第一篇：代建制模式的探討

代建制模式的探討

摘要:要使代建制真正發(fā)揮作用,首先必須搞清楚兩個問題。一是為防止在貫徹執(zhí)行的過程中“代建制”被變形,各建設主體應首先搞清楚什么是代建制;二是如何解決國家出資項目長期存在“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題。為此本文認為,需要將代建制以“初步設計批準”為界分為兩階段進行,并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線,對工程建設過程實施動態(tài)控制;國家作為委托方,委托社會專業(yè)化項目管理單位,改變傳統的由建設指揮部向使用單位負責的管理模式,改由代建單位向國家負責,確保國家投資資金得到有力控制;在實施階段,使用單位應負責項目建設的外部環(huán)境,包括建設用地、用水、用電等資源提供問題;代建單位可以自營設計、監(jiān)理、招標代理等業(yè)務,但不宜自行承擔施工和采購任務,以提高自己的履約能力,合理轉移風險;國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用,避免不正常的流失,就負責代建單位的選擇、項目功能設計與變更的審查認定、建設資金的管理和工程項目的驗收等工作。為了加深對代建制的了解,文章進一步介紹了代建制與其他幾種相關的建設模式的關系。

1、建設市場與代建制

理論上的建設市場應該是:需方首先提出建設項目的功能要求,建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價,得到需方承諾后,建設合同形成;實際上建設項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如在一個水利工程項目中,地方政府作為需方提出了建設項目的功能要求;但沒有建設資金,它需要國家資金進入,于是需方的所有權(資方)和使用權(用方)會發(fā)生分離。

目前,國家出資方式有兩種。一種,國家資金以資本金注入方式援助地方政府,地方政府仍以獨立的需方組建建設單位;另一種,隨著國家投資體制改革的實行,國家資金可以以投資方式進入非經營性政府投資項目中,國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方,并委托社會專業(yè)化項目管理單位組建建設單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨立需方組建建設單位的傳統指揮部模式,我們把后者稱作代建制。

因此代建制具有如下特點:

1)資方是國家,需方分離為用方和資方。

2)建方是社會專業(yè)化項目管理單位,被稱作代建單位。

2、代建制的探討

目前,國家希望通過建立代建制,來解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題,但在如何建立代建制的問題上,還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務是什么、如何劃分建設各方的責權利等等,這些問題不探討清楚,其他問題就不能迎刃而解,最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法:

2.1 國家資金開始投資至項目初步設計批準為止

使用單位必須認識到:當項目建設需要實施代建制時,為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險,國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入,最遲可以到初步設計批準。因為,施工圖設計必須由代建單位負責實施,以便代建單位能夠協調設計與施工的矛盾。當國家資金需要在初步設計批準前介入時,確定項目造價、工期和功能的任務可由代建單位來完成,但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求,因此由項目使用方委托代建單位來實施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負責,所以工程造價有可能會處于失控狀態(tài),國家應通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如:在委托合同中明確對代建單位進行獎罰考核,獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10%-30%來控制,此獎罰的對稱性體現了合同雙方的公平性,同時也保證了各建設主體各自的利益。由于這次對目標值的預

計節(jié)省,不是真正意義上的節(jié)省,所以獎罰比例不宜過高。

但是,由于代建方為降低項目實施時的風險,希望最終的初步設計預算留有余地,所以,獎勵作用較小,形成的初步設計預算可能會偏高。因此在項目初設批準后,國家應通過招投標重新確定代建單位,并通過比較標書中的工程師預算來重新選擇代建單位,這一措施可以消除導致工程預算偏高的一些消極因素,促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預算價格。事實上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題,因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進行,即由使用單位按照項目管理制的要求委托工程建設咨詢單位來完成。這樣既可以簡化程序,提高工作效率;同時能使得在有限資金下實現項目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式,并按照“估算控制概算、概算控制預算”的原則,審查初步設計,不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。

2.2項目初步設計批準之后

該階段主要任務是實現初步設計中的各建設目標。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題,必須改革傳統的指揮部模式,實行代建制,國家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實現預期目標,代建單位應由國家投資管理部門委托,讓代建單位對國家負責,并通過招投標確定。

(1)資方的作用

該階段主要的關注焦點是建設目標的動態(tài)控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。

為了發(fā)揮目標責任制的作用,應該對代建單位提出的造價目標進行考核,獎罰額度可以控制在超過目標標準的50%-70%;由于這是真正意義上的節(jié)省,標準過低,代建單位會產生寧可花錢不愿省錢的動力,當然標準過高也不符合市場雙贏的規(guī)律。

