第一篇：唐妮：論土地管理之土利用問題及對策

論土地管理之土利用問題及對策

作者：唐妮 序號：1

4摘要：土地利用管理制度存在的問題日益凸顯，為此2003年6月國土資源部成立土地管理法修改小組，著手修改工作。土地是民生之本,發(fā)展之基。隨著我國城市化進(jìn)程的加快,城市發(fā)展對土地的需求不斷增加，城市土地資源變得越來越稀缺。與此同時,城市土地在利用過程中存在著規(guī)模擴展過快、結(jié)構(gòu)不合理、占而不用、侵占耕地等低效使用現(xiàn)象。土地作為不可再生資源,正面臨著前所未有的壓力。我國人多地少，耕地面積有限，“既要發(fā)展，又要吃飯”這樣一個現(xiàn)實的矛盾就擺在我們面前。如何解決土地利用中存在的不合理現(xiàn)象，提高土地利用效率已經(jīng)是一個迫在眉睫的任務(wù)。因此，要落實科學(xué)發(fā)展觀,必須大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，緩解土地供需矛盾，走出一條建設(shè)占地少，利用效率高，符合我國國情的土地利用新路子。本文從轉(zhuǎn)變土地利用管理模式，克服路徑依賴；合理配置土地權(quán)利；健全土地法律責(zé)任制度和改革土地利用管理體制四個方面進(jìn)行了論述。

關(guān)鍵詞：土地管理 土地利用效率 集體土地權(quán) 管理模式 對策

一、轉(zhuǎn)變土地利用管理模式，克服路徑依賴

土地是人類賴以生存和社會持續(xù)發(fā)展的最重要的資源，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，土地的歸屬和利用對于一國經(jīng)濟制度和政治制度的確立和運行有著及其重要的影響。在我國，農(nóng)村土地權(quán)利制度是農(nóng)村土地制度的核心。以土地家庭承包為核心的農(nóng)村土地權(quán)利制度改革，使廣大農(nóng)民獲得了獨立承包經(jīng)營集體土地的權(quán)利。然而長期以來，由于受傳統(tǒng)物權(quán)理論觀念和我國基本經(jīng)濟制度、社會制度的影響，無論在民法理論還是在民事立法，都認(rèn)為所有權(quán)優(yōu)于使用權(quán)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)優(yōu)于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)。其理由是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是由農(nóng)村集體土地所有權(quán)中分離而形成的財產(chǎn)權(quán)，二者存在從屬關(guān)系，即土地承包經(jīng)營權(quán)從屬于農(nóng)村集體土地所有權(quán)，集體土地所有權(quán)決定土地承包經(jīng)營權(quán)。另外，理論界亦有人主張，我國應(yīng)建立以農(nóng)村土地用益權(quán)為中心的農(nóng)村土地權(quán)利制度體系，弱化或最終放棄農(nóng)村集體土地所有權(quán)概念(制度)。農(nóng)村土地權(quán)利制度理論體系的設(shè)計和立法構(gòu)想已引起理論界和立法者的廣泛關(guān)注，因為評價中國物權(quán)立法成敗得失的關(guān)鍵點是對農(nóng)村土地問題的解決，中國農(nóng)村未來的發(fā)展在很大程度上取決于土地問題的解決。農(nóng)村土地問題的核心和實質(zhì)是土地權(quán)利問題，即農(nóng)村土地的歸屬制度和利用制度問題。

計劃經(jīng)濟體制下，土地利用管理由相關(guān)部門根據(jù)社會經(jīng)濟計劃，以及有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，以按項目批土地的方法實施。土地利用管理從屬于社會經(jīng)濟計劃，而且是為實現(xiàn)計劃服務(wù)的?？梢赃@樣認(rèn)為，土地利用管理制度基本是國民經(jīng)濟計劃在土地利用管理方面的繼續(xù)與具體化，是經(jīng)濟計劃的延伸、補充和解釋。這種土地利用管理制度最大的問題是不能控制土地供應(yīng)總量，難以抑制耕地占用。

市場經(jīng)濟以市場為中心，引入競爭機制，通過市場供求關(guān)系和價格的變動調(diào)節(jié)經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟體制下，土地利用規(guī)劃必須依據(jù)市場機制，依照經(jīng)濟規(guī)律尤其是價值規(guī)律來調(diào)節(jié)社會對資源的需求和供應(yīng)，使國民經(jīng)濟的生產(chǎn)、分配、交換、消費各個環(huán)節(jié)互為一體。目前，我國市場經(jīng)濟發(fā)展程度為69％，按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測定，我國是發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家。土地利用管理工作既要適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，又要發(fā)揮其對市場經(jīng)濟的引導(dǎo)和調(diào)控作用。市場經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速壯大，外資融入逐年增加，預(yù)算內(nèi)投資項目迅速減少，以往按計劃批土地的管理模式受到了很大的挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)變土地利用管理模式已勢在必行。

