第一篇：實行項目代建制的探討

實行項目代建制的探討

摘要代建制是項目管理的一個創(chuàng)新，本文論述了推行項目代建制的必然趨勢和現(xiàn)實意義，提出實施中要解決的問題、要做好的工作，明確相關(guān)單位的職責，訂好項目代建協(xié)議，堅持遵章守法，加強制度建設(shè)，積極培育代建市場，促進項目代建制的健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞項目管理 代建制 推行 探討

項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制）。CM制是業(yè)主委托被稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作。2004年7月，國務(wù)院正式出臺《關(guān)于投資體制改革的決定》。根據(jù)這個決定，全國各地都在進行項目建設(shè)投資管理體制改革，“代建制”就是這個改革探索的一個產(chǎn)物，現(xiàn)在成為建設(shè)行業(yè)項目管理的一個亮點。本文試就項目代建制進行一些探討。

代建制勢在必行。

長期以來，我國政府投資項目一直都是采取由行政部門組建臨時基建班子（如基建辦、工程指揮部等）的方式進行建設(shè)管理。這些基建班子大多缺乏相應(yīng)的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟等專業(yè)知識，不熟悉投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不了解現(xiàn)代先進的項目管理方法，因此難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，建設(shè)工期拖延，工作效率不高，質(zhì)量難以保證，投資效益低下等等。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒，往往是“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗”。

在這種項目管理體制下，“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，政府在整個項目實施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責任的效力，項目使用單位、施工承包單位和監(jiān)理單位等項目參與方都成了超投資、超標準的受益者，政府對投資項目的監(jiān)管實際上

處于失控狀態(tài)，造成了人、財、物和信息等社會資源的嚴重浪費，而且容易滋生腐敗現(xiàn)象。某地政府投巨資建設(shè)一個醫(yī)院，臨時組建一個建設(shè)工程指揮部，由于指揮部主要由行政人員和醫(yī)務(wù)人員組成，對建筑工程完全是外行，在項目建設(shè)過程監(jiān)管失控，等到項目竣工以后才發(fā)現(xiàn)這里有缺陷，那里有問題，可是一切都為時已晚，這些“工程指揮”們唉嘆：一個工程這么多教訓(xùn)，什么時候能再建這樣一座醫(yī)院，吸取這些教訓(xùn)，避免這類損失。

可以說，這種項目管理模式已經(jīng)到了非改不可的時候。代建制正是醫(yī)治上述弊端的一種新模式。這種新的項目管理體制，就是政府投資的非經(jīng)營性項目，通過招標等方式選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，建成后再移交給使用單位。

代建制的現(xiàn)實意義

推行代建制的好處是十分明顯的。從目前實施的情況來看，代建制至少有以下幾個方面的現(xiàn)實意義。

首先是實現(xiàn)了項目管理的社會化。隨著經(jīng)濟和科技的發(fā)展，社會分工越來越細?！按ㄖ啤卑凑丈鐣止さ囊螅ㄟ^將政府投資項目交給專業(yè)機構(gòu)進行建設(shè)管理，理順了政府投資工程中各方主體的責、權(quán)、利，從而使政府從工程的組織建設(shè)上解脫出來，促進了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項目的建設(shè)和監(jiān)管實現(xiàn)了分離，政府從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施監(jiān)督的監(jiān)管者，使工程項目的監(jiān)管得到加強。

其次是實現(xiàn)了項目管理的市場化。代建制按照市場經(jīng)濟規(guī)律實行商業(yè)化運作。由于實現(xiàn)了管理機制的轉(zhuǎn)換，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，代建單位能自覺地根據(jù)投資主體（政府）的要求嚴格控制項目投資，強化投資的約束機制，通過細化和優(yōu)化建設(shè)方案，盡可能地節(jié)省費用，提高投資效益，有效地避免了過去概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象。再次是實現(xiàn)了項目管理的專業(yè)化。由于代建單位具有豐富的基建經(jīng)驗，擁有明顯的專業(yè)優(yōu)勢，把項目管理專業(yè)手段應(yīng)用到政府投資項目中，可以對工程的成本和投資進行有效的控制，同時可以較準確地核定工程量和工程進度，有效地保證工程質(zhì)量和進度，這就避免了過去政府及其工程指揮部缺乏專業(yè)知識造成的惡果。

其四，還實現(xiàn)了項目管理的規(guī)范化。實行代建制，項目各方職責明確，由于業(yè)主單位和代建單位通過合同來已經(jīng)確定了雙方的責任，就有效地避免了過去那種臨時機構(gòu)撤銷后，對項目出現(xiàn)的質(zhì)量、安全等問題無人負責的狀況，促使各方主體更好地履行各自的職責。

