第一篇：我國土地調(diào)查評價信息化建設(shè)回顧與展望-中國地質(zhì)調(diào)查局

我國土地調(diào)查評價信息化建設(shè)回顧與展望

中國土地勘測規(guī)劃院

目前，我國土地資源的形勢十分嚴峻，因此，切實保護土地資源盡快提高土地調(diào)查評價信息化水平，改變傳統(tǒng)國土資源管理工作方式，采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，準確、快速地掌握國土資源現(xiàn)狀、潛力、變化規(guī)律和利用狀況，科學規(guī)劃、配置、合理開發(fā)利用國土資源，保證耕地總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)國土資源決策、管理現(xiàn)代化和服務(wù)社會化，促進我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會全面進步，是國土資源管理工作面臨的當務(wù)之急，也是必須實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。搞好土地資源調(diào)查評價信息化既是當前經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，是事關(guān)全國大局和中華民族子孫后代的大問題。自八十年代中期，現(xiàn)代信息技術(shù)進入我國土地資源管理領(lǐng)域。經(jīng)過20多年的發(fā)展，現(xiàn)代信息技術(shù)在土地調(diào)查、監(jiān)測和評價中得到廣泛應(yīng)用，有力地推進了我國土地調(diào)查監(jiān)測和評價信息化的發(fā)展，同時也使我國土地管理的方式和內(nèi)容發(fā)生了根本性的變化。

一、現(xiàn)代信息技術(shù)在土地調(diào)查監(jiān)測與評價中得到廣泛應(yīng)用

（一）遙感技術(shù)

遙感作為一種高效獲取信息的手段，其蘊涵的信息量豐富、全天候、信息獲取周期短和多光譜特性，在我國土地資源調(diào)查監(jiān)測工作中得到廣泛應(yīng)用。首先遙感技術(shù)在土地利用動態(tài)監(jiān)測中發(fā)揮了重要作用。1996利用氣象衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，對一些大中城市的土地利用進行 了監(jiān)測，為國務(wù)院出臺11號文提供了技術(shù)支持。1999年以來，開始采用高分辨率、多時段衛(wèi)星數(shù)據(jù)，全面開展了國土資源利用動態(tài)遙感監(jiān)測工作，并逐步建立起全國的土地遙感監(jiān)測體系。通過對重點城市建設(shè)占用耕地等土地利用遙感動態(tài)監(jiān)測，為加強土地管理工作提供了重要的技術(shù)支撐。同時在2002-2003年，應(yīng)用TM、ETM和SPOT數(shù)據(jù)監(jiān)測環(huán)北京地區(qū)50個左右縣的資源與生態(tài)環(huán)境狀況。

其次，遙感技術(shù)在土地利用更新調(diào)查中得到廣泛應(yīng)用。土地利用變更調(diào)查主要以現(xiàn)勢性航空、航天正射影像圖和地形圖為基礎(chǔ)調(diào)查資料，在與原有土地利用現(xiàn)狀圖套合對比，并經(jīng)實地調(diào)繪和補充調(diào)查，實現(xiàn)對土地利用現(xiàn)狀的更新。目前全國許多地方，為了配合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，已經(jīng)完成和正在啟動以遙感為主要數(shù)據(jù)源的土地利用更新調(diào)查，進一步推進了遙感技術(shù)在土地利用調(diào)查監(jiān)測中的廣泛應(yīng)用。

第三，遙感技術(shù)在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)調(diào)查、城市集約利用潛力評價等工作中得到充分應(yīng)用。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)調(diào)查中利用航空和航天數(shù)據(jù)，節(jié)省了大量的時間和人力，提高了成果精度，在大多數(shù)省份的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)調(diào)查中得到廣泛應(yīng)用；在城市集約利用潛力評價和耕地后備資源調(diào)查評價中采用遙感數(shù)據(jù)輔助調(diào)查，取得了良好的效果。

從總體上，隨著遙感技術(shù)的發(fā)展，高分辨率、高光譜遙感以及雷達影像應(yīng)用于土地資源調(diào)查技術(shù)日趨成熟。近年來，根據(jù)國土資源大調(diào)查的總體要求以及遙感技術(shù)的發(fā)展水平，開始全面推進利用高分辨率的衛(wèi)星資料（SPOT5的2.5米遙感數(shù)據(jù)）開展土地利用動態(tài)遙感監(jiān) 測的工作，2004年采用了QUICKBIRD、IKONOS、SPOT-5 高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)，對國家級開發(fā)區(qū)進行監(jiān)測。在項目的進展過程中，通過不斷追蹤新技術(shù)和新方法，促使遙感技術(shù)和手段從宏觀化向微觀化發(fā)展，應(yīng)用水平也在向縱深化發(fā)展。同時為了探索高光譜數(shù)據(jù)在土地動態(tài)監(jiān)測中應(yīng)用潛力，國土資源部開展高光譜在土地動態(tài)遙感監(jiān)測中試驗研究。該研究以成像光譜數(shù)據(jù)為主要遙感信息源，在現(xiàn)有土地動態(tài)遙感監(jiān)測技術(shù)、方法、流程基礎(chǔ)上，通過成像光譜技術(shù)在土地動態(tài)監(jiān)測中的應(yīng)用研究，形成一套具有較高自動化和定量化程度的土地動態(tài)遙感監(jiān)測技術(shù)流程，為國土資源大調(diào)查和土地資源管理提供先進的技術(shù)手段。

（二）全球定位系統(tǒng)（GPS）

我國GPS技術(shù)研究起步于80年代，進入90年代以后，GPS技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用取得了長足進展。隨著差分GPS技術(shù)的發(fā)展和局部區(qū)域差分GPS系統(tǒng)的逐步建立，已取得較為理想的實時定位精度（米級）。GPS具有定位的高度靈活性和高精度、快速度、提供3維坐標、全天候作業(yè)、操作簡便以及全球連續(xù)覆蓋等特點,已成為獲取現(xiàn)勢空間數(shù)據(jù)的重要手段,也廣泛應(yīng)用于土地資源調(diào)查和空間定位數(shù)據(jù)的采集。

我國土地工作者通過多年試驗研究,總結(jié)出一套適合于土地變更調(diào)查(檢查、抽查)、地籍調(diào)查的工作流程。GPS通過選擇合適的GPS機型和測量模式, GPS測量精度可完全滿足土地利用變更調(diào)查不同應(yīng)用層次的精度要求。與常規(guī)土地變更調(diào)查相比,應(yīng)用GPS技術(shù)進行土 地變更調(diào)查可提高調(diào)查的精度和效率,節(jié)省人力、物力,用于土地變更調(diào)查經(jīng)濟上完全可行。GPS測量具有快速、精度高、無需通視、可全天候作業(yè)和測量操作簡單等優(yōu)點,效率和精度優(yōu)于傳統(tǒng)方法。此外, GPS測量數(shù)據(jù)可直接進入GIS系統(tǒng),避免了傳統(tǒng)方法多次轉(zhuǎn)繪、清繪帶來的誤差。

隨著GPS和計算機技術(shù)的發(fā)展，基于掌上電腦（PDA）和GPS的硬件集成系統(tǒng)在土地野外調(diào)查中呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。利用PDA可滿足野外土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)存貯及連續(xù)工作的要求，通過注入PDA的土地變更調(diào)查軟件可實現(xiàn)土地利用圖件的實時更新；同時，將GPS卡與數(shù)碼攝像頭(DC)集成到PDA上，利用GPS實現(xiàn)變更圖斑的測量，解決變更區(qū)域大、形狀不規(guī)則，周邊沒有明顯地物或控制點情況下需要布設(shè)導線控制點進行補測的問題；利用DC對野外實景進行拍攝，可替代野外人工繪制草圖的工作。

（三）地理信息系統(tǒng)（GIS）

我國GIS技術(shù)研究工作起步于70年代初期，80年代進入應(yīng)用試驗階段，期間主要是借鑒國外GIS應(yīng)用經(jīng)驗，采用國外的GIS軟件。90年代國內(nèi)一些科研機構(gòu)和院校也開始結(jié)合國內(nèi)GIS需求，從引進、消化、吸收起步，著手開發(fā)GIS軟件，目前國產(chǎn)GIS軟件占據(jù)國內(nèi)市場已達到近30%。由于土地調(diào)查監(jiān)測評價數(shù)據(jù)的空間性，在信息化過程中，需要進行空間數(shù)據(jù)的輸入、處理、管理和輸出，必須借助GIS技術(shù)才能夠?qū)崿F(xiàn)。

隨著GIS技術(shù)的成熟和發(fā)展，八十年代末，九十年代初基于不同 GIS平臺的各種類型和不同尺度的土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)相繼啟動。經(jīng)過十幾年的努力，對土地利用空間和屬性數(shù)據(jù)描述、分析和表達輸出的土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)已經(jīng)成為土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的重要組成部分，成為各級政府對土地資源保護、合理開發(fā)利用和科學管理倍加關(guān)注的基礎(chǔ)工作。土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)在今后幾年中將向著數(shù)據(jù)標準化，程序規(guī)范化、更新制度化、平臺網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)集成化、服務(wù)社會化的方向發(fā)展。

（四）“3S”集成技術(shù)

GIS、RS和GPS三者集成利用，構(gòu)成為整體的、實時的和動態(tài)的對地觀測、分析和應(yīng)用的運行系統(tǒng)，提高了GIS的應(yīng)用效率。目前隨著3S技術(shù)的日益成熟，3S集成技術(shù)在土地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)野采集、處理和數(shù)據(jù)產(chǎn)品生成中，呈現(xiàn)著強大的生命力，在土地利用更新調(diào)查、土地利用動態(tài)監(jiān)測中表現(xiàn)出良好的應(yīng)用前景。例如土地變更調(diào)查現(xiàn)代3S技術(shù)集成運用示范項目經(jīng)過2年努力，實現(xiàn)了土地變更調(diào)查信息實時、快速、高精度的采集和處理，解決了傳統(tǒng)調(diào)查方法工作量大、勞動強度大、工作效率低、精度低的問題，使得土地調(diào)查工作量和勞動強度大大減少，工作效率和調(diào)查精度大大提高。

