務網絡。粵港澳大灣區(qū)寫入政府報告，有望協同共建世界級港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計開行6235列，其中當年開行3271列。

(六)政策環(huán)境持續(xù)改善。國務院辦公廳發(fā)出《關于進一步推進物流降本增效，促進實體經濟發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕73號)，提出27條具體政策措施。大件運輸聯網審批、年檢和年審“兩檢合并”、規(guī)范公路執(zhí)法、減費清稅等政策正在落實。交通運輸部牽頭促進道路貨運行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，提出降本減負10件實事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發(fā)改委等20個部門簽署對嚴重違法失信主體聯合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業(yè)和信息化部開展服務型制造試點，提升工業(yè)物流發(fā)展水平。國家稅務總局、交通運輸部連續(xù)發(fā)文，破解道路運輸企業(yè)“營改增”后遇到的問題。國家質檢總局聯合11部門出臺《關于推動物流服務質量提升工作的指導意見》，擴大高質量物流服務供給等。隨著“放管服”改革深入推進，制約行業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步好轉。

總體來看，我國物流業(yè)許多指標已排在世界前列，論規(guī)模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認識到，我國物流運行質量和效率不高、服務供給能力不強、基礎設施聯通不夠、創(chuàng)新能力不足等問題依然存在，發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環(huán)境有待進一步改善。傳統(tǒng)的以數量規(guī)模、要素驅動的粗放發(fā)展方式難以為繼，與人民日益增長的美好生活對物流服務的需求，以及“物流強國”的建設目標還有很長的路要走。

二、今后一個時期我國物流業(yè)發(fā)展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設的新時代，確定了全面建設社會主義現代化強國的新目標。物流業(yè)作為支撐國民經濟發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性、先導性產業(yè)，是社會主義現代化強國的必備條件。我們要充分認識新時代對物流業(yè)發(fā)展提出的新要求，把建設“物流強國”作為戰(zhàn)略目標，把高質量發(fā)展作為實現途徑。要著力解決物流發(fā)展不平衡、不充分問題，帶動和引領關聯產業(yè)轉型升級，更好滿足現代化經濟體系建設和人民日益增長的物流服務需求，從整體上促進我國由“物流大國”向“物流強國”邁進。今后一個時期，有以下幾個方面應該引起高度重視：

一要從規(guī)模數量向效率提升轉變，推動效率變革。當前，我國物流效率相對于發(fā)達國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點。未來一段時期，優(yōu)化經濟結構、提升物流運作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業(yè)應把現代供應鏈創(chuàng)新應用，與相關產業(yè)深度融合，提升物流運作效率作為主攻方向。爭取經過3—5年的努力，使我國社會物流總費用與GDP的比率再降低1—2個百分點。

二要大力發(fā)展智慧物流，推動動力變革。當前，新一輪科技革命和產業(yè)變革形成勢頭，互聯網與物流業(yè)深度融合，智慧物流蓬勃發(fā)展。未來一個時期，物聯網、云計算、大數據、區(qū)塊鏈等新一代信息技術將進入成熟期，全面連接的物流互聯網將加快形成，“萬物互聯”呈指數級增長。物流數字化、在線化、可視化成為常態(tài)，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業(yè)新生態(tài)。

三要創(chuàng)新應用現代供應鏈，推動質量變革。隨著經濟轉向高質量發(fā)展，產業(yè)升級、消費升級，服務經濟、體驗經濟對物流服務方式和質量提出了新的要求。物流業(yè)與上下游制造、商貿企業(yè)深度融合，需要延伸產業(yè)鏈、優(yōu)化供應鏈，提升價值鏈?；ヂ摼W與供應鏈融合的智慧供應鏈將成為下一輪競爭的焦點，有望形成一批上下游協同、智能化連接、面向全球的現代供應鏈示范企業(yè)和服務平臺。

四要加強物流基礎設施網絡建設，發(fā)揮協同效應。黨的十九大報告明確提出：加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設。要促進各種運輸方式合理分工，“線路”與“節(jié)點”銜接配套，實現全程物流“一單到底”，無縫對接。要推動物流園區(qū)、配送中心、末端網點等多級物流網絡與綜合運輸體系互聯互通。實施重點通道聯通工程和延伸工程，打造國際、國內物流大通道，形成一批具有戰(zhàn)略意義的國家物流樞紐，統(tǒng)籌推進國際性、全國性、區(qū)域性交通運輸物流網絡建設。