在索賠制問題上,假如不給代建單位索賠權,代建單位只能增加風險費用。那么當風險不發(fā)生時,國家因無故支付此項目費用受到損失;當風險發(fā)生時,由于此項費用不能抵御風險,造成代建單位破產,結果還是國家受損。因此,費用索賠制是降低工程造價的最合理制度。

(2)建方的作用

代建單位可以自營設計、監(jiān)理業(yè)務,考慮到代建單位以工程咨詢單位為主,注冊資本較低,因此不宜承擔施工任務,以便國家控制建設風險。但是,由于代建單位具有市場行為特征,當代建單位具有自營能力時,國家不應強行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作,通過招標形式委托別的社會專業(yè)化項目管理單位實施。盡管委托方對代建單位進行了上述限制,但代建單位還是根據合同法向委托方提供業(yè)務額10%(包括自營業(yè)務)的履約保證金,作為履約擔保。

(3)用方的作用

使用單位應協調好參建各方(代建、監(jiān)理、設計、供貨商、承包商)與當地的各種關系,解決好建設用地、用水、用電等資源問題?？紤]到政策處理所需的費用彈性很大,且系政策性很強的工作,不宜由以技術型為主的代建單位承擔,所以該項工作宜由使用方負責實施,國家資金宜以補助的形式由使用方包干使用。

同時,使用單位需要對工程初步設計進行變更時,應首先取得代建單位的書面意見,然后再報國家投資主管部門審批;代建單位應本著對國家負責,作好參謀工作;國家投資主管部門應根據使用單位和代建單位的意見,再決定是否批準進行初步設計變更。不管此類變更有否批準,使用單位不得以此來為難代建單位,并在工程驗收時發(fā)難,所以建設項目驗收應由國家投資主管部門組織。

3、建設市場上幾種常見的建設管理模式與代建制的關系

3.1項目管理制

項目管理制又分項目管理服務和項目管理承包。由業(yè)主委托社會項目管理單位對其項目管理行為進行咨詢、服務,稱作項目管理服務;由業(yè)主委托社會項目管理單位全權行使建設單

位項目管理職能,稱作項目管理承包。

這種模式與代建制比較接近,只是由所有權和使用權合一的業(yè)主代替了所有權和使用權分離的地方政府和國家。理論上說,代建單位和建設單位一樣,都可以通過委托社會項目管理單位進行項目管理;但是實際上,由于代建單位本身就是項目管理單位,它不存在再次委托問題,因此可以理解為代建制是項目管理制的一種特殊形式。

在政府參與的項目建設中,項目管理制與傳統的指揮部模式相比,由于專業(yè)化的社會專業(yè)化項目管理單位介入,解決了“只有一次教訓,沒有兩次經驗”問題;但在解決“工期馬拉松、投資無底洞”問題上,筆者認為沒有實質性幫助。建議采用代建制模式來解決這一難題,即由國家投資主管部門委托社會專業(yè)化項目管理單位實施建設單位職能。

3.2建設監(jiān)理制

建設監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項目法人委托,依據國家有關工程建設的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準的項目建設文件、建設工程合同以及建設監(jiān)理合同,對工程建設實行的管理。

其實它是項目管理服務的一種特殊形式,目前實行的是施工階段的建設監(jiān)理制,設計階段和招標階段的建設監(jiān)理尚不成熟,因此較少實施。在實行項目代建制后,由于代建單位本身就是社會專業(yè)化項目管理單位,因此一般不需要監(jiān)理單位介入。但監(jiān)理單位可以在建設市場中繼續(xù)為項目法人提供項目管理服務或咨詢工作;也可以作為社會專業(yè)化項目管理單位成為代建單位,為國家提供代建服務。

3.3“交鑰匙”模式

由建設單位承包全部建設任務的一種建設管理模式。它是一種費用包干制,除此之外它和項目管理承包制相當接近。

由于“交鑰匙”模式采用費包干制風險較大,由社會專業(yè)化項目管理單位擔任建設主體已經不大適合;一般應由具有一定規(guī)模的施工企業(yè)來實施較為合理,但這種模式的如何保證項目的使用壽命值得探討,因此筆者認為不適合公益性項目。

3.4總承包模式(EPC):

建設單位將施工圖設計、預備采購和工程施工全部委托給一家單位實施的管理模式。這種模式可以降低建設單位的風險,將一部分風險轉移到了參建單位身上,因此無論是項目管理制還是代建制,建設單位均可采用此類管理模式來降低建設風險。

4、結束語

由于在傳統的指揮部模式下,指揮部由地方政府建立,并對地方政府負責;所以,當國家資金介入時,資金控制完全靠建設單位的責任感;因此在這種機制下容易滋生“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題。

實行代建制,由社會專業(yè)化項目管理單位受國家委托建立代建單位,對國家負責,可以解決“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題。