（五）數(shù)據(jù)處理與提取技術(shù)

隨著RS和GIS技術(shù)在土地調(diào)查監(jiān)測評價中的廣泛應(yīng)用，基于遙感的土地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的處理和提取技術(shù)也日趨完善。首先在計算機識別土地利用變化信息中發(fā)展了“基于土地利用圖斑單元的變化自動檢測方法”，該方法是將土地利用圖與遙感影像圖相疊加，在土地利用 圖斑邊界及其類別信息引導下，以完整圖斑單元或像素為單位，按類別分層計算影像上待檢測處的影像特征值，按照設(shè)定的判別規(guī)則，從知識庫中選取土地利用數(shù)據(jù)上圖斑類型對應(yīng)的遙感信息特征值進行比較判斷，即可自動檢測出變化的區(qū)域。其次，通過多年的土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測技術(shù)研究和實踐，總結(jié)提出或發(fā)展了一系列可行的土地利用變化信息的自動提取方法。如差異主成份法、多波段主成份變換法、主成份差異法、分類后比較法、異常光譜檢測法等。

（六）海量數(shù)據(jù)存儲技術(shù)

我國在歷年的土地調(diào)查監(jiān)測和評價工作中，積淀并形成了海量的土地資源調(diào)查數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)是國家空間基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是進行國土資源管理和決策的重要支撐。為了充分發(fā)揮海量土地調(diào)查監(jiān)測評價數(shù)據(jù)在國土資源管理中基礎(chǔ)作用，實現(xiàn)信息共享，前提是建立高效的數(shù)據(jù)動態(tài)存儲模式，而上述工作已經(jīng)成為土地信息化的主要內(nèi)容之一。隨著計算機技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以及基于多源異構(gòu)數(shù)據(jù)集成技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)集成和存儲技術(shù)在土地調(diào)查數(shù)據(jù)動態(tài)存儲和更新中得到廣泛應(yīng)用。

二、土地信息系統(tǒng)開發(fā)與應(yīng)用呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢

圍繞服務(wù)土地管理工作需要，80年代后期到90年代，我國各地陸續(xù)開發(fā)了適合我國土地管理工作流程的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)。1996年，原國家土地管理局組織了第一次土地管理信息系統(tǒng)軟件的測評。1998年，新組建的國土資源部加大了對國土資源信息化建設(shè)的投入力度，并于1999年啟動了“數(shù)字國土工程”，該工程極大地帶動和促進了各種土地管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用水平。根據(jù)土地信息系統(tǒng)所涉及的管理業(yè)務(wù)范圍，可大致將這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)劃分為綜合性土地管理信息系統(tǒng)和各種專項業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)；專項業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)根據(jù)所涉及的業(yè)務(wù)范圍可細分為地籍管理信息系統(tǒng)、地價監(jiān)測評估信息系統(tǒng)、土地調(diào)查信息系統(tǒng)、建設(shè)用地管理信息系統(tǒng)、土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)等。

（一）綜合性土地管理信息系統(tǒng)

綜合性土地管理信息系統(tǒng)是綜合了大多數(shù)土地管理專項業(yè)務(wù)系統(tǒng)和日常行政辦公業(yè)務(wù)系統(tǒng)（包括窗口辦文系統(tǒng)）的一類綜合性業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。它將各項土地管理專項業(yè)務(wù)與日常管理、辦公流程有機地結(jié)合起來，既提高了辦公的效率，也提高了決策的科學性，在全國各地的土地管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)工作中受到普遍重視。這種系統(tǒng)大多數(shù)是以O(shè)A系統(tǒng)為基礎(chǔ)，在同一平臺上對各種專項業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行集成。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，全國已有約300個縣市建立了集成程度不同的綜合性業(yè)務(wù)系統(tǒng)?？偟乜磥?，由于省和部分地市的技術(shù)、財力相對較強，業(yè)務(wù)系統(tǒng)在省級和地市級的建設(shè)和應(yīng)用水平相對較高。

當前，各種綜合管理信息系統(tǒng)的發(fā)展面臨的主要問題是由于缺乏統(tǒng)一的開發(fā)標準，系統(tǒng)本身難以集成；集成于一個系統(tǒng)內(nèi)的各個組件，與其他地方的系統(tǒng)內(nèi)的類似組件，開發(fā)的工具和標準也不一樣，也難以有效溝通。

（二）地籍管理信息系統(tǒng)

地籍管理處于土地管理的基礎(chǔ)和核心地位，因此，在各種專項業(yè) 務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，發(fā)展的最迅速，目前相對成熟，應(yīng)用水平相對較高。根據(jù)我國地籍管理工作的特點，在地籍信息系統(tǒng)建設(shè)方面，城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)建設(shè)速度較快，到2004年已有約300余個市縣建立了城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，建成的城鎮(zhèn)信息系統(tǒng)近400個。但農(nóng)村地籍信息系統(tǒng)建設(shè)尚處于試點階段。從系統(tǒng)的應(yīng)用環(huán)境上看，我國地籍管理信息系統(tǒng)目前正處于由單機環(huán)境向網(wǎng)絡(luò)環(huán)境發(fā)展的階段。從地籍管理信息系統(tǒng)的標準化看，自2001年10月國土資源部在試行《城鎮(zhèn)地籍數(shù)據(jù)庫標準》以來，地籍管理信息系統(tǒng)的正在向統(tǒng)一的標準邁進，但是，由于種種因素，各種系統(tǒng)的兼容性還優(yōu)待進一步提高。

（三）地價監(jiān)測評估信息系統(tǒng)

伴隨著我國土地市場的發(fā)育和成熟，地價監(jiān)測與評估信息系統(tǒng)的作用越來越重要。1999年，中國土地勘測規(guī)劃院籌備建立全國的地價監(jiān)測信息系統(tǒng)，經(jīng)過幾年的發(fā)展和完善，監(jiān)測城市從30多個省會城市、計劃單列市發(fā)展到目前70多個城市，監(jiān)測信息日益完善，監(jiān)測信息的發(fā)布周期越來越短，目前，已經(jīng)達到可每月發(fā)一次全國土地價格監(jiān)測報告。地方層次上，廣東、安徽、河北等省市地價監(jiān)測系統(tǒng)運行較早的地區(qū)監(jiān)測技術(shù)和監(jiān)測體系發(fā)展日趨成熟。

當前，地價監(jiān)測系統(tǒng)正朝著多功能集成、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)、區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化信息共享和系統(tǒng)集成方向發(fā)展。主要功能包括基準地價評估，房地產(chǎn)價格評估，土地出讓金評估，房地產(chǎn)價格信息管理、房地產(chǎn)價格咨詢服務(wù)等。但是，由于我國統(tǒng)一的土地市場體系尚不十分成熟，全國范圍的基準地價體系尚未確立，全國地價監(jiān)測系統(tǒng)的集成需要在整個 土地管理體制和機制改革改革的過程中提高整合水平，提高信息共享水平；另外，在不斷提高監(jiān)測能力的同時，地價評估和土地市場評估技術(shù)也需要進一步提高；農(nóng)用地和農(nóng)村地價的監(jiān)測與評估工作比較薄弱，農(nóng)地評估系統(tǒng)的建設(shè)與實際需求也有一定差距。

（四）土地調(diào)查信息系統(tǒng)

盡管我國土地調(diào)查的發(fā)展較早，但是，與形成服務(wù)全流程的調(diào)查信息系統(tǒng)的要求尚有一定差距，當前，廣泛應(yīng)用的主要是針對調(diào)查工作的部分流程設(shè)計的各種業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。其中，土地變更調(diào)查匯總系統(tǒng)發(fā)展較早、技術(shù)比較成熟的是土地變更調(diào)查匯總系統(tǒng)，該系統(tǒng)已經(jīng)在全國和全國絕大多數(shù)地區(qū)的數(shù)據(jù)匯總工作中廣泛應(yīng)用。另外，各地和各部門根據(jù)實際工作的需要，開發(fā)了不少土地調(diào)查變更信息系統(tǒng)，在實際工作中應(yīng)用也比較廣泛。隨著全國土地監(jiān)測和調(diào)查工作的開展，陸續(xù)開發(fā)了服務(wù)于土地利用調(diào)查的數(shù)據(jù)定購系統(tǒng)、成果檢查等信息系統(tǒng)。

隨著3S技術(shù)和數(shù)據(jù)采集、處理技術(shù)的進步，土地調(diào)查信息系統(tǒng)越來越注重土地利用現(xiàn)狀/變更數(shù)據(jù)庫、調(diào)查數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)的耦合，整合土地利用信息的空間統(tǒng)計、查詢、匯總、制圖、制表、自動變更等多種工程和程序。

（五）建設(shè)用地管理信息系統(tǒng)

當前，國家級建設(shè)用地管理信息系統(tǒng)主要是批次用地報盤系統(tǒng)，可初步滿足國家對建設(shè)用地信息管理審批、備案的需求，網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用水平也需進一步提高。地方各級土地管理部門在國家報盤系統(tǒng)的基礎(chǔ) 上開發(fā)了一些建設(shè)用地管理信息系統(tǒng)。但是，總體上應(yīng)用水平還有待提高。查詢建設(shè)用地宗案信息，統(tǒng)計建設(shè)用地分類數(shù)據(jù)，征地呈報件管理，地形圖數(shù)據(jù)庫管理，建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫管理等。

（六）土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)

土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)主要服務(wù)于輔助制定土地利用總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。在國家層面上，結(jié)合規(guī)劃修編工作，中國土地勘測規(guī)劃院開發(fā)了土地利用規(guī)劃輔助支持系統(tǒng)，目前已經(jīng)進入試運行階段。地方層面上，上海、浙江、廣東、吉林、湖北、江蘇等地先后開發(fā)了各自的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。但是，總的來看，我國規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用相對較晚，尤其是規(guī)劃結(jié)果應(yīng)用于土地管理決策的水平還需要進一步提高。