五要堅持人與自然和諧共生發(fā)展理念，發(fā)展綠色低碳物流。隨著環(huán)境負荷日益加重，物流業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。重型柴油貨車開始執(zhí)行國五排放標準，多地對柴油貨車實行環(huán)保新政?！栋屠鑵f定》正式生效，多個國家將制定燃油車退出時間表。未來3-5年，自然環(huán)境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發(fā)展。節(jié)能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術，帶板運輸、共同配送、多式聯運、逆向物流等綠色物流模式將進入快速發(fā)展期。

六要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民對美好生活的物流需要。推動物流業(yè)高質量發(fā)展，本質上是為了滿足人民對美好生活的向往。安得智聯在內的物流企業(yè)要積極配合制造強國、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協調、美麗中國等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，主動服務于精準脫貧、消費升級、民生改善、污染防治等物流需求。要進一步提高服務質量，不斷開發(fā)新的物流產品，增強客戶滿意度。同時要激發(fā)和保護企業(yè)家精神，弘揚勞模精神和工匠精神。要關愛卡車司機、快遞小哥等基層從業(yè)人員，使他們能夠得到應有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場主體自覺投身“物流強國”建設。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，邁向高質量發(fā)展新階段。我們要認清中國特色社會主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設“物流強國”作為新時代物流發(fā)展的新目標，務實創(chuàng)新，砥礪前行。中國物流與采購聯合會作為行業(yè)社團組織，將始終與行業(yè)企業(yè)和廣大從業(yè)人員站在一起，更好地服務行業(yè)、服務企業(yè)、服務員工、服務社會，攜手共創(chuàng)我國物流業(yè)更加美好的明天!

第三篇：我國財政管理體制改革回顧與展望

我國財政管理體制改革回顧與展望

論文關鍵詞：財政管理體制；改革；轉移支付制度

論文摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，目前仍存在基本公共服務不均衡、資源節(jié)約和生態(tài)補償的財政約束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。

一、我國財政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財政管理體制歷經多次改革，大體分為以下三個階段：1950—1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政管理體制；1980—1993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。

(一)1950—1979年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經濟體制，與此相適應，形成“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調整。1950年實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理體制；1951—1957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實行財政收支包干管理體制；1974—1975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關系的多次變動中，高度集權始終是這一時期財政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經濟。與此相適應，自1980年起，在放權讓利、擴大企業(yè)經營自主權和地方財權的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財

政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調控能力有限，不利于宏觀目標的實現。二是由于不同地區(qū)財政收入水平差異較大，拉大了地區(qū)間差距。

(三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，進一步理順中央與地方的財政分配關系，提高中央政府宏觀調控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會《****中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革?；緝热菔牵焊鶕聶嗪拓敊嘞嘟Y合的原則，將收入按照稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務征管機構；按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區(qū)“兩稅”(消費稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財政對該地區(qū)的稅收返還增長0.3％。此后，又調整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調整了金融保險營業(yè)稅收入劃分比例。2002年進行了企業(yè)所得稅收入分享改革及出口退稅負擔機制改革等，進一步調整和完善了分稅制。

分稅制財政體制的實行調動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，為我國經濟社會的全面發(fā)展提供了強有力的物質基礎和財力保障。主要體現在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關，2007年達5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關，正向標志著全面小康水平的人均3000美元目標邁進。二是中央進行轉移支付、均衡地區(qū)發(fā)展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財政從東部發(fā)達地區(qū)凈集中21 390億元，對中西部地區(qū)分別凈補助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區(qū)大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進地區(qū)間基本公共服務均等化，發(fā)揮了重要作用。