代建制以“初步設計批準”為界分兩階段進行,并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線,對工程建設過程實施動態(tài)控制。

第二篇：代建制與BT 模式比較

代建制與BT 模式比較

一、相同點

1、都屬于政府投資項目；

2、都要通過招投標法定程序；

3、都要對項目實施組織、管理與協調。

二、不同點

1、適用范圍不同

代建制適用于政府投資的財政性資金項目；BT 模式只適用于政府的基礎設施非經營性項目和非財政性資金。

2、所使用的項目的融資渠道來源和資金的使用管理方式不一定相同；

3、法律關系不同

BT 模式雙方發(fā)生的爭議和經濟糾紛是商事關系，一般通過當地人民法院判決，還可以通過二審判決；而代建制雙方發(fā)生的爭議和經濟糾紛是民事關系，一般通過仲裁委員會仲裁并一裁終結。

4、運用形式不同（1）代建制

在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“ 項目法人”，或者指定一個部門作為“ 項目業(yè)主”，由“ 項目法人”（或“ 項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“ 代建單位”，再由“ 項目法人”（或“ 項目業(yè)主”）作為委托方，與“ 代建單位”（受托方）簽訂“ 代建合同”。

政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“ 代理人” 的該代建單位，與作為“ 被代理人” 的使用單位簽訂“ 代建合同”。

政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂" 三方代建合同。（2）BT 模式

政府直接與BT 融資單位簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府授權主體與BT 融資單位簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府直接與BT 融資單位成立的項目公司簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同； 政府制空權的主體與BT 融資單位成立的項目公司簽訂Build-Transfer（建設－轉讓）合同。

5、風險承擔不同（1）代建制

在“代建制”項目中，“政府投資項目代建資格審查組”與項目使用單位、代建單位三方簽訂項目委托代建合同，通過合同關系明確代建項目的范圍、形式以及三方的權利、責任、義務等法律關系。通過合同約定，建設資金由財政部門直接安排給代建單位掌握使用，并由代建單位承擔項目組織實施的全部責任，項目使用單位進行全面監(jiān)督。

（2）BT 模式

但BT 模式下，由于其系從BOT 演變而來，而BOT 的性質比較清晰：Build-Own-Transfer（建設－擁有－轉讓）和Build-Operate-Transfer（建設－經營－轉讓），不管是Own “經營”還是Operate “擁有”，但最終要進行Transfer “轉讓”，而所謂“轉讓”其實質是一種所有權的讓渡。因此其建設過程中所出現的經營自然應當由非政府方承擔。

6、準入門檻（1）代建制

《北京市政府投資建設項目代建制管理辦法（試行）》第八條 政府投資代建項目的前期工作代理單位和建設實施代建單位必須是具有相應資質、并能夠獨立承擔履約責任的法人。

《江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規(guī)定》第十條 項目代建單位應當具備以下條件：

①具有獨立的事業(yè)或企業(yè)法人資格；

②具有與從事項目建設管理相匹配的組織機構、管理能力、專業(yè)技術人員和管理人員；

③具有與代建項目規(guī)模相應的設計、監(jiān)理、工程咨詢、施工總承包、房地產開發(fā)一項或多項資質。

《浙江省政府投資項目建制管理辦法》（修改二稿）規(guī)定了與江蘇省大致相同的條件。（2）BT 模式

對于BT 模式下的融資企業(yè)，沒有現行的規(guī)定。但在該模式下，企業(yè)應當具備相當的建設經驗和融資能力也是必須的。

重慶市人民政府《關于加強和規(guī)范政府投資項目BT 融資建設管理的通知》：“項目業(yè)主要對融資人的融資能力、建設管理能力和履約信譽提出嚴格要求。融資人投入項目的自有資金不低于BT 合同總價的35%，其余建設資金要提供省級以上金融機構出具的中長期貸款承諾函。分別具有融資優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的不同獨立法人，可以組成聯合體承擔項目融資建設，但須簽訂聯合體協議，明確雙方各自承擔的工作內容和權利義務?！?/p>

7、盈利模式（1）代建制

主要是代建管理費。工程資金按照進度撥付。

按照《財政部關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》(財建[2004]300號)中規(guī)定：建設單位自行確定項目代建單位和政府設立(或授權)產生的代建單位，其代建管理費按不高于基建財務制度規(guī)定的項目建設單位管理費標準嚴格核定；政府招標產生的項目代建單位，其代建管理費標底由同級財政部門比照基建財務制度規(guī)定的建設單位管理