三、土地調(diào)查監(jiān)測評價標準化建設(shè)取得明顯進展

標準化是信息化的前提和基礎(chǔ)。國土資源部歷來十分重視與土地管理信息化相關(guān)的標準化建設(shè)工作，自建部以來，尤其是自“數(shù)字國土”工程啟動以來，先后制定和頒布了GB級標準3部，TD級標準11部，已通過發(fā)文試行，完成初稿正在征求意見和正在編制過程中的標準和規(guī)程達到50 多項，此外還有大量管理性規(guī)定、規(guī)程在實際工作中普遍采用，相當數(shù)量的基礎(chǔ)性標準和規(guī)程的編制正在開展前期研究工作。

按照標準的主要應(yīng)用范圍，可將這些標準分為土地資源管理通用標準、土地資源調(diào)查標準、土地資源評價標準、土地資源規(guī)劃標準、土地資源利用與保護標準、土地資源市場管理標準、土地信息與數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準等七類標準（表1）。除表1所列已經(jīng)頒布實施和試行的標準、規(guī)范外，另外，還有近20部左右標準、規(guī)范已進入完成草案、征求意見階段，或進入研制階段，將在近期內(nèi)頒布實施或試行。的

總地來說，我國已經(jīng)初步形成了比較完備的土地信息化規(guī)范體系，但是，在標準的研發(fā)制定和實施過程中，也存在一些問題，突出表現(xiàn)在標準滯后，尤其是部分標準、規(guī)范修訂工作趕不上形勢變化;缺乏對標準進行解釋的技術(shù)性規(guī)范，導致應(yīng)用中不同單位對同一標準產(chǎn)生理解偏差，這也是當前部分應(yīng)用系統(tǒng)和軟件可移植性差的原因之一。

表1 已頒布和發(fā)文試行的標準、規(guī)程一覽表

標準名稱

土地資源管《土地基本術(shù)語》(GB/T19231-2003)、《土地分類標準》（試行）、《農(nóng)理通用標準 用地分等規(guī)程》（TD/T1004-2003）

《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》、《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查地（市）級匯總技術(shù)規(guī)程》（TD1993-02）、《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查省級匯總技術(shù)規(guī)程》（TD1993-03）、《土地利用動態(tài)遙感監(jiān)測規(guī)程》（TD/T1010-1999）、《SPOT2.5m數(shù)字正射影像圖制作技術(shù)規(guī)定》、《土地利用變更調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（試行）、《圖件更新檢查驗收規(guī)定》（試行）、《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》（TD 1001-93）、《城鎮(zhèn)變更地籍調(diào)查實施細則》、《土地登記規(guī)則》（試行）、《土地登記資料公開查詢辦法》（試行）、《建設(shè)項目用地勘測定界技術(shù)規(guī)程》、《集體土地所有權(quán)調(diào)查技術(shù)規(guī)定》（試行）

《耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)程》、《西部大開發(fā)土地資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)程》、《東部耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》（GB/T18507-2001）、《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508-2001）、《農(nóng)用地定級規(guī)程》（TD/T1005-2003）、《農(nóng)用地估價規(guī)程》（TD/T1006-2003）《縣級土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》（TD）、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》（試行）

《土地整理規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1011-2000）、《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（TD/T1012-2000）、《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)范》（TD/T1013-2000）標準分類

土地資源調(diào)查標準

土地資源評價標準

土地資源規(guī)劃標準 土地資源利用與保護標準

土地資源市《土地市場調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《城市地價動態(tài)監(jiān)測體系技術(shù)規(guī)范》（試用）場管理標準 土地信息與數(shù)據(jù)庫建設(shè)標準 《縣級土地利用數(shù)據(jù)庫標準》（試行）、《縣級土地利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)規(guī)范》（試行）、《縣級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準》（試行）、《縣級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)指南》（試行）

四、土地調(diào)查監(jiān)測評價信息化人才隊伍建設(shè)初具規(guī)模

信息化人才是土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的基礎(chǔ)。打造一支技術(shù)過硬、保障有力的信息化技術(shù)隊伍，既是土地專業(yè)化土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的保障，也是調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的目標之一。

我國各級土地管理部門歷來非常重視人才的培養(yǎng)，尤其是國土資源信息化綱要的頒布和近些年來以“數(shù)字國土”工程為代表一大批重大工程的實施，為我國各級土地管理部門培訓了一大批土地資源調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化人才。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國各級土地管理部門從事土地調(diào)查、監(jiān)測和評價信息化的各類人才目前大約有近15000人，已可初步滿足當前土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的需要。

但是，由于各地信息化人才的不均衡，部分地區(qū)的信息化人才匱乏問題仍是當前限制土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的重要瓶頸。信息化人才分布的不均衡主要表現(xiàn)在國家、省、市級各部門的技術(shù)人才相對豐富，基層土地管理部門信息化人才相對匱乏；發(fā)達地區(qū)人才相對豐富，廣大西部和邊遠、落后地區(qū)人才相對匱乏；低等級的信息人才相對豐富，高等級、專業(yè)化土地監(jiān)測、調(diào)查、評價信息化人才相對匱乏等幾個方面。尤其是既懂信息化、又懂土地管理專業(yè)需求的專業(yè)型信息化人才的缺乏，在地市級以下土地管理部門中比較突出，很有可能成為限制我國土地資源監(jiān)測、調(diào)查和評價信息化事業(yè)進一步發(fā)展 的瓶頸。

五、土地監(jiān)測調(diào)查評價信息化的發(fā)展趨勢

隨著我國土地管理體制改革和社會主義土地市場改革的深入和信息技術(shù)的突飛猛進，隨著人們對土地資源認識的水平的不斷提高，社會發(fā)展對土地管理技術(shù)的改革提出新要求。2000年溫總理提出：“以信息化建設(shè)帶動國土資源信息技術(shù)跨越式發(fā)展和國土資源管理方式的根本轉(zhuǎn)變”。2004年，曾培炎同志提出實施“金土工程”，強調(diào)：“國土資源信息化大有可為?！āāāāāㄍㄟ^地上查、天上看、網(wǎng)上管，不放過對每一塊土地的監(jiān)管”。隨著我國土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化的深入發(fā)展，和信息技術(shù)在土地調(diào)查、監(jiān)測、評價工作中的廣泛應(yīng)用，我國土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化已發(fā)展到信息整合、系統(tǒng)集成、工具組件開發(fā)規(guī)范專業(yè)化的階段。

（一）數(shù)據(jù)采集、處理和產(chǎn)品生成一體化技術(shù)

為了有力地支持土地管理，必須快速準確獲取土地利用變化信息。面對上述需求，發(fā)展能夠普及的數(shù)據(jù)采集、處理和產(chǎn)品生成一體化技術(shù)，已經(jīng)成為土地調(diào)查監(jiān)測評價信息化的關(guān)鍵和主流方向之一。隨著計算機硬件技術(shù)、3S技術(shù)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)存儲技術(shù)的快速發(fā)展和日益成熟，為土地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)采集、處理和產(chǎn)品生成一體化技術(shù)發(fā)展奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。同時基于3S技術(shù)進行土地變更調(diào)查的現(xiàn)代化技術(shù)方法體系建設(shè)示范、基于PDA的土地利用變更和地籍測量野外數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)研發(fā)和應(yīng)用，以及掌上地理信息 系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，為數(shù)據(jù)采集、處理和產(chǎn)品生成一體化技術(shù)發(fā)展奠定了實踐基礎(chǔ)。

（二）土地調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)集成與整合

由于種種歷史的、技術(shù)的和體制的因素，土地基礎(chǔ)信息的不完整，質(zhì)量不高和整合共享程度低是我國土地監(jiān)測、調(diào)查、信息化向更高層次發(fā)展最重要的限制因素。土地基礎(chǔ)信息質(zhì)量和完整性，需要通過對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的核實、充實進一步提高和完善。基礎(chǔ)信息的整合和共享程度低，難以為大范圍、高層次應(yīng)用提供支持，則需要從標準體系建設(shè)、制度完善和體制改革方面加強領(lǐng)導和指導，規(guī)范數(shù)據(jù)整合程序與質(zhì)量方面改進和提高。當前，國土資源部已經(jīng)根據(jù)實際需要提出了實施“金土工程”的建議，目前，已進入可行性論證階段，該工程的一個重要任務(wù)就是通過建立國家、省、市3級土地數(shù)據(jù)中心，建立實時、動態(tài)、完善的土地數(shù)據(jù)更新和備案制度，建立完整的、上下聯(lián)動、相互共享的基礎(chǔ)信息中心，整合我國分散、孤立的土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息資源，支持我國大區(qū)域、跨區(qū)域、國家戰(zhàn)略決策的需要。

（三）土地信息系統(tǒng)集成

我國各地土地管理部門根據(jù)各自業(yè)務(wù)的需要已經(jīng)建立了不少業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，信息服務(wù)系統(tǒng)，有力地促進了我國土地管理事業(yè)的發(fā)展。但是，這些系統(tǒng)大多處于分散、孤立狀態(tài)，不僅區(qū)域間難以溝通和兼容，即使同一單位內(nèi)部的不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間也存在一定的系統(tǒng)兼容問題。我國土地管理試行中央領(lǐng)導下的省級垂直管理制度，加強區(qū)域間和上下級之間各種業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的溝通，提高中央對全國土地資源宏 觀管理的能力已迫在眉睫。