雖然分稅制財政體制對我國經濟社會發(fā)展作出了重大貢獻，但隨著我國經濟的發(fā)展也出現不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財政和地方財政部門結合實際，積極開展各種形式的體制和機制創(chuàng)新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區(qū)、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監(jiān)管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經濟管理權利和財權，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權改革方面，主動向縣一級下放經濟管理職權，從2002年8月起，該省把地級市的經濟管理權限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區(qū))，擴大的管理權限涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經濟管理權限，并包括部分社會管理權限，使地(市)和縣(市)成為平行的預算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責。

(二)理順縣鄉(xiāng)財政關系，改革縣鄉(xiāng)財政管理體制。各地根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區(qū)別對待，理順縣鄉(xiāng)財政關系，大致形成三種縣對鄉(xiāng)財政管理體制類型：其一，比較規(guī)范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權與事權的基礎上，實行一級政府一級預算，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行比較規(guī)范的分稅制財政管理體制。實行這種體制的主要是經濟較為發(fā)達、財政收支規(guī)模較大、財政保障能力較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前，珠三角、長三角等經濟發(fā)達地區(qū)、城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如廣東省虎門鎮(zhèn))大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續(xù)。其三，統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財政體制。在一些經濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，免征農業(yè)稅、農村義務教育經費上劃縣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基 層機構正常運轉，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統(tǒng)繳。撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入計劃由縣直接下達給收入征管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預算統(tǒng)一納入全縣財政預算編制范圍。二是支出統(tǒng)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經費、日常公用經費、專項經費、村級經費由縣財政按縣(市)統(tǒng)一標準安排。三是政策激勵。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方預算收入基數，從第二年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地方預算收入比上年增長部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照一定比例分成，從而調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟、增加財源的積極性。

(三)推進“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區(qū))推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革。主要內容是：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權和使用權不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權及負擔的債務不變的前提下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉(xiāng)傾斜，鼓勵縣鄉(xiāng)增收節(jié)支、精簡機構和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉(xiāng)財政困難得到初步緩解?！叭勔谎a”政策調動了省、市、縣政府緩解縣鄉(xiāng)財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構、增產糧食、化解債務、向下轉移財力等

方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉(xiāng)村債務的區(qū)、縣實行獎勵和補助，并要求各區(qū)、縣將“三獎一補”資金的80％以上用于償還債務。

總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉(xiāng)政權的基本運轉，鞏固了農村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉(xiāng)財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統(tǒng)工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉(xiāng)財政保障水平偏低。盡管取消農業(yè)稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉(xiāng)財政困難的“三獎一補”政策，但與農村各項社會事業(yè)的發(fā)展、新農村建設的需要相比，縣鄉(xiāng)財政仍有缺口，縣鄉(xiāng)財政保障能力和公共服務能力仍處在較低水平，農村一些必須由縣鄉(xiāng)財政承擔的公共產品和公共服務難以得到有效提供，縣鄉(xiāng)財政困難在短期內還難以徹底緩解，確保基層機構正常運轉的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務不均衡。由于受長期二元經濟結構的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉(xiāng)間分配仍然不均，“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”的長效機制還沒有形成。三是資源節(jié)約和生態(tài)補償的財政約束機制不健全。改革開放三十年來，我國經濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態(tài)環(huán)境代價。當前，我國經濟持續(xù)快速增長同資源環(huán)境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節(jié)約和生態(tài)補償的財政約束機制，我國經濟穩(wěn)定發(fā)展將很難持續(xù)。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉移支付資金和國庫調度資金直接測算撥付到縣，支農等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益?？傮w上看，目前，省以下政府間的事權、財權、責權沒有完全理順，財政資金使用效益不高，浪費比較嚴重。

三、深化財政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權相匹配的財稅管理體制。一是要根據支出受益范圍等原則，依法規(guī)范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務領域。二是要按照財權與事權相匹配的原則，保證各級政府有行使職責的財力。要進一步調整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結合政府間支出權限劃分的調整及逐步將預算外收入納入預算內管理等措施，合理調整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉移和跨地區(qū)間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當調整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調控需要及現階段地方政府在促進經濟發(fā)展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區(qū)間收入轉移的影響，促進統(tǒng)一市場形成與經濟發(fā)展方式轉變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。