此外，代建制還成為工程腐敗的“克星”。代建制這種制度設(shè)計的出發(fā)點可能不是為了預(yù)防貪腐，但它的實施克服了政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、責權(quán)不清的現(xiàn)象，將有效遏制項目建設(shè)的貪腐行為，成為從源頭上防治腐敗的重要保障。而且由于業(yè)主單位和代建單位關(guān)系的明晰化、合同化、法制化、也能較好的防止拖欠工程款現(xiàn)象。

近幾年，各地進行代建制的嘗試，都取得可喜的成效，實現(xiàn)了“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。福建省漳州市于1999年10月開始試行城市建設(shè)投資體制的改革，把政府投資的非經(jīng)營性項目委托給城市建設(shè)投資開發(fā)有限公司進行建設(shè)，改變了政府對城市建設(shè)大包大攬的做法，取得了初步成效和操作經(jīng)驗。政府投資項目委托給代建單位以后，本身就沒再建什么工程指揮部了，推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。深圳、廈門等城市作為代建制試點城市，也進行了一些有益的嘗試。2004年，深圳市建設(shè)高速公路，由該市交通局與深圳高速公路有限公司簽訂《工程建設(shè)委托管理合同》，被認為是全國首例在市政道路中采用代建制模式，取得明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。

推行代建制要做好的幾項工作

項目代建制還在嘗試和摸索中，就目前實施的情況看，筆者認為，推行代建制，要做好以下幾項工作。

一是明確相關(guān)單位的職責。在項目代建制實施的法律關(guān)系中，市場主體主要有代建單位和業(yè)主單位，雙方的職責必須明確。業(yè)主單位的主要職責是：根據(jù)項目的性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和總投資額，提出項目使用功能配置、建設(shè)標準；協(xié)助代建單位辦理計劃、規(guī)劃、土地、施工、環(huán)保、消防、園林、綠化及市政接用等審批手續(xù)；參與項目設(shè)計的審查工作及施工、監(jiān)理招標的監(jiān)督工作；監(jiān)督代建項目的工程質(zhì)量和施工進度，參與工程驗收；監(jiān)督前期工作代理單位和建設(shè)實施代建單位對政府資金使用情況；負責政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立項目專門帳戶，按合同約定撥款。而代建單位的主要職責是：組織施工圖設(shè)計；組

織施工、監(jiān)理和設(shè)備材料選購招標活動；負責辦理年度投資計劃、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證和消防、園林綠化、市政等工程竣工前的有關(guān)手續(xù)；負責工程合同的洽談與簽訂工作，對施工和工程建設(shè)實行全過程管理；及時向業(yè)主單位報告項目進度和資金使用情況；組織工程中間驗收，會同業(yè)主單位共同組織竣工驗收，對工程質(zhì)量實行終身負責制；編制工程決算報告，負責將項目竣工及有關(guān)技術(shù)資料整理匯編移交，并按批準的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

二是訂好項目代建協(xié)議。在項目代建制實施中，《項目代建協(xié)議》是最重要的商務(wù)合同，它規(guī)定了代建單位和業(yè)主單位在項目建設(shè)過程中的權(quán)利與責任，確定了各方在協(xié)議中分擔風(fēng)險的方式和范圍以及一旦在項目壽命期內(nèi)發(fā)生意外事件，政府應(yīng)提供的支持和各方應(yīng)采取的行動。在協(xié)議中明確雙方的權(quán)利和職責，可以避免業(yè)主單位越權(quán)干預(yù)代建單位的行為，以致影響代建單位的積極性和主動性，影響項目建設(shè)的順利進行。《項目代建協(xié)議》表述要準確明晰，具有可操作性，一般以時間順序，即從前期的勘察設(shè)計等，到建設(shè)施工，直到最后移交，來規(guī)定合同各方的權(quán)利和責任，相當于給項目建設(shè)繪制出流程圖，便于實際操作。代建單位的贏利一是來自建設(shè)單位管理費，二是來自實行投資包干責任制的節(jié)余資金分成部分，因此必須確定代建費率。代建單位根據(jù)項目的不同特點和要求，提供一定比率的履約保函金額，也應(yīng)在協(xié)議中明確。