雖然在市場經(jīng)濟條件下，市場機制在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但對土地利用仍必須加

強宏觀調(diào)控，彌補市場調(diào)節(jié)的不足。對這點，目前國際、國內(nèi)認(rèn)識一致。但是，在實踐上，國外土地利用管理卻很少使用指令性計劃。其根本原因就是，嚴(yán)格按事先的計劃進(jìn)行土地配置，與市場經(jīng)濟發(fā)展以及市場機制對資源配置的方式很難吻合。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展中投資渠道及方式日益多樣化；預(yù)算內(nèi)投資項目比重不斷下降；資金、項目安排的市場競爭日趨激烈，市場機遇稍縱即逝。市場機制在土地資源合理配置中的作用必須不斷加強，因此，加強土地宏觀調(diào)控不能夠簡單地等同于加強計劃管理。相反，一定要研究采用具有市場彈性、符合市場機制的管理模式。

二、依法加強土地管理 合理配置土地權(quán)利

“土地權(quán)利制度的主要目標(biāo)之一是實現(xiàn)土地的有效利用。”我國土地利用管理制度，過去受計劃經(jīng)濟體制的束縛，“在法律觀念上僅僅注重所有權(quán)確認(rèn)權(quán)利歸屬的功能，忽略了它促進(jìn)財產(chǎn)動態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能?！毙纬赏恋貦?quán)利法很不發(fā)達(dá)的狀態(tài)，造成土地權(quán)利體系殘缺。改革開放后，土地權(quán)利的意義日益彰顯。

土地利用權(quán)是土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前立法雖然對土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地利用權(quán)作了規(guī)定，但在以下幾個方面仍需要進(jìn)一步完善。

第一，對國家利益保護(hù)不力。主要問題是對國有土地代理人的行為，特別是政府向用地者授予(出讓或劃撥)使用權(quán)的行為處于失控狀態(tài)。國有土地通過市場配置的比例在大多數(shù)地區(qū)并不高，透明度低；劃撥土地大量非法入市、隱形交易；隨意減免地價，國家土地收益大量流失。對國家利益保護(hù)不力，不僅損害了國家財力，影響了土地的保護(hù)利用和合理開發(fā)，而且嚴(yán)重滋生腐敗現(xiàn)象。

第二，對土地使用者的利益保護(hù)不夠。國有土地使用權(quán)(劃撥國有土地使用權(quán)除外)有期限的限制，期限屆滿，該土地使用權(quán)連同地上建筑物或其他附著物被國家無償收回。顯然對土地使用者的利益未予以很好保護(hù)，易使投資者產(chǎn)生一定的心理壓力和失望，影響到其對土地的充分投資，誘發(fā)短期行為。

第三，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的保護(hù)不夠。雖然我國已有立法，如《憲法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作了規(guī)定；但都缺少鼓勵、保護(hù)承包方對承包土地增加投入、增強地力方面的規(guī)定。由于缺少這方面的規(guī)定，承包方對承包土地采取掠奪式或破壞式經(jīng)營利用。

對農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的保護(hù)不夠的另一表現(xiàn)是，承包地被征用、占用的，沒有予以補償規(guī)定。經(jīng)營權(quán)予以補償缺少可操作性的法律規(guī)定。2003年3月1日起施行的《農(nóng)村土地承包法》在推動土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化方面邁出了一大步，使得土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)成為兩個各自獨立的財產(chǎn)權(quán)，分屬于兩個獨立的主體——集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。當(dāng)土地被征用時，既剝奪了集體的土地所有權(quán)，也剝奪了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。因此，當(dāng)承包制土地被征用時，既要對集體的土地所有權(quán)進(jìn)行補償，也要對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行補償。《土地管理法》關(guān)于土地征用補償費的規(guī)定僅限于對土地所有權(quán)的補償。

上述情況表明，我國土地權(quán)利的配置尚存在欠缺。因此，必須完善土地權(quán)利配置制度，如設(shè)置土地發(fā)展權(quán)。

三、健全土地法律責(zé)任制度

土地法律責(zé)任是行為人因違反土地法律、法規(guī)而必須承擔(dān)的法律后果。健全土地法律責(zé)任制度是完善土地利用管理制度的重要內(nèi)容之一。土地法律責(zé)任主要由《刑法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)作