(二)完善轉移支付制度，實現地區(qū)間公共服務均等化。為徹底緩解縣鄉(xiāng)財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉移支付資金，建立縣鄉(xiāng)最低財政保障機制，要在經濟發(fā)展和財政收入不斷增長的基礎上逐步加大對基層政權建設的專項轉移支付力度，重點支持中西部貧困地區(qū)基層政權建設。強化省級政府在調節(jié)省以下財力分配方面的責任，建立省以下財力差異調控機制，促使基本公共服務均等化。研究建立縣鄉(xiāng)政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監(jiān)管力度，確保國家給予的轉移支付資金主要用于基本公共服務領域。

(三)調整和優(yōu)化支出結構，建立民生財政。要調整和優(yōu)化支出結構，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務領域的投入，重點向社會主義新農村

建設傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)和基層傾斜，支持構建改善民生的長效機制。要調整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛(wèi)生、文化等經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府土地收益用于農村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農資金穩(wěn)定增長機制。建立健全責任明確、保障有力的義務教育長效機制，實現教育公平。逐步在全國農村基本普及新型農村合作醫(yī)療制度，逐步解決農民看病難、看病貴問題。改善農民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設，增加住房供給。逐步實現“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標。

(四)逐步建立生態(tài)型、效益型財政。要按照科學發(fā)展觀的要求，建立生態(tài)補償機制，加大對禁止開發(fā)與限制開發(fā)區(qū)域的支持力度，鼓勵這些地區(qū)加強生態(tài)環(huán)境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節(jié)能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業(yè)排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創(chuàng)新公共產品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產品的供給由上而下決定的傳統(tǒng)做法，引進民主機制，建立需求導向的公共產品供給機制。如，對農村公益事業(yè)，政府可給予獎勵和補助，逐步建立農民籌資籌勞、社會廣泛資助、政府財政獎勵的村級公益事業(yè)建設新機制。在重大民生支出管理中要引入績效評價機制，實行民主理財和透明財政。

(六)加強縣鄉(xiāng)財政管理，提高財政資金使用效益。要在進一步改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制的基礎上，切實加強縣鄉(xiāng)財政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管職能。近年來，各級財政部門加大了對民生事業(yè)的支持力度，資金投入不斷向農村傾斜、向基層傾斜?？h鄉(xiāng)財政部門作為集中管理財政資金的部門，要完善和加強縣鄉(xiāng)財政監(jiān)管職能，對農村申報的項目要積極配合，掌握有關情況，加強信息溝通和交流，避免多頭申報、重復申報現象。要充分發(fā)揮就地監(jiān)管的優(yōu)勢，對資金的使用管理進行監(jiān)督。第二，加大支農資金整合力度。近年來，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力促進了農業(yè)增產、農村發(fā)展和農民增收。但支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發(fā)揮。因此，要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以建設社會主義新農村為契機，建立政府領導、部門配合的支農資金整合協調機制，以農業(yè)發(fā)展規(guī)劃為依據，通過主導產業(yè)、優(yōu)勢區(qū)域和重點項目將各部門、各渠道安排的支農資金整合使用，突出重點，不斷提高支農資金的使用效益。第三，積極推進縣鄉(xiāng)預算管理制度改革。要按照全面、科學、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預算，將縣鄉(xiāng)政府所有政府性資金都納入預算管理中，不斷提高預算的完整性、透明性。

第四篇：回顧與展望

回顧與展望

----2004-2005第二期學年總結

隨著2004-2005第二學期的結束，我參加工作的第一個年頭也順利的劃上句號。在這一學年里，我們系經過不斷的摸索，從一棵樹苗長為參天大樹?；仡櫛緦W年，我就自身的問題和工作中的成績和不足一一匯報。

【2004-2005第二學期工作中的成績】

1、畢業(yè)生教學檔案的管理和修正：

在2004-2005第一學期的教學管理中，我們系一切從零開始，不斷的揣摩和探索，總結出一套自己的經驗。因此，在本學年中我系雖然畢業(yè)生達到808人之多，位居全校第三，且對于我系而言，畢業(yè)生的教學檔案修正和處理又是第一次。但是，在本學年的畢業(yè)生教學檔案的管理和修正中，我們秉承“嚴謹、認真、負責”的態(tài)度，沿用以往的教學管理模式，采取靈活多變的方法，將畢業(yè)生教學檔案一一落實到實處。