三是堅持遵章守法。業(yè)主單位和代建單位在項目管理中必須嚴格遵守國家的法律法規(guī)，執(zhí)行環(huán)境保護、節(jié)能減排等基本國策。在代建制實施中，代建單位要嚴格履行協(xié)議，對于業(yè)主單位提出的初步設(shè)計標準和技術(shù)規(guī)范，包括建設(shè)規(guī)模、使用功能等，應(yīng)該進行審核，任何錯誤和遺漏所造成的后果將由代建單位承擔。在建設(shè)過程中，需要對初步設(shè)計進行改動的，由代建單位書面向業(yè)主單位提出，經(jīng)相關(guān)部門審查認為改動確有必要的，才能改動，代建單位不能擅自改動初步設(shè)計。代建單位未能完全履行《項目代建合同》，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準，致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或投資增加額一律從建設(shè)實施代建單位的銀行履約保函中補償；履約保函金額不足的，相應(yīng)扣減項目代建管理費；項目代建管理費不足的，由建設(shè)實施代建單位用自有資金支付。同時，要把違約行為記入該代建單位的信用檔案。協(xié)議要特別強調(diào)質(zhì)量保證、質(zhì)量控制和工期進度，建立重大問題和工程進度的報告制度。在不影響正常施工的情況下，業(yè)主單位有權(quán)檢查代建單位的質(zhì)量控制過程和方法，有權(quán)檢查項目施工現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)施工質(zhì)量問題，代建單位應(yīng)及時改正缺陷。項目竣工后，要按規(guī)定的程序、方法和標準進行工程驗收，以確認工程建設(shè)是否滿足設(shè)計和建設(shè)要求。

四是加強制度建設(shè)。由于代建制是投資體制改革中出現(xiàn)的項目管理模式，目前仍在探索中，屬于“進行時”中的新生事物，因此需要不斷總結(jié)經(jīng)驗，通過制度建設(shè)來逐步加以完善。目前，各地試行代建制，具體模式和操作辦法不一，可以說是五花八門，各顯神通。由于沒有相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)，造成代建單位的定義、職責、涉及范圍等不明確，以致在實施過程中，項目各方操作起來總覺得無章可循。有的代建單位與投資單位在操作中是市場經(jīng)濟的平等主體，有的則不能完全平等相處，無法體現(xiàn)市場主體的平等關(guān)系。筆者認為，政府及有關(guān)部門應(yīng)該總結(jié)實踐中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，盡快推出統(tǒng)一的《政府投資項目代建制管理辦法》，便于規(guī)范操作，避免各行其是的現(xiàn)象。而代建制的具體規(guī)則也不明確?！按ㄙM率”應(yīng)是多少之類的具體問題，目前沒有統(tǒng)一的明確的說法；而且沒有統(tǒng)一的代建合同示范文本，實施中的許多問題都是憑雙方臨時協(xié)商，或經(jīng)有關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，這就難免出現(xiàn)一些扯皮現(xiàn)象。應(yīng)該盡快出臺政府投資項目代建合同的示范文本，使“代建費率”之類的問題，使項目各方的權(quán)利和義務(wù)更加明晰和具體。

五是積極培育代建市場。實行項目代建制，有集中代建和公司代建兩類，目前不少地方主要是采取集中代建，即設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項目建設(shè)實施階段的責任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項目。但也有專家認為應(yīng)更多地采取公司代建，通過市場確定項目管理公司，即代建單位。筆者認為，目前兩種形式可以并行嘗試。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公司代建可以而且應(yīng)該健康有序地發(fā)展。而要保證項目代建制的健康發(fā)展，培育規(guī)范有序的代建市場，必須建立起一系列相應(yīng)的管理制度，如市場準入、招標投標、行業(yè)監(jiān)管等方面的制度。代建企業(yè)的市場準入，應(yīng)該有一定“門檻”，以保證代建質(zhì)量。這些“門檻”包括注冊資金，以證明其承擔風(fēng)險能力；技術(shù)力量，以證明其管理能力；代建記錄，以證明

其實際能力，等等，按照這些情況和數(shù)據(jù)確定其資質(zhì)等級。無論是業(yè)主單位通過招投標選擇代建單位還是代建單位通過招投標選擇承建商，都需要健全的招投標制度和規(guī)范的招投標機構(gòu)。代建市場的健康發(fā)展，離不開必要的行業(yè)管理。建立和強化行業(yè)管理，不但能使代建制健康發(fā)展，還可以帶動整個建筑領(lǐng)域的行業(yè)管理。

政府投資項目代建制勢在必行，有重大的現(xiàn)實意義，其前景是十分明朗的。但代建制試行中遇到一些問題，必須認真面對，積極尋求解決辦法，逐步健全、細化和完善，才能把這樣一個好的機制或模式推廣開來。現(xiàn)在，應(yīng)該在實踐的基礎(chǔ)上從一定的理論高度來認識代建制的意義，分析實施中存在的問題，妥善加以解決，使項目代建制能健康發(fā)展，取得更好的成效。

作者：漳州市建設(shè)局 許初鳴

第二篇：對政府投資項目實行“代建制”的思考

1、“代建制”的含義及發(fā)展現(xiàn)狀

近年來隨著我國投資體制改革的不斷深入，政府投資項目的建設(shè)管理模式已由投、建、管和用多位一體的模式，逐漸向投、建、管和用職能分離的模式轉(zhuǎn)化。國內(nèi)一些省市如北京、上海、廣東和福建等相繼對政府投資項目試點推行“代建制”，成效顯著，而且已取得了不少的成功經(jīng)驗。通過“代建制”，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的，這是政府投資項目管理的一種創(chuàng)新。