出規(guī)定。上述法律法規(guī)將土地違法行為可分為三類：土地行政違法行為、土地民事違法行為和土地刑事違法行為。相應(yīng)的土地法律責(zé)任分為行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建立和不斷發(fā)展，土地法律責(zé)任制度表現(xiàn)出以下不足。第一，土地法律責(zé)任體系缺少土地憲法責(zé)任。土地憲法責(zé)任是土地法律責(zé)任體系的重要組成部分。如果一個政府在土地問題上作出的決定或行為違反了憲法，就要承擔(dān)憲法責(zé)任，這個政府就可能倒臺；假如一個會議通過的有關(guān)土地的法律違反了憲法，這個議會就可能被解散，重新大選。德國有憲法法院，法國有憲法委員會，美國有最高法院，可以宣布議會的法律無效。

第二，法律規(guī)定過于模糊，缺乏可操作性。如《土地管理法》第73條關(guān)于非法轉(zhuǎn)讓土地法律責(zé)任的規(guī)定，有兩個問題規(guī)定得不明確：一是對非法轉(zhuǎn)讓的處罰，特別是罰款，未規(guī)定處罰轉(zhuǎn)讓方還是處罰受讓方；也沒有規(guī)定處罰一方還是處罰雙方。二是沒收違法所得是否包含土地。再如《土地管理法》第74條和81條，亦有兩個問題規(guī)定的不明確，一是“責(zé)令限期改正”，能否構(gòu)成一種行政處罰方式；二是“責(zé)令限期改正”的具體內(nèi)容不明確。第三，法律規(guī)定存在空白。實踐中，非法占用土地既包括非法占用農(nóng)用地，也包括非法占用未利用地，還包括非法占用存量建設(shè)用地。《土地管理法》第 76條只對非法占用農(nóng)用地作出規(guī)定，對非法占用未利用地和非法占用存量建設(shè)用地未作出規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令其限期辦理?！钡菍ν恋匦姓鞴懿块T責(zé)令限期辦理而不辦理的行為如何處理，《土地管理法》沒有規(guī)定?！缎谭ā返?10條規(guī)定，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，但對情節(jié)不嚴(yán)重的，土地管理法并未規(guī)定需承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。

第四，法律規(guī)定的部分條款內(nèi)容抵觸。《土地管理法》第73條規(guī)定，買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門沒收違法所得；對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。第81條規(guī)定，擅自將農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，其法律責(zé)任則是，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令期限改正，沒收違法所得，并處罰款。不難看出，同樣是非法轉(zhuǎn)讓土地，《土地管理法》第73條和

第81條卻規(guī)定不同的法律責(zé)任。

小結(jié)

在現(xiàn)行土地管理體制下，土地管理部門對于地方政府的土地違法行為難以形成有效的制約機制。根據(jù)“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，土地管理部門受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，并對同級人民政府負(fù)責(zé)，上下級土地管理部門之間只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。在這種體制下，土地管理部門只能是同級政府的辦事機構(gòu)和同級政府意志的執(zhí)行者，不可能對同級人民政府的土地違法行為的發(fā)生形成制約機制。在土地管理和土地利用上“不換腦袋，就換位子”的情況時有發(fā)生，有些地方的土地管理局局長由于秉公執(zhí)法、依法行政而被撤換。“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，是造成我國耕地保護(hù)中有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象發(fā)生的根本原因之一。

土地作為重要的生產(chǎn)要素，也必須進(jìn)入市場，通過市場機制的作用達(dá)到優(yōu)化配置的目的。然而，要實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源的作用，離不開統(tǒng)一、有序、健全的土地市場體系作保證。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：土地管理中的問題及對策

近年來，各地按照“保障建設(shè)用地、保障社會穩(wěn)定、保障政府益、保障可持續(xù)發(fā)展”的總體要求，規(guī)范土地供應(yīng)行為。但少數(shù)地方在土地管理中存在依法用地、計劃用地意識淡薄、土地集約化利用水平不高，土地未批先用、邊報邊用等問題。如何解決這些問題？筆者認(rèn)為：一是正確處理好發(fā)展經(jīng)濟與依法用地、保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系，處理好加強土管理與服務(wù)經(jīng)濟的關(guān)系，以此推動經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展；二是加大土地整治力度，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范供地，嚴(yán)肅查處土地違法行為，全面整治土地市場秩序。