2、期末考試的安排和監(jiān)考：

期末考試是大學生整個學期學習的大檢閱。期末考試成績的好壞直接影響到學生下一學年的學習和學校教學工作的開展。做好期末考試安排，是促進我系穩(wěn)定發(fā)展的關鍵。我系教務辦公室根據教師教學計劃和學生課程安排，合理利用教師、教室的不同時間段，將我系教師所任班級的考試細致認真的安排下去。

監(jiān)考是期末考試的另一大事，為了確保學生能在公平、公開和公正的場合下順利的完成本學年學習的檢閱。我們采取嚴格、嚴厲和嚴禁的態(tài)度，對每個學生都嚴厲要求遵守考場制度。因為本學期的期末考試安排中，我系教務工作繁忙，加之學校事務較多，因此在監(jiān)考中，監(jiān)考人員嚴重不足，我系老師皆以大局為重，不顧身體疲乏，一周之內監(jiān)考了十多堂考試，確保了期末考試的順利完成。

3、畢業(yè)生資格審查和畢業(yè)證學位證的辦理：

在XX老師的帶領下，我系根據學校的規(guī)定，對每個畢業(yè)生的資格都進行了嚴謹和慎重的審查，確保沒有學生因為資格審查的問題而導致其證件的發(fā)放。

7月1日，我跟隨教務處到校本部辦理畢業(yè)生畢業(yè)證和學位證。在其中，為了準確的辦理其證件，我采取認真負責的態(tài)度，嚴謹對待工作，使我系畢業(yè)生的證件辦理正確率達到100%，順利的完成了學生畢業(yè)證件的辦理。

【2004-2005第二學期工作中的不足之處】

本學年工作中，我的缺點和不足之處也透過工作表現出來。

1、同事間溝通不夠，工作進展不順利：

正確處理同事之間的人際關系，是工作順利開展的保證。但是在工作中常常和XX老師發(fā)生爭執(zhí)，不懂得利用委婉的語氣和委婉的方式進行溝通，從而導致在工作中進展不夠順利。

2、缺乏穩(wěn)重、性格毛躁：

本學年，因為畢業(yè)生的事情較為繁多，工作進展較為緩慢。因而在工作中，當事情緊迫時，不能抑止自己的脾氣，表現出性格毛躁的一面，不能保持應該有的持重。

3、工作效率有待提高：

本學期，我出任XX級計維班主任，因而在工作中，有些時候不能正確處理好工作中的各種關系，從而導致某些工作延滯，效率不高。因此在下一學年中，應該積極主動尋求提高工作效率的方式方法，達到鍛煉和提高自己的目的。

當然，我還有許多的缺點和不足之處，敬請XX老師和各位同事指出批評。

【對2005-2006第一學期工作的幾點建議】

1、涇渭分明、各司其職：

在本學年中我們教務這一塊，雖然分工比較上學期有了很大的提高，但是仍然做得不好。從而導致在教學工作中出現重復、吃回鍋肉的問題，也容易導致因分工不明而出現失誤時推卸責任。新的學年中，我們應該分工更加明確，避免吃回鍋肉現象和相互推卸情況的發(fā)生。

2、次重分清、緩急分明：

2005-2006第一學期的工作中，我覺得應該把持住緩急分明、次重分清這條思路。這樣，在開展工作中就能夠避免避重就輕、主謂不明的問題，我們也能夠及時、準確的干好我們的工作。

3、獎懲明確、責任連帶：

在本學年中，我們工作中的失誤就沒有規(guī)定有明確的責任關系。我以為，在今后的工作中，我們應該將各項工作所帶來的責任與工作掛鉤，嚴格要求。這樣我們應該嚴厲指出和批評工作中的錯誤和所帶來的負面影響，就能在開展某項工作同時就不用擔心另一項工作的進展或者失誤。

4、合理搭配、協調發(fā)展：

合理的搭配能夠使工作中能夠取得非常好的效果，而協調發(fā)展則是正確處理各項工作的保障。因此，我們必須采取合理的方式、充分發(fā)揮協調的精神，大家互補，做到協調發(fā)展、合理搭配，進一步提高工作效率。