結(jié)合各地試點的成功經(jīng)驗，國務(wù)院于 2004-07-16 發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確“加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”,“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐。2004-11-16 建設(shè)部又出臺了規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》，使得“代建制”這一特定的項目管理模式的具體操作有了一定的規(guī)范依據(jù)。

“代建制”是對我國政府投資的建設(shè)項目管理模式進行市場化改革的重要舉措?！按ㄖ啤焙小按ā焙汀爸贫取彪p重含義，代建是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項目管理公司代為建設(shè)直至交付使用。制是指制度，規(guī)定在政府投資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理，但我國的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新。由政府選擇有資質(zhì)的項目管理公司，作為項目代建人，全權(quán)負責項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程的投資、建設(shè)、管理和使用職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。隨著政府投資領(lǐng)域改革的不斷深化，在政府投資的建設(shè)項目中實行代建制的體制和時機日趨成熟，可以預(yù)見，代建制即將進入一個高速發(fā)展階段。

2、推行“代建制”的意義

長期以來我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行財政投資，政府管理的單一模式，即建設(shè)、監(jiān)管和使用多位一體的模式，該模式發(fā)揮了一定作用，但也存在著諸多弊端。一是一些政府部門既負責投資審批監(jiān)管建筑市場，又直接組織工程項目的建設(shè)實施，存在著政企不分、責任不明、監(jiān)管不力和效益不高等問題，有的甚至還滋生腐敗。二是一些政府投資工程由臨時組建的基建班子負責組織實施，部分單位缺乏建設(shè)所需的工程管理、技術(shù)人員，不具備與項目管理相關(guān)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗和水平，項目結(jié)束機構(gòu)即行解散，造成了人、財、物和信息等社會資源的浪費。三是政府投資工程由建設(shè)單位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責任與利益分離，使用單位受自身利益的驅(qū)動，極易造成爭項目、爭資金，導(dǎo)致釣魚工程和超規(guī)模、超標準、超預(yù)算、拖延工期，甚至因資金缺口出現(xiàn)而拖欠工程款等現(xiàn)象的產(chǎn)生。四是政府投資工程各自組織建設(shè)，難以實施有效監(jiān)督，難以及時糾正建設(shè)過程中的違法違規(guī)問題，也不能適應(yīng)市場化改革的需要。[!--empirenews.page--] 實施代建制后，代建單位的作為項目建設(shè)階段管理主體，可以充分發(fā)揮其社會化、職業(yè)化、商業(yè)化的優(yōu)勢，給項目建設(shè)帶來益處。概括起來看以下作用：

（1）可使項目決策更加科學(xué)合理。使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的相關(guān)深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為，從而可改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

（2）可提高項目管理水平和工作效率。通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機構(gòu)，它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率；使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

（3）可使項目控制得到真正落實。代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求。在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動；代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

（4）可充分發(fā)揮市場競爭機制的作用。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，將會盡其所能，以合理的報價提供優(yōu)質(zhì)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

（5）有利于遏制腐敗。代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中投資、建設(shè)、管理和使用四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約；使用單位不再具體介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在公開、公平、公正的環(huán)境下進行招標和定標，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（6）政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力：代建制下政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設(shè)計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位。發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

實踐證明，作為對政府投資工程建設(shè)組織實施方式進行體制創(chuàng)新和流程再造而推行的代建制，是整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、遏制腐敗、提高投資效益的重要措施，是轉(zhuǎn)變政府職能的客觀要求，是控制建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期和建設(shè)投資的行之有效的管理方法，將能夠真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規(guī)則、輔之行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。[!--empirenews.page--]

3、推廣“代建制”的建議

任何一項制度與創(chuàng)新都不可能是包治百病的靈丹妙藥，代建制也一樣。隨著代建制的不斷推廣，一些問題也逐漸出現(xiàn)，值得進一步思考和研究，需要認真對待。

（1）目前一些政府部門、代建單位、施工單位、監(jiān)理單位以及各相關(guān)行業(yè)主管部門對代建制的理解觀念不

一、思想認識程度不同。有的歡迎并支持，有的觀望，有的懷疑，有的甚至暗中抵制。因此，首先要轉(zhuǎn)變觀念，從思想上認識到推廣代建制是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，是政府投資體制改革進一步深化的必然趨勢。同時，要大力做好宣傳與教育工作，使得項目參與各方能了解熟悉代建制，支持代建制，并按代建制的要求正確對待與處理項目建設(shè)過程中出現(xiàn)問題。