第三篇：土地管理中存在的問題及對策（本站推薦）

土地管理中存在的問題及對策

一、存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地管理無序

1、耕地管理不規(guī)范。一是侵占耕地。農(nóng)民建房，建窯廠、豬廠、果園、墳?zāi)?，亂挖魚塘，亂建水庫，退耕還林占用耕地，有的占用基本農(nóng)田；二是農(nóng)村私下流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象較嚴(yán)重，有的甚至轉(zhuǎn)讓；三是扶貧搬遷移民入戶后，一部分得不到山、林、水和田，只好占有原遷出地的山、林、水和田；七是土地開發(fā)、整理、復(fù)墾補充耕地和劃補的耕地在質(zhì)量上存在較大差異。特別是劃補為基本農(nóng)田的耕地大多為二類或三類耕地；八是農(nóng)民要求農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地的積極性高，但實施過程中要農(nóng)民投資投勞難，影響項目實施。

2、非法占用林地現(xiàn)象時有發(fā)生。磚瓦窯場（廠）濫占林地，造成土地資源浪費。近幾年，一些地方和個人因以開發(fā)為由，擅自建窯、開礦、采石、取土、筑水庫、建電站、修路等侵吞林地現(xiàn)象時有發(fā)生。另外修建公路時，在臨坡面取土，路雖修好了，但兩邊的植被遭到了破壞，造成水土流失嚴(yán)重，影響生態(tài)環(huán)境。

（五）建設(shè)用地管理還存在諸多問題

1、一戶多宅，“空心村”問題突出。在農(nóng)村有九成的村莊存在空心村現(xiàn)象?？招拇逭嫉赜性鰺o減，村外新宅蠶食農(nóng)田、山地與日俱增，這主要是“一戶一宅”的政策管理粗放；宅基地規(guī)劃滯后，沒有具體落實到點和面上，空心村道路交通等條件差，磚、卵石等建筑材料運不進(jìn)去，改造難。

2、土地非法買賣蔓延。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，如少數(shù)農(nóng)（居）民乃至公務(wù)員直接從農(nóng)戶手里購買土地用于建房。居民原購置一些單位舊房，近年來卻一直采取拆舊建新的方式報批，有的私下交易，還有一些村民也私下進(jìn)行土地買賣，對城中村、空心村的存量土地非法進(jìn)行改、擴、新建。國土執(zhí)法部門對非法交易土地行為大多采取以罰代法，且處罰少于審批費用。對非法用地按司法程序處理時間長，執(zhí)行難。

3、占用耕地建房多。占耕地建房問題是一個非常突出的問題，在廣大農(nóng)村，縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，存在農(nóng)村居民建房不批，有的批東建西，批少占多，未批先建，甲批乙建現(xiàn)象。拆遷安置、移民安置、新農(nóng)村建設(shè)用地?zé)o規(guī)劃、無批文，擾亂了土地一級市場。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)查處無權(quán)，規(guī)劃又不到位；二是執(zhí)法不力，監(jiān)管不到位，助長占耕地建房之風(fēng)。國土部門的職工工資雖納入了財政預(yù)算，但有收費任務(wù)，必須完成任務(wù)才能保工資、福利、獎金。處罰占耕地建房的錢多，完成任務(wù)快，效益好，因此監(jiān)管在前力度不夠；三是政策措施不當(dāng)，造成占耕地建房。在規(guī)劃內(nèi)，農(nóng)民建房一般不批，按規(guī)定不允許建房，但有的農(nóng)戶房子倒塌，有的兒女長大，成家后住不下，只有強行建房，由于處罰不及時，其它農(nóng)戶就跟風(fēng)占耕地建房。四是有些村荒地少，由于荒地、山地建房成本高。因此有的農(nóng)民為了建房，在耕地上種上幾棵樹等，將耕地轉(zhuǎn)化為荒地，用來建房。五是農(nóng)民建房審批程序復(fù)雜，發(fā)證緩慢，辦證手續(xù)繁瑣，并存在亂收費現(xiàn)象，特別是縣城附近建房報批時間長，有的甚至要一年多，最快也得八個多月。