當然，以上建議謹為自己一時之想法，還不夠成熟，還望XX主任指正。

這就是我2004-2005第二學期的工作總結，雖然不如人意，但我想終是我肺腑之言。我真誠的希望，在2005-2006第一學年中，我們的各項工作能蓬勃的開展下去，我們系在XX主任的領導下茁長成長。

第五篇：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

1.鄉(xiāng)村治理的含義

一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎的國家機構和鄉(xiāng)村其他權威機構給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權威機構構成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中, 治理主體的產生方式、組織機構、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關系, 構成了鄉(xiāng)村治理機制。

鄉(xiāng)村治理的基本目標是維護鄉(xiāng)村社會的基本公正、促進鄉(xiāng)村社會的經濟增長以及保障鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動要向鄉(xiāng)村社會提供以下公共物品:(1)鄉(xiāng)村社會的安全與秩序;(2)鄉(xiāng)村社會的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會的基礎教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計劃支持等;(3)對農業(yè)生產的必要支持, 包括農業(yè)科學技術的普及應用、農產品市場開拓與價格穩(wěn)定計劃以及農業(yè)生產基礎條件的改善等;(4)鄉(xiāng)村社會的基礎設施;(5)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護等。

廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機制包括以下內容:(1)鄉(xiāng)村治理權威機構的產生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協議產生等;(2)鄉(xiāng)村治理權威機構中政府機構和其他準政府機構、民間機構之間的關系;(3)鄉(xiāng)村治理中的財政關系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規(guī)則等;(4)鄉(xiāng)村治理機構的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉(xiāng)村財政關系、鄉(xiāng)村社會保障以及鄉(xiāng)村農民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內容。本文討論的主要內容包括:(1)我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化;(2)我國鄉(xiāng)村治理的現狀分析與評價, 特別是關于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和村民自治工作的現狀的分析;(3)我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢。

2.鄉(xiāng)村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農民, 建立了一種分散的小農土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農, 幾乎所有農民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產、交換和產品分配等方面全面控制了農村經濟, 農民不再有自主生產和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結構的權利受到極大限制;社區(qū)的共同財產沒有在財務上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產與產品不能無償轉讓或調撥。農業(yè)生產合作社的產品分配部分地依據社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據社區(qū)成員的家庭人口數量。但由于集體生產活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻很難實現監(jiān)督和計量, 導致生產合作社中普遍存在“偷懶”現象。這是合作社產出效率低的主要原因。合作社生產在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農業(yè)合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產資料所有權的原有的社區(qū)界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農村出現了“吃飯不要錢”的口號。農民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內出現了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農村陸續(xù)恢復了1958年前的合作社經濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農民的抵觸, 不少地方的農民自己把土地的使用權劃歸了農戶, 農民收獲的農產品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農戶的生產產生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農民自由經營農業(yè)的要求, 逐步建立了“農村家庭承包經營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權保留在農村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農戶數一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權交給農戶, 農戶自由決定自己的生產經營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農產品都歸農戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應。

(2)改革開放以來農村市場經濟深入發(fā)展, 經濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農村經濟結構發(fā)生了重大變化, 其突出標志是鄉(xiāng)村經濟的市場化程度和農業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達到了88.4%。

農民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經濟的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農民的恩格爾系數由1990年的5818降低到2006年的43。農民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農民的生活已經高度依賴市場。在農民的開支構成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設產生了深刻影響。

(3)農村社會結構發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯系。根據我們對相關數據分析, 我國農民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農民在城市務工收入匯回農村的總額基本一致。留在農村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數量達到18%左右。據我們的案例調查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數量在30—50%之間, 導致大量農民住房空置。

由于農村基礎設施的改善, 農民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內到達縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復雜。按民政部課題組的調查, 外出務工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數, 明確表示不關心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進程的深入以及農村社會結構變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉(xiāng)村治理改革的主要歷程