（2）實行代建制的關(guān)鍵在于用公開競爭機制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的項目代建單位，用經(jīng)濟合同來約束項目代建單位執(zhí)行合同約定的代建任務(wù)，享受應(yīng)有的權(quán)利。同時，也承擔相應(yīng)的義務(wù)。然而有些地方出現(xiàn)了項目代建單位的選擇并不是嚴格按照公開招投標的方式產(chǎn)生，有的地方將所有代建項目交由一個或少數(shù)幾個代建單位提供代建服務(wù)，產(chǎn)生新的壟斷，甚至于個別并不具備項目代建資格的單位成為了項目代建人，這些都從一定程度上影響了項目的建設(shè)效果，帶來較大的負面影響。因此，應(yīng)首先把好項目代建單位的選擇關(guān)，讓真正有能力的代建單位成為項目代建市場的主力軍。

（3）關(guān)于代建制的切入時機，比較適宜的是在項目建議書上報前或有關(guān)部門審批后就介入并開展工作，越早越好。因為項目前期的可行性研究、規(guī)劃咨詢、土地征用、設(shè)計方案比選等階段往往對項目總體效果好壞與否起著關(guān)鍵性的作用。而現(xiàn)在不少項目都是到了建設(shè)實施階段項目代建單位才介入，使得項目代建單位的優(yōu)勢不能充分發(fā)揮，影響項目的總體控制效果。因此，項目代建單位最好是在項目前期階段就介入，實施項目建設(shè)的全過程管理。實踐過程中也可以將項目前期階段和建設(shè)實施階段分別由兩個不同的代建單位進行管理，以充分發(fā)揮不同的代建單位的特點和優(yōu)勢。

（4）有關(guān)代建制的法律法規(guī)還有待健全。在推行代建制的實踐過程中項目代建人履行職責的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位。因此，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門，如規(guī)劃、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通的處理方式，但實際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設(shè)方）出面進行各項手續(xù)辦理。當前的代建合同上約定的權(quán)力往往也會出現(xiàn)超越了國家法律法規(guī)所能給予的這一問題。各級政府應(yīng)盡快出臺明確項目代建人在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方地位的法律性文件，對

一些與之相配套的法律法規(guī)也應(yīng)盡快完善。

（5）代建制不是遏制腐敗的萬能藥，實行了代建制也并不等于腐敗現(xiàn)象就會消失。雖然代建制是一個好體制，但如果實踐當中走了樣，照樣會出現(xiàn)腐敗。因此，要抓住兩個關(guān)鍵，一是政府在做法上要真正實現(xiàn)改變，整個招投標政府不參與，而是由代建人實施招投標，使政府權(quán)力從招投標環(huán)節(jié)中退出，避免權(quán)力尋租的空間。二是政府同代建單位簽署的各種合同條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督，從而避免代建人的違法或違規(guī)。[!--empirenews.page--] 為了使得代建制能更健康的發(fā)展，還面臨著加快培養(yǎng)現(xiàn)代項目管理人才、加快培育高素質(zhì)的項目代建單位、制定合理的代建收費標準、避免項目代建單位惡性競爭等一些問題，需要有關(guān)的政府職能部門、項目管理企業(yè)和建設(shè)工程管理從業(yè)人員等社會各方面的共同努力，不斷探索。

4、結(jié)束語

相信隨著社會各界對代建制的不斷熟悉和了解，隨著代建制的不斷發(fā)展和完善，代建制必將會更加深入人心，在我國政府投資項目管理中發(fā)揮出更大的作用。

參考文獻：

[1] 陳向維。關(guān)于北京市政府投資項目代建管理存在的問題和改革意見[OL].中國公路網(wǎng), 2004.[2] 錢家澤。

第三篇：昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

作者：昆山市人民政府 點擊次數(shù)：391

【頒布單位】昆山市人民政府 【法規(guī)文號】昆政辦發(fā)〔2008〕93號 【頒布日期】2008年9月16日 【實施日期】2008年9月16日

為了積極推進政府投資項目代建制，規(guī)范代建制工程的決策程序和組織實施程序，提高我市政府投資項目的建設(shè)管理水平，控制工程造價，提高財政資金使用效益，特制定本辦法。

第一條 本辦法所稱的代建制是指政府投資項目由政府根據(jù)項目類型委托具備項目建設(shè)管理條件的單位，作為項目建設(shè)期間代甲方，根據(jù)經(jīng)批準的項目概算和代建合同，代理組織和管理項目建設(shè)，保證項目功能要求、質(zhì)量和進度，合理控制項目投資規(guī)模的項目管理模式。

第二條 本辦法所稱的政府投資代建項目主要是指本市范圍內(nèi)項目使用單位不具備自行管理項目建設(shè)條件的，并且使用政府性資源投資的概算達到500萬元以上的新建、擴建、改建等房屋建筑及附屬項目、構(gòu)筑物和投資概算達到300萬元以上的裝飾項目。其他政府投資的市政基礎(chǔ)設(shè)施、水利、交通道路和園林綠化等項目仍由目前建設(shè)單位按建設(shè)程序組織實施。