費標準編制。很多地方建設單位管理費還要在建設單位和代建單位之間分配，按現在建設單位管理費取費標準執(zhí)行(相當于總投資的0.8～1.8%)計算，代建單位取得的代建費用在總投資的1%左右與監(jiān)理取費相當。（2）BT 模式

主要是固定回報利潤和資金占用利息?；刭徺Y金自工程移交起逐筆支付。BT 建設方式的合同價款不僅包括工程建設費用，還計算了資金占用利息及回報。BT 建設方式存在著兩個層次的支付環(huán)節(jié)。從時間順序上說，第一個支付環(huán)節(jié)是BT 融資方向施工企業(yè)支付預付款及計量款；第二個環(huán)節(jié)是BT 建設方向BT 融資方支付合同本金及利息回報，并且在BT 合同里明確規(guī)定了分期支付的時間及金額。

8、稅負不同 二種模式下，各地操作方式不盡相同，但處置不當，將產生巨大分別。代建單位：一般情況下，項目的工程營業(yè)稅及附加等稅費全額納入征收范圍。可以享受建筑企業(yè)的計稅方式。

BT 模式：若把工程的移交定義為回購，而回購又是一種商業(yè)行為，針對商業(yè)行為的回購就要征收營業(yè)稅及附加稅?？梢酝ㄈ诘耐緩绞?，由雙方向市政府申請減免，若不能減免，則據實計入總合同價。

第三篇：政府代建制合同模式

“雙方合同”或者“三方合同”？

2006-4-19 12:41 來源：法律教育網 【大 中 小】【我要糾錯】

本文是2006年1月10日在國家發(fā)改委投資研究所舉辦“政府投資項目代建制等建設實施方式改革高層論壇”的專題報告。

推行“代建制”的三項政策目的：

（一）改革政府投資體制

現行投資體制的特點：

投資項目立項、批準“難”；立項、批準后監(jiān)督管理“松”。

項目一旦批準實施，項目工程建設和資金使用均由使用單位掌管，脫離政府投資主管部門的監(jiān)控，使用單位由于利益驅動，往往置投資計劃于不顧，任意變更建設內容，提高建設標準，擴大建設規(guī)模，突破批準的總投資額。

推行代建制實現對現行投資體制的改革：

政府投資主管部門通過招標投標方式，選定具有工程管理資質和經驗的項目管理公司作為代建單位，并委托代建單位代行政府投資主管部門對建設項目的管理權，嚴格掌握、控制建設規(guī)模、建設內容、建設標準和項目預算，并負責管理建設資金，保障投資計劃的切實貫徹執(zhí)行。

（二）推行公共工程建設的專業(yè)化管理

依現行投資體制，項目批準之后項目工程建設完全由使用單位掌管，使用單位往往缺乏組織管理建設工程的能力和經驗，致使項目工程管理混亂無序，難免受制于建筑施工單位，難以保障項目工程建設工期和工程質量。

推行代建制實現工程建設的專業(yè)化管理：

作為代建單位的項目管理公司，具有工程建設管理能力和經驗，可以對項目工程建設進行專業(yè)化的管理，并全面負責施工現場的安全、環(huán)保、衛(wèi)生、市政等方面的監(jiān)控和協調，處理各種突發(fā)情況，最終保障建設工程按期竣工和工程質量。

（三）嚴格執(zhí)行招標投標、防止腐敗

政府投資建設工程強制采用招標投標方式訂約，對于保證工程質量、提高投資效益，發(fā)揮了積極作用。但在建設工程招標投標的實踐中，也存在領導干部插手招標和建設單位與招標代理機構串通的腐敗問題。

推行代建制可以有效防止腐敗：政府投資主管部門采用招標投標方式選定代建單位，由代建單位作為使用單位的代理人委托招標代理機構進行招標，選定設計單位、建筑公司、設備供應商，等于設置了兩道防止腐敗的“隔離墻”：一是領導干部與招標活動之間的“隔離

墻”；二是使用單位與招標活動之間的“隔離墻”?？梢詮脑搭^上防止腐敗，充分發(fā)揮招標投標制度的積極作用。

二、“代建制”試點中的三種合同模式

從各地進行代建制試點的情形看，在采用招標方式選定代建單位之后，都需要與代建單位簽訂“代建合同”，明確規(guī)定代建單位的權利義務和責任，“代建合同”成為監(jiān)督、考核、評價代建活動和對代建單位進行獎懲的依據?？梢哉f，代建制就是一種合同制。迄今代建制試點中的“代建合同”，有三種模式：

第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。此“委托代理合同”模式的實質，是委托代建單位對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）

缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設工程承包、監(jiān)理、設備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監(jiān)督。第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規(guī)定

“政府主管部門”的權限和義務：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權、知情權，對所建設完成的工程和采購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質量和投資計劃的執(zhí)行，實現政府投資體制改革的政策目的。