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要歷程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實際上在改革開放之初已經開始,近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量超過了70 000個。這一期間鄉(xiāng)的數量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數量由增長轉為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農村總人口在12年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據我們調查, 一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農村稅費改革成果, 全面推進農村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務”。機構改革的主要做法是: 黨、政和人大機構實行合署辦公, 通過主要領導兼職, 減少領導職數, 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法;精簡機構, 減少干部職位數。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構的數量通常2—5個, “黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置;對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務職能轉移到縣級業(yè)務部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業(yè)務部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務的辦法實現其公共服務職能;鄉(xiāng)村中小學調整布局、壓縮校點。響應中央的號召, 同時也出于地方經濟發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數在原有基礎上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整, 短期內將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數目由316個減少為240個, 調整比例達到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關系。動力主要來自兩個方面, 一是農村城市化的沖動, 二是取消農業(yè)稅所產生的財政壓力。為了鼓勵房地產業(yè)的發(fā)展和擴大對城市基礎設施的利用, 全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻, 通常農民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續(xù)?？h域經濟規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務的歸還也成了問題。在農業(yè)稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放;農業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數, 節(jié)約開支。

從2005年開始, 中央部署了農村綜合改革, 其中的任務之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的全面改革。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的基本方針是, 以轉變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構, 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農村生產大隊或生產小隊用投票或“點豆子”的方式產生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質是政治家的高度專業(yè)化和競爭。

20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據民政部提供的數據, 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到了民政部確立的村民自治標準。

村民自治工作經過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權建設司的官員作出了艱辛努力, 高層領導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關具體政策出臺的依據。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農民群眾的各項民主權利未能真正落實, 農民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農民權利沒有意義, 而只能說明完全實現農民的民主權利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產生了積極影響, 但因為意見沒有轉變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農村社區(qū)的兩委關系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳發(fā)布《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務管理的規(guī)定, 換屆選舉后權力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農村經濟改革和90年代以村民自治為主體的農村政治改革, 可以發(fā)現二者有顯著不同。前者實際上是農民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關于改革方向的意見;后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農民群眾有相當大的分歧。在農民為主導的改革中, 政府的主要任務是松綁, 農民在松綁以后自己會創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數農村精英之外, 大部分農民是被動的, 由改革賦予農民的權利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規(guī)定。我們不能簡單地認為中國農民不需要民主政治, 但在中國社會結構和整個國家政治經濟體制的約束之下, 農民還無法成為改革的主導力量。可以判斷, 在未來一個時期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導的形式。

4.地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺。盡管作出創(chuàng)新活動的主要是地方黨和政府的領導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農民所做的積極努力。

(1)海選產生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內定和指定候選人, 由每一個選民根據條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現行的《村委會組織法》沒有關于競選的規(guī)定, 但中國農民在村民自治活動中自發(fā)地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發(fā)表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產生;當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數者當選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經過兩輪無記名投票, 一名農民技術員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉(xiāng)8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發(fā)動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經出現。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發(fā)表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關競選的規(guī)范也沒有立法的支持。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗

從現有官方文獻看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的設想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮(zhèn)一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進行黨委書記和鎮(zhèn)長公開選拔試點。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長, 12月31日鄉(xiāng)長選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產生唯一鎮(zhèn)長候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長試點, 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產生經歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革, 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗, 在全國為首創(chuàng)。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農村社區(qū)的認同率和權威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農民只重視黨支部書記的產生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發(fā)布有關政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據一些案例調查, 在基層實際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結果雖然實現了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉(xiāng)村志愿者協會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農村村落社區(qū)建設”試點工作,該項工作的主要內容是成立以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師和老農民為主體的“農村村落社區(qū)志愿者協會”, 在協會下面設立若干工作機構, 推動農村公共事務活動和公益事業(yè)的發(fā)展。這項工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農村社會對權威認同的特殊方式, 降低了權威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會處理公共事務的重要力量, 只要條件成熟, 現代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權力也可能過于集中, 在經濟發(fā)達地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務決策權集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機構。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農村建立村民代表大會, 構建出“黨支部領導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現了加強黨的領導、擴大農民自主權利、依法辦事三者的有機統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權, 有利于解決“兩委”矛盾, 確?！皟晌庇行ч_展工作。村民按區(qū)域或者自由結合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農村發(fā)展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢

中國處在經濟轉型和社會轉型時期, 這個性質決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統(tǒng)社會: 一是經濟上基本自給自足, 小型農業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位;二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關系是依附性關系;三是社區(qū)聯盟(或初級形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統(tǒng)社會的這種性質, 可以看出, 傳統(tǒng)社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統(tǒng)社會, 社區(qū)一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統(tǒng)社會向現代社會轉變開始以后的情形就大大不同了。在結構轉變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關系的認同條件發(fā)生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區(qū)邊界的調整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現, 特別是在市場經濟規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權威身份、宗法領袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內容變得日益復雜, 社會秩序和安全的內涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經驗和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關于知識經驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩(wěn)定的政治權威結構;而政府的任命也已經很難與鄉(xiāng)村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權威性。不具有權威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會, 會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。

米格代爾對內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉變發(fā)生后, 農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這個時候, “農村以外的法院和警察在農民生活中變得及其重要”, “對外聯系擴大后, 農村在農民生活中完全變得無關緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農民認同的基礎”。也就在這個時候, 農民對農村政治組織權力的承認不再是基于該政治組織與舊的農村社會體系的關系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關系;農村領導人在更大程度上被看做是行政官員, 農村社區(qū)領導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農村社會“意味著農村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關系”。①

為了產生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權威結構, 使得權威結構能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對權威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產生。

根據社會經濟轉型的國際經驗和我國的現實情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實現城鄉(xiāng)社會經濟一體化

一切國家的社會轉型過程同時也是人口結構的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對數量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉(xiāng)村治理應促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設置阻力。未來真正的農村將是專業(yè)農民的居住區(qū)域, 大量農區(qū)將以小型專業(yè)農民的居住點為主。社會主義新農村的建設也不是要廣大農民永遠定居在農村。專業(yè)農民將以農產品和農業(yè)生產資料的交易以及各種農業(yè)服務與城市經濟建立密切聯系, 實現城鄉(xiāng)經濟的一體化。適應這種經濟上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實現城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設成溝通城鄉(xiāng)經濟的紐帶, 將中心村建設成基礎設施完善的居民點, 并支持專業(yè)農民投資建設生產和生活設施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應;公共服務功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔。

2.深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務

深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應解決下述問題:

第一, 促進經濟發(fā)展, 提高農村經濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農民跨出“熟人社會”以后產生的, 要鞏固民主政治的基礎, 必須通過鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展, 提高農戶的經營規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權威產生和運行的經濟基礎。

第二, 大大縮小農村干部的權力, 使農村干部的權力只限于十分必要的公共事務。為此, 一定要創(chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權力從干部們手中剝離出來, 使農民成為土地的主人。要培育各種農民合作組織和專業(yè)協會, 把一些公共事務交由這些組織處理。

第三, 向農民充分賦權。要杜絕各種對農民行使選舉權的非法干擾, 充分保障農民的選舉自主權。同時要創(chuàng)造由農民選舉產生的村委會干部獨立行使必要權力的制度環(huán)境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關條款要適用農村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時間相適應, 以節(jié)約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的主要任務

從改革的目標出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府, 恢復已被世界政治經驗所否定的派出制。從政治學規(guī)律看, 除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質,否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區(qū)需要綜合的權威機構, 那么, 這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉, 產生了積極結果。在一個相當長的時期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調整行政層次, 擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權。取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準, 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三, 隨著勞動力轉移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農村公共事務轉移到鄉(xiāng)一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設人大、政協等機構。

第四, 要大力發(fā)展農村民間組織, 如文化活動協會、專業(yè)經濟協會、志愿者服務組織等, 在條件適當的時候恢復農會?？梢宰屵@些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉移支付)來確定自己的機構和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發(fā)生。限定一個時間界限, 用法律規(guī)定在這個時間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務, 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設置機構的權力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關部門。將公益性服務和經營性服務分開。公益性服務由政府購買, 經營性服務由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉軌為農村中介組織或公益性服務機構。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構如果不承擔公共服務職能, 則完全推向市場。政府的農業(yè)技術推廣一類的經費可以轉變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農民, 由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務, 促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機構)兌換貨幣。