4、水利工程用地管理、確權(quán)劃界工作滯后。除有的地方少數(shù)水利工程有確權(quán)劃界外，絕大多數(shù)水利工程未確權(quán)劃界，未明確土地使用和管理范圍，未辦理土地使用證，其他的工程有的進(jìn)行了勘界，但未發(fā)土地使用權(quán)證。這就造成了水利工程管理范圍與保護(hù)范圍不明確，人為侵占水利工程用地現(xiàn)象時有發(fā)生，水利部門進(jìn)行查處時又因為拿不出土地權(quán)證而阻力重重。民間資金未批先建和私自亂建水利工程，既浪費耕地，又埋下了安全隱患。部分農(nóng)村居民違規(guī)在水利工程管理范圍內(nèi)和保護(hù)范圍內(nèi)如堤防之外建房、搭建非法建筑設(shè)施，有的甚至取得了國土部門頒發(fā)的土地證書，這不僅加大了水利執(zhí)法難度，同時影響了水利工程的安全運行，一旦水利工程失事，不僅會對工程本身造成重大損失，也會對人民造成生命財產(chǎn)損失。

5、有些地方和單位違法違規(guī)用地現(xiàn)象存在。個別地方領(lǐng)導(dǎo)和單位的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為我管的地盤，我可以拍板。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)報批了部分土地，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有報批。有的在申報用地時存在不主動、不配合，延誤了用地報批，有的把預(yù)審當(dāng)成批地，未批先用，有的少批多用。在新農(nóng)村建設(shè)中絕大多數(shù)沒有任何用地手續(xù)，亂占濫用基本農(nóng)田，搞土地開發(fā)。目前還有些部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、組仍在農(nóng)村居民占用非耕地建房時收取按規(guī)定不能收取的費用。造成這些問題的主要原因：一是無知型。有的干部對中央關(guān)于土地管理的政策學(xué)習(xí)不夠，不知道土地審批權(quán)都已集中在中央和省級，不知道集體土地要轉(zhuǎn)為國有土地、經(jīng)營性用地要采取招拍掛的方式才能出讓；二是因公不怕型。認(rèn)為用地是為了公家辦事，可不講程序，可不按土地管理的法律法規(guī)辦事。

6、征地困難前所未有?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)建設(shè)征地難，如公路建設(shè)，有的農(nóng)民不肯拿出土地來，不得不拐彎。新農(nóng)村建設(shè)示范點有的農(nóng)民不肯征地，規(guī)劃難執(zhí)行。其主要原因：一是土地所有權(quán)與使用權(quán)錯位，放棄了所有權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā穼ν恋氐乃袡?quán)和使用權(quán)有明確規(guī)定，而目前不管是國有土地還是集體土地，所有者放棄了土地的經(jīng)營、管理權(quán)，致使使用權(quán)無限放大，集體意識淡薄。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組在征用土地問題上軟弱無力，完全聽命于土地使用者，造成集體意識缺失，征地款全部發(fā)放到個人，土地所有者即國家集體不留一分錢，認(rèn)為公益事業(yè)是政府的事，跟農(nóng)民自己無關(guān)；二是國家制定的征地政策及補償安置規(guī)定沒有針對地域細(xì)化，可操作性不強；以和諧社會為由，征地強制力度不夠；三是沒有建立保障失地農(nóng)民生活出路的長效機制；四是土地權(quán)屬糾紛、住房困難、家庭糾紛、違法違章建筑及搶種、搶栽要求補償?shù)入[藏的基礎(chǔ)工作不實造成征地困難；五是土地價格差異大，補償標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至同一戶家庭的同類地塊也不一樣；六是利益分配機制不健全、不規(guī)范等因素造成了征地困難。

國土資源管理要服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局，要提高依法依規(guī)管好、用好國土資源的水平。為此，提出如下建議：

（一）加大土地管理法律法規(guī)政策的宣傳。由政府引導(dǎo)，利用各種形式進(jìn)行土地管理的法律法規(guī)宣傳，特別要加強土地所有權(quán)方面的權(quán)利教育，增強廣大群眾在土地管理方面的國家集體意識，增強義務(wù)觀念，使形成土地是國家、集體所有的共識。同時要加強土地管理執(zhí)法人員和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)單位工作人員有關(guān)土地管理方面法律法規(guī)政策和相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，避免政府違法、領(lǐng)導(dǎo)違法。特別要把土地管理方面的法律法規(guī)政策與促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合起來，要用足用活上級政策，在可操作和程序上下功夫，切實履行好土地管理方面的經(jīng)營和管理的職責(zé)，扎實做好統(tǒng)一思想和行為的基礎(chǔ)性工作，讓干部教育引導(dǎo)群眾，不做群眾尾巴。