（四）系統(tǒng)開發(fā)規(guī)范專業(yè)化

系統(tǒng)的集成化和專業(yè)化是土地調(diào)查、監(jiān)測、評價信息化發(fā)展的兩個方向。系統(tǒng)開發(fā)規(guī)范專業(yè)化主要體現(xiàn)在服務(wù)于土地調(diào)查、監(jiān)測、評價各環(huán)節(jié)的工具組件、專用系統(tǒng)的開發(fā)和設(shè)計上。盡管“3S”為主體的當代信息技術(shù)在土地管理信息化過程中發(fā)揮了重要作用，但是，土地管理具有獨特的業(yè)務(wù)特點，隨著土地調(diào)查、監(jiān)測信息化的不斷發(fā)展，和土地管理信息化要求的提高，對各種專業(yè)工具和專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的要求不斷增加。另一方面，在進行專用系統(tǒng)和工具開發(fā)的過程中，為避免信息化前期系統(tǒng)開發(fā)過程中的問題，各種專用工具和系統(tǒng)的規(guī)范性要求也越來越受到重視。

第二篇：我國煙草行業(yè)信息化建設(shè)的回顧與展望

我國煙草行業(yè)信息化建設(shè)的回顧與展望

我國煙草行業(yè)急需提高整體競爭力和實力。而提高競爭力和實力的最好，就是運用信息技術(shù)，走信息化的道路來整合企業(yè)資源。引言

自從2004年11月10正式加入世貿(mào)組織后，所有阻礙都會打破，其中最具的是關(guān)稅的降低，一場國煙與外煙爭奪零售終端市場的激烈競爭也不可避免，因此，我國煙草行業(yè)急需提高整體競爭力和實力。而提高競爭力和實力的最好，就是運用信息技術(shù)，走信息化的道路來整合企業(yè)資源。從另一方面來說，未來企業(yè)的競爭關(guān)鍵在供應(yīng)鏈上。對于許多傳統(tǒng)行業(yè)的企業(yè)來講，供應(yīng)鏈上的競爭將與IT息息相關(guān)，信息的快速整合和傳遞對企業(yè)供應(yīng)鏈上的管理至關(guān)重要。因此，信息化是煙草行業(yè)的必經(jīng)之路，也是煙草企業(yè)成長的關(guān)鍵所在。煙草行業(yè)信息化建設(shè)的回顧

2.1 信息化建設(shè)的技術(shù)驅(qū)動階段

（1）建設(shè)的重點在硬件設(shè)施方面。整個初級階段將任務(wù)的重心放在了硬件設(shè)施的建設(shè)，包括購買PC、進行建設(shè)等。根據(jù)2002年賽迪顧問調(diào)查顯示，截至到2002年上半年，在煙草行業(yè)的累計投資中，有62.5%的資金用于硬件設(shè)施建設(shè)；30.7%的資金用于軟件建設(shè)，這些數(shù)字說明，我國的煙草行業(yè)信息化投資絕大多數(shù)用在了基礎(chǔ)硬件設(shè)施的建設(shè)上。

（2）局限于單項系統(tǒng)信息化的建設(shè)。這個階段，建設(shè)的應(yīng)用系統(tǒng)功能趨向于單一化，主要是希望可以采用信息技術(shù)來取代人工處理。主要有財務(wù)方面的電算化、庫存方面的管理以及車間的信息化系統(tǒng)等。從整體上看，這方面系統(tǒng)的信息化程度也不高。

（3）領(lǐng)導重視程度不夠。由于整個行業(yè)長期處于計劃體制下，一直都受國家保護，實行專賣專營，因此整個隊伍思想比較陳舊、觀念比較保守。特別是大部分企業(yè)的領(lǐng)導對信息化的認識不夠，造成了整個煙草行業(yè)信息化的建設(shè)明顯落后于其它行業(yè)，與煙草行業(yè)的地位明顯不符。

2.2 信息化的應(yīng)用階段

（1）MIS系統(tǒng)建設(shè)。煙草行業(yè)在這一階段主要的投資領(lǐng)域是財會軟件，其次就是OA和MIS系統(tǒng)。截至到2002年，MIS系統(tǒng)的應(yīng)用率達到了16.8%，而17家大型煙草企業(yè)已經(jīng)初步建立和運行了該系統(tǒng)。

（2）辦公自動化系統(tǒng)建設(shè)。截止到2002年，有46.4%的煙草企業(yè)建立了辦公自動化系統(tǒng)，而13.1%企業(yè)近期有建設(shè)系統(tǒng)的打算，39.5%的企業(yè)近期沒有打算建

立系統(tǒng)。雖然有接近一半的煙草企業(yè)具備了該系統(tǒng)，可是實施的效果并不是很理想。對于建設(shè)了該系統(tǒng)的煙草公司來說，其部分業(yè)務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)。

（3）ERP系統(tǒng)建設(shè)。截至到2002年，煙草行業(yè)ERP軟件應(yīng)用情況一般，有27.2%的煙草企業(yè)建立了ERP系統(tǒng)，以用友、和佳應(yīng)用最好，四班、SAP和金蝶也有部分企業(yè)應(yīng)用。

（4）CRM系統(tǒng)建設(shè)。調(diào)查顯示，煙草行業(yè)有25.3%的煙草企業(yè)已經(jīng)建立了CRM系統(tǒng)，而近期打算建的也只有18%，近期沒有打算建設(shè)CRM的企業(yè)達到56.7%。

（5）商務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。2001年煙草行業(yè)的電子商務(wù)應(yīng)用取得了新突破。不僅有安徽省煙草公司電子商務(wù)平臺第一筆訂單的順利成交，而且國家局物資公司和煙機公司建立了非專賣品的網(wǎng)上交易系統(tǒng)，取得了較好的效果。而2002年9月，國家局（總公司）卷煙網(wǎng)上交易系統(tǒng)試運行，實現(xiàn)了省際間日常卷煙的網(wǎng)上交易。

2.3 信息化的集成階段

（1）對前一階段的工作進行了完善和深化，主要在辦公自動化系統(tǒng)等的建設(shè)上。

（2）加強了煙草行業(yè)信息化管理和標準化、規(guī)范化的建設(shè)。其中發(fā)布了《全國煙草行業(yè)信息化工作管理辦法》（修訂）、《煙草行業(yè)機網(wǎng)絡(luò)和信息安全技術(shù)管理規(guī)范》、《全國煙草行業(yè)衛(wèi)星通信網(wǎng)運行管理辦法》和《煙草行業(yè)計算機軟件投資管理辦法》等規(guī)范性文件。

（3）開始重視人員的信息化培訓。據(jù)統(tǒng)計，國家局信息中心組織召開了計算機網(wǎng)絡(luò)和信息安全培訓、行業(yè)網(wǎng)站技術(shù)培訓、統(tǒng)計業(yè)務(wù)等各種培訓班，直接培訓600余人次，利用行業(yè)衛(wèi)星網(wǎng)組織技術(shù)培訓500余人次。煙草信息化建設(shè)展望

3.1 國家煙草專賣局應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮指揮棒作用

國家煙草專賣局作為主管全國煙草的專賣工作和經(jīng)營全國煙草行業(yè)的產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)業(yè)務(wù)的機構(gòu)，在行業(yè)信息化建設(shè)中一直都起著積極的作用，也取得了一定的成績，包括在行業(yè)信息化項目中進行系統(tǒng)規(guī)劃，制定了一些代碼信息標準。但是，也存在欠缺的地方。在以后的信息化建設(shè)中，國家局應(yīng)該側(cè)重以下幾個方面的工作，繼續(xù)推動全行業(yè)信息化建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)指揮棒的作用。

（1）立足全行業(yè)，從信息化建設(shè)整體的高度做方向上的引導。對于以后的信息化建設(shè)，國家局要從全行業(yè)的角度，根據(jù)行業(yè)發(fā)展的特點，制定合適的發(fā)展方向和發(fā)展計劃。依據(jù)國外煙草行業(yè)發(fā)展的情況，結(jié)合自身的特點，給全行業(yè)指明前進的方向，并采取相應(yīng)的措施，推動整個行業(yè)朝著良性發(fā)展的軌道前進。

（2）加快行業(yè)標準化建設(shè)工作，盡快健全行業(yè)標準體系。國家局應(yīng)一如既

往地積極組織開展煙草信息化建設(shè)的標準制度、修訂和標準化活動，通過積極采用國際標準和國外先進標準，努力提高行業(yè)建設(shè)的標準化水平，并籍此推動煙草行業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理水平的不斷提高。

（3）加強行業(yè)信息化建設(shè)成果的評估體系建設(shè)。到為止，煙草行業(yè)還沒有一個較為全面的評估體系，可是只有建立了合理的評估體系，才能對現(xiàn)有系統(tǒng)進行客觀、、系統(tǒng)的評估，才可以提出有針對性的升級方案及深化方案，同時進行信息化現(xiàn)狀評估，可以從整體上把握目前公司的信息化水平，確定哪些方面需要改進，需要進一步實施哪些子系統(tǒng)，哪些子系統(tǒng)需要集成，以確?，F(xiàn)有信息系統(tǒng)投資的有效性，明確下一階段信息化實施目標，為新一輪的信息化規(guī)劃及實施工作打好基礎(chǔ)。因此，評估體系的建設(shè)也刻不容緩，國家局應(yīng)該積極組織有關(guān)專家探討和制定相關(guān)的評估體系，從實際建設(shè)的角度出發(fā)，為全行業(yè)提供一個有效的評估系統(tǒng)。

3.2 深化煙草行業(yè)體制改革，為信息化建設(shè)掃清體制上的障礙

深化煙草體制改革，促使煙草行業(yè)從行政壟斷轉(zhuǎn)化為壟斷。只有體制上得到改善，才能充分發(fā)揮信息化建設(shè)成果的優(yōu)勢和作用。因此，可以從以下幾個方面著手，推動體制改革，為信息化建設(shè)做好鋪墊。

（1）加大政企分開的力度。根據(jù)企業(yè)制度改組煙草企業(yè)。在保持國家煙草專賣的基礎(chǔ)上，使得企業(yè)和政府回歸到其應(yīng)該扮演的角色中去，即企業(yè)應(yīng)該是有獨立自主權(quán)利的經(jīng)營者，政府只是一個起著監(jiān)督和裁判作用的監(jiān)督者。