三、三種合同模式的差別

“三方代建合同”模式，與第一種“委托代理合同”模式和第二種“指定代理合同”模式的差別，集中體現在代建單位的“權限”上：

在第一種模式和第二種模式中，代建單位的“權限”：“一代、一管”

根據投資人（或使用單位）的委托和授權，享有對外簽訂合同的“代理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

在第三種模式中，代建單位的“權限”：“兩代、兩管”

“兩代”，指代建單位根據三方代建合同的約定，享有對投資人的“代表權”（代行投資主體的職權），享有對使用單位的“代理權”（據以委托招標投標并簽訂設計、施工、安裝和采購等合同）；

“兩管”，指代建單位基于其“代表權”和“代理權”，擁有對項目投資資金的“管理權”，和對項目工程建設施工的“管理權”。

四、結語：完善“三方代建合同”模式

“三方代建合同”模式能夠較好地實現推行代建制的三項政策目的。

但“三方代建合同”模式也存在問題：

與現行民法通則和合同法關于委托代理制度的規(guī)定有所不符。

政府投資主管部門，屬于行政法（財政法）上的主體，怎么能夠與屬于平等當事人的“民事主體”（代建單位、使用單位）簽訂合同？在北京市的試點中，由北京市“發(fā)改委”與代建單位、使用單位簽訂合同，浙江省的試點中，由“政府投資綜合管理部門”與代建單位、使用單位簽訂合同，按照《中央預算投資項目招標選擇代建單位試點辦法》（征求意見稿）的規(guī)定，中央預算投資項目代建制就應當由“國家發(fā)展改革委員會”與代建單位、使用單位簽訂合同，這在理論上和實踐上都有不妥。

問題的關鍵在于，作為“行政機關”的“政府投資主管部門”或者“發(fā)展改革委員會”，不宜直接成為代建合同的當事人。因此，解決問題須從改變出面簽訂合同的“委托方”（即“政府投資主管部門”）的性質入手。

如果能夠在“政府投資主管部門”之下，設立一個具有法人資格的“投資項目管理機構”，由該“投資項目管理機構”出面選擇代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”，即可使“三方代建合同”成為符合現行民法通則和合同法規(guī)定的一種“新型合同”類型。

第四篇：政府投資項目“代建制”模式研究

政府投資項目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項目建設的“代建制”管理模式，提出政府法定機構“集中代建”是主導發(fā)展方向。首次引入政府法定機構的概念，并對不同代建模式的風險進行了比較研究，進一步明確政府投資項目“集中代建”的優(yōu)勢，以及今后需要解決的問題。

政府投資項目主要是指以政府財政基本建設資金為投資主體，或者以政府財政擔保由國有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產投資項目，這些項目主要集中在基礎設施建設和公益性的公共建筑和相關設施上，關乎社會的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項目的“代建制”管理模式是上世紀九十年代，在廈門等城市試點后，才逐漸在全國十幾個省市推廣開來的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國務院關于投資體制改革的決定》出臺后，全國47個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有37個開始了代建制試點工作，并已取得了一定的成績，試點范圍正在逐步擴大。

然而不同的城市在推進政府項目代建制模式過程中，根據各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機構直接管理（“集中代建”），二、完全市場運作（市場化“企業(yè)代建”），三、國有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國內文獻各持觀點，莫衷一是。經過多年的實踐和近幾年深入地研究、探索，并用經濟學模型證明，政府法定機構代建模式無疑是政府投資項目管理的主導模式，國有企業(yè)代建制模式是它的必要補充，并長期共存，相互競爭，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對政府按一定比例出資的建設項目，由政府建設行政主管部門設立專門機構（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門機構通過公開招標選擇有資格項目管理單位（代建單位），負責項目全壽命周期內一定壽命段的建設管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對政府投資、或占一定比例的建設項目，項目投資中無政府資金的不在此范圍內。該比例可以根據各地區(qū)、各部門實際情況來定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬元以上且使用省級財政性建設資金或政府融資性建設資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機關不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門機構，該機構可以是政府法定機構（公務局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關系。

3.政府建設行政主管部門的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財政部門的多頭管理。本文認為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導者和方案的制定者，實施過程的指導者和監(jiān)督者，財政部門可以是每一項具體業(yè)務的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設行政主管部門管理有其長期固有的技術優(yōu)勢和專業(yè)人才配備優(yōu)勢。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項開始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實施段，根據業(yè)主的需要，其實就是政府部門對項目的要求不同而選擇不同的壽命段進行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎設施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護單位。