上述限額以下的房屋建筑及附屬項目、構(gòu)筑物和裝飾項目，可由項目使用單位自行實施，也可申請實施代建。

第三條 本辦法所稱的政府性資源是指：

1．使用財政性資金投資的建設(shè)項目； 2．使用國債資金投資的建設(shè)項目；

3．使用國有資產(chǎn)抵押的金融貸款資金投資的建設(shè)項目； 4．其他利用政府性資源投資的建設(shè)項目。

第四條 昆 山市政府工程代建工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）是市政府投資項目代建制管理的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，主要職責包括制訂代建制管理的重大政策，審查確定實行代建 制的具體項目，根據(jù)項目類型確定代建單位，協(xié)調(diào)政府投資項目代建過程中相關(guān)部門職能，落實政府投資項目建設(shè)資金，協(xié)調(diào)解決政府投資項目代建過程中的重大問 題和研究政府投資項目代建管理體制改革等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由市建設(shè)局、發(fā)改委、財政局、規(guī)劃局、監(jiān)察局、審計局等單位組成，辦公室設(shè)在市建設(shè)局，負責擬定政府投資項目的代建方案，并上報領(lǐng)導(dǎo)小組批準后落實執(zhí)行，負責政府投資項目代建過程中的日常管理，包括代建合同的簽訂和鑒證，項目概算、預(yù)算和決算的初審，參與竣工驗收，負責項目建設(shè)資料管理等工作。

第五條 市政府投資項目實行代建制應(yīng)遵循以下原則：

1．規(guī)范管理原則，實行代建制的政府投資項目必須按照項目建設(shè)的各項規(guī)范程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)，不得簡化程序、違反程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)。

2．逐步推進原則，目前政府投資代建項目由領(lǐng)導(dǎo)小組指定國有公司負責代建，待代建市場成熟后，可擴大代建范圍，擇優(yōu)引進市場專業(yè)代建公司實施政府投資項目的代建。

3． 職權(quán)明晰原則，項目使用單位負責提出項目建設(shè)要求；項目代建單位負責具體實施項目建設(shè)；市監(jiān)察局負責對項目建設(shè)程序的規(guī)范性實施監(jiān)督；市建設(shè)局負責對項目 建設(shè)的行業(yè)管理；市財政局負責對代建項目資金實施監(jiān)督管理；市審計局等其他有關(guān)行政主管部門按照各自職責做好相關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)、管理工作。

第六條 代建單位應(yīng)建立與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機構(gòu)和項目管理體系，擁有與工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價、財務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類工程建設(shè)管理的資質(zhì)和經(jīng)驗。

第七條 項目代建單位確定后，項目使用單位與代建單位簽訂代建合同，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對代建合同予以鑒證。

第八條 項目使用單位的主要職責：

1．編制項目建議書，闡明項目的建設(shè)性質(zhì)、用途、功能配置和建設(shè)內(nèi)容，列出項目建設(shè)分項估算，初步確定項目投資總估算，并報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織市財政局等相關(guān)行政主管部門及專家進行初審，著重對項目建設(shè)的功能配置、建設(shè)內(nèi)容及投資估算進行審核。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將初審意見報領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組審定并確定項目代建方式。項目建議書一經(jīng)審定，項目使用單位原則上不得再自行提出項目建設(shè)內(nèi)容變更申請。

2．根據(jù)經(jīng)批準的項目建議書編制可行性研究報告，由市發(fā)改委組織相關(guān)行政主管部門和專家對可行性研究報告開展論證，通過論證的可行性報告須按照規(guī)范建設(shè)程序報批。

3．負責辦理土地使用手續(xù)。

4．負責辦理報建、環(huán)保、消防、動遷及市政接用等審批手續(xù)；委托經(jīng)市拆遷辦資質(zhì)審核通過的社會中介拆遷公司實施拆遷。

5．參與項目設(shè)計的審查工作和施工、監(jiān)理等招標活動，負責申請辦理政府采購手續(xù)。6．根據(jù)確定的施工圖監(jiān)督項目建設(shè)。7．初審代建單位提出的涉及項目功能的變更意見，確需變更的按規(guī)定辦理項目變更審批手續(xù)。

8．按照政府投資項目財務(wù)決算審批程序辦理資產(chǎn)的接交使用手續(xù)和項目資料的歸檔工作。第九條 代建單位的主要職責：

1．開展工程勘察、規(guī)劃設(shè)計等，編制項目初步設(shè)計方案和項目概算，嚴格控制項目概算不超估算，并將有關(guān)方案報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。概算超過估算10%以上的，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室重新組織論證。