（2）加快資產(chǎn)重組，積極探索上市之路。中國雖有世界上最大的煙草公司，但對外所占國際市場份額較少，對內(nèi)沒有建立以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的經(jīng)濟實體。中國煙草業(yè)應(yīng)向石油、航空、通訊、電力等行業(yè)一樣，在全國范圍內(nèi)，通過資產(chǎn)重組建立3~5家跨地區(qū)的大型集團公司。

（3）采取有效措施，打破地方保護主義。煙草行業(yè)是地方保護最為嚴重的行業(yè)，而體制改革的一個重點就是打破這種地區(qū)封鎖、封建割據(jù)、區(qū)域?qū)Ｙu的形式，它制約著煙草行業(yè)的大市場、大流通目標，也限制了企業(yè)競爭力的提高，使得強勢企業(yè)無法繼續(xù)壯大，弱勢企業(yè)無法淘汰。因此，煙草行業(yè)應(yīng)該從整體的利益考慮，以長遠的眼光來正視這個。采取切實有效的手段，突破地方保護。

3.3 煙草信息化要重視整體規(guī)劃

不論是卷煙企業(yè)、省公司還是整個行業(yè)，搞信息化首先要做總體規(guī)劃，然后按照規(guī)劃分步實施。因為許多系統(tǒng)之間、局部與全局之間都是互相關(guān)聯(lián)的。如果沒有規(guī)劃好，就難以集成，也容易造成浪費和重復投資。

煙草行業(yè)與其他行業(yè)相比在信息化方面還是比較重視規(guī)劃的，但還是存在問題，就是做規(guī)劃在每一個層面都不能事出多頭，要有一個標準性。比如說，863項目在做煙草行業(yè)CIMS性不夠，有可能各個規(guī)劃之間不協(xié)調(diào)，甚至存在沖突的地方，為以后的埋下了隱患。

3.4 積極推動集成化建設(shè)

雖說集成化建設(shè)在這兩年取得了一些成績，可畢竟是剛剛開始，還有大量的工作要做?？梢哉f，集成一方面是“集成”上，即縱向的行業(yè)決策、管理、生產(chǎn)經(jīng)營三個層次之間的信息集成，橫向的農(nóng)、工、商企業(yè)之間的信息集成；另一方面是“數(shù)字化”上，即對業(yè)務(wù)、管理用數(shù)字加以量化，通過數(shù)字量化，實現(xiàn)管理從粗放型向精細化的轉(zhuǎn)變。同時，要明確集成化是行業(yè)必須要經(jīng)歷的一步，所以在以后的實際建設(shè)中，努力實現(xiàn)行業(yè)大集成。充分利用行業(yè)現(xiàn)有的統(tǒng)一領(lǐng)導、垂直管理、專營專賣這種特有的有利于集成和統(tǒng)一的有利條件和現(xiàn)有的組織保證，將煙草行業(yè)包括煙葉生產(chǎn)、收購、復烤，卷機制造、卷煙生產(chǎn)、輔料生產(chǎn)和卷煙銷售等業(yè)務(wù)所形成的行業(yè)完整的供應(yīng)鏈建成一個統(tǒng)一或分布統(tǒng)一的集成系統(tǒng)。

3.5 加強隊伍素質(zhì)建設(shè)

科學發(fā)展觀要求以人為本，信息化建設(shè)更要以人為本。首先，要造就一支人員相對充足、專職專業(yè)的人才隊伍。通過公開招聘、上掛下派、外引內(nèi)聯(lián)以及公司化運作等多種方式，盡快加強信息化人才隊伍建設(shè)。其次，要通過和培訓，不斷提高信息化人才隊伍的、業(yè)務(wù)、技術(shù)和管理素質(zhì)。再次，要通過用人機制和薪酬制度改革，根據(jù)信息化人才的特點，充分保障信息化人才的權(quán)益。最后，要積極為信息化專業(yè)人才營造平等發(fā)展、充分發(fā)揮聰明才智的良好企業(yè)環(huán)境。

總的來說，信息化工作不是一蹴而就的事情，在做的過程中會遇到各種阻力。比如體制改革、思想觀念的變化；比如信息不能很快集成，業(yè)務(wù)不能很快相關(guān)聯(lián)，不能很快體現(xiàn)效益時，很容易夭折。因此，各級領(lǐng)導應(yīng)事先對信息化過程中的困難，對信息化工作的艱巨性、復雜性、科學性有清醒的認識。信息化是一場革命，也是煙草行業(yè)應(yīng)對WTO最好的。另外，信息化工作中，一定要重視，要用實事求是的態(tài)度不斷總結(jié)，這樣更有利于少走彎路，促進煙草行業(yè)信息化工作的發(fā)展。

第三篇：我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

我國物流業(yè)發(fā)展回顧與展望

2017年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國國民經(jīng)濟穩(wěn)中有進、持續(xù)向好，全年國內(nèi)生產(chǎn)總值實現(xiàn)82.7萬億元，比上年增長6.9%中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)(PMI)連續(xù)15個月保持在51%以上的較高水平經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性明顯增強。

過去的一年，我國物流業(yè)全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，貫徹新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換和質(zhì)量提升，主要指標穩(wěn)中向好、提質(zhì)增效，實現(xiàn)了平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、2017年我國物流業(yè)發(fā)展回顧

(一)總體運行平穩(wěn)健康。物流需求持續(xù)增長。全年社會物流總額252萬億元，同比增長6.7%社會物流總費用12.1萬億元，同比增長9.2%全國貨運量471億噸，同比增長9.3%。中國沿海散貨運價指數(shù)呈逐月上漲態(tài)勢，全年均值1148點，較上年上漲22%。

物流運行質(zhì)量穩(wěn)步提升。社會物流總費用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進一步下降到2017年的14.6%全年物流業(yè)總收入8.8萬億元，同比增長11.5%12月份中國物流景氣指數(shù)達56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區(qū)間。

(二)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨于優(yōu)化。消費成為物流需求增長的重要推動力。單位與居民物品物流總額同比增長29.9%。消費物流中的電商物流增勢明顯，中國電商物流指數(shù)中的總業(yè)務(wù)量指數(shù)全年均值為143.4。電商物流帶動快遞業(yè)務(wù)加速擴張，12月中國快遞物流指數(shù)為106.3%全年快遞業(yè)務(wù)量達401億件，同比增長28%。冷鏈物流成為吸引社會投資的熱點，全國冷庫總?cè)萘靠蛇_4775萬噸。與消費相關(guān)的快速消費品、醫(yī)藥、汽車、服裝等細分市場增勢良好。

工業(yè)制造業(yè)物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業(yè)品物流總額235萬億元，同比增長6.6%，占社會物流總額的92.7%。工業(yè)品物流中的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)等物流需求增長較快，高耗能產(chǎn)品、大宗商品物流需求延續(xù)回落走勢。

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整見效。多式聯(lián)運上升為國家戰(zhàn)略，交通運輸部、國家發(fā)改委先后確定了兩批、共46個示范項目。首批16家示范工程企業(yè)累計開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯(lián)運量60萬TEU。2014年以來，重點港口集裝箱鐵水聯(lián)運量年均增長16.8%?！丁笆濉辫F路集裝箱多式聯(lián)運發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發(fā)送量達29.18億噸，較上年增長10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標準化、現(xiàn)代化步伐加快。全國四批共209個甩掛運輸試點項目深入推進，試點企業(yè)貨運車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊等新模式試水，中物聯(lián)公路貨運分會組織“星級車隊”評選。星級車隊所有入網(wǎng)車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達1.1萬公里，運輸效率穩(wěn)步提升。

(三)資本和科技助推物流升級。多只物流產(chǎn)業(yè)基金上市，物流企業(yè)“扎堆”進入證券市場。全年有8家物流企業(yè)躋身國內(nèi)主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業(yè)加大網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施投資，增強自身實力。企業(yè)兼并重組漸趨活躍。中國遠洋海運集團收購東方海外，中國外運長航集團和招商局集團完成戰(zhàn)略重組，鐵路總公司18個鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動，普洛斯完成私有化，海航收購擴充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領(lǐng)未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯(lián)網(wǎng)。交通運輸部組織的首批283家無車承運人試點企業(yè)平均整合運力近2000輛，平均等貨時間縮短，車月均行駛里程提高，司機收入增加，傳統(tǒng)貨運交易成本有效降低。國家發(fā)改委開展骨干物流信息平臺試點，規(guī)范和引領(lǐng)互聯(lián)網(wǎng)+高效物流發(fā)展。易流科技打造易流云平臺，推動線下物流在線化。全行業(yè)以設(shè)施互聯(lián)、人員互聯(lián)、信息互聯(lián)帶動物流互聯(lián)，互聯(lián)網(wǎng)+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業(yè)提質(zhì)增效，做大做強?！爸袊锪髌髽I(yè)50強”主營業(yè)務(wù)收入達8300億元，進入“門檻”提至28.5億元，市場集中度進一步提高。按照國家標準評審認定的A級物流企業(yè)近5000家，一批綜合實力強、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的標桿型物流企業(yè)不斷涌現(xiàn)。

(四)新舊動能加快轉(zhuǎn)換。理念創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展。海爾集團提出“人單合一”概念，推動內(nèi)部“自組織、自驅(qū)動”小微創(chuàng)業(yè)。菜鳥網(wǎng)絡(luò)推動“新物流”，提出大數(shù)據(jù)、智能和協(xié)同，服務(wù)新零售戰(zhàn)略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現(xiàn)短鏈、智慧和共生三大特征。國家發(fā)改委、商務(wù)部委托中物聯(lián)評選認定首批10家智能化倉儲物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務(wù)院印發(fā)《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》(國發(fā)〔2017〕35號)，要求大力發(fā)展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機、無人駕駛、物流機器人等一批國際領(lǐng)先技術(shù)試驗應(yīng)用。全球最大自動化碼頭上海洋山港四期開港試運營，京東首個全流程無人倉投入使用，順豐建設(shè)大型物流無人機總部基地，菜鳥網(wǎng)絡(luò)將在雄安新區(qū)建設(shè)“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設(shè)立物流領(lǐng)域首個國家工程實驗室。