代建制能使“投資、建設、使用、管理”分離，優(yōu)化社會資源和物化勞動的配置；代建制有利于提高科學決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚民主，聽取各方意見；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標準、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項目效益。

二、政府法定機構與代建制

政府法定機構是指各級政府機關下設的受政府機構委托行使一定行政職能的各類事業(yè)單位或參照公務員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過程中，成立的機構名稱不同，管轄內容尚有差異，單位性質也略有不同，我們將國內的建筑公務局（署、處）、建管中心、公益性項目中心等機構的共性抽象出來，統稱為適應代建制管理成立的政府法定機構。此類代政府行使行政專業(yè)職能的機構，并非中國獨有，只是稱呼不同。性質相同或類似的情況美國、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機構這個概念引入就是要表明，經過多年的研究證實，政府投資項目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場化就好，這個領域市場失靈是最為常見的。而且，設立這樣的法定機構，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問題，無論是直接委托代建還是招標確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對等的地位，明確民事法律責任。避免了有些地方由發(fā)改委、財政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項目特別是城市基礎設施建設項目，是城市生命線，應該有一個政府法定機構來負責，這種性質的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質決定了是政府的一個專門建設管理的執(zhí)行機構，天然地沒有其自身利益，只有國家利益和社會責任。機構穩(wěn)定的特點使得它對政府投資項目的質量終身制不能免責，非常有利于全壽命期內的管理和質量追蹤。

政府法定機構的發(fā)展模式，已經從根本上將“投資、建設、管理、使用”進行了分離，回避了原來國有資產投資的自行建設弊端，也回避了指揮部制這種臨時機構的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實踐和理論研究證實，重大政府投資項目，關系民生的實事項目，影響本地正常運營的公益項目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機構進行直接代建，而一般性、非重要項目可以由法定機構通過市場招標形式委托有實力的代建公司實施，但是對政府投資的直接責任人仍然是法定機構，不能免責，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問題而造成責任推諉，追溯無著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導方向

按照市場方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關系。這種形式下的代建企業(yè)性質決定了追求利潤最大化。代建企業(yè)為政府投資項目節(jié)約資金，降低投入天生動力不足，與政府項目管理有目標差異，而政府法定機構與政府在項目管理目標上天然地沒有差異。那么，這種委托代理關系由于目標上的差異，以及信息不對等必然存在兩個核心問題——逆向選擇和道德風險。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進行交易的一方擁有對方不具備的某些信息，而這些信息可能會影響對方的利益。為此，占據信息劣勢方就有可能作出對自己不利的選擇。市場效率和經濟效益會因此而降低，逆向選擇客觀上會導致不合理的市場分配行為。

道德風險（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時損害了委托人的利益，而且并不承擔由此造成的后果。道德風險產生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機構，代理人就是代理企業(yè)。

實際情況是代建企業(yè)大都追求利潤最大化，在這種目標的驅使下，要期望它為政府把關是不合邏輯的，也只有政府法定機構才能真正擔當起政府投資項目的代建這一社會責任。

政府法定機構管理項目是政府投資項目“代建制”模式發(fā)展的主導方向，它的優(yōu)勢在于以下幾個方面：

（一）由于它是一個政府行政機關下屬的一個常設單位，承擔投資項目管理，具有長期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財政解決運營經費的法定機構，因此，在工程管理中，天然地沒有自己的經濟利益和利潤追求，這是與代建項目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機構的存在使專業(yè)技術、管理人才相對穩(wěn)定，充分發(fā)揮機構的人才集聚效應。

（四）代建制模式下政府法定機構非常有利于發(fā)揮公共協調和決策優(yōu)勢。

（五）代建制模式下政府法定機構建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門集中監(jiān)督，更好地防止權力尋租，抵制腐敗。

當然，政府法定機構模式為主導方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問題，包括：相關的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒有一部關于政府投資項目的代建管理辦法；項目管理的市場還沒有完全培育，項目管理公司良莠不齊；政府法定機構內部如何創(chuàng)新機制，等等。

總之，我國“代建制”模式還是一個值得深入研究的課題，特別是在國家投資4萬億拉動內需和大部制改革之際，更需廣大建設管理者積極探索，深入實踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設局副局長、高級工程師）