2．根據(jù)立項批復(fù)的初步設(shè)計方案細化設(shè)計，組織編制施工圖設(shè)計，編制全面預(yù)算，報市財政局審核，配合開展預(yù)算評審工作，確保預(yù)算金額不超過經(jīng)批準的概算金額。預(yù)算金額超過經(jīng)批準的概算金額5%以上的，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室重新組織論證，并報領(lǐng)導(dǎo)小組審批。3．組織項目施工、監(jiān)理等招標活動，負責簽訂施工合同和監(jiān)理合同等。

4．嚴格按照施工圖組織施工，控制投資規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，保證項目建設(shè)質(zhì)量和工期按計劃完成。

5．申請開立專門的基建賬戶，設(shè)立項目基建賬，合理核算項目建設(shè)成本。

6．負責編制項目進度支付憑證，按項目進度向市財政局申請并合理分配項目資金；根據(jù)項目建設(shè)需要和市政府市場化運作的要求，積極籌措金融貸款和其他社會資金，保證項目建設(shè)進度。

7．項目建設(shè)過程中，只有當發(fā)生以下事項時，代建單位可提出項目變更意見，并對重大變更組織開展專家論證后，提請項目使用單位辦理變更審批手續(xù)：（1）重大政策調(diào)整；

（2）項目建設(shè)的基礎(chǔ)條件發(fā)生重大變化；（3）發(fā)生不可抗力事件。

8．組織工程階段驗收和竣工驗收，對工程質(zhì)量負有終身責任。

9．編制工程決算報告，匯總決算材料，報市財政局審核，配合開展項目決算審計。10．在項目資金結(jié)算完畢后，負責基建帳號的銷戶和基建賬的結(jié)賬工作。

11．協(xié)助項目使用單位按照政府投資項目財務(wù)決算審批程序，辦理資產(chǎn)的移交使用手續(xù)，督促施工單位在規(guī)定的維護保養(yǎng)期內(nèi)做好維護保養(yǎng)工作。

12．做好項目資料的歸檔移交工作。第十條 市財政局負責項目資金的撥付、管理與監(jiān)督，組織開展項目概預(yù)算和決算的審計，指導(dǎo)代建單位基建賬務(wù)的會計核算，參與代建項目各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

第十一條 市財政局按照市政府有關(guān)規(guī)定按進度撥付項目建設(shè)資金。代建拼盤項目的拼盤資金須按工程進度同步納入市財政局扎口管理；有金融貸款資金的項目應(yīng)實行信用額度、提貸審批的方式實施撥款，由市財政局根據(jù)工程進度在提貸單上簽署意見后方可提貸撥款。

第十二條 項目代建費用是項目建設(shè)成本的組成部分，由基準費用和獎懲費用組成，由市財政局負責核定。

市財政局根據(jù)代建合同約定的項目投資預(yù)算，按照超額累進的方式核定代建單位代建基準費用。國有公司代建項目的基準費用核定標準為：項目投資預(yù)算在1000萬元（含1000萬元）以下的基準費用按投資預(yù)算的3%計算；投資預(yù)算在1000萬元至5000萬元（含5000萬元）的部分，基準費用按投資預(yù)算的2%計算；投資預(yù)算在5000萬元至1億元（含1億元）的部分，基準費用按投資預(yù)算的1%計算；投資預(yù)算在1億元至3億元（含3億元）的部分，基準費用按投資預(yù)算的0.5%計算；投資預(yù)算超3億元的部分，基準費用按投資預(yù)算的0.3%計算。以后市場專業(yè)代建公司的代建費用待簽代建合同時另行制定標準。

第十三條 項目代建費用在市財政批準的項目代建基準費用的基礎(chǔ)上，執(zhí)行以下獎懲制度： 1．合同約定的代建項目投資預(yù)算與經(jīng)審批的變更成本之和即項目投資控制目標，代建單位應(yīng)將實際造價控制在投資控制目標內(nèi)。如項目決算送審造價低于投資控制目標，則節(jié)余部分的20%作為對代建單位的獎勵，其余80%部分上繳財政；如項目決算送審總額超出投資控制目標，則按超出比例相應(yīng)扣減代建基準費用。

2．代建單位未能恪盡職守，導(dǎo)致工期延長、工程質(zhì)量不符合驗收要求或功能建設(shè)未達到預(yù)期目標的，在代建合同中約定扣減標準。對于獲得蘇州市級、省級和國家級工程優(yōu)質(zhì)質(zhì)量獎的項目，對代建單位分別按節(jié)余部分的5%、10%、15%給予獎勵；對于決算送審總額超出投資控制目標的項目，原則上不予獎勵。