現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極推進供應(yīng)鏈創(chuàng)新與應(yīng)用的指導意見》(國辦發(fā)〔2017〕84號)，現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用進入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業(yè)強化供應(yīng)鏈服務(wù)寶供、南方、遠成、德利得、佳怡等物流企業(yè)向供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)型物流領(lǐng)域互聯(lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈深度融合，服務(wù)模式正在由“鏈主主導型”，向平臺服務(wù)型、智慧供應(yīng)鏈“生態(tài)圈”轉(zhuǎn)型發(fā)展。

共享眾包服務(wù)升級。繼蘇寧物流、菜鳥網(wǎng)絡(luò)之后，京東物流實現(xiàn)獨立運營，平臺開放。神華貨車馱背運輸探索多式聯(lián)運新路徑，獅橋物流“超級大車隊”集中優(yōu)質(zhì)運力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運輸發(fā)展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創(chuàng)業(yè)平臺，中鐵快運聯(lián)手順豐速運推出“高鐵極速達”、“高鐵順手寄”服務(wù)產(chǎn)品。運滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲智運、正廣通等平臺型企業(yè)線上線下增值服務(wù)延伸。美團外賣、餓了嗎、點對點直達的閃送物流等即時生活物流服務(wù)進入千家萬戶。

(五)綜合運輸體系加速成網(wǎng)?！拔蹇v五橫”綜合運輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營業(yè)里程達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級行政中心港口萬噸級以上泊位達2317個，通江達海、干支銜接的航道網(wǎng)絡(luò)進一步完善民航運輸機場發(fā)展到229個，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設(shè)。

物流網(wǎng)絡(luò)“節(jié)點”加快布局。我國各類物流園區(qū)超過1200家，園區(qū)平臺化、網(wǎng)絡(luò)化、智慧化初步顯現(xiàn)。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網(wǎng)”，卡行天下樞紐達到200家。由中物聯(lián)牽頭，林安物流等17家網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營的物流園區(qū)發(fā)起互聯(lián)互通服務(wù)平臺“百驛網(wǎng)”。萬科地產(chǎn)、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產(chǎn)投入。德邦物流、安能物流、“三通一達”等服務(wù)網(wǎng)點不斷下沉，編織城鄉(xiāng)一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?；浉郯拇鬄硡^(qū)寫入政府報告，有望協(xié)同共建世界級港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計開行6235列，其中當年開行3271列。

(六)政策環(huán)境持續(xù)改善。國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進一步推進物流降本增效，促進實體經(jīng)濟發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2017〕73號)，提出27條具體政策措施。大件運輸聯(lián)網(wǎng)審批、年檢和年審“兩檢合并”、規(guī)范公路執(zhí)法、減費清稅等政策正在落實。交通運輸部牽頭促進道路貨運行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，提出降本減負10件實事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發(fā)改委等20個部門簽署對嚴重違法失信主體聯(lián)合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業(yè)和信息化部開展服務(wù)型制造試點，提升工業(yè)物流發(fā)展水平。國家稅務(wù)總局、交通運輸部連續(xù)發(fā)文，破解道路運輸企業(yè)“營改增”后遇到的問題。國家質(zhì)檢總局聯(lián)合11部門出臺《關(guān)于推動物流服務(wù)質(zhì)量提升工作的指導意見》，擴大高質(zhì)量物流服務(wù)供給等。隨著“放管服”改革深入推進，制約行業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)。

總體來看，我國物流業(yè)許多指標已排在世界前列，論規(guī)模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認識到，我國物流運行質(zhì)量和效率不高、服務(wù)供給能力不強、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通不夠、創(chuàng)新能力不足等問題依然存在，發(fā)展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環(huán)境有待進一步改善。傳統(tǒng)的以數(shù)量規(guī)模、要素驅(qū)動的粗放發(fā)展方式難以為繼，與人民日益增長的美好生活對物流服務(wù)的需求，以及“物流強國”的建設(shè)目標還有很長的路要走。

二、今后一個時期我國物流業(yè)發(fā)展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設(shè)的新時代，確定了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的新目標。物流業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導性產(chǎn)業(yè)，是社會主義現(xiàn)代化強國的必備條件。我們要充分認識新時代對物流業(yè)發(fā)展提出的新要求，把建設(shè)“物流強國”作為戰(zhàn)略目標，把高質(zhì)量發(fā)展作為實現(xiàn)途徑。要著力解決物流發(fā)展不平衡、不充分問題，帶動和引領(lǐng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更好滿足現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)和人民日益增長的物流服務(wù)需求，從整體上促進我國由“物流大國”向“物流強國”邁進。今后一個時期，有以下幾個方面應(yīng)該引起高度重視：

一要從規(guī)模數(shù)量向效率提升轉(zhuǎn)變，推動效率變革。當前，我國物流效率相對于發(fā)達國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點。未來一段時期，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提升物流運作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業(yè)應(yīng)把現(xiàn)代供應(yīng)鏈創(chuàng)新應(yīng)用，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，提升物流運作效率作為主攻方向。爭取經(jīng)過3—5年的努力，使我國社會物流總費用與GDP的比率再降低1—2個百分點。

二要大力發(fā)展智慧物流，推動動力變革。當前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革形成勢頭，互聯(lián)網(wǎng)與物流業(yè)深度融合，智慧物流蓬勃發(fā)展。未來一個時期，物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新一代信息技術(shù)將進入成熟期，全面連接的物流互聯(lián)網(wǎng)將加快形成，“萬物互聯(lián)”呈指數(shù)級增長。物流數(shù)字化、在線化、可視化成為常態(tài)，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業(yè)新生態(tài)。

三要創(chuàng)新應(yīng)用現(xiàn)代供應(yīng)鏈，推動質(zhì)量變革。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級、消費升級，服務(wù)經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟對物流服務(wù)方式和質(zhì)量提出了新的要求。物流業(yè)與上下游制造、商貿(mào)企業(yè)深度融合，需要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，提升價值鏈?；ヂ?lián)網(wǎng)與供應(yīng)鏈融合的智慧供應(yīng)鏈將成為下一輪競爭的焦點，有望形成一批上下游協(xié)同、智能化連接、面向全球的現(xiàn)代供應(yīng)鏈示范企業(yè)和服務(wù)平臺。

四要加強物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。黨的十九大報告明確提出：加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。要促進各種運輸方式合理分工，“線路”與“節(jié)點”銜接配套，實現(xiàn)全程物流“一單到底”，無縫對接。要推動物流園區(qū)、配送中心、末端網(wǎng)點等多級物流網(wǎng)絡(luò)與綜合運輸體系互聯(lián)互通。實施重點通道聯(lián)通工程和延伸工程，打造國際、國內(nèi)物流大通道，形成一批具有戰(zhàn)略意義的國家物流樞紐，統(tǒng)籌推進國際性、全國性、區(qū)域性交通運輸物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

五要堅持人與自然和諧共生發(fā)展理念，發(fā)展綠色低碳物流。隨著環(huán)境負荷日益加重，物流業(yè)面臨嚴峻挑戰(zhàn)。重型柴油貨車開始執(zhí)行國五排放標準，多地對柴油貨車實行環(huán)保新政。《巴黎協(xié)定》正式生效，多個國家將制定燃油車退出時間表。未來3-5年，自然環(huán)境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發(fā)展。節(jié)能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術(shù)，帶板運輸、共同配送、多式聯(lián)運、逆向物流等綠色物流模式將進入快速發(fā)展期。

六要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民對美好生活的物流需要。推動物流業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，本質(zhì)上是為了滿足人民對美好生活的向往。安得智聯(lián)在內(nèi)的物流企業(yè)要積極配合制造強國、鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)、美麗中國等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，主動服務(wù)于精準脫貧、消費升級、民生改善、污染防治等物流需求。要進一步提高服務(wù)質(zhì)量，不斷開發(fā)新的物流產(chǎn)品，增強客戶滿意度。同時要激發(fā)和保護企業(yè)家精神，弘揚勞模精神和工匠精神。要關(guān)愛卡車司機、快遞小哥等基層從業(yè)人員，使他們能夠得到應(yīng)有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場主體自覺投身“物流強國”建設(shè)。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持新發(fā)展理念，邁向高質(zhì)量發(fā)展新階段。我們要認清中國特色社會主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設(shè)“物流強國”作為新時代物流發(fā)展的新目標，務(wù)實創(chuàng)新，砥礪前行。中國物流與采購聯(lián)合會作為行業(yè)社團組織，將始終與行業(yè)企業(yè)和廣大從業(yè)人員站在一起，更好地服務(wù)行業(yè)、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)員工、服務(wù)社會，攜手共創(chuàng)我國物流業(yè)更加美好的明天!