第五篇：代建制方案

工程代建制方案

我公司從成立至今，希望由原來的單一監(jiān)理逐步發(fā)展到目前有工程監(jiān)理、工程咨詢、工程項目代建等諸多業(yè)務領域。首先我們要對代建制予以理解，認識代建的概念和職責，培育各類人才，對重要崗位骨干人員敢于委以重任，完善企業(yè)對人才的激勵體制，形成開展全過程代建業(yè)務的技術管理。我公司現有人員45名。其中高級工程師8名，工程師及經濟師19名，初級職稱人員為18名,公司人員全部具有大專以上學歷。公司依托舟山市大陸連島指揮部，公司大部分人員有工程項目建設管理經驗。公司近五年來的經營業(yè)務涉及舟山新區(qū)各個區(qū)縣的公路建設。在舟山新區(qū)具有良好的信譽及業(yè)績,具有良好的社會資源。我們公司工程代建專于：?智力服務業(yè)?，他的成果是從業(yè)人員的知識，實踐經驗和智力。對項目代建人員的素質要求是及為重要的：專業(yè)知識，管理水平和社會科學知識，還要有較強的語音表達能力和敏銳的思維能力。為此我們向前發(fā)展壯大，離不開一支技術水平高，知識結構合理，專業(yè)基礎扎實，工作經驗豐富的技術和管理團隊，而且要不據一格聚集人才，量體裁衣使用人才，積極培育人才，為各類人才提供發(fā)揮才能的舞臺。我想我公司在這些年的代建工作中已經覺察到我們的不足，存在不少問題，為此建議領導，加大練內功的力度，才能真正的使公司的發(fā)展更上一層樓。更重要的是政府行政要了解?代建制?和支持代建制的發(fā)展，政府各方應轉變觀念從思想上認識到推行?代建制?是社1

會主義市場經濟發(fā)展的必然。對?代建制?發(fā)展過程中出現的種種問題和助力要正確，有效的解決和疏導，要及時澄清對?代建制?的誤認識。才能確保?代建制?健康且穩(wěn)步的發(fā)展我認為代建在工程實施階段的工作是至關重要。尤其是國家、地方政府沒有一個明確法律依據的政策。

我們只能摸石頭過河。在實踐中，找到到達目標的方向現場管理人員就要依據當地實際，因人而益，因地而益來采取靈活的代建管理方法才能達到目標管理的目的。要正確理解工程代建制的概念及職責。而不是跟著業(yè)主意圖一條路走到黑。不管是政府投資還是企業(yè)集資工程項目。在工程實施階段都應具備的工作方法，即達到目標，又團結和協，才能圓滿地完成代建工作，讓社會改變對代建的積極評價。

近年來，在政府投資的建設工程領域，國際上成熟的一種法人運作方式——代建制正在引起廣泛的關注。自2000年以來，我國的上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴陽、蘇州和廈門等地先后開展了試點。2004年7月國務院公布的《關于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）中明確提出：?對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。?

一、代建制項目管理的優(yōu)越性

代建制是我國政府公共投資項目管理體制的創(chuàng)新。實踐證明，公路及市政道路建設項目實行代建制后，從根本上解決了同體監(jiān)督的弊端，是公路及市政道路建設創(chuàng)新投資體制和流程再造、規(guī)范公路及市政道路建設市場秩序的一項治本之策，是保證工程質量、降低成本、確保工期的重要途徑，既有利于轉變管理職能，又有利于節(jié)約投資。

與傳統的建設組織管理模式相比，建設項目代建有著明顯的優(yōu)勢，即:降低業(yè)主技術經濟風險，體現專業(yè)化管理優(yōu)勢，降低工程造價和管理成本，保證高質量的建設水準；符合國際慣例，最大限度地保護各方的合法權益；機構、人員較為穩(wěn)定，便于監(jiān)管，可以有效防止違法、違紀的發(fā)生。

代建制的管理由專業(yè)性強、具備相關資質的項目管理單位承擔，項目管理人員具有豐富的相關工程的經驗和專業(yè)知識，這就使得部門負責人可以靈活地委派各子項目的工作人員，使管理工作層次鮮明，職責清晰，約束性強，整個管理系統能夠高效地工作，對項目管理過程中的關鍵技術和重點、難點工程都能做到事前控制、過程控制和事后總結，提高了管理水平。

二、代建單位應具備的條件

（一）具有獨立法人資格；

（二）具有建設項目代建資質，同時具有工程監(jiān)理、咨詢、勘察設計、招標代理等一項或多項資質；

（三）具有與代建項目相適應的工程建設管理經驗、服務水平；

（四）擁有和代建項目建設規(guī)模、技術要求相適應的管理及專

業(yè)技術人員。

三、舟山市公路及市政道路建設項目實行代建制的可行性

隨著我市公路及市政道路建設規(guī)模的增加，現有項目業(yè)主單位在每個項目組建一套基建班子，在專業(yè)技術及管理人員方面已面臨困難。在這種情況下，通過直接委托、公開招標或邀請招標等方式選擇項目代建管理公司，全權負責項目建設實施階段的組織管理是大勢所趨。實行代建制后，業(yè)主單位只需負責項目前期準備工作、后期運營管理等事項，而無需再抽調人員成立龐大的基建班子，只需成立業(yè)主代表處，配備少量工作人員負責業(yè)主應承擔的相關業(yè)務，能大大減輕工作壓力。