（二）用地要進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是對土地資源開發(fā)、利用、整治和保護(hù)在時間和空間作出的戰(zhàn)略安排，必須確立土地利用總體規(guī)劃的龍頭地位。各專項規(guī)劃都應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的配套銜接協(xié)調(diào)工作，避免和杜絕建設(shè)用地?zé)o視土地利用總體規(guī)劃，造成選址的隨意性、盲目性，要真正形成以規(guī)劃制圖，以圖管地。各項建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)預(yù)留地內(nèi)選址。

（三）要解決土地管理中有人辦事，如何辦事，辦得了事的問題。建議縣級組建一個土地管理執(zhí)法大隊，單列為政府組成部門，人員可從建設(shè)、土管、公安調(diào)入，機構(gòu)要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要職能是抓好土地利用總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃的監(jiān)管落實，查處違法用地。要把土地管理規(guī)劃的有關(guān)法律政策與實際結(jié)合起來，出臺一個便于操作的規(guī)范性文件，首先要讓領(lǐng)導(dǎo)掌握，搞好培訓(xùn)。要加大土地違法打擊力度，各地和規(guī)劃區(qū)內(nèi)，可選擇

一、兩個典型案例進(jìn)行剖析，宣傳教育群眾，嚴(yán)厲控制土地違法行為的蔓延。

（四）進(jìn)一步完善土地儲備、經(jīng)營性用地招拍掛制度。要合理確定土地儲備范圍，摸清底數(shù)，進(jìn)行紅線儲備。建議政府部門、企事業(yè)單位的土地要一級壟斷，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村后的原鄉(xiāng)政府、地稅、醫(yī)院、獸醫(yī)部、營業(yè)所、派出所、學(xué)校、村委會等房地產(chǎn)，還有企事業(yè)單位的一些存量土地都要納入收儲范圍，避免想賣就賣，想租就租。要破解土地收儲籌集資金、征地難等問題。全力遏制規(guī)劃區(qū)內(nèi)非法交易土地行為，維護(hù)政府壟斷土地一級市場。要建立土地收益分配、收儲供、凈地出讓機制。建立規(guī)范有序的土地招拍掛市場，對土地要進(jìn)行策劃性拍賣，有計劃地進(jìn)行，大宗土地與小宗土地拍賣要結(jié)合進(jìn)行。對沙石資源的拍賣要確定“最底價”和“最高價”，在拍賣中低于“最底價”或高出“最高價”，實施流拍政策。應(yīng)在新增建設(shè)用地審批時將臨街面的商業(yè)用地由政府組織公開出讓，避免單位、個人以劃撥或協(xié)議出讓方式占用。

（五）注重節(jié)約、集約利用土地，提高土地的經(jīng)濟和社會效益。要根據(jù)土地管理法律法規(guī)和政策，制定切實可行的水利、交通、建設(shè)和農(nóng)業(yè)土地利用規(guī)章和操作規(guī)程。特別要拿出耕地保護(hù)專項資金，注重基本農(nóng)田保護(hù)，大力推廣土地測土配方施肥，統(tǒng)一使用農(nóng)藥化肥，采取專業(yè)防治法，提高使用農(nóng)藥化肥的實效，減少使用量。鼓勵農(nóng)戶種紅花草、養(yǎng)豬等，促進(jìn)大部分農(nóng)田施上有機肥，使土地酸化堿化降到最低。要用足用好上級用地指標(biāo)有關(guān)政策，積極爭取上級增加用地指標(biāo)計劃，確保建設(shè)基本用地。同時對存量土地進(jìn)行清理，盤活現(xiàn)在存量土地，加大舊城改造力度，用活計劃外土地。加大土地資源挖潛力度，實現(xiàn)土地資源的有效增量。國土、建設(shè)部門要加大已供土地的監(jiān)管力度，對土地閑置滿一年未動工建設(shè)的，依法從高征收閑置費，并責(zé)任限期開工、竣工；滿2年未動工興建的，無償收回土地使用權(quán)。要引導(dǎo)用地單位樹立立體的用地觀，向空間要土地，鼓勵企業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)主建造多層廠房、樓房。要完善土地使用市場準(zhǔn)入制度，土地供給、審批用地必須嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的容積率、建筑系數(shù)、投資強度和用地定額指標(biāo)。對工業(yè)園區(qū)企業(yè)的供地，要落實有關(guān)政策，要解決如何操作的問題。要按其投資規(guī)模精心設(shè)計，以其企業(yè)實際需要供地、圈地。要與企業(yè)簽訂用地合同，明確投資規(guī)模、用地面積，注明未達(dá)到規(guī)模的、多供的土地退回政府。對個人住宅用地實行限額供地，在不違反國家標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按人口制定具體的用地標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到節(jié)約土地的目的。