第四篇：我國企業(yè)業(yè)績評價體系的回顧與展望[模版]

【摘要】2008年是我國改革開放30年，也是財務(wù) 會計 改革 發(fā)展 的30年，30年中我國 企業(yè) 的業(yè)績評價經(jīng)歷了不斷發(fā)展完善的過程。文章通過對我國企業(yè)業(yè)績評價演變過程的回顧，指出了當前存在的問題并進行了展望。

【關(guān)鍵詞】企業(yè)業(yè)績；評價體系；發(fā)展階段；回顧與展望

從1978年黨的十一屆三中全會開始，中國 的改革開放已經(jīng)歷經(jīng)了30年的時間。我國的 經(jīng)濟 體制從高度集中的計劃經(jīng)濟到有計劃的商品經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟為主市場經(jīng)濟為輔、計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟相結(jié)合，直到今天的社會主義市場經(jīng)濟，基本完成了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)換。與此相適應(yīng)，財務(wù)會計改革也經(jīng)歷了與國際會計準則的接軌、協(xié)調(diào)、趨同到等效的發(fā)展過程。作為財務(wù)會計重要組成部分的企業(yè)業(yè)績評價也歷經(jīng)了不同的演變過程。本文從我國企業(yè)業(yè)績評價的發(fā)展階段、現(xiàn)行企業(yè)業(yè)績評價體系存在的問題及未來趨勢的展望三個方面進行闡述。

一、我國企業(yè)業(yè)績評價的發(fā)展階段

我國對企業(yè)業(yè)績評價的研究探索經(jīng)歷了曲折的發(fā)展進程，隨著經(jīng)濟體制的變化及國有企業(yè)的改革而逐漸走向成熟，大致經(jīng)歷了以下幾個階段。

（一）實物量考核階段（20世紀70年代）

此階段屬于計劃經(jīng)濟時期，企業(yè)以實物量考核為核心。國有企業(yè)基本沒有經(jīng)營自主權(quán)，只是作為國家經(jīng)濟管理部門的派生機構(gòu)而存在的經(jīng)濟單位。在此情況下，政府評價考核企業(yè)業(yè)績采用的方法是對照指令性生產(chǎn)計劃，以“產(chǎn)品產(chǎn)量”、“企業(yè)產(chǎn)值”為核心內(nèi)容。這一評價方法在當時對提高企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、緩解物資供應(yīng)緊張局面、建立較為完善的 工業(yè) 體系和鞏固國有經(jīng)濟的主導地位等方面起了極大的推動作用。但這種以實物產(chǎn)量為主的企業(yè)考核方式，導致國有企業(yè)嚴重缺乏效率，許多企業(yè)為了提高本企業(yè)的地位，擴大經(jīng)營者本人的業(yè)績，都有一種總量擴張的沖動，千方百計地爭資金、爭項目、爭資源，不計成本、重復建設(shè)，技術(shù)創(chuàng)新更是無從談起。

（二）產(chǎn)值和利潤為主的評價階段（20世紀80年代）

此階段國有企業(yè)改革經(jīng)歷了1979—1982年的放權(quán)讓利，1983—1986年的利改稅，1986—1991年的承包經(jīng)營責任制。改革開放后的放權(quán)讓利時期，國有企業(yè)考核評價以產(chǎn)值和利潤考核為主要內(nèi)容。改革開放以后，國有企業(yè)自主權(quán)擴大，市場化程度提高，初步擁有了獨立的商品生產(chǎn)者地位。這一時期對國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的考核管理還沒有完全擯棄行政管理和計劃控制，但已開始認識到企業(yè)經(jīng)營和發(fā)展是諸多因素所決定的，單一指標考核方法已不再適應(yīng)轉(zhuǎn)軌過程中的國有企業(yè)管理，綜合考核指標體系開始為各方面所接受。1982年國家經(jīng)貿(mào)委、國家計委等六部委制定了主要包括總產(chǎn)值和增長率、上繳利潤和增長率、產(chǎn)值利稅率和增長率、產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定提高率、銷售收入利潤率和增長率等在內(nèi)的16項主要經(jīng)濟效益指標，作為考核企業(yè)的主要依據(jù)，同時規(guī)定從中選擇10項指標進行考核。具體考核辦法為綜合記分卡，即通過報告期指標與基期指標逐一對比，判斷企業(yè)經(jīng)營改善、持平與退步情況，然后進行打分，計算 企業(yè)經(jīng)濟效益的動態(tài)發(fā)展指數(shù)。這種方法避免了單一指標的片面性，并解決了從總體上評價反映經(jīng)濟效益的各方面因素的問題。但這種方法也存在明顯的缺點：一是沒有將考核指標按照重要性程度進行劃分；二是只是簡單地進行 歷史 對比，容易導致“鞭打快牛”的現(xiàn)象，越是基礎(chǔ)差的企業(yè)越是容易得高分。所以，這種方法到20世紀80年代后期被淘汰。

20世紀80年代后期，承包制成為深化國有企業(yè)改革的主要形式，但這種嘗試并沒有解決國家作為所有者在充分信息條件下，對國有企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績進行全面考核評價的問題，反而是企業(yè)經(jīng)營者利用經(jīng)營自主權(quán)不斷侵犯所有者的權(quán)益。為克服承包制的弊端，1988年國家統(tǒng)計局、國家計委、財政部和中國人民銀行曾聯(lián)合發(fā)布了勞動生產(chǎn)率、銷售利潤率、資金利稅率等八項考核指標，但由于沒有制定綜合評價方法，這8項指標并沒有在企業(yè)考核工作中得到貫徹執(zhí)行，因為對絕大多數(shù)實行承包制的企業(yè)主要還是考核企業(yè)承包計劃的完成情況。與此同時，這一時期所采用的單純以實現(xiàn)利潤或上繳利稅為考核內(nèi)容的考核方法，客觀上誘導了國有企業(yè)經(jīng)營行為的短期化。企業(yè)為完成業(yè)績即實現(xiàn)利潤或上繳利稅，不惜將大量損失和壞賬長期掛賬，使得國有企業(yè)不良資產(chǎn)比例連年上升，經(jīng)營潛虧逐年擴大。這種不健全的考核方法是導致20世紀80年代后期絕大多數(shù)國有企業(yè)包袱越背越重，不同程度地陷入經(jīng)營困境的重要原因。

（三）以投資報酬率為核心的企業(yè)業(yè)績評價階段（20世紀90年代）

20世紀90年代以后是 現(xiàn)代 企業(yè)制度建設(shè)時期。此階段以財政部頒布的《企業(yè)財務(wù)通則》為起點，中國開始探索建立以投資報酬率為核心的企業(yè)業(yè)績評價方法體系。在 總結(jié) 了承包制的經(jīng)驗與教訓后，中央提出要將經(jīng)濟工作的重點轉(zhuǎn)移到調(diào)整結(jié)構(gòu)和提高經(jīng)濟效益上來，在工業(yè)企業(yè)的考核上要淡化產(chǎn)量指標，強化效益指標。1992年，國家計委等有關(guān)部門提出了工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益考核指標體系，具體包括產(chǎn)品銷售率、資金利稅率、成本費用利潤率、全員勞動生產(chǎn)率、流動資金周轉(zhuǎn)率、凈產(chǎn)值率6項指標。1993年黨的十四屆三中全會明確提出中國經(jīng)濟體制改革目標是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，國有企業(yè)改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。為適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的需要，推動政企分開，1995年財政部公布了一套包括銷售利潤率、總資產(chǎn)報酬率、資本收益率、保值增值率、資產(chǎn)負債率、流動比率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、存貨周轉(zhuǎn)率、社會貢獻率、社會積累率10項指標的企業(yè)經(jīng)濟效益評價指標體系，并給每項指標賦予不同的權(quán)重，以行業(yè)評分值為標準進行評分。1997年國家統(tǒng)計局會同國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)新的形勢，對1992年頒布的工業(yè)經(jīng)濟效益評價體系進行了調(diào)整，將原來的6項指標調(diào)整為總資產(chǎn)貢獻率、資本保值增值率、資產(chǎn)負債率、流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、成本費用利潤率、全員勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)品銷售率等7項指標，指標權(quán)數(shù)也進行了重新分配，評價標準按照前四年的全國平均值確定。

這兩套系統(tǒng)都是企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核評價辦法的巨大進步，對糾正片面追求發(fā)展速度、忽視經(jīng)濟效益的現(xiàn)象具有十分重要的意義。但是它們也存在著相似的局限性：一是評價體系缺乏反映企業(yè)成長性的指標，不能引導企業(yè)避免短期行為；二是評價標準劃分太粗，降低了評價實踐的適應(yīng)性，這導致了兩套體系在實踐中都沒有得到廣泛的應(yīng)用。

（四）國有資本金績效評價體系階段（20世紀90年代末—現(xiàn)在）

本階段以《國有資本金效績評價規(guī)則》和《國有資本金效績評價操作細則》的頒布為標志。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，政府管理職能和企業(yè)監(jiān)管機制都發(fā)生了根本改變，為適應(yīng)這種要求，財政部經(jīng)過反復研究和測試，到1997年底，初步形成了以凈資產(chǎn)收益率為核心指標、由12項計量指標構(gòu)成的企業(yè)效績評價體系框架。1998年，效績評價指標體系中又增加了定性評價因素，使指標體系由原來的12項發(fā)展為38項，形成了以基本指標為主導、以修正指標為補充與專家評議指標相結(jié)合的三個層次的立體評價指標體系。在評價方法上，根據(jù)多目標規(guī)劃和非確定性決策的原理，引入了功效系數(shù)法和綜合分析判斷法，評價反映影響企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的計量與非計量性因素，使評價結(jié)果能真實反映企業(yè)的實際水平。1999年，財政部會同國家經(jīng)貿(mào)委、人事部和國家計委聯(lián)合頒布了《國有資本金效績評價規(guī)則》及其操作細則，重點評價國有企業(yè)財務(wù)效益、資產(chǎn)運營、償債能力和發(fā)展能力四個方面內(nèi)容，全面反映企業(yè)的經(jīng)濟效益和經(jīng)營者的業(yè)績。由基本指標、修正指標和專家評議指標三個層次、32項指標構(gòu)成，初步形成了財務(wù)指標與非財務(wù)指標相結(jié)合的企業(yè)績效評價指標體系。這標志著新型企業(yè)效績評價體系和評價制度在中國的初步建立。2002年3月，財政部等有關(guān)部門頒布了《企業(yè)效績評價操作細則（修改）》。其評價指標由反映企業(yè)財務(wù)效益、資產(chǎn)營運、償債能力和發(fā)展能力四方面內(nèi)容的基本指標、修正指標和評議指標三個層次共28項指標構(gòu)成。