3．代建項目應(yīng)嚴格執(zhí)行先審批、后變更的管理規(guī)定，如有先變更、后審批的事項發(fā)生，該筆變更成本不得計入投資控制目標范圍內(nèi)。

第十四條 代建單位未嚴格執(zhí)行公開招投標有關(guān)規(guī)定的，或未能按照規(guī)定程序報批，擅自變更設(shè)計、施工方案的，由代建單位向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書面說明情況，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)有關(guān)規(guī)定向領(lǐng)導(dǎo)小組提出處理意見，包括中止代建合同的執(zhí)行。在此處理過程中，市財政局暫停項目建設(shè)資金撥款。

第十五條 在項目代建過程中，凡發(fā)現(xiàn)政府工作人員有收受賄賂、玩忽職守、貪污挪用等行為的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移交司法部門追究刑事責任。

第十六條 本辦法由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責解釋。第十七條 昆山開發(fā)區(qū)、花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、昆山高新區(qū)、旅游度假區(qū)和各鎮(zhèn)可參照本辦法規(guī)定的程序，自行選擇代建單位開展政府投資項目的代建工作。

第十八條 本辦法自發(fā)布之日起實施。

第四篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負責整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負責。采用CM制進行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負責項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達國家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計-建造總承包

承包商負責工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責；

（2）設(shè)計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán))，同時承擔相應(yīng)的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔相應(yīng)責任。因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設(shè)信息、對工程項目的實施進行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學(xué)深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風(fēng)上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質(zhì)量標準和實際要求，常常給項目建設(shè)帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流

程。委托這樣的機構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進入擠進項目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴格的質(zhì)量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標采購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項目容易“超投資、超規(guī)模、超標準”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設(shè)單位、施工單位及其他與項目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強項目建設(shè)各方的責任意識。通過職責分工，項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標準，并下達項目建設(shè)計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復(fù)項目建議書，并在項目建議書批復(fù)中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會招標代理機構(gòu)，按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目勘察、設(shè)計進行公開招投標，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關(guān)規(guī)定，如果報審的初步設(shè)計概算投資超過可行性研究報告批準估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對政府投資代建項目的初步設(shè)計及概算投資進行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標代理機構(gòu)，依據(jù)批準的項目初步設(shè)計及概算投資編制招標文件，并組織建設(shè)實施代建單位的招投標；

（7）發(fā)展改革部門與建設(shè)實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設(shè)實施代建單位按照合同約定在建設(shè)實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設(shè)實施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設(shè)實施代建單位按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購進行公開招標，并嚴格按照批準的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進行設(shè)計變更的，應(yīng)由建設(shè)實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設(shè)施工進行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項目工程建設(shè)，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設(shè)施工進行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設(shè)施工進行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤保?guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務(wù)：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設(shè)完成的工程和采購設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當事人的積極性，實現(xiàn)三方當事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠酥械母瘮⌒袨椋瑢崿F(xiàn)對公共工程建設(shè)施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機構(gòu)——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進行項目建設(shè)，建成竣工驗收后移交給建設(shè)（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責。有關(guān)行政部門對實行代建制的建設(shè)項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當前在政府投資建設(shè)的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計，再向政府申請追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務(wù)院正式批準了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設(shè)期的法人，負責項目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領(lǐng)域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標政府不參與，而是由代建方實施招投標，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴謹細致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第五篇：代建制項目管理工作范圍

代建制項目管理工作范圍

(一)會同使用單位，依據(jù)項目建議書批復(fù)內(nèi)容組織編制項目可行性研究報告。

(二)在使用單位的協(xié)助下，辦理項目可行性研究報告審批、消防、園林、人防、交通、環(huán)保、地震等有關(guān)手續(xù)報批工作。

(三)選定合適的招標代理機構(gòu)，通過招標選擇設(shè)計、監(jiān)理、施工、設(shè)備、材料供應(yīng)單位。并將招投標情況報告和中標合同報委托人備案。

(四)負責工程的質(zhì)量、進度、控制，按期向委托人和使用人

匯報施工進度、質(zhì)量、資金的使用情況并隨時接受監(jiān)督審查。

(五)負責本項目所涉及的合同變更以及預(yù)算、決算的審核，負責工程合同的洽談與簽訂工作。

(六)按項目進度向委托人提出投資計劃申請，報送項目進度用款報告。

(七)負責本工程項目的信息管理以及安全文明施工管理。

(八)負責辦理開工前的相關(guān)手續(xù)及協(xié)調(diào)工程建設(shè)各階段的內(nèi)外關(guān)系。

(九)組織工程中間驗收，會同委托人、使用單位共同組織竣工驗收，辦理工程竣工前的有關(guān)手續(xù)。

(十)編制工程決算報告，報委托人審批，負責將項目竣工有關(guān)技術(shù)資料整理匯編移交，并按批準的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。