（六）嚴(yán)格查處土地違法行為，規(guī)范土地市場。對土地違法行為的查處要區(qū)別對待，突出重點，突破難點。首先應(yīng)對規(guī)劃區(qū)內(nèi)倒賣土地、違犯規(guī)劃用地和占用基本農(nóng)田用地問題進(jìn)行重點打擊。對個人和企事業(yè)單位土地違法行為的查處，要做到違法用地比按依法取得的土地所付出的代價高，讓違法者無利可圖。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用土地不報批的問題，要進(jìn)行專項治理，要科學(xué)評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績，出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地保護(hù)政策。對土地開發(fā)項目要進(jìn)行清理，依據(jù)基準(zhǔn)地價處理。對未達(dá)到用地要求的，采取措施加以處罰。對個人向農(nóng)村征地的，紀(jì)檢、公安、組織、建設(shè)要介入處理，以起到警示作用。要在用地審批環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對非法交易取得的土地不能辦手續(xù)。要建立舉報獎勵制度，讓廣大群眾積極參與到打擊違法用地工作中去。建立責(zé)任追究制度，對土地管理工作監(jiān)管不力，以權(quán)謀私的工作人員進(jìn)行責(zé)任追究。從多層面入手，遏制土地違法行為的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范土地市場秩序。

（七）鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃必須注重老宅基地的利用和開發(fā)，大力改造空心村。要以新農(nóng)村建設(shè)為契機，將老宅基地列入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，要把老宅基地納入鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，按照城鎮(zhèn)、集體用地要求，鼓勵集中建設(shè)農(nóng)民新村。要堅決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。對一戶多宅和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。建立老宅基地利用開發(fā)激勵機制。一方面，對在老宅基地上建房的給予一定的優(yōu)惠，減免規(guī)費，鼓勵農(nóng)民在老宅基地上建新房；另一方面，村委會劃留一定公用土地作為道路。改善老宅基地的道路交通狀況，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)排水排污設(shè)施，改變和完善居住環(huán)境，對老宅基地進(jìn)行二度利用和開發(fā)。對集中建設(shè)農(nóng)民新村、集體搬遷新村后空置的老宅基地，可采取整體連片規(guī)劃，重新利用和開發(fā)；對農(nóng)民占據(jù)的老宅基地，可采取一定的補償機制消除私有，把收歸集體所有的老宅基地進(jìn)行整合，科學(xué)規(guī)劃，對有可能的進(jìn)行還耕，使其能夠得到合理的開發(fā)利用。

（八）綜合治理農(nóng)村土地承包糾紛。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營存在的問題日益凸顯，為切實解決土地糾紛，要認(rèn)真做好土地確權(quán)工作，解決土地權(quán)屬不清的關(guān)鍵問題。完善林業(yè)改造政策，明確山林的絕對界址。要加大對礦山、磚瓦窯的整治力度，治理毀田污染問題。大力推廣新型墻材，逐步禁止粘土磚生產(chǎn)。加大水利工程的治理力度，國土、水利等部門進(jìn)一步搞好水利工程用地確權(quán)劃界工作，加大轄區(qū)內(nèi)贛江水系的治理保護(hù)力度，做好河道、水渠、山塘等清淤工作。進(jìn)一步加大交通建設(shè)廢棄老路的還耕力度，同時大力開展土地開發(fā)、整治、復(fù)墾力度，切實實現(xiàn)“占補平衡”。政府要進(jìn)行土地調(diào)查，特別是對庫區(qū)移民和扶貧搬遷移民的山、林、田和水要認(rèn)真調(diào)查，明確土地權(quán)屬。對農(nóng)用地管理要摸清家底，以現(xiàn)鄉(xiāng)、村、組為單位仔細(xì)核準(zhǔn)農(nóng)用地尤其基本農(nóng)用的實際數(shù)據(jù)，依法落實承包合同，層層落實承包責(zé)任，解決實際中合同不落實，責(zé)任不明確的弄虛作假問題。要進(jìn)一步加強對村委會、村小組土地工作的管理，制定切實可行的各類性質(zhì)土地流轉(zhuǎn)辦法，使土地流轉(zhuǎn)工作有序循規(guī)進(jìn)行。尊重歷史，妥善處理機動地出租與承包的矛盾糾紛。建立群眾監(jiān)督機制，監(jiān)督基層干部和執(zhí)法人員對國土法制法規(guī)的執(zhí)行，堅持平等、公平原則，規(guī)范承包手續(xù)，確保農(nóng)民利益。