第五篇：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

1.鄉(xiāng)村治理的含義

一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中, 治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系, 構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。

鄉(xiāng)村治理的基本目標是維護鄉(xiāng)村社會的基本公正、促進鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟增長以及保障鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動要向鄉(xiāng)村社會提供以下公共物品:(1)鄉(xiāng)村社會的安全與秩序;(2)鄉(xiāng)村社會的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計劃支持等;(3)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持, 包括農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的普及應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場開拓與價格穩(wěn)定計劃以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的改善等;(4)鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施;(5)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護等。

廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機制包括以下內(nèi)容:(1)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)的產(chǎn)生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協(xié)議產(chǎn)生等;(2)鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)中政府機構(gòu)和其他準政府機構(gòu)、民間機構(gòu)之間的關(guān)系;(3)鄉(xiāng)村治理中的財政關(guān)系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規(guī)則等;(4)鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉(xiāng)村財政關(guān)系、鄉(xiāng)村社會保障以及鄉(xiāng)村農(nóng)民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內(nèi)容。本文討論的主要內(nèi)容包括:(1)我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化;(2)我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析與評價, 特別是關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和村民自治工作的現(xiàn)狀的分析;(3)我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢。

2.鄉(xiāng)村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農(nóng)民, 建立了一種分散的小農(nóng)土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農(nóng)村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農(nóng)業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟, 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制;社區(qū)的共同財產(chǎn)沒有在財務(wù)上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻很難實現(xiàn)監(jiān)督和計量, 導致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復了1958年前的合作社經(jīng)濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都歸農(nóng)戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。

(2)改革開放以來農(nóng)村市場經(jīng)濟深入發(fā)展, 經(jīng)濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達到了88.4%。

農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。

(3)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農(nóng)村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關(guān)系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數(shù)量達到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導致大量農(nóng)民住房空置。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內(nèi)到達縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數(shù)的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進程的深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉(xiāng)村治理改革的主要歷程

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要歷程

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實際上在改革開放之初已經(jīng)開始,近年在農(nóng)村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個。這一期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費改革成果, 全面推進農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務(wù)”。機構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機構(gòu)實行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導兼職, 減少領(lǐng)導職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法;精簡機構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的數(shù)量通常2—5個, “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經(jīng)濟辦公室”和“社會事務(wù)辦公室”是常見的機構(gòu)設(shè)置;對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級業(yè)務(wù)部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實現(xiàn)其公共服務(wù)職能;鄉(xiāng)村中小學調(diào)整布局、壓縮校點。響應(yīng)中央的號召, 同時也出于地方經(jīng)濟發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個, 調(diào)整比例達到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動力主要來自兩個方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動, 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財政壓力。為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續(xù)?？h域經(jīng)濟規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放;農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。

從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的全面改革。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權(quán)威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務(wù)時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊用投票或“點豆子”的方式產(chǎn)生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競爭。

20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到了民政部確立的村民自治標準。

村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關(guān)系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關(guān)系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺的依據(jù)。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實, 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關(guān)鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因為意見沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆晌谋? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實際上是農(nóng)民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關(guān)于改革方向的意見;后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農(nóng)民群眾有相當大的分歧。在農(nóng)民為主導的改革中, 政府的主要任務(wù)是松綁, 農(nóng)民在松綁以后自己會創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農(nóng)民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數(shù)農(nóng)村精英之外, 大部分農(nóng)民是被動的, 由改革賦予農(nóng)民的權(quán)利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規(guī)定。我們不能簡單地認為中國農(nóng)民不需要民主政治, 但在中國社會結(jié)構(gòu)和整個國家政治經(jīng)濟體制的約束之下, 農(nóng)民還無法成為改革的主導力量。可以判斷, 在未來一個時期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導的形式。

4.地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產(chǎn)生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺。盡管作出創(chuàng)新活動的主要是地方黨和政府的領(lǐng)導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農(nóng)民所做的積極努力。

(1)海選產(chǎn)生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領(lǐng)導小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內(nèi)定和指定候選人, 由每一個選民根據(jù)條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現(xiàn)行的《村委會組織法》沒有關(guān)于競選的規(guī)定, 但中國農(nóng)民在村民自治活動中自發(fā)地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發(fā)表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產(chǎn)生;當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數(shù)者當選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經(jīng)過兩輪無記名投票, 一名農(nóng)民技術(shù)員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉(xiāng)8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發(fā)動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務(wù)。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經(jīng)出現(xiàn)。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發(fā)表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關(guān)競選的規(guī)范也沒有立法的支持。

(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗

從現(xiàn)有官方文獻看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的設(shè)想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮(zhèn)一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進行黨委書記和鎮(zhèn)長公開選拔試點。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長, 12月31日鄉(xiāng)長選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產(chǎn)生唯一鎮(zhèn)長候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長試點, 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革, 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗, 在全國為首創(chuàng)。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關(guān)系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產(chǎn)生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農(nóng)村社區(qū)的認同率和權(quán)威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農(nóng)民只重視黨支部書記的產(chǎn)生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查, 在基層實際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結(jié)果雖然實現(xiàn)了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內(nèi)容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉(xiāng)村志愿者協(xié)會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”試點工作,該項工作的主要內(nèi)容是成立以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師和老農(nóng)民為主體的“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”, 在協(xié)會下面設(shè)立若干工作機構(gòu), 推動農(nóng)村公共事務(wù)活動和公益事業(yè)的發(fā)展。這項工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農(nóng)村社會對權(quán)威認同的特殊方式, 降低了權(quán)威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的重要力量, 只要條件成熟, 現(xiàn)代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經(jīng)驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權(quán)力也可能過于集中, 在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機構(gòu)。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農(nóng)村建立村民代表大會, 構(gòu)建出“黨支部領(lǐng)導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現(xiàn)了加強黨的領(lǐng)導、擴大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現(xiàn)有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權(quán), 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區(qū)域或者自由結(jié)合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢

中國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型時期, 這個性質(zhì)決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統(tǒng)社會: 一是經(jīng)濟上基本自給自足, 小型農(nóng)業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位;二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關(guān)系是依附性關(guān)系;三是社區(qū)聯(lián)盟(或初級形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎(chǔ)性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統(tǒng)社會的這種性質(zhì), 可以看出, 傳統(tǒng)社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統(tǒng)社會, 社區(qū)一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯(lián)盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變開始以后的情形就大大不同了。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的認同條件發(fā)生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區(qū)邊界的調(diào)整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現(xiàn), 特別是在市場經(jīng)濟規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內(nèi)容變得日益復雜, 社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經(jīng)驗和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關(guān)于知識經(jīng)驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現(xiàn)的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財富的認同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu);而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會, 會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。

米格代爾對內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后, 農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機制和相應(yīng)的社會制度。這個時候, “農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要”, “對外聯(lián)系擴大后, 農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認同的基礎(chǔ)”。也就在這個時候, 農(nóng)民對農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會體系的關(guān)系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關(guān)系;農(nóng)村領(lǐng)導人在更大程度上被看做是行政官員, 農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農(nóng)村社會“意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系”。①

為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu), 使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對權(quán)威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產(chǎn)生。

根據(jù)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗和我國的現(xiàn)實情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化

一切國家的社會轉(zhuǎn)型過程同時也是人口結(jié)構(gòu)的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對數(shù)量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉(xiāng)村治理應(yīng)促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設(shè)置阻力。未來真正的農(nóng)村將是專業(yè)農(nóng)民的居住區(qū)域, 大量農(nóng)區(qū)將以小型專業(yè)農(nóng)民的居住點為主。社會主義新農(nóng)村的建設(shè)也不是要廣大農(nóng)民永遠定居在農(nóng)村。專業(yè)農(nóng)民將以農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易以及各種農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市經(jīng)濟建立密切聯(lián)系, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。適應(yīng)這種經(jīng)濟上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設(shè)成溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟的紐帶, 將中心村建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施完善的居民點, 并支持專業(yè)農(nóng)民投資建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎(chǔ)上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng);公共服務(wù)功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔。

2.深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務(wù)

深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應(yīng)解決下述問題:

第一, 促進經(jīng)濟發(fā)展, 提高農(nóng)村經(jīng)濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農(nóng)民跨出“熟人社會”以后產(chǎn)生的, 要鞏固民主政治的基礎(chǔ), 必須通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 提高農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權(quán)威產(chǎn)生和運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

第二, 大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力, 使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。為此, 一定要創(chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權(quán)力從干部們手中剝離出來, 使農(nóng)民成為土地的主人。要培育各種農(nóng)民合作組織和專業(yè)協(xié)會, 把一些公共事務(wù)交由這些組織處理。

第三, 向農(nóng)民充分賦權(quán)。要杜絕各種對農(nóng)民行使選舉權(quán)的非法干擾, 充分保障農(nóng)民的選舉自主權(quán)。同時要創(chuàng)造由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會干部獨立行使必要權(quán)力的制度環(huán)境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關(guān)條款要適用農(nóng)村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時間相適應(yīng), 以節(jié)約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要任務(wù)

從改革的目標出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府, 恢復已被世界政治經(jīng)驗所否定的派出制。從政治學規(guī)律看, 除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì),否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu), 那么, 這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉, 產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當長的時期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調(diào)整行政層次, 擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標準, 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

第三, 隨著勞動力轉(zhuǎn)移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設(shè)人大、政協(xié)等機構(gòu)。

第四, 要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織, 如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等, 在條件適當?shù)臅r候恢復農(nóng)會?？梢宰屵@些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付)來確定自己的機構(gòu)和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發(fā)生。限定一個時間界限, 用法律規(guī)定在這個時間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設(shè)置機構(gòu)的權(quán)力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門。將公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)分開。公益性服務(wù)由政府購買, 經(jīng)營性服務(wù)由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)軌為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔公共服務(wù)職能, 則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民, 由農(nóng)民在市場上用這種“準貨幣”購買服務(wù), 促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機構(gòu))兌換貨幣。