四、項目代建雙方的職責

（一）項目業(yè)主的職責

1、根據規(guī)劃提出項目建設的規(guī)模、性質、建設標準和使用功能，負責籌措項目總投資中政府出資額之外的建設資金，并建立項目專門帳戶，按合同約定撥款和投資控制；

2、負責項目建議書、可行性研究報告的編制及相關的環(huán)境評價與水土保持等前期手續(xù)的報批；

3、負責概（預）算及修正概（預）算的報批；

4、負責組織施工圖設計及預算的審查和報批；

5、負責做好征地拆遷工作；

6、負責選擇代建單位并簽訂代建合同；

7、負責工程計量支付的定期審查和核定，組織審核竣工決算，并按規(guī)定報交通主管部門或其授權單位認定；

8、負責對代建項目的工程質量、安全、進度、投資控制和廉政建設工作進行監(jiān)督檢查；

9、做好項目建設過程中與政府相關部門的協調工作；

10、參與項目交工驗收，組織竣工驗收，辦理公路接管和養(yǎng)護手續(xù)；

11、法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責。

（二）代建單位的職責

嚴格按照項目代建委托合同的約定，履行項目建設期間的管理職責和義務，承擔相應的質量、安全等責任，不得向他人轉包或分包代建項目。

1、編制項目代建工作計劃書,包括項目代建工作的范圍、內容、控制要點、目標,項目代建機構的組織形式、人員配置及其崗位職責。

2、依法協助業(yè)主組織工程設計、施工、監(jiān)理和設備材料采購等招標活動，并向項目業(yè)主提交招標投標情況報告和中標合同文本；

3、協助辦理由項目業(yè)主負責報批的事項；

4、按項目實施進度向項目業(yè)主申報投資計劃，按月向項目業(yè)主報送項目進度及資金使用情況報表；

5、負責代建期內的工程合同的洽談與簽訂工作，按照合同條款進行管理，在建設過程中做好質量、安全、進度、投資控制等工作，負責項目施工全過程的管理和協調工作；

6、組織工程中間驗收、其他專項驗收和交工驗收，協助組織竣工驗收；

7、編制項目竣工決算，負責項目竣工文件及相關技術資料的整理、匯編和移交；

8、接受監(jiān)察和審計部門的監(jiān)督檢查；

9、代建合同約定的其他職責。

五、公路建設中擬采用的代建方式

根據工程建設實際，公路及市政道路建設項目代建可采用以下兩種方式：

（一）整體項目代建制

整體項目代建，由交通或城建行政主管部門或項目業(yè)主委托具有相應資質的項目管理公司為代建單位。代建單位代理投資人對項目建設的全過程進行組織管理，包括項目前期工作和建設實施兩個階段。項目的建設組織實施包括編制項目建議書，編制可行性研究報告，委托勘察設計及監(jiān)理，工程招標及合同簽訂，辦理相關建設手續(xù)，項目實施過程管理，竣工驗收，工程決算，項目移交等。覆蓋了除資金籌措與供應外的建設單位在項目實施階段的全部內容。

（二）建設實施階段項目代建制

建設實施階段項目代建制，是指根據批準的可行性研究報告和項目初步設計，對施工圖設計文件編制、施工、監(jiān)理直至竣工驗收實行階段性代建。

建設實施階段項目代建，由交通或城建行政主管部門或項目業(yè)

主委托具有相應資質的項目管理公司為代建單位。代建單位依據《項目代建合同》，對整個建設項目的建設實施階段工作進行代建管理。項目的建設組織實施主要包括工程招標、設計管理、質量控制、進度控制、投資控制、安全文明施工、合同管理、信息管理、風險管理、組織協調工作，以及交工驗收、工程保修、竣工驗收、檔案管理等工作。

結合我市公路建設具體情況，整體項目代建因牽涉面廣，條件尚不成熟，建議首先以建設實施階段項目代建制為重點進行試點。

六、代建單位費用管理

1、代建單位管理費用從批準概算中的建設單位管理費中列支，在項目代建合同中確定具體金額。

2、建設項目的資金撥付與管理，項目代建管理費按《項目代建合同》的規(guī)定撥付；項目建設所需工程進度款經項目代建單位、業(yè)主單位核定后按規(guī)定撥付。

3、代建單位在滿足設計要求、使用功能和保證質量的前提下，總投資如有節(jié)余，可從節(jié)省的資金中提取適當比例的獎勵費。具體數額按《項目代建合同》執(zhí)行。