第四篇：農(nóng)村土地管理中的問題及對策

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農(nóng)村土地管理中的問題及對策

作者：劉旭濤

來源：《新農(nóng)村》2012年第04期

摘 要：土地是我們?nèi)祟惿孀顬榛镜奈镔|(zhì)條件，而土地制度是農(nóng)村社會的根本制度之

一。農(nóng)村土地管理是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要工作。在農(nóng)村土地管理中，必須依法行政，科學(xué)發(fā)展，最大限度地發(fā)揮土地的應(yīng)用效率。本文提出了當(dāng)前農(nóng)村土地管理中存在的不足，并且提出了相應(yīng)的對策以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理 土地流轉(zhuǎn) 管理問題 對策

農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料以及賴以生存的生活保障就是土地。近年來，我國農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問題日益增多并凸現(xiàn)出來。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此我們要認(rèn)真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，具有極其重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問題

改革開放以后，我國農(nóng)村土地采取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，各項法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f來，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；在我土地信訪件案中有很多是反映部分村民通過不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；在實際操作中，每戶都大大超出了批準(zhǔn)面積。

2.節(jié)約集約用地意識薄弱

隨著我國工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系緊張，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。二是近年來，中國耕地面積為和人均耕地面積相應(yīng)減少，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。當(dāng)前，一些地方在房地產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。三是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒有對用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。

3.農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系缺乏明晰性

農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于集體，土地是歸每個農(nóng)民共有的，但每個農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權(quán)利。目前，相關(guān)法律法規(guī)對集體這一概念并沒有統(tǒng)一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實踐操作的困難。農(nóng)村土地所有權(quán)的混亂，容易損害農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，減少農(nóng)民對土地的歸屬感，降低農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

4.土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障，流轉(zhuǎn)過程受阻

土地承包合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受到了較大程度的侵害。

5.征地補償款難以落到實處，財務(wù)制度如同虛設(shè)

部分村級干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補償費，引起群眾不滿情緒。

二、加強農(nóng)村土地管理的措施

1.嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個人申請，經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報工作。在審查的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。但是，收回時原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強行拆除。

2.嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

基層干部就更應(yīng)當(dāng)提高法律意識，組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政。同時積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定。

3.進(jìn)一步明確和完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村土地的所有權(quán)往往歸屬于村長和其他村領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人，從而成為少數(shù)人謀取利益和權(quán)力的工具。對此，進(jìn)一步界定集體這一概念和進(jìn)一步強調(diào)農(nóng)村土地的集體所有是不可行的。我們可以參考股份合作制和股份制的相關(guān)辦法對農(nóng)村土地的所有權(quán)制度進(jìn)行改革，通過建立合理的、符合市場需要的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強農(nóng)民對土地的歸屬感和勞動的積極性；通過界定明確的責(zé)權(quán)關(guān)系，切實保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，制約政府的越權(quán)行為。

4.利用市場的積極作用，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置

在實行社會主義市場經(jīng)濟的條件下，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展重要資源的農(nóng)村土地，其使用權(quán)也必然要劃入市場化的范圍。對此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能和觀念，將土地資源的配置模式由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋笇?dǎo)，建立、健全相關(guān)的價格機制，競爭機制和中介機制，讓農(nóng)村土地在法制化的市場下，實現(xiàn)合理、順暢的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化的配置。此外，由于土地是一種不可再生資源，因此在將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)入市場后，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對市場的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，既保證土地的高效利用，又保證土地資源和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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第五篇：土地管理中的問題及對策

近年來，各地按照“保障建設(shè)用地、保障社會穩(wěn)定、保障政府益、保障可持續(xù)發(fā)展”的總體要求，規(guī)范土地供應(yīng)行為，土地管理中的問題及對策。但少數(shù)地方在土地管理中存在依法用地、計劃用地意識淡薄、土地集約化利用水平不高，土地未批先用、邊報邊用等問題，調(diào)查報告《土地管理中的問題及對策》。如何解決這些問題？筆者認(rèn)為：一是正確處理好發(fā)展經(jīng)濟與依法用地、保護(hù)農(nóng)民利益的關(guān)系，處理好加強土管理與服務(wù)經(jīng)濟的關(guān)系，以此推動經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展；二是加大土地整治力度，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范供地，嚴(yán)肅查處土地違法行為，全面整治土地市場秩序。